USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

419

Ustavni sud Republike Hrvatske, u Prvom vijeću za odlu­čivanje o ustavnim tužbama, u sastavu sudac Željko Potočnjak, predsjednik Vijeća, te suci Marijan Hranjski, Agata Račan, Smilj­ko Sokol, Nevenka Šernhorst i Milan Vuković, u postupku pokrenutom ustavnim tužbama Osječko-baranjske županije, koju zastupaju župan Z. B. i predsjednik Županijske skupštine R. R., na sjednici održanoj dana 22. siječnja 2004. godine, donio je

ODLUKU

I. Utvrđuje se da su presudama Upravnog suda Republike Hrvatske, broj:

– Zpa-37/2003 od 24. rujna 2003.

– Zpa-38/2003 od 24. rujna 2003.

– Zpa-39/2003 od 24. rujna 2003

– Zpa-31/2003 od 1. listopada 2003.

– Zpa-36/2003 od 24. rujna 2003.

– Zpa-40/2003 od 24. rujna 2003.

podnositelju ustavnih tužbi, Osječko-baranjskoj županiji, po­vrijeđena ustavna prava iz članka 14. stavka 2. i članka 132. stavaka 1. i 2. Ustava Republike Hrvatske.

II. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama« i u »Županijskom glasniku« Osječko-baranjske županije.

Obrazloženje

1. Ustavne tužbe su podnesene protiv presuda Upravnog suda Republike Hrvatske naznačenim pod točkom I. izreke.

Svim navedenim presudama usvojeni su zahtjevi za zaštitu Ustavom zajamčenog prava i slobode čovjeka i građanina, koje je podnijelo dvadeset šestoro bivših vijećnika Skupštine Osječko-baranjske županije, temeljem odredbe članka 66. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine«, broj 53/91, 9/92 i 77/92, u daljnjem tekstu: ZUS).

U svakom od provedenih postupaka poništen je po jedan od akata (ukupno dvanaest zaključaka, rješenja odnosno odluka) koje je donijela Skupština Osječko-baranjske županije na sjednici održanoj 17. travnja 2003. godine.

Presudama navedenim u izreci poništeni su akti Skupštine Osječko-baranjske županije, kako slijedi:

– presudom broj: Zpa-37/2003 poništeno je Rješenje o imenovanju sudaca porotnika Općinskog suda u Đakovu, klasa: 711-02/03-01/2, urbroj: 2158/1-01-01-03-11 od 17. travnja 2003. godine,

– presudom broj: Zpa-38/2003 poništen je Zaključak o pokretanju inicijative za usklađivanje Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi i Zakona o izboru članova predstav­ničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, klasa: 021-03/03-02/1, urbroj: 2158/1-01-01-03-1 od 17. travnja 2003. godine,

– presudom broj: Zpa-39/2003 poništen je Zaključak o prihva­ćanju prijedloga za izmjenu Poslovnika Skupštine Osječko-baranjske županije, klasa: 012-04/03-01/1, urbroj: 2158/1-01-01-03-2 od 17. travnja 2003. godine,

– presudom broj: Zpa-31/2003 poništeno je Rješenje o izboru članova Poglavarstva Osječko-baranjske županije, klasa: 021-04/03-15/7, urbroj: 2158/1-01-01-03-2 od 17. travnja 2003. godine,

– presudom broj: Zpa-36/2003 poništeno je Rješenje o imenovanju sudaca porotnika Općinskog suda u Valpovu, klasa: 711-02/03-02/3, urbroj: 2158/1-01-01-03-14 od 17. travnja 2003. godine,

– presudom broj: Zpa-40/2003 poništena je Odluka o izmjeni Statuta Osječko-baranjske županije, klasa: 012-03/03-01/1, urbroj: 2158/1-01-01-03-7 od 17. travnja 2003. godine.

