USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1255

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Smiljko Sokol, predsjednik Suda, te suci Velimir Belajec, Marijan Hranjski, Petar Klarić, Jurica Malčić, Ivan Matija, Ivan Mrkonjić, Jasna Omejec, Emilija Rajić, Vice Vukojević i Milan Vuković, u povodu prijedloga Hrvatske demokratske stranke, Hrvatske seljačke narodne stranke, Hrvatskih proljeća i Nacionalne demokratske stranke, sve iz Zagreba, koje zastupa Željko Peroković, odvjetnik iz Zagreba, za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti zakona, na sjednici održanoj dana 24. svibnja 2000. godine, donio je

RJEŠENJE

Ne prihvaća se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti članka 19. stavka 5. Zakona o izmjeni i dopuni Zakona o izboru članova predstavničkih tijela jedinica lokalne samouprave i jedinica lokalne uprave i samouprave (»Narodne novine«, broj 59/96).

1. Hrvatska demokratska stranka, Hrvatska seljačka narodna stranka, Hrvatska proljeća i Nacionalna demokratska stranka (u daljnjem tekstu: predlagateljice), sve iz Zagreba, koje zastupa Željko Peroković, odvjetnik iz Zagreba, podnijele su prijedlog za ocjenu ustavnosti odredbe članka 19. stavka 5. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o izboru članova predstavničkih tijela jedinica lokalne samouprave i jedinica lokalne uprave i samouprave (»Narodne novine«, broj 59/96; u daljnjem tekstu: Zakon), kojim je izmijenjena dotadašnja odredba članka 26. stavka 4. Zakona o izboru članova predstavničkih tijela jedinica lokalne samouprave i uprave (»Narodne novine« broj 90/92, 69/95).

2. Osporavana odredba članka 19. stavka 5. Zakona glasi:

»Lista jedne stranke ili nezavisna kandidatska lista koja na izborima za članove predstavničkih tijela jedinice lokalne samouprave, odnosno jedinice lokalne uprave i samouprave dobije manje od 5% važećih glasova, lista dviju političkih stranaka ili koalicijska dvostranačka lista koja na izborima dobije manje od 8% važećih glasova, lista tri ili više političkih stranaka, odnosno koalicijska lista tri ili više stranaka koja na izborima dobije manje od 11% važećih glasova, ne sudjeluje u diobi mjesta u predstavničkom tijelu jedinice lokalne samouprave, odnosno jedinice lokalne uprave i samouprave«.

3. Predlagateljice smatraju da navedena odredba nije u suglasnosti s ustavnim načelom jednakosti svih pred zakonom i s ustavnim jamstvom slobode udruživanja.

Obrazlažući svoj prijedlog, predlagateljice navode da su političke stranke prije donošenja sporne odredbe bile potpuno jednake pred zakonom glede minimuma visine izbornog praga potrebnog za izbor kandidata u predstavnička tijela, bez obzira jesu li izlazile na izbore samostalno ili u koaliciji. Naime, osporavanom odredbom izmijenjena je odredba članka 26. stavka 4. Zakona o izboru članova predstavničkih tijela jedinica lokalne uprave i samouprave (»Narodne novine«, broj 90/92, 69/95), koja je propisivala da kandidatska lista koja je na izborima dobila manje od 5% glasova ne sudjeluje u diobi mjesta u predstavničkim tijelima jedinica lokalne samouprave. Predlagateljice također ističu da istovjetne odredbe o jedinstvenom izbornom pragu od 5% sadrži i Zakon o izboru zastupnika u Hrvatski državni sabor (»Narodne novine«, broj 116/99).

Predlagateljice stoga smatraju da odredba članka 19. stavka 5. Zakona nije u suglasnosti s člankom 14. stavkom 1. i člankom 43. stavkom 1. Ustava Republike Hrvatske, te predlažu da Ustavni sud pokrene postupak za ocjenu ustavnosti osporene odredbe.

Prijedlog nije osnovan.

4. Prema odredbi članka 45. stavka 1. Ustava biračko pravo je opće i jednako i imaju ga svi hrvatski državljani s navršenih 18 godina. Ono se ostvaruje na neposrednim izborima tajnim glasovanjem. Ustav Republike Hrvatske ne sadrži posebnu odredbu koja bi se odnosila na izbor članova predstavničkih tijela jedinica lokalne samouprave i jedinica lokalne uprave i samouprave, to jest na izbor članova gradskih i općinskih vijeća, članova županijskih skupština i članova Gradske skupštine Grada Zagreba (u daljnjem tekstu: predstavnička tijela jedinica lokalne samouprave i uprave).

