USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Ustavni sud Republike Hrvatske u sastavu Mladen Žuvela, dopredsjednik Suda te suci Zdravko Bartovčak, dr. Nikola Filipović, Ante Jelavić Mitrović, mr. Vojislav Kučeković, Jurica Malčić, mr. Hrvoje Momčinović, Ivan Marijan Severinac i Milan Vuković, povodom prijedloga za ocjenu ustavnosti pojedinih odredbi Zakona o elektroprivredi, na sjednici održanoj 9. lipnja 1999. godine, donio je

RJEŠENJE

I. Pokreće se postupak za ocjenu ustavnosti odredbi članka 25. Zakona o elektroprivredi ("Narodne novine", broj 31/90, 47/90, 61/90, 26/93 i 78/94).

II. Prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti odredbi članka 46e. Zakona o elektroprivredi se ne prihvaća.

III. Ovo rješenje objavit će se u "Narodnim novinama".

Predlagatelji 1) Nezavisni sindikat radnika Hrvatske elektroprivrede iz Zagreba, zastupan po predsjedniku Jerku Latkoviću, 2) Nezavisni strukovni sindikat operativnih radnika Hrvatske elektroprivrede "Tehnos" Zagreb, zastupan po predsjedniku Izvršnog odbora Miljenku Prugovečkom i 3) Konfederacija nezavisnih sindikata Hrvatske iz Zagreba, zastupana po predsjedniku Mladenu Mesiću, podnijeli su prijedlog za pokretanje postupka ocjene ustavnosti odredbi članka 25. Zakona o elektroprivredi ("Narodne novine", broj 31/90, 47/90 i 78/94), a 4) Hrvatski elektrogospodarski sindikat iz Zagreba, zastupan po predsjedniku Dubravku Čorku, podnio je prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti članka 25. i 46e. Zakona o elektroprivredi ("Narodne novine", broj 31/90, 47/90 i 78/94).

Odredbe članka 25. Zakona o hrvatskoj elektroprivredi glase:

"Radi zaštite interesa i sigurnosti Republike Hrvatske u slučaju štrajka u elektroprivrednom subjektu, ministar će rješenjem utvrditi nužan opseg funkcioniranja elektroenergetskog sustava.

Na temelju rješenja iz stavka 1. ovoga članka direktor elektroprivrednog subjekta nalogom neodgodivo određuje radna mjesta i radnike koji su dužni obavljati posao.

Zaposlenom iz stavka 2. ovoga članka koji ne obnaša nalog direktora prestaje radni odnos."

Predlagatelj pod 1), 2) i 3), ne navode razloge nesuglasnosti s Ustavom Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj 8/98 - pročišćeni tekst, dalje: Ustav) odredbe članka 25. stavka 1. Zakona o elektroprivredi.

Navode, međutim, da se odredbom članka 25. stavka 2. bitno mijenjaju uvjeti pod kojima se osigurava pravo zaposlenih na štrajk.

Konačno ističu da je odredba članka 25. stavka 3. Zakona o elektroprivredi suprotna članku 60. Ustava, jer da ukida Ustavom zajamčeno pravo na štrajk.

Predlagatelji pod 2), u posebnom prijedlogu navodi da je ustavno sporan način na koji je Zakonom pravo na štrajk ograničeno, kao i da je nesporno da je HEP javna služba u kojoj se može ograničiti pravo na štrajk, ali samo ako je udovoljeno kriteriju iz članka 60. stavka 2. Ustava, dakle, ako je posebnim zakonom predviđeno i u okviru ograničenja što ih daje Ustav (samo da bi se zaštitile slobode i prava drugih ljudi, pravni poredak, javni moral i zdravlje).

Također smatra da se člankom 25. Zakona o elektroprivredi krši i Europska konvencija o zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda, kao i konvencija Međunarodne organizacije rada, koje čine dio unutrašnjeg prava, što da predstavlja povredu načela vladavine prava, kao temeljne vrednote ustavnog poretka.

Ukazuje na članak 210. Zakona o radu, koji predviđa pravo sindikata da pozove zaposlenike na štrajk radi zaštite i promicanja gospodarskih i socijalnih interesa članova, s time da je opće poznato pravno pravilo da se odredbe Zakona o radu primjenjuju supsidijarno u dijelu pitanja koja nisu uređena posebnim propisom, dakle, Zakonom o elektroprivredi.

