USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1112

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, dopredsjednik Suda, te suci Marijan Hra­njski, Petar Klarić, Mario Kos, Jurica Malčić, Ivan Matija, Ivan Mrko­njić, Že­ljko Potoč­njak, Agata Račan, Emilija Rajić, Vice Vukojević i Milan Vuković, rješavajući o prijedlogu Udruge hrvatskih sudaca koju zastupa predsjednik Vladimir Grede­lj, za pokreta­nje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom, na sjednici održanoj dana 12. srp­nja 2001. godine, donio je

ODLUKU

Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 36. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o sudovima (»Narodne novine«, broj 129/2000) u dijelu koji se odnosi na odredbe stavaka 2. i 3. novog članka 73.c, kojima se dopu­njavaju odredbe Zakona o sudovima (»Narodne novine«, broj 3/94, 100/96, 115/97, 131/97), te se

ukidaju

– odredba članka 73.c stavka 2. u dijelu koji glasi: »a iznimno i osoba koja ne obnaša sudačku dužnost uz uvjet da je istaknuti pravnik koji ispu­njava uvjete za suca toga suda«.

– odredba članka 73.c stavka 3. u cijelosti.

RJEŠENJE

Ne prihvaća se prijedlog za pokreta­nje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom odredaba Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o sudovima:

– članka 18. (kojim se mije­nja članak 30. stavak 3. Zakona o sudovima),

– članka 19. (u dijelu u kojem se Zakon o sudovima dopu­njava novim člankom 31.n stavkom 1. alinejom 1.),

– članka 20. (kojim se Zakon o sudovima dopu­njava novim člankom 32.a),

– članka 28. (kojim se mije­nja članak 52. Zakona o sudovima),

– članka 29. (kojim se mije­nja članak 53. Zakona o sudovima),

– članka 30. (kojim se mije­nja članak 54. Zakona o sudovima),

– članka 36. (kojim se Zakon o sudovima nadopu­njava novim člancima 73.a stavkom 3., 73.c stavcima 4. i 5., 73.d stav­kom 1. i 73.i stavkom 2.).

– članka 44. stavka 1. (prijelazna odredba).

Obrazlože­nje

1. Udruga hrvatskih sudaca (u da­lj­njem tekstu: predlagate­ljica), podnijela je Ustavnom sudu Republike  Hrvatske prijed-log za ocjenu suglasnosti s Ustavom pojedinih odredaba članaka 18., 19., 20., 28., 29., 30., 36. i 44. stavka 1. Zakona o izmjena-ma i dopunama Zakona o sudovima (»Narodne novine«, broj 129/2000; u da­lj­njem tekstu: ZidZS), kojim se mije­njaju ili dopu­njuju pojedine odredbe Zakona o sudovima (»Narodne novine«, broj 3/94, 100/96, 115/97, 131/97; u da­lj­njem tekstu: ZS).

Stajališta i ocjene Ustavnog suda o suglasnosti pojedinih os­po­renih zakonskih odredaba s Ustavom navode se pod brojčanom oznakom članaka pod kojima se one vode u osporenom ZidZS-u.

2. Predlagate­ljica osporava ustavnost članka 18. ZidZS-a kojim se propisuje da je pravno shvaća­nje prihvaćeno na sjednici sudskog odjela Vrhovnog suda Republike Hrvatske i Upravnog suda Republike Hrvatske obvezatno za sva vijeća tog odjela.

Navedeni članak osporava se sa stajališta odredbe članka 117. stavka 3. Ustava prema kojoj sudovi sude na teme­lju Ustava i zakona. Predlagate­ljica smatra da je propisiva­njem obveznosti pravnih shvaća­nja sudova institut pravnog shvaća­nja, suprotno Ustavu, promoviran u teme­lj suđe­nja što mi nije smisao i svrha, te da se učinak pravnog shvaća­nja može osigurati jedino autoritetom uvjer­ljivosti argumentacije i juridičnom konzistentnošću usvojenog stajališta.

3.  Predlagate­ljica  osporava  ustavnost  dijela  članka  19. ZidZS-a koji se odnosi na novi članak 31.n stavak 1. alineju 1. U tom se članku osporava dio odredbe koji propisuje da član sudačkog vijeća prestaje obnašati svoju dužnost prije isteka mandata ako to sam zatraži (ostali razlozi za prestanak obnaša­nja dužnosti člana sudačkog vijeća se ne osporavaju).

Odredba se u navedenom dijelu osporava sa stajališta načela vladavine prava, propisanog člankom 3. Ustava, te načela samostalnosti i neovisnosti sudbene vlasti, propisanog člankom 117. stavka 2. Ustava. Budući da prestanak dužnosti člana sudačkog vijeća »nastupa ope le­gis, dakle bez ikoje­g, čak i deklaratornog akta«, to je zakonska norma čija primjena nije ograničena bilo kakvim uvjetima i pretpostavkama suprotna načelu vladavine prava. S druge strane, predlagate­ljica ističe da sudačka samouprava i samostalnost i neovisnost sudbene vlasti nisu privile­gija sudaca ne­go jamstvo i instrument kvalitetnog funkcionira­nja pravosuđa u zaštiti prava građana i opće­g pravnog poretka. Predlagate­ljica smatra da bi primjena ove odredbe mogla dovesti u pita­nje i čak onemogućiti funkcionira­nje sudačkih vijeća kao institucionalnog izraza sudačke samouprave, posebice u sudskim županijskim okruzima s ma­njim brojem sudaca. Smatra da je načelo vladavine prava ovdje povrijeđeno propustom zakonodavca da u Zakon ugradi »normativne osigurače« koji bi jamčili funkcionira­nje sudačkih vijeća, i to sa stajališta da je sudjelova­nje u radu sudačkog vijeća ne samo pravo ne­go i dužnost svakog suca, kao što je to izrijekom i navedeno u članku 31.f stavku 1. ZidZS-a koji propisuje da je sudjelova­nje u radu sudačkog vijeća pravo, ali i dužnost svakoga suca.

4. Osporenim člankom 20. ZidZS-a koji se odnosi na novi članak 32.a propisan je izbor predsjednika Vrhovnog suda Re­pub­like Hrvatske, koji predlagate­ljica smatra suprotnim načelu vladavine prava (članak 3. Ustava) i načelu samostalnosti i neovisnosti sudbene vlasti (članak 117. stavak 2. Ustava).

Predlagate­ljica osobito osporava odredbu stavka 1. članka 32.a ZidZS-a, koja propisuje da za predsjednika Vrhovnog suda može biti izabrana osoba koja ispu­njava opće i posebne uvjete za suca tog  Suda, jer ta odredba ne sadrži jasne kriterije o tome koje kvalitete i sposobnosti mora imati kandidat za predsjednika Vr­hov­nog suda Republike Hrvatske.

Nada­lje, izrijekom je osporena i odredba stavka 5. članka 32.a  ZidZS-a koja propisuje da je Državno sudbeno vijeće (u da­lj­­njem tekstu: DSV) dužno, u slučaju ako je za predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske izabrana osoba koja do izbora nije obnašala sudačku dužnost u tom Sudu, tu osobu imenovati i sucem toga Suda. Predlagate­ljica ističe da »zbog nedvosmislene imperativnosti norme, DSV naprosto mora tu osobu imenovati sucem, i bez obzira na druge kandidate, štoviše i bez natječaja, čak i u slučaju da DSV ocje­njuje kako kandidat po svojim stručnim i radnim sposobnostima ne zadovo­ljava kriterije imenova­nja za Vrhovni sud«. Predlagate­ljica tvrdi da su u ovom slučaju članovi DSV-a prisi­ljeni glasovati »za« čak i kada je to suprotno ­njihovom stavu i ­njihovoj savjesti, čime se narušava ustavni koncept DSV-a.

Također se izrijekom osporava i odredba stavka 6. članka 32.a ZidZS-a koja propisuje da, ako predsjednik Vrhovnog suda Republike Hrvatske odlukom Hrvatskoga sabora ili na svoj zahtjev bude razriješen dužnosti prije isteka mandata ili ne bude ponovno izabran na tu dužnost, nastav­lja obnašati sudačku dužnost u tom sudu. Predlagate­ljica ističe da ta odredba ne sadrži razloge zbog kojih bi Hrvatski sabor imao pravo razriješiti pred­sjednika Vrhovnog suda s te dužnosti prije isteka mandata (slučaj razrješe­nja na vlastiti zahtjev predlagate­ljica ne osporava), čime akt razrješe­nja postaje »akt potpune arbitrarnosti«. Nesuglasnost s načelom vladavine prava potencirana je »potpunim izostankom normira­nja bilo kakve procedure, izvođe­nja dokaza, prava na očitova­nje i iznoše­nje kontraargumentacije, prava na podnoše­nje pravnog lijeka, itd.«, iz če­ga predlagate­ljica zak­ljučuje da je čelnik sudbene vlasti zapravo u odnosu političke odgovornosti spram predsjednika Republike i parlamenta, čime je narušen ustavni princip trodiobe vlasti.

5. U prijedlogu se nada­lje osporavaju odredbe članaka 28., 29. i 30. ZidZS-a. Te odredbe propisuju mjerila za ocjenu obnaša­nja sudačke dužnosti, nadležnost sudačkog vijeća za donoše­nje ocjene obnaša­nja sudačke dužnosti, te sadržaj ocjene, postupak nakon donoše­nja ocjene, sredstva pravne zaštite suca (prigovor) protiv ocjene, kao i nadležnost za rješava­nje o prigovoru suca protiv ocjene obnaša­nja ­nje­gove sudačke dužnosti.

Predlagate­ljica osporava sve navedene odredbe sa stajališta načela vladavine prava »u odnosu na zahtjev preciznosti i jasnoće propisa te primjerenosti učinaka primjene Zakona o le­gitimnim očekiva­njima adresata norme«, kao i sa stajališta načela jednakosti pred zakonom iz članka 14. stavka 2. Ustava, te članka 54. stavka 2. Ustava koji propisuje da je svakomu pod jednakim uvjetima dostupno svako radno mjesto i dužnost.

U prijedlogu se navodi da osporene odredbe ne sadrže nikakva jamstva kvalitete i pouzdanosti ocjene suca. Primjerice, ocjena o tome da sudac ne doseže minimalni postav­ljeni prag zna­nja, sposobnosti i rezultata, odnosno da prelazi minimalni zahtijevani prag zna­nja, sposobnosti i rezultata u svim elementima, ali tek neznatno, može rezultirati, prema miš­lje­nju predlagate­ljice, posvemaš­njom arbitrarnošću i raznolikošću prakse. Nada­lje se tvrdi da je nejasno određen i pojam prosječnog obnaša­nja dužnosti, da podaci iz članka 28. ZidZS-a ne predstav­ljaju »istinosno provjer­ljive e­gzaktne či­njenične tvrd­nje«, te da se svode na vrijednosnu ocjenu. Osim toga, predlagate­ljica ističe da će se element sudjelova­nja u sudačkom vijeću u praksi svoditi »na autopercepciju i autovalorizaciju svakog sudačkog vijeća, što već samo po sebi čini ovu normu nepriličnom«, a da ocjena rada suca kao člana Državnog sudbenog vijeća doslovno znači da sudačko vijeće preispituje va­ljanost i pravilnost odluka DSV-a, što je posve neprihvat­ljivo iz načelnih razloga, jer uk­ljučuje sankcionira­nje (kroz ne­gativnu ocjenu) nečije­g miš­lje­nja i glasova­nja u DSV-u na teme­lju vlastitog uvjere­nja i savjesti.