Ustav Republike Hrvatske ne sadrži niti okvirna pravila za izbor zastupnika u domove Hrvatskoga državnog sabora (primjerice, o vrsti izbornog sustava, o uvjetima za izbor zastupnika, o postupku izbora, itd.). Za njihovo određivanje Ustav ovlašćuje zakonodavno tijelo. U odredbi članka 72. stavka 3. Ustava, naime, propisano je da se zakonom određuju broj, uvjeti i postupak izbora zastupnika u domove Sabora.

Utvrđivanje uvjeta kojima se uređuje izborni sustav, pa tako i sporno pitanje u konkretnom slučaju (određivanje visine izbornog praga), u pravilu samo po sebi nije pitanje od ustavnopravnog značaja i ono ne može biti neposredno predmetom ocjene ustavnosti u postupku pred Ustavnim sudom, osim u situacijama kada bi zakonsko rješenje zadiralo u ostvarivanje Ustavom zajamčenoga općeg i jednakog biračkog prava.

Slijedom navedenog, osnovanost prijedloga za ocjenu ustavnosti članka 19. stavka 5. Zakona u predmetnom postupku potrebno je ocjenjivati s aspekta eventualnih diskriminacijskih učinaka koje bi osporavana odredba mogla izazivati među političkim strankama, kandidatima i drugim sudionicima izbornog natjecanja. U tom smislu Sud ocjenjuje da je neposredno mjerodavna za ocjenu suglasnosti osporene odredbe članka 19. stavka 5. Zakona, odredba članka 14. stavka 2. Ustava, kojom se jamči jednakost svih pred zakonom i odredba članka 45. stavka 1. Ustava, koja propisuje jednakost biračkog prava.

5. Za izbor članova predstavničkih tijela jedinica lokalne samouprave i uprave Zakonom je propisan mješoviti, razmjerno-većinski izborni sustav. U razmjernom dijelu tog sustava, koji se temelji na kandidacijskim listama političkih stranaka i nezavisnim kandidacijskim listama, Zakon je propisao tzv. prohibitivne klauzule u visini od 5% dobivenih važećih glasova (za listu jedne političke stranke i za nezavisnu listu), 8% dobivenih važećih glasova (za listu dvije političke stranke ili koalicijsku dvostranačku listu), te 11% dobivenih važećih glasova (za listu tri ili više političkih stranaka ili koalicijsku listu tri ili više stranaka).

Prohibitivne klauzule ili zakonski izborni pragovi u razmjernim izbornim sustavima predstavljaju, dakle, najmanju razinu potpore birača, odnosno najmanji broj važećih glasova birača što ga kandidacijske liste moraju dobiti na izborima da bi ostvarile pretpostavke za sudjelovanje u konačnom postupku raspodjele mandata, koji se, nakon utvrđivanja broja važećih glasova za svaku listu, provodi primjenom DžHondtove metode preračunavanja glasova u mandate.

Propisivanje prohibitivnih klauzula ili zakonskih izbornih pragova predstavlja učinkovito normativno sredstvo kojim se sprječava pretjerano stranačko usitnjavanje sastava predstavničkih tijela i time osigurava djelotvornost njihova rada, odnosno stabilnija vlada, veća politička moć u procesu donošenja odluka, manji broj prijevremenih izbora, itd. Ono istodobno sprječava osvajanje mandata ekstremno desnim i ekstremno lijevim političkim grupacijama s neznatnom potporom biračkog tijela. Stoga izborni zakoni većine europskih zemalja, koje su prihvatile razmjerni izborni sustav ili pak mješoviti razmjerno-većinski izborni sustav, sadrže odredbe o izbornim pragovima. Njihova se visina razlikuje od zemlje do zemlje. Osim toga, pojedine zemlje propisuju izborne pragove samo na razini izbornih jedinica, druge samo na razini države, a treće alternativno na obje razine, što ovisi o volji zakonodavnog tijela svake pojedine zemlje.

6. U zemljama u kojima izborni zakoni omogućavaju prijeizborno ili izborno koaliranje više stranaka, ponekad se propisuju i različite visine izbornih pragova, ovisno o broju političkih stranaka koje se udružuju u pojedinu koaliciju. Temeljni razlog propisivanja više različitih visina izbornih pragova u tom se slučaju opravdava obvezom osiguranja jednakosti među svim sudionicima izbornog natjecanja. Budući da se udruživanje dvije ili više političkih stranaka u jednu prijeizbornu ili izbornu koaliciju provodi s namjerom da njihova jedinstvena kandidacijska lista dobije više glasova birača no što bi ih pojedinačno dobile zasebne liste svake od stranaka u slučaju da nisu udružene u koaliciju, onda se smatra opravdanim za liste tako udruženih stranaka propisati više izborne pragove od onih čija se visina zahtijeva za listu samo jedne političke stranke. Suprotno od navoda predlagateljica, različite visine izbornih pragova propisuju se, dake, radi ostvarenja i osiguranja načela ravnopravnosti svih sudionika izbornog natjecanja u smislu osiguranja svim strankama jednakih izbornih izgleda na uspjeh.

