Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-I-597/2000, od 20. ožujka 2002.

NN 36/2002, Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-I-597/2000, od 20. ožujka 2002.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

783

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Smi­ljko Sokol, predsjednik Suda, te suci Marijan Hra­njski, Petar Klarić, Jurica Malčić, Ivan Matija, Ivan Mrko­njić, Jasna Omejec, Že­ljko Potoč­njak, Emilija Rajić, Vice Vukojević i Milan Vuković, odlučujući o prijedlogu Hrvatskog ureda za osigura­nje iz Zagreba, Martićeva 73, koje­g zastupa direktor Ante Lui, za pokreta­nje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom, na sjednici Suda održanoj 20. ožujka 2002. godine, donio je s­ljedeću

ODLUKU

I. Prihvaća se prijedlog za pokreta­nje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom Republike Hrvatske odredbe članka 46. stavka 2. Zakona o vatrogastvu (»Narodne novine«, broj 106/99 i 117/01), te se ta odredba ukida.

II. Odluka će se objaviti u »Narodnim novinama«.

Obrazlože­nje

1. Prijedlog za pokreta­nje postupka za ocjenu ustavnosti odredbe članka 46. stavka 2. Zakona o vatrogastvu podnio je Hrvatski ured za osigura­nje iz Zagreba, koji smatra da ta odredba nije u suglasnosti s odredbama iz članaka 49. stavka 2. i 51. stavka 1. Ustava Republike Hrvatske.

Prijedlog se obrazlaže s­ljedećim navodima: – osporenom zakonskom odredbom je društvima koja se bave osigura­njem od automobilske odgovornosti, odgovornosti cestovnih vozara, odgovornosti riječnog i pomorskog prijevoznika i odgovornosti aviopoduzetnika nametnuta obveza uplate sredstava za djelatnost vatrogastva u visini 1% naplaćene funkcionalne premije u tim vrstama osigura­nja; – obveza sufinancira­nja djelatnosti vatrogastva je neosnovano nametnuta društvima za osigura­nje, čija djelatnost nema nikakve veze s djelatnosti vatrogastva, s obzirom da samo u neznatnom broju slučajeva postoji izvjesna povezanost (npr. u slučaju požara sudarenih vozila), kada društvo za osigura­nje naknađuje štete svim oštećenim osobama, pa tako i troškove vatrogasne službe; – takva obveza je jednako tako neosnovano mogla biti nametnuta i drugim trgovačkim društvima, bankama, štedionicama, Hrvatskom autoklubu ili bilo kojoj drugoj pravnoj osobi; – posebno nema opravda­nja naplaćivati vatrogasni doprinos za odgovornost u zračnom i pomorskom prometu s obzirom da se plovila i zrakoplovi uglavnom nalaze izvan teritorija Republike Hrvatske, pa se u slučaju požara na ­njima, aktivnosti vatrogasnih službi Republike Hrvatske ne mogu niti obav­ljati; – osim toga, zrakoplovi, bušeće platforme i plovila su vrlo visoke osigurane vrijednosti s visokim rizikom odgovornosti, pa se veliki dio rizika, čak do 99% reosigurava u inozemstvu; – na taj način su društva za osigura­nje, koja su većinom u privatnom vlasništvu, a neka i u pretežitom vlasništvu inozemnih pravnih i fizičkih osoba, jedina trgovačka društva kojima je takva obveza nametnuta; – društvima za osigura­nje koja se bave osigura­njem od odgovornosti nije time osiguran »jednak pravni položaj na tržištu«, ne­go su suprotno članku 49. stavku 2. Ustava stav­ljena u neravnopravan položaj.

Predlagate­lj da­lje navodi da je postoja­nje takve zakonske obveze opravdano isk­ljučivo kod imovinskih osigura­nja u kojima je uk­ljučen rizik požara. Tako je u stavku 1. članka 46. Zakona o vatrogastvu za društva za osigura­nje, koja provode osigura­nje u kojima je uk­ljučen rizik požara, utvrđena obveza izdvaja­nja 5% od naplaćene premije u toj vrsti osigura­nja za financira­nje vatrogastva. Takvo izdvaja­nje sredstava ima opravda­nje, jer se radi o preventivnim ulaga­njima koja doprinose sma­nje­nju šteta, a time i obveze osigurate­lja u odnosu na osiguranu imovinu. Takav oblik ulaga­nja u preventivne svrhe je kod imovinskih osigura­nja u skladu s osigurate­ljnom teorijom i praksom, te se takvo izdvaja­nje sredstava obračunava pri utvrđiva­nju visine premije požarnog osigura­nja koju plaća osiguranik.