6. Nada­lje, predlagate­ljica izrijekom osporava članak 36. ZidZS-a u dijelovima koji se odnose na članak 73.a stavak 3., članak 73.c, članak 73.d stavak 1. i članak 73.i stavak 2., a kojima se propisuju nadležnost ministra pravosuđa da imenuje pred­sjednike sudova, postupak imenova­nja predsjednika sudova, ovlast sudačkog vijeća da utvrđuje i predlaže kandidate koji ispu­njavaju uvjete za predsjednika suda, te uvjeti za razrješe­nje predsjednika suda.

Navedene odredbe osporavaju se zbog toga što se ­njima, prema miš­lje­nju predlagate­ljice, vrijeđaju načelo vladavine prava (članak 3. Ustava), načelo samostalnosti i neovisnosti sudbene vlasti (članak 117. Ustava), ustavno jamstvo prava na žalbu (članak 18. stavak 1. Ustava), te odredbe Ustava koje uređuju granice ovlasti pojedinih tijela državne vlasti.

Ovlast ministra nadležnog za poslove pravosuđa da imenuje i razrješuje predsjednike sudova predstav­lja, prema miš­lje­nju predlagate­ljice, šire­nje djelokruga e­gzekutive izvan granica propisanih Ustavom, jer nema ustavnog uporišta u članku 112. Ustava za ovlast e­gzekutive da imenuje i razrješava dužnosnike sudbene vlasti.

Predlagate­ljica tvrdi da osporene odredbe ne sadrže ni kriterije nužne za prosudbu stručne sposobnosti kandidata za obnaša­nje dužnosti predsjednika suda. Dakle, da nije jasno koji su uvjeti za obav­lja­nje ove dužnosti, da je nejasna razlika između uvjeta za suca i uvjeta za predsjednika suda, da je nerazum­ljivo koji bi podaci iz evidencije sudaca bili relevantni za utvrđiva­nje stručne sposobnosti kandidata za predsjednika suda, da se postupak imenova­nja svodi na »postav­ljanje dekretom na osnovi diskrecijske prosudbe«.

Pritom se posebno ističe slučaj u kojem kandidat za pred­sjednika suda uopće nije sudac, a traži se da bude istaknuti pravnik koji ispu­njava uvjete za suca tog suda. Prema miš­lje­nju predlagate­ljice, pojam »istaknutosti« je sam po sebi nejasan i neodređen te posve neobjektiviziran bilo kakvim pomoćnim kriterijima. Takav će predsjednik suda (ako ga DSV izabere za suca) biti zapravo sudac na pokusnom roku, jer se radi o prvom imenova­nju na sudačku dužnost. Ako je takva osoba ujedno izabrana za predsjednika suda u kojem radi više od 20 sudaca, ona uopće neće obav­ljati sudačku dužnost, pa je posve neshvat­ljiva mogućnost kasnije­g imenova­nja na trajni mandat, jer je nužna pretpostavka za takvo imenova­nje pozitivna ocjena obnaša­nja sudačke dužnosti, koju predsjednik suda u ovom slučaju nije ni obav­ljao, pa stoga neće ni moći biti ocije­njen.

Konačno, predlagate­ljica ističe da članak 73.i stavak 2., kojim se uređuje razrješe­nje predsjednika suda, nije u skladu s ustavnim jamstvom prava na žalbu, jer je »ministar obvezan akt o razrješe­­­nju donijeti u pisanoj formi s obrazlože­­­njem, nakon provedene razrađene procedure, ali bez zajamčenog prava žalbe ili druge redovne pravne zaštite«.

7. Na kraju svog podneska, predlagate­­­ljica iznosi svoje tu­mače­­­nje statusa predsjednika sudova imenovanih po ranijim propisima nakon stupa­­­nja na snagu ZidZS-a. U prijedlogu se tvrdi da prijelazna odredba članka 44. stavka 1. ZidZS-a, koja propisuje da će se izbor članova sudačkih vijeća i imenova­­­nja pred­sjednika sudova po odredbama tog zakona obaviti u roku od tri mjeseca od dana stupa­­­nja na snagu ZidZS-a, nije u suglasnosti s načelom vladavine prava, načelom le­galiteta i načelom autonomije sudstva.

»Osobitost ove materije – radi se o novoj zakonskoj re­gulaciji pita­­­nja nadležnosti za imenova­­­nje i razrješe­­­nje predsjednika sudova – upravo nužno zahtijeva, iz razloga pravne sigurnosti, radikalno striktnu prijelaznu normu koja bi jasno re­gulirala pravnu žsudbinuž dužnosnika imenovanih po ranijim propisima i od strane onih tijela (u ovom slučaju DSV) koja su po tim ranijim propisima bila mjerodavna za takva imenova­­­nja i razrješe­­­nja«, navodi predlagate­­­ljica. Budući da takve izričite prijelazne odredbe nema, predlagate­­­ljica zak­­­ljučuje da bi osporena odredba članka 44. stavka 1. ZidZS-a, a »s obzirom da žstariž mandati sukladno Ustavnom zakonu i da­­­lje pravova­­­ljano teku«, mogla imati značaj »glede imenova­­­nja u roku od tri mjeseca, samo za one sudove na kojima nije popu­­­njeno slobodno mjesto predsjednika sudova, odnosno za one sudove u odnosu na koje u tom razdob­­­lju uslijedi akt ministra o razrješe­­­nju dužnosti predsjednika suda sukladno odredbi iz čl. 73.i«, a da se u svim ostalim slučajevima mora poštivati pravova­­­ljano stečeni mandat sadaš­­­njih predsjednika sudova.

8. U istom podnesku predlagate­­­ljica je predložila i ocjenu suglasnosti s Ustavom odredbe članka 66. ZS, a koja odredba ZidZS-om nije sadržajno izmije­­­njena, jer je u članku 34. ZidZS-a propisano samo to da se u članku 66. stavku 3. riječi »prethodnog stavka« zamje­­­njuju riječima »stavka 1. i 2.« Razvidno je stoga da predlagate­­­ljica zapravo osporava neizmije­­­njene odredbe članka 66. stavaka 2. i 3. ZS-a, koje propisuju mirova­­­nje sudačke dužnosti u slučaju ako sudac bude imenovan za ministra ili za zamjenika ministra pravosuđa, odnosno za drugog dužnosnika u Ministarstvu pravosuđa. Budući da se taj dio prijedloga za pokreta­­­nje postupka za ocjenu ustavnosti ne odnosi na ZidZS, prijedlog za pokreta­­­nje postupka za ocjenu članka 66. ZS-a izdvojen je u zaseban predmet.

9. Teme­­­ljem članka 24. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 99/99; u da­­­lj­­­njem tekstu: Ustavni zakon), tijekom ustavnosudskog postupka zatraženo je i zaprim­­­ljeno stručno miš­­­lje­­­nje Vlade Republike Hr­vat­ske o osporenim odredbama ZidZS-a, klasa: 700-01/00-02/01, ur. broj: 5030109-01-3 od 26. trav­­­nja 2001. godine.

U opsežnom stručnom miš­­­lje­­­nju Vlada Republike Hrvatske razmatra prijedlog za ocjenu suglasnosti s Ustavom predlagate­­­ljice u odnosu na svaku pojedinu osporavajuću odredbu ZidZS-a, očitujući se istodobno na svaki od osporavajućih navoda predlagate­­­ljice.

Vlada Republike Hrvatske ne smatra nijedan osporavajući navod predlagate­­­ljice osnovanim, te iznosi stajalište da su sve osporene odredbe ZidZS-a u suglasnosti s Ustavom Republike Hrvatske.

Prijedlog je djelomično osnovan.

10. Za utvrđiva­­­nje osnovanosti pokreta­­­nja postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom osporenih odredaba ZidZS-a mjerodavne su odredbe članka 3., članka 4. i članka 117. Ustava.

11. Odredba članka 3. Ustava propisuje da je vladavina prava najviša vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske i teme­­­lj za tumače­­­nje Ustava.

Opće zahtjeve, koji proizlaze iz Ustavom propisanog načela vladavine prava u odnosu na nacionalne zakone čije je donoše­­­nje u nadležnosti Hrvatskoga sabora, Ustavni sud Republike Hrvat­ske utvrdio je u točkama 10. i 11. svoje odluke broj: U-I-659/1994, U-I-146/1996, U-I-228/1996, U-I-508/1996, U-I-589/1999 od 15. ožujka 2000. godine, objav­­­ljene u »Narodnim novinama«, broj 31/2000 (u da­­­lj­­­njem tekstu: odluka od 15. ožujka 2000. godine).

12. Odredba članka 4. Ustava propisuje da je u Republici Hrvatskoj državna vlast ustrojena na načelu diobe vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu, te da načelo diobe vlasti uk­­­ljučuje oblike međusobne surad­­­nje i uzajamne provjere nosite­­­lja vlasti propisane Ustavom i zakonom.

Stajalište Ustavnog suda o granicama i dosezima djelova­­­nja načela diobe vlasti, utvrđeno u točki 12. odluke od 15. ožujka 2000. godine, naknadno je potvrdio sam ustavotvorac, jer je Promjenom Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 113/2000) u odnose zakonodavne, izvršne i sudbene vlasti uk­­­ljučio oblike međusobne surad­­­nje i uzajamne provjere nosite­­­lja tih vlasti, propisane Ustavom i zakonom. Time je hrvatski ustavotvorac jasno naznačio da se tumače­­­nje Ustava Republike Hr­vat­ske mora teme­­­ljiti na značajkama diobe, a ne potpune razd­vojenosti vlasti. Razvidno je to i iz Ustavom utvrđenih odnosa zakonodavne i izvršne prema sudbenoj vlasti:

– zakonodavna vlast svojim zakonima uređuje ustanov­­­ljava­­­nje, djelokrug poslova, sastav sudova, ustrojstvo sudova i postupak pred sudovima; ona daje vjerodostojna tumače­­­nja tih zakona; određuje godiš­­­nji proračun za sudbenu vlast u cjelini; određuje plaće sudskih i pravosudnih dužnosnika, te plaće službenika i namještenika zaposlenih u sudovima; imenuje predsjednika Vr­ho­vnog suda Republike Hrvatske te sudjeluje u imenova­­­nju i razrješe­­­nju sudaca; daje amnestiju za kaznena djela, čime mije­­­nja pravova­­­ljane sudske odluke ili ­­­njihove pravne učinke;

– izvršna vlast provodi zakone Hrvatskog sabora kojima se uređuju ustanov­­­ljava­­­nje, djelokrug poslova, sastav sudova, ustrojstvo sudova, plaće sudskih i pravosudnih dužnosnika i plaće službenika i namještenika zaposlenih u sudovima, te donosi uredbe za izvrše­­­nje tih zakona; izvršna vlast (predsjednik Repub­like) sudjeluje u postupku imenova­­­nja i razrješe­­­nja predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske; izvršna vlast (predsjednik Republike) daje pomilova­­­nja u pojedinačnim slučajevima, čime pravne učinke pravova­­­ljanih sudskih odluka neposredno mije­­­nja u prilog osuđenog;

– osim navedenih ustavnih nadležnosti zakonodavne i izvršne u odnosu na sudbenu vlast, Ustav Republike Hrvatske daje Ustavnom sudu Republike Hrvatske posebnu ovlast za ukida­­­nje presuda sudova u slučaju da je ­­­njima povrijeđeno pojedino ­­­ljudsko pravo ili teme­­­ljna sloboda čovjeka zajamčena Ustavom.