Navodi da ovlaštenje ministra kao subjekta koji utvrđuje nužni obujam funkcioniranja elektroenergetskog sustava, nije sporno, no s obzirom da Zakonom nije do kraja definiran način nužnog obujma funkcioniranja elektroenergetskog sustava, smatra da se supsidijarno primjenjuju odredbe članka 212. Zakona o radu, kojima je određeno da, na prijedlog poslodavca, sindikat i poslodavac sporazumno izrađuju i donose pravila o proizvodno održavajućim i nužim poslovima koji se ne smiju prekidati za vrijeme štrajka. U tom smislu da se i on višekratno obraćao poslodavcu, kako bi se konačno unaprijed utvrdili poslovi nužni za odvijanje redovnog poslovanja HEP-a, kako se ne bi dogodilo nekoliko dana prije jednog najavljenog štrajka, da je poslodavac svim njegovim članovima koji su se izjasnili da će pristupiti štrajku uručio odluke o radnoj obvezi, i to isključivo u namjeri da se spriječi pravo zaposlenika da sudjeluju u štrajku. Tvrdi da osporavanim Zakonom nije niti okvirno određeno što predstavlja vitalni interes subjekata navedenih u istom, a također nije unaprijed utvrđeno što se smatra nužnim opsegom funkcioniranja elektroenergetskog sustava, već da je to prepušteno nadležnom ministru gospodarstva koji iste slobodno određuje, bez Zakonom utvrđenih kriterija kojima bi se ispunila svrha donošenja citirane odredbe. Ukazuje, također, da pri donošenju odluke o najnužnijem opsegu funkcioniranja elektroenergetskog sustava, ministar gospodarstva se ne mora savjetovati ni sa poslodavcem, ni sa sindikatom, ni sa zaposleničkim vijećem, iako se time direktno zadire u prava i interes zaposlenika HEP-a.

Konačno navodi da protiv rješenja ministra gospodarstva kojim utvrđuje opseg funkcioniranja elektroenergetskog sustava, kao ni protiv odluke o radnoj obvezi koju poslodavac izdaje temeljem narečenog rješenja ministra, nije dopušten nikakav pravni lijek.

Predlaže pokrenuti postupak ocjene ustavnosti odredbi članka 25. Zakona o elektroprivredi te iste poništiti.

Predlagatelj pod 4) smatra spornim ovlaštenje ministra da rješenjem utvrđuje nužan opseg funkcioniranja elektroenergetskog sustava, kao i da nisu određeni interesi Republike Hrvatske koji se trebaju štititi, već je to pravo također prepušteno ministru, koji je u donošenju svojeg rješenja potpuno autonoman i ni s kim se ne mora savjetovati.

Navodi da u donošenje rješenja nisu uključeni ni poslodavac, ni sindikat, kako je to bilo određeno prije izmjena osporavanih odredbi.

Konačno smatra da se ustavno pravo na štrajk može ograničiti samo na način i u mjeri u kojoj se mogu ograničiti i druga ustavna prava te da ograničenje može biti samo radi zaštite slobode i prava drugih ljudi, pravnog poretka, javnog morala i zdravlja, kao i da osporavane odredbe nisu u skladu ni s odredbama članka 8. Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima koje odredbe su dio unutarnjeg pravnog poretka Republike Hrvatske.

Predlaže pokrenuti postupak ocjene ustavnosti odredbi članka 25. Zakona o elektroprivredi, i iste ukinuti.

Odredbe članka 46e. Zakona o hrvatskoj elektroprivredi glase:

"Vlada Republike Hrvatske ovlaštena je donijeti odluku o prodaji do ukupno najviše 25% dionica "Hrvatske elektroprivrede" d.d., te uvjetima i načinu prodaje.

Za svaku daljnju prodaju dionica Vlada Republike Hrvatske mora pribaviti suglasnost Sabora Republike Hrvatske.".

Predlagatelj pod 4) ukazuje da je u članku 52. Ustava navedeno da "… drugi dijelovi prirode, nekretnine i stvari od osobito kulturnog, povijesnog, gospodarskog i ekološkog značenja, za koje je zakonom određeno da su od interesa za Republiku Hrvatsku, imaju njezinu osobitu zaštitu."