Tako su, primjerice, u izbornom zakonu Češke propisane četiri različite visine izbornih pragova: 5% za listu jedne političke stranke, 7% za koalicijsku listu dvije političke stranke, 9% za koalicijsku listru tri političke stranke, te 11% za koalicijsku listu četiri ili više političkih stranaka. Slično tome, u izbornom zakonu Poljske propisano je da lista jedne političke stranke mora dobiti najmanje 5% važećih glasova, a koalicijska lista dvije ili više stranaka 8% važećih glasova, dok na razini cijele države izborni prag iznosi 7% dobivenih važećih glasova.

Prema tome, propisivanje različitih visina izbornih pragova, odnosno viših izbornih pragova za zajedničke liste dvije ili više stranaka, pod određenim pretpostavkama ne mora značiti nejednakost sudionika u izbornom natjecanju. Ono se poduzima radi osiguranja i zaštite jednakih izgleda na izborima za sve sudionike izbornog natjecanja, jer stavlja u ravnotežu povećane šanse stranaka udruženih u koalicije s onima što ih imaju političke stranke koje na izbore izlaze samostalno.

7. Unatoč načelnoj osnovanosti propisivanja različitih visina izbornih pragova, obrazloženoj u točki 6. ovoga rješenja, Sud ističe da bi propisivanje nesrazmjernih ili različitih izbornih pragova za liste jedne političke stranke i za zajedničke liste dvije ili više političkih stranaka, moglo biti ustavnopravno sporno s aspekta načela jednakosti u slučaju da takvom zakonskom rješenju nisu prilagođena pojedina druga rješenja u izbornom zakonu.

Propisivanje izbornih pragova za zajedničke ili koalicijske liste dopušteno je, naime, samo pod pretpostavkom da se svaka pojedina od političkih stranaka, koje su zajednički istakle kandidacijsku listu, smatra zasebnim i samostalnim izbornim subjektom. To znači da osnovanost propisivanja različitih visina izbornih pragova neposredno ovisi o tome je li u konkretnom izbornom postupku svakoj od političkih stranaka, udruženih u koaliciju, dano pravo samostalnog nastupa pred biračima, pod jednakim uvjetima i ravnopravno sa svim ostalim političkim strankama koje na izborima nastupaju samostalno.

8. Razmatrajući osnovanost propisivanja više različitih visina izbornih pragova na izborima za predstavnička tijela jedinica lokalne samouprave i uprave, Sud je utvrdio da Zakon o izboru članova predstavničkih tijela jedinica lokalne samouprave i jedinica lokalne uprave i samouprave sadrži sljedeću odredbu: »Od dana kad se objave liste kandidata izbornih jedinica i zbirne kandidatske liste jedinice lokalne samouprave, odnosno jedinice lokalne uprave i samouprave, pa do 24 sata prije izbora, svi kandidati za članove predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave, odnosno jedinice lokalne uprave i samouprave te sve političke stranke koje su predložile kandidate, imaju pod jednakim uvjetima pravo na iznošenje i obrazlaganje svojih izbornih programa, te izbornu promidžbu« (članak 19.). Nadalje, zakon propisuje i sljedeće: »Lokalna sredstva javnog informiranja dužna su političkim strankama i nezavisnim kandidatima, koji sudjeluju na izborima za članove predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave, odnosno jedinice lokalne uprave i samouprave, omogućiti da pod jednakim uvjetima izlažu svoj program i obavljaju izbornu promidžbu« (članak 20.).

Sukladno sadržaju navedenih odredaba Zakona, jednakost svake od političkih stranaka koja sudjeluje na izborima za članove predstavničkih tijela jedinica lokalne samouprave i uprave Zakonom je osigurana, neovisno o tome ističe li politička stranka samostalno jednu listu ili je pak ističe zajedno s jednom ili više drugih stranaka.

Jednakost svih političkih stranaka koje sudjeluju na izborima potvrđena je i u rješenjima Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj U-VII-192/1997, U-VII-193/1997 i U-VII-1120/1999. Iako se navedena rješenja odnose na izbore za domove Hrvatskog državnog sabora, ona su u ovom predmetu neposredno primjenjiva, jer se radi o sadržajno istovjetnim zakonskim pravilima. Naime, Sud je u navedenim rješenjima izrazio svoje stajalište da su zakonske odredbe izričite i da propisuju »dužnost da se svim političkim strankama pruži jednaka mogućnost izlaganja njihovih izbornih programa, i to stranačkih a ne koalicijskih, te da pod jednakim uvjetima obavljaju izbornu promidžbu«. Stoga zakonske odredbe »ne daju osnove da se koalicija više stranaka tretira kao jedna stranka, već izričito određuju da svaka stranka, koja sudjeluje na izborima, ima pravo na jednako vrijeme za izlaganje svog programa, odnosno izbornu promidžbu« (U-VII-1120/1999, »Narodne novine«, broj 141/99).