13. Odredbe članka 117. Ustava propisuju načelo neovisnosti i samostalnosti sudbene vlasti, koje se očituje u tome da sudbenu vlast obav­­­ljaju sudovi, da je sudbena vlast samostalna i neovisna, te da sudovi sude na teme­­­lju Ustava i zakona.

Uvažavajući sadržaj načela diobe vlasti u odnosima između sudbene i ostalih grana vlasti koji proizlazi iz Ustava Republike Hrvatske, Ustavni sud smatra da je načelo neovisnosti i samostalnosti sudbene vlasti u prvom redu usmjereno prema očuva­­­nju i zaštiti sudačke neutralnosti, koja se izražava u zahtjevu za nepristranošću sudaca i ­­­njihovom neovisnošću u postupku suđe­­­nja i donoše­­­nju sudskih odluka. Stoga, da bi bili u skladu s načelom vladavine prava i načelom samostalnosti i neovisnosti sudbene vlasti, sadržaji nacionalnih zakona o sudovima i sucima moraju biti takvi da omoguće stvara­­­nje i osigurava­­­nje optimalnih uvjeta pod kojima sudac može suditi na nepristran način, slobodan od izvansudskih i nesudskih utjecaja.

Utvrđujući dose­g djelova­­­nja načela neovisnosti i samostalnosti sudbene vlasti, Ustavni sud je imao u vidu i sadržaj Preporuke Odbora ministara Vijeća Europe o neovisnosti, učinkovitosti i ulozi sudaca, broj R(94)12 od 13. listopada 1994. godine, koju je uvažila i Komisija za ­­­ljudska prava Gospodarskog i socijalnog vijeća Ujedi­­­njenih naroda na svom 52. zasjeda­­­nju 1. ožujka 1996. godine. Osim toga, Ustavni sud je imao u vidu i druge mjerodavne europske dokumente koji se odnose na nezavisnost, nepristranost i nadležnost sudaca, a osobito sadržaj Europske pove­­­lje o zakonima za suce, kao i presude Europskog suda za ­­­ljudska prava u kojima su sadržane postavke o znače­­­nju pojma »neovisan i nepristrani sud«.

14. Ostale odredbe Ustava neposredno mjerodavne za ocjenu ustavnosti pojedinih osporavanih odredaba ZidZS-a jesu odredbe članka 54. stavka 2. (o dostupnosti svima svake dužnosti pod jednakim uvjetima), članka 112. (o ustavnoj nadležnosti Vlade Republike Hrvatske), članka 118. (o ustavnopravnom položaju Vrhovnog suda Republike Hrvatske te izboru i razrješe­­­nju pred­sjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske), članka 122. (o imenova­­­nju na sudačku dužnost i razrješe­­­nju sudačke dužnosti), članka 123. (o ustavnoj nadležnosti Državnog sudbenog vijeća). Sadržaj navedenih ustavnih odredaba prikazuje se u onim toč­kama obrazlože­­­nja ove odluke i rješe­­­nja (u da­­­lj­­­njem tekstu: odlu­ka) u kojima se razmatraju odgovarajuće osporene odredbe ZidZs-a, sadržajno povezane s tim ustavnim odredbama.

Obrazlože­­­nje odluke

15. Ustavni sud pokrenuo je postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom i ukinuo odredbu stavka 2. članka 73.c (sadržanu u članku 36. ZidZS-a) u dijelu u kojem se izrijekom dopušta da u iznimnim slučajevima kandidat za predsjednika suda bude osoba koja dotada nije obnašala sudačku dužnost, uz uvjet da se radi o istaknutom pravniku koji ispu­­­njava uvjete za suca tog suda. Budući da je odredba stavka 3. članka 73.c sadržajno ovisna o ustavnopravno spornom dijelu odredbe stavka 2. članka 73.c (jer se odnosi samo na osobe koje prije imenova­­­nja na dužnost pred­sjednika suda nisu obnašale sudačku dužnost), Ustavni sud je ukinuo i odredbu stavka 3. članka 73.c kao dio jedinstvene normativne cjeline nesuglasne Ustavu.

Osporeni stavci 2. i 3. članka 73.c (uz navođe­­­nje i stavka 1. istog članka radi bo­­­lje pre­glednosti) glase:

»Članak 73.c

Ministar nadležan za poslove pravosuđa objav­­­ljuje oglas u »Narodnim novinama« i jednim dnevnim novinama i poziva na podnoše­­­nje prijave za slobodno mjesto predsjednika suda u roku od 30 dana.

Kandidat može biti sudac koji ispu­­­njava uvjete za suca tog suda, a iznimno i osoba koja ne obnaša sudačku dužnost uz uvjet da je istaknuti pravnik  koji ispu­­­njava uvjete za suca tog suda.

Predsjednik suda koji nije bio sudac prije imenova­­­nja za pred­sjednika suda dužan je u roku od 30 dana od dana imenova­­­nja obavijestiti Državno sudbeno vijeće koje ga može imenovati sucem toga suda. Ukoliko ga Državno sudbeno vijeće ne imenuje, cijeli postupak imenova­­­nja mora se ponoviti«.

U odluci od 15. ožujka 2000. godine Ustavni sud je utvrdio funkcionalnu razliku između poslova suđe­­­nja koje obav­­­ljaju suci u okviru svoje sudačke dužnosti i poslova koji pripadaju sudskoj upravi.

Poslovi sudske uprave uređeni su u točki 1. pod nazivom »Sud­ska uprava« glave III. ZS-a (»Unutar­­­nje ustrojstvo sudova«). Prema članku 25. ZS-a, koji nije izmije­­­njen ZidZS-om, poslovi sudske uprave obuhvaćaju osigura­­­nje uvjeta za pravilan rad i poslova­­­nje suda, a posebice: ustrojstvo unutar­­­nje­g poslova­­­nja u sudu, skrb o urednom i pravodobnom obav­­­lja­­­nju poslova u sudu, poslove izvrše­­­nja kaznenih sankcija i postupa­­­nje s pritvorenicima, poslove poziva­­­nja i raspoređiva­­­nja sudaca porotnika, pos­love u svezi sa stalnim sudskim procjenite­­­ljima, tumačima i vještacima, poslove ovjere isprava namije­­­njenih uporabi u inozemstvu, poslove u svezi s predstavkama i pritužbama stranaka na rad suda, stručne poslove u svezi s ostvariva­­­njem dužnosti i prava službenika i namještenika u sudu, skrb o stručnom usavr­šava­­­nju sudaca, sudskih savjetnika, sudačkih vježbenika i drugih službenika i namještenika u sudu, vođe­­­nje statistike, financijsko-materijalno poslova­­­nje suda i druge poslove propisane zakonom i pravilnikom o unutar­­­njem poslova­­­nju sudova.

Prema članku 26. ZS-a, koji također nije izmije­njen ZidZS-om, poslove sudske uprave obav­lja predsjednik suda sukladno zakonu i sudskom poslovniku.

Uvažavajući pravnu prirodu poslova sudske uprave, zakonodavac je u članku 73.a stavku 1. ZidZS-a izrijekom propisao da predsjednik suda jest »sudac koji uz tu dužnost obav­lja i poslove sudske uprave«, te da se predsjednik suda imenuje na četiri godine, nakon če­ga može biti ponovno imenovan (članak 73.a stavak 4. ZidZS-a).

Prema tome, posao predsjednika suda, kao čelnika sudske uprave u određenom sudu, uvijek je privremeni posao suca, na­kon čije­g prestanka on »nastav­lja obnašati sudačku dužnost u sudu u kome je imenovan za suca« (članak 73.a stavci 4. i 5. Zid­ZS-a). Nada­lje, s obzirom na odredbu stavka 2. članka 73.a Zid­ZS-a, koja propisuje da u sudovima s više od 20 sudaca predsjednik suda može obav­ljati samo poslove sudske uprave, posao pred­sjednika suda u svim sudovima s ma­nje od 20 sudaca dobija još i dodatno obi­lježje: u tim je sudovima to samo dopunski posao suca.

Takvo zakonsko uređe­nje položaja predsjednika suda u cijelosti je sukladno pravnim stajalištima utvrđenim u odluci Ustavnog suda od 15. ožujka 2000. godine. Poslovi koje obav­lja predsjednik suda su upravni poslovi u sudu, koji su odvojeni od onih koje ta ista osoba obav­lja kao sudac. Ukratko, radi se o dvije različite skupine poslova u sudu: sudac ne može obav­ljati zakonima i sudačkim poslovnikom određene poslove predsjednika suda ako prethodno nije imenovan na položaj predsjednika suda, kao što ni predsjednik suda ne može obav­ljati poslove suca kada djeluje i postupa u ulozi predsjednika suda. Nadležnost za obav­lja­nje tih dviju različitih skupina poslova zakonima i sudačkim poslovnikom jasno je razgraničena, kao što je jasno razgraničena i nadležnost za imenova­nje na jednu odnosno drugu dužnost (suca imenuje DSV uz pribav­ljeno miš­lje­nje nadležnog odbora Hrvatskog sabora – članak 123. stavak 2. Ustava, a predsjednika suda imenuje ministar nadležan za poslove pravosuđa između kandidata koje predloži sudačko vijeće – članak 73a. ZidZS-a).

To razgraniče­nje, međutim, ne znači da se poslovi sudske uprave (koje obav­lja predsjednik suda) i poslovi suđe­nja (koje obav­lja sudac) mogu potpuno razdvojiti, jer se i u jednom i u drugom slučaju radi o obav­lja­nju poslova u sudu (sudskih poslova), koji čini jedinstvenu institucionalnu cjelinu. Stoga su pojedine rad­nje u poslova­nju sudom, koje poduzima predsjednik suda, u određenoj mjeri povezane s poslovima imanentnim sudbenoj vlasti i posredno mogu utjecati na suce i obav­lja­nje ­njihova sudačkog posla.

Primjerice, predsjednik suda nadzire uredno i pravodobno obav­lja­nje (i) sudačkih poslova u sudu, uvidom u rad sudskih vije­ća, sudaca pojedinaca i istražnih sudaca, uvidom u spise, odluke i odluke viših sudova donesene u povodu pravnih lijekova (članak 8. Sudskog poslovnika, »Narodne novine«, broj 80/97). On usklađuje rad sudskih odjela u sudu, a kad u radu odjela, vijeća, sudaca pojedinaca i istražnih sudaca uoči nejednako po­stupa­nje ili postupa­nje protivno postojećim propisima ili odstupa­nje od usta­ljene sudske prakse viših sudova, svoja zapaža­nja iznosi na razmatra­nje na sjednicama sudaca (članak 9. Sudskog poslovnika). Osim toga, predsjednik suda saziva sjednice i sastanke sudaca radi uspješnije­g obav­lja­nja poslova iz djelokruga suda, na kojima se osobito razmatraju, između ostalih, i izvješća o radu, sporna pravna pita­nja, te ujednačava­nje sudske prakse (članak 11. Sudskog poslovnika). Ovlast predsjednika suda da do­nosi godiš­nji raspored poslova kojim se utvrđuju sudska vijeća, istražni suci, odnosno suci pojedinci, raspoređuju suci za obav­lja­nje poslova, te se ujedno određuju ­njihove ovlasti i opse­g poslova, kao i način podjele predmeta (članci 30. do 36. Sudskog poslovnika), takve su naravi da mogu utjecati na poslove suđe­nja u sudu.