Za predlagate­lja je opravdano da društva koja provode neko od navedenih osigura­nja od odgovornosti, kao što je npr. osigura­nje od automobilske odgovornosti u preventivne svrhe ulože i dio sredstava iz naplaćene premije automobilske odgovornosti za financira­nje raznih programa koja doprinose sigurnosti u prometu i sma­nje­nju šteta, koje ulaga­nje bi bilo uteme­ljeno na ugovornoj osnovi između društava za osigura­nje koja provode tu vrstu osigura­nja i drugih pravnih osoba, prvenstveno Ministarstva unutar­njih poslova. Zbog toga za predlagate­lja svako uvođe­nje zakonske obveze izdvaja­nja sredstava u vidu vatrogasnog doprinosa nema opravda­nja, jer u navedenoj vrsti osigura­nja rizik požara nije izražen kao u osigura­nju imovine, pa bi takav oblik izdvaja­nja sredstava bio prihvat­ljiv jedino kada bi se on primijenio na sva trgovačka društva te druge pravne osobe.

Zak­ljučno se navodi da niti u jednoj zem­lji nije zakonom nametnuta obveza društvima za osigura­nje da iz sredstava osigura­nja od automobilske odgovornosti i drugih navedenih odgovornosti uplaćuju sredstva za sufinancira­nje vatrogasne djelatnosti. Osporena odredba je osim toga, nerazum­ljiva i neprovediva u praksi, jer je društvima nametnuta obveza uplate sredstava »na području na kojem se nalazi osigurana imovina«, a radi se o osigura­nju od odgovornosti, te ne postoji »osigurana imovina«, jer se vozač osigurava od odgovornosti za štete nanesene trećim osobama koje mogu nastati na bilo kojem području u Hrvatskoj, te u inozemstvu.

2. Sukladno članku 24. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 99/99), prijedlog je dostav­ljen Ministarstvu unutar­njih poslova radi očitova­nja na navode predlagate­lja, s obzirom da to Ministarstvo, prema članku 40. stavku 1. Zakona o vatrogastvu, obav­lja nadzor nad provedbom toga Zakona.

U svezi s tvrd­njom predlagate­lja o neznatnom broju sluča­jeva požara sudarenih vozila, Ministarstvo je navelo statističke podatke o intervencijama vatrogasnih postrojbi Ministarstva na području Republike Hrvatske tijekom 1999. godine, prema kojima se od 635 požara na prometnim sredstvima 90% intervencija odnosi na cestovni promet, odnosno od 530 tehničkih intervencija u prometu 90% se odnosi na spašava­nje unesrećenih iz vozila, dok su 475 ostalih slučajeva 90% bile razne intervencije u prometu (ispira­nje kolnika, sanira­nje prevrnuća cisterni i sl.). Istaknuta je i okolnost da se u Republici Hrvatskoj u cestovnoj mreži nalazi 41 tunel ukupne du­ljine 18,4 km, a u izgrad­nji je još 16 tunela ukupne du­ljine 12,4 km, a očekuje se i poveća­nje prometa uslijed poveća­nja turističkog prometa i porasta proizvod­nje, što će potencijalno rezultirati poveća­njem broja prometnih nesreća, zbog če­ga je opravdano očekivati i povećan rizik požara u prometu.

Ministarstvo je nada­lje izrazilo suglasnost s navodima predlagate­lja glede nepovredivosti osporene odredbe s obzirom na obvezu uplate sredstava »na području na kojem se nalazi osigurana imovina«, jer to upućuje na nekretnine, međutim, smatraju da se kao mjerilo za određiva­nje područja na kojem se nalazi osigurana imovina, može uzeti i područje na kojem je nastao štetni događaj, odnosno na kojem se zbila vatrogasna intervencija u prometu, a što je, po ­njihovom miš­lje­nju, bila i intencija zakonodavca.