Dalje navodi da je Zakonom o elektroprivredi određeno da je djelatnost Hrvatske elektroprivrede od posebnog društvenog interesa za Republiku Hrvatsku, pa ako Ustav propisuje da se zakonom određuje način na koji se dobra od interesa za Republiku Hrvatsku mogu upotrebljavati i iskorištavati, a nigdje se ne spominje prodaja takvih dobara, onda da je odredba članka 46e. protivna Ustavu.

Smatra da je osporenom odredbom dana ovlast Vladi Republike Hrvatske da raspolaže nečim što pripada po Ustavu, Hrvatskom državnom saboru i narodu neposredno, pa ukazuje i na odredbu članka 2. stavka 3. Ustava, prema kojoj, između ostalog, Hrvatski državni sabor i narod neposredno, samostalno, u skladu s Ustavom i zakonom odlučuje o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj, pa da bi o prodaji trebao odlučivati narod neposredno, znači neposredno referendumom i Sabor.

Predlaže pokrenuti postupak za ocjenu ustavnosti odredbi članka 46e. Zakona o elektroprivredi i iste ukinuti.

Na sjednici Suda održanoj 24. veljače 1999., zaključeno je da se prijedlozi dostave na odgovor Hrvatskom državnom saboru, Ministarstvu pomorstva, prometa i veza, Ministarstvu privatizacije i Hrvatskoj elektroprivredi.

Tajnik Hrvatskog državnog sabora izvijestio je Sud da je prijedlog upućen Odboru za Ustav, Poslovnik i politički sustav Zastupničkog doma Hrvatskog državnog sabora, koji na prijedlog nije odgovorio.

Ministarstvo pomorstva prometa i veza izvijestilo je Sud da je prijedlog proslijedilo Ministarstvu gospodarstva, kao nadležnom za davanje mišljenja.

Ministarstvo gospodarstva dostavilo je svoje mišljenje.

Glede članka 25. Zakona o elektroprivredi, to Ministarstvo, u bitnom navodi da su neosnovane tvrdnje predlagatelja o ovlastima ministra, jer da je Zakonom o sustavu državne uprave, odredbom članka 39. propisano da ministar donosi provedbene propise kada je na to zakonom izrijekom ovlašten, kao i da provodi utvrđenu politiku Vlade Republike Hrvatske kao najvišeg tijela izvršne i upravne vlasti, koja podrazumijeva i interes sigurnosti Republike Hrvatske, pa je neprimjerena tvrdnja predlagatelja da ministar "autonomno" odlučuje o interesima koje država štiti. Smatra da se propisivanjem ovlasti ministra iz članka 25. upravo potvrđuje i priznaje zajamčeno pravo na štrajk.

Glede članka 46e. Zakona o elektroprivredi, Ministarstvo gospodarstva navodi da se njegove odredbe ne mogu dovoditi u vezu s odredbom članka 52. Ustava, jer elektroprivredna djelatnost, kao djelatnost od interesa za Republiku, nije dobro u smislu članka 52. Ustava, već djelatnost koju elektroprivredni subjekti obavljaju. Smatra da vlasništvo i udjeli, odnosno promjena vlasničke strukture u kapitalu "Hrvatske elektroprivrede" d.d. ne mijenja status djelatnosti kao djelatnosti od interesa za državu, naime, da promjena vlasništva ne eliminira interes.

Predlaže odbiti prijedloge.

Ministarstvo privatizacije također je dostavilo svoje mišljenje o prijedlogu za pokretanje postupka ocjene ustavnosti odredbi članka 46e. Zakona o elektroprivredi.

U bitnom navodi da članak 52. Ustava ne isključuje pravo vlasništva, a time i prodaje, kako to shvaća predlagatelj, već samo određuje da se na dobrima od interesa za Republiku zakonom mora odrediti način na koji ta dobra ovlaštenici prava i vlasnici mogu upotrebljavati. Također ističe da je Zakonom o privatizaciji ("Narodne novine", broj 21/96), u članku 13. stavku 3. propisano pravilo da odluku o privatizaciji pravnih osoba u vlasništvu Republike Hrvatske donosi Vlada na prijedlog Ministarstva privatizacije po prethodno pribavljenom mišljenju nadležnog ministarstva, a da je izuzetak predviđen u stavku 5. istoga članka, na način da će se privatizacija Hrvatske elektroprivrede urediti posebnim zakonom. Stoga smatra da su osporene odredbe članka 46e. Zakona o elektroprivredi derogirane odredbom članka 13. stavka 5. Zakona o privatizaciji, kao kasnijim zakonom, pa da je na taj način upravo izražena volja zakonodavca da sam, neposredno donosi odluku o načinu privatizacije pravnih osoba u vlasništvu Republike.