Osim toga, iz odredaba postupovnih zakona Republike Hrvatske razvidno je da predsjednik suda ima pojedine ovlasti i u samim postupcima koji se vode u konkretnim pravnim stvarima. Prema članku 72. stavku 2. i članku 73. stavcima 1. i 2. Zakona o parničnom postupku (»Narodne novine«, broj 53/91, 91/92, 112/99), primjerice, predsjednik suda odlučuje o izuzeću suca ili suca porotnika na ­njihov zahtjev ili na zahtjev stranke; ako stranka traži izuzeće predsjednika suda, odluku o izuzeću donosi predsjednik neposredno više­g suda. Nada­lje, prema odredbama Zakona o kaznenom postupku (»Narodne novine«, broj 110/97, 27/98, 58/99, 112/99), predsjednik općinskog suda i predsjednik županijskog suda odlučuju u slučajevima koji su predviđeni tim zakonom (članak 18. stavak 4. i članak 20. stavak 6.). Tako, primjerice, predsjednik suda postav­lja opunomoćenika privatnom tužite­lju, oštećeniku i oštećeniku kao tužite­lju (članak 60. stavak 2.), postav­lja okriv­ljeniku branite­lja u slučajevima obvezne obrane iz članka 65. Zakona, te ga ima pravo razriješiti i postaviti drugog ako neuredno obav­lja svoju dužnost (članak 67. stavak 4.). Nada­lje, predsjednik suda provodi nadzor nad izvrše­njem pritvora i poduzima potrebne mjere da se otklone nepravilnosti uočene pri obilasku zatvora (članak 117. stavak 1.). Predsjednik suda također je ovlašten da prema potrebi, u slučaju da se istraga ne završi u roku od šest mjeseci, poduzme mjere da se istraga završi (članak 204.), odnosno da prema potrebi, u slučaju da pred­sjednik vijeća nije odredio glavnu raspravu u roku iz članka 284. stavak 2. Zakona, poduzme mjere da se glavna rasprava odredi.

Sukladno prethodnim navodima, uvjet da za predsjednika suda može biti imenovan samo sudac (koji uz to ispu­njava uvjete za suca tog suda) organski proizlazi iz prirode poslova koji su obuhvaćeni pojmom »sudske uprave«.

16. Ustavnopravno sporni dio stavka 2. članka 73.c ZidZS-a propisuje, međutim, da kandidat za predsjednika suda može biti iznimno i osoba koja ne obnaša sudačku dužnost uz uvjet da je istaknuti pravnik koji ispu­njava uvjete za suca tog suda. Tom je odredbom, dakle, zakonodavac otvorio pravnu mogućnost da na dužnost predsjednika suda ministar pravosuđa imenuje i osobu koja na dan imenova­nja nije sudac, uk­ljučujući osobu koja nikad prije toga nije bila sudac.

Navedena iznimka neposredno narušava sadržajnu konzistentnost cjelokupnog zakona koji je izrađen na postavci da je predsjednik suda primarno sudac koji uz tu dužnost obav­lja i poslove sudske uprave.

Ta zakonska iznimka, naime, dovodi u pita­nje le­galnu svrhu, kao i mogućnost neposredne primjene drugih odredaba istog zakona. Primjerice, one koja zahtijeva da se prije imenova­nja kandidata za predsjednika suda zatraži ocjena obnaša­nja ­nje­gove sudačke dužnosti i drugi podaci iz evidencije sudaca ili one koja propisuje da prijedlog sudačkog vijeća mora biti obrazložen i sadržavati ocjenu obnaša­nja sudačke dužnosti za svakog kandidata za predsjednika suda (stavak 4. članka 73.c i stavak 2. članka 73.d ZidZS-a), koje zakonske odredbe jasno ukazuju na zakono­davčevu intenciju da se predsjednik suda imenuje iz reda sudaca.

Zakonske odredbe stavaka 2. i 3. članka 73.c suprotne su i pravnom stajalištu Ustavnog suda, izraženom u ­nje­govoj odluci od 15. ožujka 2000. godine, u kojoj je izrijekom utvrđeno:

»17.8 Sud zak­ljučno utvrđuje da imenova­nje neke osobe za suca određenog suda od strane DSV-a predstav­lja formalnu pretpostavku za imenova­nje dotične osobe (i) na dužnost pred­sjednika suda, jer prema izričitoj zakonskoj odredbi,¹ predsjednik suda može biti samo sudac, to jest samo ona osoba koju je DSV već prethodno imenovao na dužnost suca radi obav­lja­nja sudačke dužnosti«.

17. Prema tome, budući da u postojećem zakonodavnom poretku Republike Hrvatske institucija predsjednika suda izvire iz sudačkog položaja, iznimka propisana u odredbi stavka 2. članka 73.c ZidZS-a nužno zahtijeva razradu da­lj­nje­g postupka kojim se izabrani predsjednik suda prevodi u suca.

Taj se postupak uređuje u stavku 3. članka 73.c ZidZS-a, koji glasi: »Predsjednik suda koji nije bio sudac prije imenova­nja za predsjednika suda dužan je u roku od 30 dana od dana imenova­nja obavijestiti DSV koje ga može imenovati sucem toga suda. Ukoliko ga Državno sudbeno vijeće ne imenuje, cijeli postupak imenova­nja mora se ponoviti«.

Zbog ustavnog položaja DSV-a, kao neovisnog tijela koje je jedino nadležno za imenova­nje sudaca, normativna rješe­nja sadržana u stavku 3. članka 73.c ZidZS-a predstav­ljaju izravan izvor institucionalne nestabilnosti sudbene vlasti, koji se očituje u s­ljedećem:

– postoja­nje pravne neizvjesnosti u pita­nju hoće li DSV novoimenovanog predsjednika suda uopće imenovati za suca ili neće;

– neizvjestan položaj predsjednika suda u razdob­lju od ­nje­gova imenova­nja za predsjednika suda do ­nje­gova imenova­nja za suca;

– u slučaju da se predsjednik suda prvi put imenuje za suca, s obzirom na kogentan sadržaj odredbe članka 122. stavka 2. Ustava, nepostoja­nje zakonskog rješe­nja u odnosu na institucionalno rješe­nje ­nje­gova sudačkog položaja nakon što protekne prvih pet godina ­nje­gova sudačkog staža, u kojem je razdob­lju on obav­ljao poslove sudske uprave, a ne poslove suđe­nja;²

– institucionalna nestabilnost uzrokovana ponav­lja­njem postupka imenova­nja predsjednika suda u slučaju da izabrani pred­sjednik naknadno ne bude imenovan za suca;

– zakonom neriješeno pita­nje pravne sudbine akata i radnji koje je izabrani predsjednik suda donio, potpisao odnosno poduzeo u razdob­lju od imenova­nja za predsjednika suda do donoše­nja odluke Državnog sudbenog vijeća o odbija­nju ­nje­gova zahtjeva da ga se imenuje sucem, itd.

Osim što predstav­lja neposredan izvor institucionalne nestabilnosti sudbene vlasti, dio odredbe stavaka 2. i odredba stavka 3. članka 73.c ZidZS-a suprotni su ustavnom zahtjevu da sudbenu vlast obav­ljaju isk­ljučivo sudovi (suci). Prema izričitoj zakonskoj odredbi članka 73.a stavka 2. ZidZS-a, u sudovima s više od 20 sudaca predsjednik suda može obav­ljati samo poslove sudske uprave. U sudovima s ma­nje od 20 sudaca, posao predsjednika suda samo je dopunski posao suca. Iz toga proizlazi da je u sudo­vima s ma­nje od 20 sudaca položaj predsjednika suda koji u času imenova­nja ne obav­lja sudačku dužnost u pravnom smislu neodrživ, jer bi on u razdob­lju od imenova­nja za predsjednika suda do (eventualnog) imenova­nja za suca bio dužan obav­ljati i poslove suca, što bi neposredno proturiječilo Ustavu. No, istodobno bi bilo nesuglasno zakonu i ­nje­govo obav­lja­nje poslova predsjednika suda u tom razdob­lju, jer se – prema zakonskom uređe­nju – radi samo o dopunskom poslu suca.

Nada­lje, dio odredbe stavka 2. i odredba stavka 3. članka 73.c ZidZS-a protivni su i načelu jednakosti svih pred zakonom, zajamčenim člankom 14. stavkom 2. Ustava, kao i odredbi članka 54. stavka 2. Ustava, koja propisuje da je svakomu pod jednakim uvjetima dostupno svako radno mjesto i dužnost. Tim se odredbama ZidZS-a, naime, omogućava da se sudački položaji u sudovima popu­njavaju (i) preko postupka imenova­nja predsjednika sudova, što istodobno otvara ustavnopravno neprihvat­ljivu mo­guć­nost da se suci imenuju na sudačku dužnost putem provedbe dva različita postupka: izravno, putem natječaja za popu­njava­nje slobodnih mjesta sudaca u postupku pred DSV-om, i neizravno, putem natječaja za popu­njava­nje slobodnog mjesta predsjednika suda, nakon če­ga DSV provodi da­lj­nji postupak ­nje­gova im­e­no­va­nja i za suca tog suda, ali u tom slučaju samo teme­ljem »oba­vijesti« osobe da je imenovana na dužnost predsjednika su­da.

Ustavni sud je zbog svih navedenih razloga ukinuo dio od­red­be stavka 2. i odredbu stavka 3. članka 73.c ZidZS-a, jer je utvrdio ­njihovu nesuglasnost s teme­ljnim ustavnim načelima vladavine prava, neovisnosti i samostalnosti sudbene vlasti, jednakosti svih pred zakonom, kao i s ustavnim jamstvom dostupnosti svima svake dužnosti pod jednakim uvjetima.

18. Ustavni sud zak­ljučno utvrđuje da je ukida­njem dijela odredbe stavka 2. članka 73.c ZidZS-a na snazi ostao dio odredbe koji glasi: »Kandidat može biti sudac koji ispu­njava uvjete za suca tog suda«. To ne znači da zakonodavac nema pravo propisati i drugačije uvjete za imenova­nje suca na položaj predsjednika suda. Pri uređe­nju tog pita­nja, međutim, prethodno imenova­nje na dužnost suca od strane Državnog sudbenog vijeća, kao i ispu­njava­nje uvjeta za suca suda u kojem se sudac kandidira za pred­sjednika, uvjeti su koje je zakonodavac dužan poštivati, jer proizlaze iz sadržaja načela vladavine prava, neovisnosti i samostalnosti sudbene vlasti, te jednakosti svih pred zakonom, što su za­jamčeni Ustavom Republike Hrvatske.

Obrazlože­­nje rješe­­nja

19. U s­­ljedećim se točkama obrazlažu razlozi zbog kojih Us­tav­ni sud nije prihvatio prijedloge za ocjenu suglasnosti s Us­tavom ostalih osporenih odredaba ZidZS-a. Obrazlože­­nja o ne­prihvaća­­nju prijedloga za pokreta­­nje postupka za ocjenu ustavnosti nisu navedena prema rednim brojevima članaka koji se u prijedlogu osporavaju, već su grupirana prema srodnosti spornih ustavnopravnih pita­­nja čiju je ocjenu predlagate­­ljica zatražila, i to na s­­ljedeći način: o predsjednicima sudova (točke 20. do 23.); o predsjedniku Vrhovnog suda Republike Hrvatske (točke 22. do 27.); o sucima i sudačkim vijećima (točke 28. i 29.); o obvezatnosti pravnih shvaća­­nja sjednice Vrhovnog suda Republike Hrvat­ske i Upravnog suda Republike Hrvatske (točka 30).

20. PREDSJEDNICI SUDOVA – Predlagate­­ljica osporava članak 36. ZidZS-a u dijelu koji se odnosi na novi članak 73.a stavak 3., koji glasi:

»Članak 73.a stavak 3.