2. Prvom od ukupno dvanaest donesenih presuda u istoj prav­noj stvari (koje se sve osporavaju pred Ustavnim sudom Republike Hrvatske), pod brojem Zpa-27/2003 od 17. rujna 2003. godine, poništen je zaključak Skupštine Osječko-baranjske županije o tome da je Skupština Osječko-baranjske županije primila na znanje izvješće Mandatne komisije te Skupštine, kojim je utvrđeno:

– da je ostavke na dužnost vijećnika u Skupštini Osječko-
-baranjske županije podnijelo, poimence, dvadeset šest vijećnika, te da im prestaje mandat sukladno članku 7. alineji 1. Zakona o izboru članova predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (»Narodne novine«, broj 33/01 i 10/02, u daljnjem tekstu: Zakon o izboru),

– da je Hrvatska seljačka stranka, kao predlagatelj kandidacijske liste, odredila zamjenika vijećniku S. R., koji je dao ostav­ku, u osobi I. B., koji preuzima i počinje obnašati dužnost vijećnika, sve sukladno odredbi članka 8. stavka 2. Zakona o izboru.

3. Upravni sud Republike Hrvatske, u obrazloženju presude broj: Zpa-27/2003 od 17. rujna 2003. godine, izlaže pravno stajalište, prema kojem zamjenik vijećnika počinje obavljati vi­jeć­ničku dužnost nakon što Skupština, temeljem izvješća Mandatne komisije, utvrdi da započinje teći njegov mandat vijećnika iz razloga što je vijećniku kojeg zamjenjuje prestao mandat ili mu je mandat stavljen u mirovanje. Pri tom se Upravni sud poziva na odredbu članka 2. stavka 2. Poslovnika Osječko-baranjske županije (»Županijski glasnik«, broj 4/02 – pročišćeni tekst).

Upravni se sud, nadalje, u obrazlaganju presude, poziva na odredbu članka 7. alineje 1. Zakona o izboru, prema kojoj članu predstavničkog tijela mandat prestaje prije isteka redovitog četverogodišnjeg mandata u slučaju da podnese ostavku, i to danom dostave pisane ostavke, shodno pravilima o dostavi koja su propisana Zakonom o općem upravnom postupku (»Narodne novine«, broj 53/91 i 103/96), te na odredbe članka 8. stavaka 1. i 2. Zakona o izboru, kojima je propisano da članovi predstavničkih tijela imaju zamjenike koji obnašaju dužnost ukoliko članu predstavničkog tijela mandat miruje ili prestaje prije isteka vremena na koje je izabran, i da člana predstavničkog tijela izabranog na stranačkoj listi zamjenjuje neizabrani kandidat s dotične liste s koje je izabran član, a kojeg odredi politička stranka koja je predlagatelj liste.

Također se Upravni sud poziva na odredbe članka 36. stavka 1. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (»Narodne novine«, broj 33/01), te odgovarajuće odredbe Statuta Osječko-baranjske županije (»Županijski glasnik«, broj 4/02) i Poslovnika Osječko-baranjske županije, prema kojima predstav­ničko tijelo, odnosno Skupština, odlučuje većinom glasova nazočnih vijećnika na sjednicama na kojima je nazočna većina od ukupnog broja vijećnika.

Slijedom navedenih zakonskih, statutarnih i poslovničkih odredaba Upravni sud zaključuje da je ostavkom dvadeset šestoro vijećnika Skupštine Osječko-baranjske  županije, od njih ukupno pedeset jednog, navedena Skupština ostala bez minimalnog broja članova potrebnih za rad i donošenje odluka, te da zamjenik vijećnika I. B. na zasjedanju Skupštine, održanom 17. travnja 2003. godine, nije mogao sudjelovati na valjan način. Njemu, po stajalištu Upravnog suda, nije utvrđen početak trajanja mandata i to stoga što Skupština nije donijela zaključak o prihvaćanju izvješća Mandatne komisije, niti je utvrdila da dužnost vijećnika preuzima zamjenik vijećnika I. B., što sve zajedno nije niti mogla učiniti zbog nedostatka kvoruma i nemogućnosti donošenja odluka.

Iz navedenih je razloga, po stajalištu Upravnog suda, Skup­ština od 17. travnja 2003. godine održana nezakonito, pa su bez pravnog učinka svi zaključci, odluke i rješenja koji su na njoj doneseni (ukupno njih dvanaest), te Upravni sud smatra da su ispunjeni uvjeti za raspuštanje Skupštine Osječko-baranjske županije, sukladno odredbi članka 84. stavka 1. točke 5. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi.

4. Svih dvanaest presuda Upravnog suda donesenih u istoj pravnoj stvari, pa tako presude navedene pod točkom I. izreke odnosno pod točkom 1. ovog obrazloženja, koje se u konkretnom slučaju osporavaju ustavnim tužbama, temelje se na izloženom pravnom stajalištu Upravnog suda o konstitutivnom značaju akta verifikacije vijećničkog mandata.