Svoje mišljenje o prijedlozima dostavila je i "Hrvatska elektroprivreda" d.d.

Glede članka 25. Zakona o elektroprivredi, u bitnom naglašava da je njezina djelatnost javna služba, da je HEP jedini proizvođač i distributer električne energije u državi, bez mogućnosti supstitucije i da prekid opskrbe električnom energijom može izazvati ogromne štete na svim područjima društvenog i gospodarskog života koje bi bile u velikom nesrazmjeru s vrijednošću zahtjeva i prava koja se štite štrajkom te da bi obustava isporuke električne energije mogla dovesti do djelomičnog ili potpunog prestanka rada različitih javnih službi koje su od vitalnog interesa za život građana, pa da je u HEP-u nužno ograničiti pravo na štrajk sukladno odredbama članka 60. Ustava.

Glede članka 46e. Zakona o elektroprivredi, navodi da predlagatelj pogrešno tumači članak 52. Ustava, kao i članak 2. stavak 3. Ustava, jer ne razlikuje ustavno određenje javnog dobra u općoj uporabi, javnog dobra u javnoj uporabi, kao ni dobra od interesa za Republiku te da uglavnom bira dijelove navedenih članaka Ustava, kako bi našao uporište za unaprijed zauzetu tezu da nije moguća privatizacija u elektroprivrednoj djelatnosti, jer je to "djelatnost od interesa za Republiku, a "Hrvatska elektroprivreda", kao dioničko društvo u vlasništvu RH". Smatra da kod procjene da li je odredba članka 46e. Zakona o elektroprivredi u skladu s Ustavom, treba poći ne samo od navedenih članaka, kako to čini predlagatelj, već i od drugih članaka Ustava te od Zakona o privatizaciji ("Narodne novine" broj 21/96) i Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima ("Narodne novine", broj 91/96). Navedeni zakoni da komplementarno uređuju dotičnu materiju te potvrđuju ustavnu utemeljenost članka 46e. Zakona o elektroprivredi.

Predlaže ne prihvatiti prijedloge.

Prijedlozi glede odredbi članka 25. Zakona o elektroprivredi su osnovani.

Prijedlog glede odredbi članka 46e. Zakona o elektroprivredi nije osnovan.

Kako već i sami predlagatelji smatraju, nije sporno da je Hrvatska elektroprivreda javna služba u smislu članka 60. stavka 2. Ustava, u kojem je propisano da se u javnim službama pravo na štrajk može ograničiti zakonom.

Međutim, osporavana odredba članka 25. stavka 1. Zakona o elektroprivredi takva ograničenja definira kao zaštitu interesa i sigurnosti Republike Hrvatske, a ovlaštenje za određivanje nužnog opsega funkcioniranja elektroenergetskog sustava radi te zaštite, daje ministru gospodarstva.

Ministar bi, dakle, bio ograničen u svojem rješenju samo na način da odredi nužni opseg funkcioniranja elektroprivrednog sustava radi zaštite interesa i sigurnosti Republike Hrvatske.

Istovremeno, ne određuje se ni okvirno, ni primjerice koji bi to interesi Republike Hrvatske mogli biti.

Također, pri donošenju svoje odluke, ministar se ni s kim ne mora savjetovati, dakle u donošenju svojeg rješenja potpuno je autonoman te sam određuje i interese, i potrebe sigurnosti Republike Hrvatske radi kojih opet određuje nužan obujam funkcioniranja elektroenergetskog sustava potrebnog za zaštitu tih interesa i sigurnosti Republike Hrvatske.

Protiv rješenja ministra nije izrijekom propisan nikakav pravni lijek, pa je jedino moguće zaključiti da bi se protiv njega mogao pokrenuti upravni spor temeljem odredbe članka 66. Zakona o upravnim sporovima, ako se radi o pojedinačnom aktu, ili bi se moglo predložiti pokretanja postupka za ocjenu zakonitosti odnosno ustavnosti te odluke pred Ustavnim sudom ukoliko je to rješenje propis. Zbog prirode stvari (kratkoća vremena) teško je pretpostaviti da bi, bilo jedan, bilo drugi pravni lijek mogao biti učinkovit, odnosno da bi sudska odluka bila donesena prije početka najavljenog štrajka.