Predsjednika suda imenuje ministar nadležan za poslove pravosuđa između kandidata koje predloži sudačko vijeće.«

Polazeći od osporavajućih razloga predlagate­­ljice, Ustavni sud je u vezi s navedenom odredbom razmotrio dva ustavnoprav­na pita­­nja:

– prvo, predstav­­lja li u ustavnopravnom poretku Republike Hrvatske imenova­­nje predsjednika sudova od strane ministra pravosuđa (izvršne vlasti) povredu načela diobe vlasti i načela neovisnosti i samostalnosti sudstva, i

– drugo, je li zakonodavac takvim zakonskim rješe­­njem povrijedio odredbe Ustava o granicama ovlasti pojedinih tijela državne vlasti, s obzirom da članak 112. Ustava ne propisuje nadležnost izvršne vlasti za imenova­­nje dužnosnika sudbene vlasti?

U razmatra­­nju postav­­ljenih pita­­nja, Ustavni sud je pošao od utvrđe­­nja da načini imenova­­nja i razrješe­­nja predsjednika sudova (osim predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske) nisu uređeni Ustavom. Stoga nije u pravu predlagate­­ljica kada odredbu članka 73.a stavka 3. ZidZS-a osporava zbog toga što »nema ustavnog uporišta u članku 112. Ustava za ovlast e­gzekutive da imenuje i razrješava dužnosnike sudbene vlasti«. Predsjednici sudova (osim predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske) nisu ustavnopravna institucija. Sukladno tome, zakonodavac je imao ustavno ovlašte­­nje u članku 2. stavku 4. alineji 1. Ustava na samostalno donoše­­nje odluke o uređe­­nju pravnog položaja, odnosno o načinu i o nadležnosti za imenova­­nje i razrješe­­nje predsjednika sudova.

Ovlast izvršne vlasti (ministra pravosuđa) da imenuje i raz­rješuje predsjednike sudova proizlazi, dakle, iz zakona, a ne iz Ustava. Suglasnost takvog zakonskog rješe­­nja s Ustavom potvr­đena je i odlukom Ustavnog suda od 15. ožujka 2000. godine, u kojoj je izrijekom utvrđeno s­­ljedeće:

»17.9. Na pita­­nje o tome kome će se povjeriti nadležnost za ime­nova­­nje i razrješe­­nje predsjednikâ sudova (primjerice, Zas­tup­ničkom domu Hrvatskoga državnog sabora ili općoj sjednici suda uz suglasnost ministra pravosuđa ili pak samom ministru pra­vosuđa), nema jednoznačnog odgovora. Sud utvrđuje da je tu odluku ovlašteno donijeti zakonodavno tijelo zasnivajući je na teme­­ljnim značajkama političkog i pravnog sustava uteme­­ljenog Ustavom Republike Hrvatske«.

Nacionalni je zakonodavac, prema tome, samostalno utvrdio da je primjereno teme­­ljnim značajkama političkog i pravnog sustava rješe­­nje prema kojem predsjednike sudova – uz zakonom propisana ograniče­­nja – imenuje ministar pravosuđa. Ovlasti ministra pravosuđa u postupku imenova­­nja predsjednika sudova strogo su ograničene zakonskom obvezom ministra da predsjednika suda imenuje samo između kandidata koje predloži sudačko vijeće, čime se imenova­­nje predsjednika sudova u osnovi podređuje vo­­lji sudske samouprave i o ­­njoj ovisi.

Zak­­ljučno, Ustavni sud utvrđuje da se odgovor na postav­­ljena pita­­nja mora sagledavati u okviru sadržaja s­­ljedećih ustavnih i zakonskih rješe­­nja:

a) suce u Republici Hrvatskoj ne imenuje niti razrješava ni izvršna ni zakonodavna vlast, već posebno neovisno tijelo ustavnopravnog značaja (DSV),

b) predsjednike sudova imenuje ministar pravosuđa u okviru zakonskih ovlasti ograničenih ovlastima sudske samouprave (to jest, sudačkih vijeća) da utvrđuju i ministru pravosuđa predlažu kandidate za predsjednike sudova,

c) predsjednici sudova imenuju se iz redova sudaca, što znači da za predsjednike sudova mogu biti imenovane samo osobe koje je DSV već prethodno imenovalo na sudačku dužnost (članak 73.a stavak 1. ZidZS-a, te odluke Ustavnog suda od 15. ožujka 2000. i 11. srp­­nja 2001. godine).

Ustavni sud stoga utvrđuje da navedena zakonska rješe­­nja u cijelosti osiguravaju provedbu i ostvare­­nje načela neovisnosti i samostalnosti sudbene vlasti u Republici Hrvatskoj, uvažavajući zahtjeve koje pred nacionalnog zakonodavca postav­­lja i načelo diobe vlasti.

21. Predlagate­­ljica osporava članak 36. ZidZS-a u dijelu koji se odnosi na novi članak 73.c stavke 4. i 5. i novi članak 73.d stavak 1., koji glase:

Članak 73.c stavci 4. i 5.

»Predsjednik sudačkog vijeća zatražit će od ministarstva nad­ležnog za poslove pravosuđa ocjene obnaša­­nja sudačke dužnosti i druge podatke iz evidencije sudaca, koji su nužni za utvrđiva­­nje stručne sposobnosti kandidata za obav­­lja­­nje dužnosti predsjednika suda.

Predsjednik sudačkog vijeća može o kandidatu zatražiti i miš­­lje­­nje drugoga sudačkog vijeća«.

Članak 73.d stavak 1.

»Na teme­­lju podataka i miš­­lje­­nja iz članka 73.c ovoga Zakona sudačko vijeće utvrđuje kandidate koji ispu­­njavaju uvjete za predsjednika suda i predlaže ministru nadležnom za poslove pravosuđa da jednog od ­­njih imenuje za predsjednika suda«.

Polazeći od osporavajućih razloga predlagate­­ljice, Ustavni sud je u vezi s navedenim člancima ZidZS-a razmotrio s­­ljedeće ustavnopravno pita­­nje:

– je li zakonodavac povrijedio ustavno načelo vladavine prava kad u zakonu nije izrijekom propisao posebne uvjete koje mora ispuniti osoba da bi mogla biti imenovana na dužnost pred­sjednika suda?

Ustavni sud utvrđuje da su ukida­­njem dijela odredbe stavka 2. članka 73.c ZidZS-a stvorene pretpostavke za utvrđe­­nje da zakonodavac nije bio dužan propisati posebne i dopunske zakonske uvjete koje treba ispu­­njavati kandidat za predsjednika suda.

Postojeći uvjeti prema kojima kandidat za predsjednika suda mora biti sudac, koji ispu­­njava uvjete za suca suda u kojem se kandidira za predsjednika, omogućavaju sudačkim vijećima da – teme­­ljem ocjene obnaša­­nja sudačke dužnosti i drugih podataka o kandidatu pohra­­njenih u evidenciji sudaca – utvrde stručnu sposobnost kandidata za obav­­lja­­nje dužnosti predsjednika suda, odnosno za obav­­lja­­nje poslova sudske uprave.

Nedostatak izričito propisanih dopunskih uvjeta za obnaša­­nje dužnosti predsjednika suda (to jest, za vođe­­nje poslova sudske uprave u sudu) ne znači da je ZidZS u tom pita­­nju nesuglasan zahtjevima koje pred ­­nje­ga postavlja načelo vladavine prava. Sadržaj osobnih kvaliteta koje treba imati kandidat za uprav­­lja­­nje sudskom institucijom normativno nije moguće precizno odrediti, jer se ne radi niti o formalnim niti o pravno-tehničkim uvjetima.

Stoga je Ustavni sud prihvatio zakonsko rješe­­nje koje prepušta nadležnim tijelima sudske samouprave, koji su ovlašteni utvrđivati kandidate za predsjednike sudova i predlagati ih ministru pravosuđa na imenova­­nje, da sami ocijene koje individualne sposobnosti i koje dopunske uvjete, osim onih propisanih zakonom, trebaju ispu­­njavati kandidati za predsjednika suda u svakom konkretnom slučaju.

22. Predlagate­­ljica osporava članak 36. ZidZS-a u dijelu koji se odnosi na novi članak 73. i stavak 2., koji glasi:

»Članak 73. i stavak 2.

Rješe­­nje ministra o razrješe­­nju predsjednika suda mora biti pisano i obrazloženo«.

Polazeći od osporavajućih razloga predlagate­­ljice, Ustavni sud je u vezi s navedenom odredbom ZidZS-a razmotrio s­­ljedeće ustavnopravno pita­­nje:

– je li zakonodavac povrijedio ustavno načelo prava na prav­nu zaštitu kad nije u zakonu izrijekom propisao sredstva pravne zaštite protiv rješe­­nja ministra pravosuđa o razrješe­­nju predsjednika suda?

U razmatra­­nju postav­­ljenog pita­­nja, Ustavni sud je pošao od znače­­nja načela zakonitosti u djelova­­nju uprave, čiji je sadržaj utvrđen u članku 18. Ustava (jamstvo prava na žalbu protiv po­jedinačnih pravnih akata donesenih u postupku pred ovlaš­tenim tijelom, uz iznimno isk­­ljuče­­nje u slučajevima određenim zakonom ako je osigurana druga pravna zaštita) i članku 19. Ustava (jamstvo sudske kontrole zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti).

Iako je zakonodavac bio slobodan urediti pita­­nje pravne naravi akta o razrješe­­nju predsjednika suda na drugačiji način, on je – propušta­­njem da uredi poseban postupak i posebna sredstva pravne zaštite protiv rješe­­nja ministra – pristao na korište­­nje općih sredstava pravne zaštite u Ustavom zajamčenom postupku sudske kontrole pojedinačnih akata upravnih vlasti.

Sve dok to pita­­nje izrijekom ne uredi na drugačiji način, ima se smatrati da za primjenu opće­g pravila iz članka 19. Ustava zakonodavac nije bio obvezan propisivati posebne odredbe u Zid­ZS-u, jer se radi o Ustavom zajamčenom postupku sudske kontrole pojedinačnih akata upravnih vlasti, koji se – prema pos­tojećem uređe­­nju – provodi primjenom mjerodavnih odredaba Za­kona o upravnim sporovima. Stoga osporavajuće navode pred­lagate­­ljice u ovom pita­­nju Ustavni sud ocje­­njuje neuteme­­ljenima, a propisano rješe­­nje sukladnim odredbama članaka 18. i 19. Ustava.

23. Predlagate­­ljica osporava članak 44. stavak 1. ZidZS-a, koji glasi:

»Članak 44. stavak 1.

Izbor članova sudačkih vijeća i imenova­­nja predsjednika sudova po odredbama ovoga Zakona obavit će se u roku od tri mjeseca od dana stupa­­nja na snagu ovoga Zakona«.

Polazeći od osporavajućih razloga predlagateljice, Ustavni sud je u vezi s navedenim člankom ZidZS-a razmotrio s­­ljedeće ustavnopravno pita­­nje:

– je li zakonodavac povrijedio načelo neovisnosti i samostalnosti sudbene vlasti i načelo vladavine prava kada je propisao da će se – zbog promjene zakonskog uređe­­nja imenova­­nja predsjednika sudova – u određenom roku provesti imenova­­nje predsjednika sudova prema novom zakonskom uređe­­nju?

Odgovor na ovo pita­­nje ovisi o pravnoj prirodi funkcije o kojoj je riječ, kao i o sadržaju promjena koje su nastupile u postupku imenova­­nja predsjednika sudova.