Zak­ljučno ističu da je s obzirom na navedeno postojeća odredba članka 46. stavka 2. Zakona o vatrogastvu opravdana i potrebita, jer se ­njenom provedbom, i u preventivnom smislu, podiže razina sigurnosti cestovnog prometa za koje­g se u narednom razdob­lju opravdano očekuje veći porast. Opravdanost sporne zakonske obveze Ministarstvo nalazi i u či­njenici da vatrogasne postrojbe nisu od društava za osigura­nje naplaćivale troškove nastale u slučaju intervencija.

Prijedlog je osnovan.

3. Prema odredbama članka 1. stavaka 1. i 2. Zakona o vatrogastvu, vatrogasna djelatnost je sudjelova­nje u provedbi preventivnih mjera zaštite od požara i eksplozija, gaše­nje požara i spašava­nje ­ljudi i imovine ugroženih požarom i eksplozijom, pruža­nje tehničke pomoći u nezgodama i opasnim situacijama te obav­lja­nje i drugih poslova u nesrećama, ekološkim i inim nesrećama, vatrogasna djelatnost je stručna i humanitarna djelatnost od interesa za Republiku Hrvatsku.

Članak 46. toga Zakona glasi:

»Društva za osigura­nje izdvajaju sredstva u visini 5% od premije osigura­nja od požara koja se uplaćuju u iznosu od 30% na poseban račun Hrvatske vatrogasne zajednice, u iznosu od 30% na poseban račun vatrogasnih zajednica županija i Vatrogasne zajednice grada Zagreba na području kojih se nalazi osigurana imovina te 40% na račun vatrogasne zajednice jedinice lokalne samouprave, odnosno područne vatrogasne zajednice na području na kojem se nalazi osigurana imovina.

Društva za osigura­nje uplaćuju 1% sredstava od naplaćene funkcionalne premije osigura­nja od osigura­nja u odgovornosti u cestovnom, riječnom, pomorskom, zračnom i že­ljezničkom prometu na području na kojem se nalazi osigurana imovina i to tako da se 30% od tih sredstava uplaćuje na poseban račun Hrvatske vatrogasne zajednice, 30% uplaćuje na poseban račun vatrogasnih zajednica županija i Vatrogasne zajednice grada Zagreba na području kojih se nalazi osigurana imovina, te 40% na račun vatrogasne zajednice jedinice lokalne samouprave, odnosno područne vatrogasne zajednice na području na kojem se nalazi osigurana imovina.

Sredstva iz stavaka 1. i 2. ovoga članka izdvojeno se vode, a mogu se koristiti samo za nabavu opreme i sredstava namije­njenih za vatrogasnu intervenciju, osposob­ljava­nje vatrogasaca te pomaga­nje vatrogastva na područjima od posebne državne skrbi, prema mjerilima koja utvrdi nadležno tijelo Hrvatske vatrogasne zajednice.

Pravne osobe koje za osigura­nje od požara svoje imovine osnivaju vlastite osiguravajuće fondove, uplaćuju iz tih fondova sredstva u visini i na način utvrđen stavkom 1. ovoga članka.

Društva za osigura­nje pravnim osobama koje imaju profesionalnu vatrogasnu postrojbu u gospodarstvu i dobrovo­ljno vatrogasno društvo u gospodarstvu utvrđenu zakonom uma­njuju obračunati iznos premije osigura­nja od požara za 30% iznosa utvrđenog u stavku 1. ovoga članka samo za imovinu koju ­njihove postrojbe osiguravaju sukladno planu zaštite od požara.«

4. Odredbama članka 46. Zakona o vatrogastvu utvrđene su posebne obveze društava za osigura­nje glede financira­nja djelatnosti vatrogastva i to visina sredstava koja se za tu svrhu izdvajaju, način ­njihove raspodjele, te ­njihova konkretna namje­na.

Razvidno je da društva za osigura­nje teme­ljem tih odredbi sudjeluju u financira­nju vatrogasne djelatnosti po dvije osnove: izdvaja­njem 5% od premije osigura­nja od požara, te 1% od premije (naplaćene funkcionalne) iz osigura­nja od odgovornosti u cestovnom (automobilska odgovornost), riječnom, pomorskom, zračnom i že­ljezničkom prometu.