U postupak donošenja rješenja nisu uključeni ni poslodavac, ni sindikati, dakle, u potpunosti je otklonjena mogućnost njihovog utjecaja na ocjenu o potrebnom obujmu nužnog funkcioniranja elektroprivredne djelatnosti radi zaštite interesa i sigurnosti Republike Hrvatske.

Sud nalazi osnovanu sumnju da osporene odredbe članka 25. Zakona o elektroprivredi nisu u suglasnosti s odredbom članka 60. stavka 2. Ustava, prema kojoj se štrajk u javnim službama može ograničiti zakonom.

Naime, može proizaći da će štrajk, prema svojoj ocjeni o potrebi zaštite neodređenih interesa i radi sigurnosti Republike Hrvatske, ograničiti ministar. Dakle, ministar će procijeniti i koje interese i koje potrebe sigurnosti Republike Hrvatske treba od posljedica štrajka zaštititi svojim rješenjem, a zakonom nisu, pa makar i samo okvirno ili primjerice navedeni slučajevi, što se smatra takvim interesom, odnosno u kojim se slučajevima radi zaštite sigurnosti Republike može ograničiti pravo na štrajk.

Zakonom bi se mogli propisati uvjeti za ograničenje prava na štrajk, ali ti uvjeti ni u kojem slučaju ne bi smjeli značajno ograničiti ili čak potpuno onemogućiti pravo. Pravo na štrajk je ustavno pravo, i ono se može zakonom ograničiti samo na način i u mjeri u kojoj se mogu ograničavati i druga ustavna prava, zbog čega i granicu tog ograničavanja treba potražiti u Ustavu, i to upravo u njegovom članku 16., gdje propisuje da se slobode i prava mogu ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje. Stoga postoji osnovana sumnja da isto ovlaštenje ministra nije u suglasnosti ni s odredbom članka 16. Ustava.

Također, postoji osnovana sumnja da osporavane odredbe članka 25. Zakona o elektroprivredi nisu u skladu ni s odredbama članka 11. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, zatim s odredbama članka 8. Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima te odredbama članka 22. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima. Spomenute su odredbe dio unutarnjeg pravnog poretka Republike Hrvatske i po svojoj su pravnoj snazi iznad zakona u smislu odredbe članka 134. Ustava. Iz njihovog sadržaja, u bitnom proizlazi da se sindikalna prava, pa i pravo na štrajk, mogu ograničavati samo zakonom radi interesa državne sigurnosti ili javnog reda i mira, radi sprečavanja nereda i zločina, radi zaštite zdravlja ili morala ili radi zaštite prava i sloboda drugih, uz istovremenu nemogućnost da se poduzimaju i zakonodavne mjere koje bi bile na štetu jamstva iz Konvencije Međunarodne organizacije rada iz 1948. godine, o slobodi sindikalnog udruživanja i zaštiti prava na udruživanje, a potrebno je osigurati ostvarivanje prava na štrajk u skladu sa zakonima uz mogućnost zakonskog ograničenja za oružane snage, redarstvo i državnu upravu.

Nesuglasnost odredbi članka 25. Zakona o elektroprivredi s navedenim odredbama međunarodnog prava, predstavljala bi povredu načela vladavine prava iz članka 3. Ustava, kao temeljne vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske.

Što se tiče osporenih odredbi članka 46e. Zakona o elektroprivredi, Sud ocjenjuje da one nisu nesuglasne odredbi članka 2. stavka 4., ni odredbi članka 52. stavka 1. Ustava.

Naime, prema mišljenju Suda, dioničko društvo "Hrvatska elektroprivreda", nije ni jedno od dobara ili stvari iz odredbe članka 52. Ustava, a samo je djelatnost toga društva od posebnog društvenog interesa za Republiku Hrvatsku.

Dakle, osporenim odredbama ne dira se u vrijednosti iz odredbe članka 52. stavka 1. Ustava, pa one, u konkretnom slučaju, prema ocjeni Suda, nisu u nesuglasju ni s tom ustavnom odredbom.

Stoga je temeljem odredbe članka 45. stavka 1. Poslovnika Ustavnog suda Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj 29/94) odlučeno kao u točkama I. i II. izreke.

Objava ovog rješenja temelji se na odredbi članka 20. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj 13/91).

Broj: U-I-58/1995, U-771/1998
Zagreb, 9. lipnja 1999.