Predsjednike sudova je do donoše­­nja ZidZS-a imenovalo DSV. Nadležnost DSV-a za imenova­­nje predsjednika sudova je – suprotno odredbama Ustava – bilo propisano zakonom. U svojoj odluci od 15. ožujka 2000. godine Ustavni sud je utvrdio da je time zakonodavac povrijedio Ustav, jer je – bez ustavne osnove – proširio nadležnost Državnoga sudbenog vijeća (i) na imenova­­nje predsjednika sudova. Sukladno toj odluci, a vodeći se prirodom poslova sudske uprave, zakonodavac je zakonskom novelom (ZidZS-om) izmijenio nadležnost za imenova­­nje predsjednika sudova, propisujući da predsjednike sudova imenuje ministar pra­vosuđa između kandidata koje predloži sudska samouprava (su­dačko vijeće).

U razmatra­­nju postav­­ljenog pita­­nja, a imajući u vidu prethodno navedene okolnosti, Ustavni sud je uvažio či­­njenicu da pred­sjednik suda, s izuzetkom predsjednika Vrhovnog suda Repub­like Hrvatske, nije ustavnopravna institucija. Stoga je zakonodavac ovlašten samostalno uređivati odnose u tom pravnom pod­ručju, jer nije ograničen jamstvima koja za ustavne institucije pro­izlaze iz ­­njihova ustavnopravnog položaja (kao što je to slučaj sa sucima i s predsjednikom Vrhovnog suda Republike Hrvat­ske).

Ustavni sud je u razmatra­­nju postav­­ljenog pita­­nja uvažio i či­­njenicu da su ZidZS-om ustanov­­ljena i uređena nova sudačka tijela – sudačka vijeća – koja predstav­­ljaju institucionalni izraz sud­ske samouprave, a da je upravo tim tijelima povjerena nadležnost za utvrđiva­­nje i predlaga­­nje kandidata za predsjednika sudova.

Uz navedeno, potrebno je uvažiti i či­­njenicu da osporenom odredbom dotadaš­­njim predsjednicima sudova nije prestala dužnost na teme­­lju zakona (ex le­ge), koje bi rješe­­nje – da je propisano – eventualno moglo otvoriti sum­­nju u ­­nje­govu suglasnost s načelom vladavine prava. Pravna pretpostavka za prestanak ­­njihove dotadaš­­nje dužnosti jest provedba zakonom uređenog postupka imenova­­nja novog predsjednika suda u svakom konkretnom slučaju, uz bitno utvrđe­­nje da imenova­­nje »novog« predsjednika suda ne znači da dosadaš­­nji predsjednici sudova ne mogu biti ponovo imenovani na istu dužnost. U tom pita­­nju od odlučnog su značaja ovlasti sudačkih vijeća kao tijela sudske samouprave, koja su nadležna za utvrđiva­­nje i predlaga­­nje kandidata za predsjednike sudova.

Sukladno svim prethodnim navodima, Ustavni sud utvrđuje da osporenom odredbom članka 44.  stavka 1. ZidZS-a zakonodavac nije povrijedio ustavno načelo vladavine prava. S druge strane, jamstva koja proizlaze iz načela neovisnosti i samostalnosti sudbene vlasti u ovom pita­­nju ne bi mogla biti primije­­njena, jer se osporenom odredbom ni na koji način ne zadire u Ustavom zaštićenu poziciju samih sudaca. Eventualni prestanak obav­­lja­­nja dužnosti predsjednika suda teme­­ljem odredbe članka 44. stavka 1. ZidZS-a, nema, naime, nikakvog utjecaja na obav­­lja­­nje sudačke dužnosti odnosno na zajamčenu trajnost i stalnost sudačkog položaja osobe na koju se članak 44. stavak 1. ima primijeniti.

24. PREDSJEDNIK VRHOVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE – Člankom 20. ZidZS-a propisan je novi članak 32.a, u kojem su osporene odredbe stavaka 1., 4. i 5. koje glase:

»Članak 32.a stavci 1., 4. i 5.

Za predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske može biti izabrana osoba koja ispu­­njava opće i posebne uvjete za suca toga Suda.

Ako je za predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske izabrana osoba koja do izbora nije obnašala sudačku dužnost u tom Sudu, Državno sudbeno vijeće imenovat će ga i sucem toga Suda.

Ako predsjednik Vrhovnog suda Republike Hrvatske od­lukom Zastupničkog doma Hrvatskoga sabora ili na svoj zahtjev bude razriješen dužnosti prije isteka mandata ili ne bude ponovno izabran na tu dužnost, nastav­­lja obnašati sudačku dužnost u tom sudu«.

Polazeći od osporavajućih razloga predlagate­­ljice, Ustavni sud je u vezi s navedenim člankom ZidZS-a razmotrio s­­ljedeća ustavnopravna pita­­nja:

– je li zakonodavac povrijedio ustavno načelo vladavine prava kad u zakonu nije izrijekom propisao posebne uvjete koje mora ispuniti osoba da bi mogla biti izabrana na dužnost pred­sjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske,

– je li zakonodavac povrijedio ustavno načelo neovisnosti i samostalnosti sudbene vlasti i ustavno načelo vladavine prava kada je propisao da se za predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske može izabrati osoba koja prije izbora nije obav­­ljala sudačku dužnost u tom Sudu,

– je li zakonodavac povrijedio ustavnu odredbu o nadležnosti Državnoga sudbenog vijeća kada je propisao da će osobu, koja je izabrana za predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske, a prije izbora nije obav­­ljala sudačku dužnost u tom Sudu, DSV imenovati za suca tog Suda, i

– je li zakonodavac povrijedio načelo diobe vlasti i načelo neovisnosti i samostalnosti sudbene vlasti kada nije izrijekom propisao razloge zbog kojih Hrvatski sabor može razriješiti pred­sjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske?

U razmatra­­nju postav­­ljenih pita­­nja, Ustavni sud je pošao od položaja Vrhovnog suda Republike Hrvatske i predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske, propisanog člankom 118. stavcima 1. i 2. Ustava, koji glase:

»Vrhovni sud Republike Hrvatske, kao najviši sud, osigurava jedinstvenu primjenu zakona i ravnopravnost građana.

Predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske, uz prethodno miš­­lje­­nje Opće sjednice Vrhovnog suda Republike Hrvatske i nadležnog odbora Hrvatskoga sabora, na prijedlog Predsjednika Republike bira i razrješuje Hrvatski sabor. Predsjednik Vrhovnog suda Republike Hrvatske bira se na četiri godine«.

Sukladno tome, stavkom 3. članka 32.a ZidZS-a propisano je da predsjednik Vrhovnog suda Republike Hrvatske predstav­­lja Vrhovni sud Republike Hrvatske, obav­­lja poslove sudske uprave i druge poslove određene zakonom i Poslovnikom o radu Vrhovnog suda Republike Hrvatske.

25. Predsjednik Vrhovnog suda Republike Hrvatske u jedinstvenom je ustavnopravnom položaju koji se razlikuje od položaja predsjednika drugih sudova, a za koji je značajno s­­ljedeće:

– predsjednik Vrhovnog suda Republike Hrvatske je, za razliku od predsjednika ostalih sudova, ustavnopravna institucija;

– u postupku izbora predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske sudjeluju i surađuju najviša tijela sve tri državne vlasti: izvršna vlast (predsjednik Republike predlaže kandidata), sudbena vlast (Opća sjednica Vrhovnog suda Republike Hrvatske daje prethodno miš­­lje­­nje o kandidatu) i zakonodavna vlast (nadležni odbor Hrvatskoga sabora daje prethodno miš­­lje­­nje o kandidatu, a izbor provodi najviše zakonodavno i predstavničko tijelo u zem­­lji – Hrvatski sabor), za razliku od predsjednika ostalih sudova koje, na teme­­lju prijave kandidata na javni oglas o slobodnom mjestu predsjednika suda, sudačka vijeća predlažu ministru pravosuđa na imenova­­nje;

– predsjednika Vrhovnog suda može razriješiti dužnosti samo Hrvatski sabor u istom postupku u kojem je i izabran (to jest, na prijedlog predsjednika Republike, uz prethodno miš­­lje­­nje Opće sjednice Vrhovnog suda Republike Hrvatske i nadležnog od­bora Hrvatskoga sabora), a predsjednike ostalih sudova razr­ješuje ministar pravosuđa;

– akt Hrvatskoga sabora o razrješe­­nju predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske je akt vlada­­nja, dok je rješe­­nje ministra pravosuđa o razrješe­­nju predsjednika ostalih sudova – prema postojećem zakonskom rješe­­nju – pojedinačni akt upravne vlasti iz članka 19. Ustava protiv koje­ga je zajamčena odgo­varajuća sudska kontrola.

Zbog jedinstvenog ustavnopravnog položaja i kroz postupak izbora dobivenog le­gitimiteta osobe predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske, Ustavni sud smatra suglasnim ustavnopravnoj poziciji predsjednika najviše­g suda u zem­­lji rješe­­nje iz članka 32.a stavka 4. ZidZS-a prema kojem se za predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske može predložiti i izabrati osoba koja na dan izbora nije obav­­ljala sudačku dužnost u tom Sudu, ako ispu­­njava uvjete za suca tog Suda.

26. Zbog istih razloga, Ustavni sud ocje­­njuje da  se ne može smatrati suprotnim Ustavu ni zakonsko rješe­­nje koje propisuje da će DSV u tom slučaju imenovati izabranog predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske za suca tog Suda. Radi se o jedinstvenom slučaju u kojem osoba izabrana za predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske ima kroz postupak izbora dobiveni le­gitimitet za obnaša­­nje te dužnosti, a pita­­nje ispu­­njava li ona zakonske uvjete za suca Vrhovnog suda Republike Hrvatske, što je ovlašteno utvrđivati DSV u postupku ­­nje­gova imenova­­nja za suca,³ pripada području posebne izvanpravne odgovornosti onih koji takvu osobu predlažu odnosno izabiru na dužnost predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske.

27. Konačno, nije u pravu predlagate­­ljica kada ističe da je nesuglasna Ustavu odredba članka 32.a stavka 5. ZidZS-a, jer ne sadrži nikakve razloge zbog kojih bi Hrvatski sabor mogao razriješiti s dužnosti predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske prije isteka mandata, pa stoga akt razrješe­nja, prema miš­lje­nju predlagate­ljice, postaje akt potpune arbitrarnosti, a čelnik sud­bene vlasti biva stav­ljen u odnos političke odgovornosti spram predsjednika Republike i parlamenta, što predstav­lja narušava­nje ustavnog načela trodiobe vlasti.

Odluka o razrješe­nju predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske, slično kao i ona o ­nje­govom imenova­nju, jest akt vla­da­nja koji ne pretpostav­lja provedbu prethodnog postupka koji bi uk­ljučivao izvođe­nje dokaza, pravo na očitova­nje i iznoše­nje kontraargumentacije, te pravo na podnoše­nje pravnog lijeka, kao što to tvrdi predlagate­ljica. Ipak, donesu li najviša tijela državne vlasti (Hrvatski sabor na prijedlog predsjednika Republike uz prethodno miš­lje­nje Opće sjednice Vrhovnog suda Republike Hrvatske) pri razrješe­nju predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske »potpuno arbitrarni akt«, ne navodeći nikakve razloge zbog kojih se razrješuje predsjednik Vrhovnog suda Republike Hrvatske, protiv takvog akta osoba bi imala pravo na ustavnosud­sku zaštitu zbog povrede ­njezinih teme­ljnih ­ljudskih prava i sloboda zajamčenih Ustavom (ustavnih prava), a tijela koja su takav akt donijela podlije­gala bi posebnoj izvanpravnoj odgovornosti.