Sve ustavne tužbe protiv navedenih presuda podnio je isti podnositelj i utemeljio ih na istovjetnim razlozima.

Budući da se, prema tome, u svim predmetima radi o istovjetnom činjeničnom i pravnom supstratu, Ustavni sud o svim podnesenim ustavnim tužbama (u konkretnom slučaju njih šest) odlučuje u jedinstvenom postupku i jedinstvenom odlukom.

5. U ustavnim tužbama podnositelj, Osječko-baranjska županija, ističe:

Upravni sud je, po stajalištu podnositelja, osporenim presudama povrijedio odredbe članka 3., članka 14. stavka 2., te članka 132. stavaka 1. i 2. Ustava.

Za vrijeme važenja Zakona o lokalnoj samoupravi i upravi (»Narodne novine«, broj 90/92, 94/93, 117/93, 5/97, 17/99, 128/99 i 51/00), te Zakona o izboru članova predstavničkih tijela jedinica lokalne samouprave i jedinica lokalne samouprave i uprave (»Narodne novine«, broj 90/92, 69/95, 59/96, 63/96 i 64/00) bilo je propisano da, u slučaju ostavke, mandat člana predstavničkog tijela prestaje s danom kada predstavničko tijelo o tome donese odluku, a analogno tome se postupalo i pri verifikaciji mandata zamjenika.

Prema Zakonu o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samo­upra­vi i Zakonu o izboru, koji se primjenjuju od 2001. godine, mandat zamjenika člana predstavničkog tijela, kojeg je kao zamjenika odnosno preuzimatelja vijećničke dužnosti odredila politička stranka – predlagatelj liste, s liste s koje je izabran i član, započinje po sili zakona. U tom smislu, po stajalištu podnositelja, akt predstavničkog tijela o verifikaciji mandata zamjenika člana predstavničkog tijela ima deklaratoran karakter.

Posebno se podnositelj poziva na Odluku Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-303/2000 od 17. svibnja 2000. godine (»Narodne novine«, broj 53/00), kojom je  izraženo pravno shvaćanje Ustavnog suda o deklaratornom značenju akta verifikacije mandata zamjenika člana predstavničkog tijela, kojemu mandat započinje ex lege, jer izbor zamjenika člana predstav­ničkog tijela ne ovisi o volji tog tijela, već se na taj način provodi volja biračkog tijela.

Podnositelj smatra da propise iz područja lokalne i područne samouprave valja tumačiti u korist funkcioniranja te samouprave i njezine zaštite, jer je to u interesu opstanka predstavničkog tijela i osiguravanja njegovog kontinuiteta u obliku kakav je utvrđen rezultatima izbora. Ovakvo pravno shvaćanje zastupaju, navodi podnositelj, Hrvatski sabor, Vlada Republike Hrvatske i Ministarstvo pravosuđa, uprave i lokalne samouprave Republike Hrvat­ske.

Upravni sud je, donoseći osporene presude, u potpunosti zanemario navedena pravna shvaćanja mjerodavnih institucija i pogrešno protumačio i primijenio propise o lokalnoj i područnoj samoupravi, te je na taj način povrijedio Ustavom zajamčeno pravo na lokalnu samoupravu, ustavno jamstvo jednakosti pred zakonom, kao i temeljne vrednote ustavnog poretka, u duhu kojih je trebalo tumačiti Ustav i mjerodavne propise. Stoga predlaže ukidanje presuda Upravnog suda.

Napose podnositelj ističe da je osporenim presudama pred­sjednik Skupštine Osječko-baranjske županije onemogućen sazvati sjednicu, niti ta Skupština može donositi kakve odluke, a čime se stvaraju uvjeti za njezino raspuštanje.

Ukazujući na nesagledive pravne i materijalne posljedice koje proizlaze iz opisane situacije, podnositelj istodobno predlaže Ustavnom sudu donošenje rješenja o privremenoj obustavi ovrhe osporenih presuda.

Ustavne tužbe su osnovane.