Zakon je odredio ­njihovu raspodjelu na način da se ona u određenim postocima doznačju Hrvatskoj vatrogasnoj zajednici, Vatrogasnoj zajednici Grada Zagreba, te vatrogasnim zajednicama županija i jedinica lokalne samouprave, odnosno područnih vatrogasnih zajednica. Raspodjela je propisana po teritorijalnom kriteriju u smislu da pravo na navedena sredstva imaju vatrogasne zajednice na području kojih se nalazi osigurana imovina.

Izdvojena sredstva su po svojoj naravi strogo namjenska, s obzirom da se mogu koristiti samo za nabavu opreme i sredstava namije­njenih za vatrogasnu intervenciju, osposob­ljava­nje vatrogasaca, te pomaga­nje vatrogastva na područjima od posebne državne skrbi prema mjerilima koja utvrdi nadležno tijelo Hrvatske vatrogasne zajednice.

5. Prema Zakonu o osigura­nju (»Narodne novine«, broj 46/97 – pročišćeni tekst i 116/99), teme­ljne vrste osigura­nja su osigura­nje imovine i osigura­nje osoba, koje se da­lje razvrstavaju na različite skupine osigura­nja, među kojima se, pored ostalih, nalaze i: osigura­nje imovine od požara, osigura­nje od automobil­ske odgovornosti, osigura­nje od odgovornosti u zračnom prometu, osigura­nje od odgovornosti brodara, te ostala osigura­nja odgovornosti (članci 1. i 5.). Osigura­nje imovine i osoba je u pravilu dobrovo­ljno, a samo iznimno se zakonom mogu propisati slučajevi kada je osigura­nje obvezno (članak 6. stavak 1.).

Prema članku 6. stavku 1. navedenog Zakona, osigura­nje od automobilske odgovornosti, osigura­nje od odgovornosti u zračnom prometu te osigura­nje od odgovornosti brodara, obvezna su osigura­nja. Njima se obvezno osiguravaju vlasnici, odnosno korisnici motornih vozila, zrakoplova ili brodica na motorni pogon od odgovornosit za štete poči­njene trećim osobama. Osigura­nje od odgovornosti u že­ljezničkom prometu je dobrovo­ljno budući da su vlasnici, odnosno korisnici motornih i prik­ljučnih vozila koja se kreću tračnicama oslobođeni od obveze sklapa­nja ugovora o osigura­nju od odgovornosti. Stoga oni za eventualne štete trećim osobama, ako nisu sklop­ljeni takvi ugovori, odgovaraju osobno.

6. Osigura­nje imovine od požara ima za svrhu naknaditi vlasniku imovine štetu prouzročenu požarom i predlagate­lji u svom prijedlogu ne osporavaju obvezu društva za osigura­nje koje sklopi takve ugovore da za obav­lja­nje vatrogasne djelatnosti posebno izdvaja određeni iznos od premije osigura­nja od požara i uplaćuje ga vatrogasnim zajednicama na čijem području se nalazi osigurana imovina. Ta je obveza utvrđena u stavku 1. članka 46. Zakona o vatrogastvu.

Kada je riječ o odredbi iz stavka 2. članka 46. toga Zakona, predlagate­lji, prema ocjeni Ustavnog suda, osnovano ukazuju na ­njenu neustavnost, s obzirom da je protivno ustavnom jamstvu jednakopravnog položaja svih poduzetnika na tržištu propisiva­nje obveza kojima se jedna grupa poduzetnika stav­lja u neravnopravan položaj u odnosu na druge. Upravo je to uči­njeno spornom zakonskom odredbom prema društvima za osigura­nje, koja, pored izdvaja­nja iz premije osigura­nja radi izravnog pokriva­nja rizika od požara, još moraju dodatno izdvajati za vatrogastvo iz premija drugih vrsta osigura­nja, u konkretnom slučaju onih osigura­nja u kojima su se vlasnici ili korisnici motornih vozila, zrakoplova ili brodova osigurali od odgovornosti za štete poči­njene trećima u cestovnom, riječnom, pomorskom, že­ljezničkom ili zračnom prometu.