Slijedom navedenog, načelo jednakosti svih političkih stranaka u izborima za članove predstavničkih tijela jedinica lokalne samouprave i uprave osporenom odredbom nije povrijeđeno, jer Zakon osigurava jednak položaj u izbornom natjecanju svakoj pojedinoj političkoj stranci, neovisno o tome ističe li ona na izborima samostalnu listu ili pak zajedničku listu s jednom ili više političkih stranaka. Pod takvim se zakonskim uvjetima propisivanje različitih visina izbornih pragova ne može smatrati povredom načela jednakosti svih pred zakonom.

9. Nadalje, predlagateljice u svom podnesku ističu da odredba članka 19. stavka 5. Zakona nije u suglasnosti ni s člankom 43. stavkom 1. Ustava. Tom se odredbom Ustava jamči građanima pravo na slobodno udruživanje radi zaštite njihovih probitaka ili zauzimanja za socijalna, gospodarska, politička, nacionalna, kulturna ili druga uvjerenja i ciljeve. Radi toga građani mogu slobodno osnivati političke stranke, sindikate i druge udruge, uključivati se u njih ili iz njih istupati.

Sadržaj odredbe članka 43. stavka 1. Ustava nije mjerodavan za ocjenu ustavnosti osporedne odredbe članka 19. stavka 5. Zakona. Tim je člankom svakom građaninu Republike Hrvatske zajamčeno pravo na slobodno udruživanje. Taj članak, prema tome, nije upućen političkim strankama i ne odnosi se na situacije kada političke stranke stvaraju prijeizborne ili izborne koalicije radi postizanja što boljeg izbornog rezultata. On, naprotiv, pruža ustavno jamstvo građanima Republike Hrvatske da mogu slobodno osnivati političke stranke, uključivati se u njih i iz njih istupati.

U točki 4. ovog rješenja već je napomenuto da Ustav Republike Hrvatske ne sadrži odredbe o uvjetima i postupku izbora, već njihovo određivanje u cijelosti prepušta zakonodavnom tijelu. Stoga pravo na stvranje prijeizbornih i izbornih koalicija političkih stranaka proizlazi iz zakona, a ne iz Ustava, te najvećim dijelom ovisi o vrsti izbornog sustava koji je u zakonu prihvaćen. U tom smislu Sud napominje da su u pojedinim zemljama prijeizborne ili izborne koalicije zakonom izrijekom zabranjene (primjerice, u Njemačkoj), a da se ta zabrana uopće ne dovodi u vezu s ustavnim jamstvom o slobodi udruživanja ili pak ustavnim jamstvom o jednakosti svih pred zakonom.

10. Naposljetku, pojedina rješenja sadržana u Zakonu, unatoč tome što se ne mogu smatrati nesuglasnima Ustavu, nejasna su i nedovoljno razrađena, osobito s aspekta pravnih učinaka koje izazivaju. Tako, primjerice, nije dovoljno jasna razlika između »liste dviju političkih stranaka« i »dvostranačke koalicijske liste«, kao i između »liste tri ili više stranaka« i »koalicijske liste tri ili više stranaka«, kao i pravni učinci jedne odnosno druge vrste lista u uvjetima kada Zakon izrijekom propisuje da je svaka politička stranka - neovisno o tome je li u koaliciji ili nije - ravnopravan subjekt izbornog natjecanja.

Isto tako, Zakon o izboru članova predstavničkih tijela jedinica lokalne samouprave i jedinica lokalne uprave i samouprave i Zakon o izboru zastupnika u Hrvatski državni sabor pri uređenju pojedinih istovjetnih izbornih instituta propisuju različita pravila za jedne (lokalne) od pravila koja vrijede za druge (parlamentarne) izbore. Stoga bi, radi ostvarenja načela jedinstvenog pravnog poretka u području izbornog prava, bilo svrsishodno uskladiti izborna pravila za izbor članova predstavničkih tijela jedinica lokalne samouprave i uprave i izborna pravila za izbor zastupnika u Hrvatski državni sabor.

11. Slijedom navedenog, na temelju odredbe članka 41. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 99/99), riješeno je kao u izreci.

Broj: U-I-647/2000
Zagreb, 24. svibnja 2000.