6. Člankom 7. alinejom 1. Zakona o izboru (»Narodne novine«, broj 33/01, stupio na snagu 11. travnja 2001.) propisano je: »Članu predstavničkog tijela mandat prestaje prije isteka redovitog četverogodišnjeg mandata u sljedećim slučajevima: – ako podnese ostavku, danom dostave pisane ostavke shodno pravilima o dostavi propisanim Zakonom o općem upravnom postupku, – (...)«.

Članak 8. istog Zakona propisuje: »(1) Članovi predstav­ničkih tijela imaju zamjenike koji obnašaju tu dužnost ukoliko članu predstavničkog tijela mandat miruje ili prestane prije isteka vremena na koje je izabran. (2) Člana predstavničkog tijela izabranog na stranačkoj listi zamjenjuje neizabrani kandidat s do­tične liste s koje je izabran član, a kojeg odredi politička stranka koja je predlagatelj liste. (...)«.

Iz citiranih odredaba Zakona proizlazi da za prestanak mandata člana predstavničkog tijela odnosno za započinjanje mandata njegovog zamjenika moraju biti ispunjene tri pretpostavke:

– da je pisana ostavka člana predstavničkog tijela zakonito dostavljena predstavničkom tijelu,

– da je njegov zamjenik neizabrani kandidat s liste s koje je izabran i član,

– da ga politička stranka – predlagatelj liste, odredi kao zamjenika.

7. Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-303/2000 od 17. svibnja 2000. godine, donesena je za vrijeme važenja Zakona o lokalnoj samoupravi i upravi (»Narodne novine«, broj 90/92, 94/93, 117/93, 5/97, 17/99, 128/99 i 51/00) i Zakona o izboru članova predstavničkih tijela jedinica lokalne samouprave i jedinica lokalne samouprave i uprave (»Narodne novine«, broj 90/92, 69/95, 59/96, 63/96 i 64/00), kojim je bilo propisano da, u slučaju ostavke člana predstavničkog tijela, njegov mandat prestaje s danom kada predstavničko tijelo o tome donese odluku (time da se isto analogno primjenjivalo i u pogledu početka tijeka mandata zamjenika člana predstavničkog tijela).

Ustavni sud u spomenutoj je odluci izrazio sljedeće stajalište o pravnoj prirodi odluke predstavničkog tijela o verifikaciji mandata:

»... Odluka predstavničkog tijela o tome da je politička stranka ili drugi predlagatelj liste odredio zamjenika s liste (u slučaju nepodudarnosti – stavak 5. članka 6.), odnosno odluka predstavničkog tijela o tome da zamjenikom postaje prvi po redoslijedu neizabrani kandidat s liste (u svim ostalim slučajevima – stavak 2. članka 7.) ima samo deklaratoran karakter, jer izbor zamjenika člana predstavničkog tijela ne ovisi o volji tog tijela, već se na taj način provodi volja biračkog tijela, budući da na mjesto izabranih predstavnika stupaju njihovi zamjenici koji su se nalazili na stranačkoj ili nezavisnoj listi, a za koju su birači glasovali kao cjelinu ili su (kao što je to propisano odredbom stavka 4. članka 6.) izabrani zajedno s predstavnicima u istoj izbornoj jedinici. (...) Naime, prema naprijed iznesenom stajalištu Ustavnog suda, akt verifikacije mandata deklaratorne je naravi i potvrđuje činjenicu koja je nastala ex lege, pa s obzirom da donošenje tog akta ne može ovisiti o volji predstavničkog tijela koje ga donosi (jer samo potvrđuje izraženu volju biračkog tijela), taj akt nije upravni akt. (...)«.

8. Člankom 14. stavkom 2. Ustava zajamčena je svima jednakost pred zakonom.

Jamstvo jednakosti, u materijalnopravnom smislu, ima značenje zaštite od arbitrarnosti u odlučivanju sudova, drugih državnih tijela i tijela koja imaju javne ovlasti. Arbitrarnim se može ocijeniti pojedinačni akt pri čijem je donošenju njegov donositelj bez razboritih ili bez ikakvih razloga odstupio od ustaljene prakse, nije uzeo u obzir očigledno mjerodavan propis ili je mjerodavni propis pogrešno protumačio i primijenio, na način i u mjeri koja dotični pojedinačni akt čini pravno neprihvatljivim.