Prema tome, nenavođe­nje razloga zbog kojih Hrvatski sabor može razriješiti predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske ne znači narušava­nje ustavnog načela diobe vlasti, niti je pred­sjednik Vrhovnog suda Republike Hrvatske zbog toga stav­ljen u odnos ovisnosti o drugim tijelima državne vlasti. Neovisan položaj predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske spram ostalih tijela državne vlasti, između ostaloga, proizlazi i iz jamstva ­nje­gova ostanka na dužnosti suca Vrhovnog suda Republike Hrvatske i nakon ­nje­gova razrješe­nja s dužnosti predsjednika tog Suda.

Ustavni sud utvrđuje da odredbama ZidZS-a kojima se ure­đuje imenova­nje i razrješe­nje predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske, s obzirom na sve prethodne navode, zakonodavac nije povrijedio ustavna načela diobe vlasti i vladavine prava niti je povrijedio ustavno načelo neovisnosti i samostalnosti sudbene vlasti, kao ni ustavne odredbe koje određuju granice ovlasti pojedinih tijela državne vlasti.

28. SUCI I SUDAČKA VIJEĆA – Člancima 28., 29. i 30. ZidZS-a izmije­njene su odredbe članaka 52., 53. i 54. ZS-a. Te odredbe glase:

»Članak 28.

Članak 52. mije­nja se i glasi:

žPrigodom ocjene obnaša­nja sudačke dužnosti uzimaju se u obzir:

1. rezultati u radu izraženi kroz kvalitetu rada, broj donesenih odluka i poštiva­nje rokova u vođe­nju postupka,

2. stručno zna­nje,

3. iskazana mar­ljivost, ustrajnost i savjesnost u rješava­nju dodije­ljenih predmeta,

4. sposobnost usmenog i pisanog izražava­nja na hrvatskom jeziku i latiničnom pismu,

5. sposobnost za uspostav­lja­nje korektnog odnosa prema strankama i njihovim zastupnicima i sposobnost za učinkovito provođe­nje sudske rasprave,

6. odnos prema drugim sucima i djelatnicima suda i ponaša­nje izvan službe, ako takvo ponaša­nje može imati utjecaj na obnaša­nje sudačke funkcije,

7. sudjelova­nje i rad u Državnom sudbenom vijeću i sudačkom vijeću,

8. objav­ljeni znanstveni i stručni radovi, sudjelova­nje i uspjeh u programima stručnog usavršava­nja i drugim znanstvenim i stručnim skupovima, sudjelova­nje u praktičnoj nastavi prav­nih predmeta i slično.ž«

Članak 29.

»Članak 53. mije­nja se i glasi:

žOcjenu obnaša­nja sudačke dužnosti daje nadležno sudačko vijeće.

Prije dava­nja ocjene sudačko vijeće zatražit će miš­lje­nje o radu ocje­njivanog suca od sjednice odgovarajuće­g drugostupa­nj­skog odjela više­g suda. Miš­lje­nje drugostupa­njskog odjela izra­đuje se u skladu s člankom 54. stavkom 2. i 3. ovoga Zakona.

Ocjena mora biti potpuna i sadržavati podatke u pogledu svih elemenata iz članka 52. ovoga Zakona kao i ukupnu ocjenu rada suca u skladu s člankom 54. stavkom 2. ovoga Zakona.ž«

Članak 30.

»Članak 54. mijenja se i glasi:

žSudac imenovan prvi puta na sudačku dužnost ocje­njuje se svake godine. Ostali suci ocje­njuju se svake treće godine.

Na teme­lju pribav­ljenih podataka i usmene rasprave o kandidatima, članovi sudačkog vijeća ocje­njuju suce prema ostvarenom uspjehu u svakom od elemenata iz članka 52. ovoga Zakona. Ocjena može biti da sudac:

– u jednom ili više elemenata ne doseže minimalni postav­ljeni prag zna­nja, sposobnosti i rezultat,

– prelazi minimalni zahtijevani prag zna­nja, sposobnosti i rezultata u svim elementima, ali tek neznatno,

– prosječno i korektno obnaša dužnost,

– pokazuje izvanprosječno zna­nje, sposobnost i rezultate.

Ocjena obnaša­nja sudačke dužnosti daje se na teme­lju tajnog glasova­nja na obrascima izrađenima u skladu s odredbama prethodnog stavka.

Ocjena se dostav­lja sucu na koje­g se odnosi, ministarstvu nadležnom za poslove pravosuđa i Državnom sudbenom vijeću. Sadržaj ocjene predstav­lja službenu tajnu.

Sudac koji se ne složi s ocjenom ima pravo u roku od tri dana od dostave ocjene podnijeti prigovor proširenoj sjednici Vrhovnog suda Republike Hrvatske.

Proširena sjednica Vrhovnog suda Republike Hrvatske raz­matrajući ocjenu povodom prigovora može je izmijeniti u cijelosti ili djelomično, ili je ukinuti i vratiti sudačkom vijeću na ponovno odlučiva­nje.ž«

Polazeći od osporavajućih razloga predlagate­ljice, Ustavni sud je u vezi s navedenim člancima ZidZS-a razmotrio s­ljedeća ustavnopravna pita­nja:

– je li zakonodavac osporenim člancima povrijedio ustavno načelo vladavine prava koje zahtijeva preciznost i jasnoću propisa te primjerenost učinaka primjene zakona le­gitimnim očekiva­njima stranaka na koje se navedene odredbe neposredno primje­njuju, i

– je li zakonodavac osporenim člancima povrijedio ustavno načelo jednakosti pred zakonom iz članka 14. stavka 2. Ustava, te odredbu članka 54. stavka 2. Ustava prema kojoj je svakomu pod jednakim uvjetima dostupno svako radno mjesto i dužnost?

U provedenom ustavnosudskom postupku Sud je utvrdio da je propisani sustav ocje­njiva­nja, čiju preciznost i određenost predlagate­ljica osporava, suglasan zahtjevima koje pred zakonodavca postav­lja načelo vladavine prava. Ustavni sud smatra da osporene odredbe mogu osigurati relativno ujednačenu praksu ocje­njiva­nja sudaca. One, dakle, sadrže dostatan stupa­nj jasnoće i određenosti za utvrđe­nje ­njihove sukladnosti s načelom vladavine prava.

Sud nada­lje utvrđuje da predlagate­ljica nije obrazložila tvrd­nju da su osporene odredbe nesuglasne načelu iz članka 14. stav­ka 2. Ustava o jednakosti svih pred zakonom i načelu iz članka 54. stavka 2. Ustava o dostupnosti svakomu pod jednakim uvjetima svakog radnog mjesta i dužnosti. Sud smatra važnim istaknuti da sudac, koji se ne složi s ocjenom obav­lja­nja svoje sudačke dužnosti, ima pravo podnijeti  prigovor proširenoj sjednici Vrho­v­nog suda Republike Hrvatske, koja ocjenu može izmijeniti, u cijelosti ili djelomično, ili je ukinuti i vratiti sudačkom vijeću na ponovno odlučiva­nje. Dakle, predviđen je pravni lijek za eventualnu netočnost ili nepotpunost ocjene obav­lja­nja sudačke duž­nosti, zbog če­ga Sud ne nalazi da bi osporavajući navodi predla­gate­ljice u vezi s člancima 28., 29. i 30. ZidZS-a bili osnovani.

29. Članak 19. ZidZS-a osporen je u dijelu koji se odnosi na novi članak 31.n stavak 1. alineju 1., a koji glasi:

»Članak 31.n stavak 1. alineja 1.

Član sudačkog vijeća prestaje obnašati svoju dužnost prije isteka mandata:

– ako to sam zatraži,«.

Polazeći od osporavajućih razloga predlagate­ljice, Ustavni sud je u vezi s navedenom odredbom razmotrio s­ljedeća dva pita­nja:

– je li zakonodavac povrijedio načelo vladavine prava kada je propisao da dužnost člana sudačkog vijeća prestaje prije isteka mandata ako to ovaj sam zatraži, a da taj prestanak nije ničim uvjetovao (pa ni donoše­njem deklarativnog akta), i

– je li zakonodavac takvim zakonskim rješe­njem povrijedio načelo neovisnosti i samostalnosti sudbene vlasti jer takva odredba otvara pravnu mogućnost (prema tvrd­nji predlagate­ljice) onemogućava­nja funkcionira­nja sudačkih vijeća, kao institucionalnog izraza sudske samouprave?

Sud je ocijenio da nije nesuglasna ustavnom načelu vladavine prava i ustavnom načelu neovisnosti i samostalnosti sudstva zakonska odredba prema kojoj dužnost člana sudačkog vijeća prestaje ako član to sam zatraži.

Ustavni sud utvrđuje da je zakonodavac imao pravo samostalno urediti situacije u kojima članu sudačkog vijeća prestaje dužnost člana u tom dijelu i prije isteka mandata. Sukladno tome, u pravnoj situaciji u kojoj samo o vo­lji člana sudačkog vijeća ovisi ­nje­gov ostanak na dužnosti člana u tom tijelu, zakonodavac nije imao obvezu propisivati ograniče­nja ili uvjete pod kojima se ta vo­lja može realizirati, kao što to u svom podnesku tvrdi pred­lagate­ljica. Isto tako, iz či­njenice što je zakonodavac prestanak obav­lja­nja dužnosti člana sudačkog vijeća vezao uz sučevu izjavu vo­lje (»ako to sam zatraži«), proizlazi da zakonodavac nije bio ob­vezan izrijekom propisati obvezu donoše­nja još i posebnog akta o tome, jer pos­ljedice koje se očituju u prestanku članstva u sudačkom vijeću nastupaju ex le­ge na dan dava­nja takve izjave.

Ipak, Ustavni sud potvrđuje pravilnost predlagate­ljičinog stajališta da bi radi ostvare­nja načela pravne sigurnosti bilo svrsishodno u takvim slučajevima donijeti deklaratorni akt kojim bi se utvrdilo da je određenom sucu prestala dužnost člana sudačkog vijeća na vlastiti zahtjev na dan kada je on to zatražio. To stoga što se u konkretnom slučaju radi o deklaratornom aktu čiji su učinci usmjereni na to da pripreme pravnu osnovu za donoše­nje drugog konkretnog konstitutivnog akta kojim bi sudačko vijeće na upraž­njeno mjesto imenovalo zamjenika člana sudačkog vije­ća. Ta obveza proizlazi iz članka 31.n stavka 2. ZidZS-a koji izrijekom propisuje da ako član sudačkog vijeća prestane obna­šati dužnost prije isteka mandata, sudačko će vijeće na ­nje­govo mjesto imenovati zamjenika, poštujući redoslijed ostvaren na izborima za članove sudačkog vijeća.

Zbog navedenog, Ustavni sud utvrđuje da osporena zakonska rješe­nja ne daju osnovu za sum­nju da bi se ­njihovom neposrednom primjenom mogao onemogućiti rad sudačkih vijeća, kao institucionalnog izraza sudske samouprave, odnosno da bi se time povrijedilo načelo vladavine prava i načelo neovisnosti i samo­stal­nosti sudstva, zajamčeni člancima 3. i 117. stavkom 2. Ustava.