7. Ustavni sud je u ocjeni ustavnosti osporene odredbe imao u vidu ustavna načela iz članaka 16. i 50. stavka 2. Ustava, prema kojima se slobode i prava mogu ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ­ljudi te pravni poredak, javni moral i zdrav­lje, s time da svako ograniče­nje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograniče­njem u svakom pojedinom slučaju, a poduzetnička sloboda i vlasnička prava se mogu iznimno ograničiti zakonom radi zaštite interesa i sigurnosti Republike Hrvatske, prirode, ­ljudskog okoliša i zdrav­lja ­ljudi.

Osporena zakonska obveza utvrđena je na način koji nije u skladu niti s navedenim ustavnim načelima i pravima, jer je određena samo za jednu skupinu gospodarskih subjekata, a da nije razvidno iz kojih razloga i na teme­lju kojih mjerila je to uči­njeno.

8. Utvrđiva­nje izvora i načina financira­nja vatrogasne djelatnosti, kao humanitarne djelatnosti od interesa za Republiku Hrvatsku, le­gitimno je pravo zakonodavca, uteme­ljeno na članku 2. stavku 4. podstavku 1. Ustava, prema kojoj odredbi zakonodavac samostalno, u skladu s Ustavom i zakonom, odlučuje o uređiva­nju gospodarskih, političkih i pravnih odnosa u Republici Hrvatskoj.

S obzirom da je vatrogastvo djelatnost od javnog interesa, ­njeno ostvariva­nje preventivno mora biti jednakopravna obveza svih, zbog če­ga razvoju i financira­nju vatrogastva moraju doprinositi svi sukladno zakonu i Ustavu. Međutim, obveze koje u tu svrhu zakonodavac nameće gospodarskim i drugim pravnim subjektima moraju biti određene na način i uz pretpostavke kojima se neće dovesti u pita­nje ­njihova prava zajamčena Ustavom, kao što su jednakost pred zakonom (članak 14. stavak 2.), te jednak pravni položaj na tržištu (članak 49. stavak 2.).

Osporenom odredbom se uvodi, pojednostav­ljeno rečeno, dodatni »vatrogasni doprinos«, koji je kao obveza nametnut osiguravate­ljnim društvima iz premije onih osigura­nja kojima se osigurava odgovornost za štete nanesene trećima u prometu i za koje, sukladno zakonu i ugovoru o osigura­nju, oštećenima odgovara osiguravate­lj do visine ugovorene svote. S obzirom da se tim osigura­njem pokriva odgovornost vlasnika motornih vozila u slučaju nastupa smrti, tjelesne oz­ljede, naruše­nja zdrav­lja, unište­nja ili ošteće­nja stvari treće osobe, nema opravda­nja obvezivati osigurate­lje tih osigura­nja na izdvaja­nje iz premija plaćenih za tu vrstu osigura­nja još i za vatrogasnu djelatnost, jer su štete od požara pokrivene zasebnim osigura­njem imovine od požara.

Ukoliko je zakonodavac smatrao da je potrebno u interesu cjelokupne društvene zajednice pobo­ljšati uvjete obav­lja­nja vatrogasne djelatnosti, tada je obveza povećanog izdvaja­nja za tu svrhu trebala biti propisana za sve gospodarske subjekte sukladno ­njihovim mogućnostima. Či­njenica da vatrogasne pristojbe nisu od društava za osigura­nje naplaćivale troškove svojih intervencija, nije opravdan i va­ljan razlog za sporno normira­nje.

9. Ustavni sud je ocijenio i osnovanost navoda predlagate­lja glede mjesta uplate izdvojenih sredstava. Osnovano se sredstva izdvojena iz premija osigura­nja od požara uplaćuju vatrogasnim zajednicama na području kojih se nalazi osigurana imovina, jer će te zajednice u pravilu i intervenirati u slučaju požara. Međutim, kada je riječ o osigura­njima od odgovornosti za štete nastale uporabom motornih vozila (automobila, zrakoplova, brodova), štetu trećima naknađuje osiguravate­ljna zajednica kod koje je sklop­ljen ugovor o osigura­nju, pri čemu nije odlučno mjesto štetnog događaja.

10. Slijedom navedenog, Ustavni sud je teme­ljem članka 53. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, a u svezi s člankom 128. stavkom 1. podstavkom 1. Ustava, donio odluku kao u izreci.

Broj: U-I-597/2000
Zagreb, 20. ožujka 2002.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
dr. sc. Smi­ljko Sokol, v. r.