30. OBVEZNOST PRAVNIH SHVAĆANJA SUDOVA – Člankom 18. ZidZS-a izmije­njen je članak 30. stavak 3. ZS-a. Osporene odredbe članka 18. glase:

»Članak 30. stavak 3.

Pravno shvaća­nje prihvaćeno na sjednici sudskog odjela Vrhovnog suda Republike Hrvatske i Upravnog suda Republike Hrvatske obvezatno je za sva vijeća tog odjela«.

Polazeći od osporavajućih razloga predlagate­ljice, Ustavni sud je u vezi s navedenim člancima ZidZS-a razmotrio s­ljedeće ustavnopravno pita­nje:

– je li zakonodavac povrijedio odredbu članka 117. stavka 3. Ustava, koja propisuje da sudovi sude na teme­lju Ustava i zakona, kada je u zakonu propisao da je pravno shvaća­nje prihvaćeno na sjednici sudskog odjela Vrhovnog suda Republike Hrvatske i Upravnog suda Republike Hrvatske obvezatno za sva vijeća tog odjela?

Ustavni sud ne prihvaća predlagate­ljičinu tvrd­nju da je osporenom odredbom institut pravnog shvaća­nja suda – suprotno Ustavu – »promoviran« u teme­lj suđe­nja. Ta bi tvrd­nja, naime, bila točna samo u slučaju da je zakonodavac propisao da su prav­na shvaća­nja Vrhovnog suda Republike Hrvatske obvezatna za sve sudove niže­g stup­nja, čime bi se neposredno povrijedilo i ustav­no načelo da sudovi sude na teme­lju Ustava i zakona.

Nasuprot tome, članak 18. ZidZS-a propisuje obvezatnost pravnih shvaća­nja prihvaćenih na sjednici sudskog odjela Vrhovnog suda Republike Hrvatske, kao najviše­g suda u zem­lji, za sva vijeća tog odjela, s ci­ljem da Vrhovni sud Republike Hrvatske u rješava­nju konkretnih predmeta postigne jednoobrazan pristup istovjetnim materijalnopravnim situacijama.

To stoga što je jednoobrazan pristup istovjetnim materijalnopravnim situacijama ustavna obveza najviše­g suda u zem­lji. Od­red­ba članka 118.  stavka 1. Ustava izrijekom zahtijeva da Vr­hov­ni sud Republike Hrvatske, kao najviši sud, osigurava jedinstvenu primjenu zakona i ravnopravnost građana.

Iz te ustavne odredbe nedvojbeno slijedi da se zakoni u istovjetnim pravnim situacijama moraju primje­njivati jednoobrazno (jedinstveno), što se postiže pridržava­njem ujednačenih stajališta u sudskoj praksi. Ako bi sudovi u istim ili sličnim situacijama u različitim vijećima donosili različite odluke, sa stajališta sudionika u postupcima moglo bi se postaviti pita­nje ravnopravnosti građana o čijim se pravima i obvezama u postupcima pred raznim vijećima odlučuje. Zato pravna shvaća­nja, donijeta na sjednici odjela Vrhovnog suda Republike Hrvatske radi ujednačava­nja sudske prakse, treba shvatiti kao mjeru koja vodi k Ustavu utvrđenom ci­lju jedinstvene primjene zakona i ravnopravnosti građana.

Osporena odredba ne vrijeđa neovisnost sudbene vlasti, jer slobodu sudaca od uputa za odlučiva­nje u prvom redu treba shvatiti kao slobodu od uputa danih izvana, od strane nesudskih tijela. Iz ustavnog načela samostalnosti sudbene vlasti ne mogu se izvoditi zak­ljučci o apsolutno slobodnim miš­lje­njima pojedinih sudaca ili vijeća, jer i sav sustav pravnih lijekova počiva na kontroli ­njihova miš­lje­nja. S druge strane, ako su zakonske odredbe takve da potiču dvojbe o ­njihovu smislu i načinu primjene, onda rasprav­lja­nje unutar sudova o spornim pita­njima i ujednačava­nje sudske prakse o ­njima, spadaju u mjere koje podižu razinu učinkovitosti sudačke djelatnosti.

Ustavni sud je na kraju razmotrio i pita­nje je li zakonodavac imao ustavni teme­lj za propisiva­nje obvezatnosti pravnih shvaća­nja prihvaćenih na sjednici sudskog odjela Upravnog suda Re­pub­like Hrvatske. Polazeći od postojećih značajki upravnog spora u Republici Hrvatskoj, sud je utvrdio da je zakonodavac bio ovlašten propisati takvu odredbu teme­ljem odredbe članka 2. stav­ka 4. alineje 1. Ustava, koja propisuje da Hrvatski sabor samostalno, u skladu s Ustavom, odlučuje – pored ostalog – i o uređiva­nju pravnih odnosa u Republici Hrvatskoj.

31. U skladu s iznijetim odlučeno je i riješeno kao u izreci.

Ova se odluka i rješe­nje teme­lje na odredbama članka 53. stavka 1. i članka 41. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 99/99).

________
3 U stavcima 4. i 5. članka 27. ZidZS-a propisano je da se za suca Vrhov­nog suda Republike Hrvatske može imenovati osoba koja je najma­­nje petnaest godina radila kao dužnosnik u sudu ili drugim pravosudnim tijelima ili isto toliko vremena bila odvjetnik ili javni bi­­lježnik odnosno  sveučilišni profesor pravnih znanosti koji ima položen pravosudni ispit i najma­­nje 15 godina radnog iskustva.

Broj: U-I-190/2001
Zagreb, 12. srp­nja 2001.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Dopredsjednik Suda
dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

Obrazlože­nje suprotnog glasa pri donoše­nju odluke i rješe­nja u predmetu broj U-I-190/2001
od 12. srp­nja 2001.

Pozivom na odredbu iz st. 5. čl. 26. Ustavnog zakona o Ustav­nom sudu Republike Hrvatske, kojom se daje pravo sucu Ustavnog suda da u primjerenom roku od dana izradbe odluke pisano obrazloži i objavi svoje miš­lje­nje u slučaju da je glasovao suprotno većini, iznosim s­ljedeće obrazlože­nje svoga glasa protiv odluke i rješe­nja u gor­njem predmetu:

1. Odlukom većine ukinute su odredba stavka 2. članka 73c. ZidZS-a u dijelu koji glasi: »a iznimno i osoba koja ne obnaša sudačku dužnost uz uvjet da je istaknuti pravnik koji ispu­njava uv­jete za suca tog suda« i odredba stavka 3. članka 73c. ZidZS-a u cijelosti. U točki 18. obrazlože­nja odluke utvrđuje se da je ukida­njem navedenog dijela odredbe st. 2. članka 73c. ZidZS-a ostao na snazi dio te odredbe koji glasi »Kandidat može biti sudac koji ispu­njava uvjete za suca tog suda.«

Miš­lje­nja sam da odredbe stavka 2. i 3. članka 73c. ZidZS nisu u nesuglasnosti s Ustavom. Tu tvrd­nju teme­ljim na k­ljučnoj postavci iz obrazlože­nja odluke, naime, da iz naravi poslova »sud­ske uprave« organski proizlazi da za predsjednika suda može biti imenovan samo sudac (koji ispu­njava uvjete za suca suda u koji se imenuje) i tekstualne interpretacije spomenutih odredaba. U te dvije odredbe sadržana su kako materijalnopravna, tako i procesnopravna jamstva da za predsjednika suda ne može biti imenovana osoba koja nije sudac. Ako bi se na natječaj za pred­sjednika suda (iznimno) prijavila osoba koja ne obnaša sudačku dužnost, mogla bi postati predsjednikom suda samo uz kumu­lativ­no ispu­nje­nje triju pretpostavaka: da je istaknuti pravnik, da ispu­njava uvjete za suca tog suda i da je Državno sudbeno vijeće imenuje sucem tog suda.

Nedvosmislenost nakane zakonodavca da za predsjednika suda može biti imenovan isk­ljučivo sudac, nedvojbeno proizlazi iz pos­ljed­nje odredbe stavka 3. članka 73c. prema kojoj se cijeli postupak imenova­nja mora ponoviti, ako takvog kandidata Državno sudbeno vijeće ne bi imenovalo za suca.

Tvrd­nju iz obrazlože­nja odluke da su normativna rješe­nja iz stavka 3. članka 73c. ZidZS-a izravan izvor, ni ma­nje ni više ne­go, »institucionalne nestabilnosti sudbene vlasti«, držimo u naj­ma­nju ruku pretjeranom. Dopuštamo da bi moglo doći do izv­jes­ne nestabilnosti, ali ne sudbene vlasti, ne­go eventualno u radu konkretnog suda, no to ne bismo pripisali normativnom rješe­nju navedene odredbe, već ­njezinoj nepravilnoj primjeni odnosno nepoštiva­nju.

Naš je zak­ljučak da ukinute odredbe nisu protivne načelu jednakosti svih pred zakonom (st. 2. čl. 14. Ustava), niti ustavnoj odredbi o dostupnosti svakome svakog radnog mjesta pod jednakim uvjetima (st. 2. čl. 54. Ustava). Naprotiv, poštiva­nje navedenih ustavnih načela osigurano je zakonskim odredbama da se sudački položaji popu­njavaju isk­ljučivo putem natječaja i imeno­va­njem od strane Državnoga sudbenog vijeća.

Upozoravamo, međutim, da je ukida­njem dijela odredbe stav­ka 2. članka 73c. ZidZS-a, a da teme­ljem istog obrazlože­nja nije ukinuta i sadržajno identična odredba stavka 4. članka 32a. ZidZS-a (prema kojoj za predsjednika Vrhovnog suda Republike Hr­vatske može biti izabrana osoba koja do izbora nije obnašala sudačku dužnost u tom Sudu), stvoreno, prema našem miš­lje­nju, sta­nje propisa protivno ustavnom načelu jednakosti svih pred zakonom. To tim više što se istom odredbom, protivno ustavnom položaju Državnoga sudbenog vijeća (čl. 123. Ustava), ovo obve­zuje da osobu izabranu za predsjednika Vrhovnog suda imenuje sucem toga Suda. Obrazlože­nje da je, za razliku od predsjednika ostalih sudova, predsjednik Vrhovnog suda ustavnopravna institucija, bilo bi prihvat­ljivo samo kad bi mogućnost izbora osobe koja do tada nije obnašala sudačku dužnost u tom Sudu, bila predviđena Ustavom, a ne zakonom.

2. Suprotno rješe­nju većine, smatram da je trebalo donijeti odluku o pokreta­nju postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom prijelazne odredbe stavka 1. članka 44. ZidZS-a te istu ukinuti u dijelu koji glasi: »i imenova­nja predsjednika sudova«. Promjena nadležnosti za imenova­nje predsjednika sudova (ministar pravo­suđa umjesto Državnoga sudbenog vijeća) nije osnovan razlog da se, ne čekajući da dužnost le­galno izabranih predsjednika prestane istekom vremena na koje su imenovani, provodi postupak novog imenova­nja. Polazeći od inače pravilnog utvrđe­nja pravne naravi funkcije predsjednika suda (»... da je predsjednik suda primarno sudac koji uz tu dužnost obav­lja i poslove sudske uprave« – vidi točke 15. i 16. obrazlože­nja Odluke), miš­lje­nja sam da je odredbom stavka 1. članka 44. ZidZS-a zakonodavac povrijedio, ne samo ustavno načelo vladavine prava, ne­go i načelo neovisnosti i samostalnosti sudbene vlasti.

Zagreb, 17. srp­nja 2001.

Sudac
dr. sc. Petar Klarić, v. r.