Upravni sud svoje stajalište o temeljnom spornom pravnom pitanju zasniva na odredbi članka 2. stavka 2. Poslovnika Osječko-baranjske županije, koja glasi: »Zamjenik vijećnika počinje obavljati vijećničku dužnost nakon što Skupština, temeljem Izvješća Mandatne komisije, utvrdi da započinje teći njegov mandat vijećnika iz razloga što je vijećniku koga zamjenjuje prestao mandat odnosno mandat vijećnika kojeg zamjenjuje stavljen u mirovanje.«

Upravni sud je pogrešno primijenio citiranu poslovničku odredbu. Ta je odredba u suprotnosti s odredbama članaka 7. i 8. Zakona o izboru (točka 5. obrazloženja) i ne može biti primije­njena na način suprotan sadržaju i smislu odredaba članaka 7. i 8. Zakona o izboru, tj. ne može se tumačiti na način iz kojeg bi proizlazilo da odluka Skupštine o verifikaciji mandata ima konstitutivan značaj za početak tijeka mandata zamjenika vijećnika. Odredbe članaka 7. i 8. Zakona o izboru također su u konkretnom slučaju pogrešno protumačene i primijenjene.

Odredbama članka 31. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 49/02 – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) propisano je da su odluke i rješenja Ustavnog suda obvezatni i da ih je dužna poštovati svaka fizička i pravna osoba, te da su sva tijela državne vlasti i lokalne i područne (regionalne) samouprave dužna, u okviru svojeg ustavnog i zakonskog djelokruga, provoditi odluke i rješenja Ustavnog suda.

Unatoč tome, Upravni sud Republike Hrvatske je u obrazlo­ženjima osporenih presuda i izrijekom naveo da presude donosi neovisno o pravnom shvaćanju Ustavnog suda.

Slijedom izloženog, osporenim presudama Upravnog suda povrijeđeno je ustavno pravo na jednakost iz članka 14. stavka 2. Ustava, na koje podnositelj ustavnim  tužbama ukazuje.

9. Odredbom članka 132. stavka 2. Ustava utvrđeno je da se ustavno pravo građana na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu, koje je zajamčeno stavkom 1. iste ustavne odredbe, ostvaruje preko lokalnih odnosno područnih (regionalnih) predstav­ničkih tijela koja su sastavljena od članova izabranih na slobodnim i tajnim izborima na temelju neposrednog, jednakog i općeg biračkog prava.

Prema tome, ustavno pravo na lokalnu i područnu samoupravu ostvaruje se putem predstavničkih tijela, a smisao je navedene ustavne odredbe da se to pravo ostvaruje samo ako predstavničko tijelo odražava volju birača iskazanu na izborima. Stoga o sastavu predstavničkog tijela, kao i o tome tko će postati njegov član nakon što je neki od članova otpao, odlučuju građani na izborima odnosno rezultati izbora, a ne predstavničko tijelo.

Iz navedenih razloga Ustavni sud utvrđuje da su osporenim presudama Upravnog suda povrijeđene i odredbe o pravu na lokalnu i područnu samoupravu iz članka 132. stavka 2. Ustava.

10. Odredba članka 3. Ustava, na čiju povredu podnositelj također ukazuje, ne sadrži ljudska prava ili temeljne slobode zajamčene Ustavom koji bi se štitili u ustavnosudskom postupku pokrenutom ustavnom tužbom.

11. Prema odredbi članka 76. stavka 1. Ustavnog zakona, odlukom kojom se ustavna tužba usvaja Ustavni sud ukida osporavani akt kojim je povrijeđeno ustavno pravo.

Prema stavku 3. iste odredbe Ustavnog zakona, u slučaju da osporavani akt kojim je povrijeđeno ustavno pravo podnositelja više ne proizvodi pravne učinke, Ustavni sud u odluci utvrđuje njegovu neustavnost, navodeći u izreci ustavno pravo koje je podnositelju tim aktom povrijeđeno.

Vlada Republike Hrvatske, na sjednici održanoj 13. studenoga 2003. godine, donijela je rješenje o raspuštanju Skupštine Osječko-baranjske županije (klasa: 015-01/03-05/01, urbroj: 5030109-03-1, objavljeno u »Narodnim novinama«, broj 181/03 od 14. studenoga 2003. godine, s kojim je datumom stupilo na snagu).

Na istoj je sjednici Vlada Republike Hrvatske donijela i rješenje o imenovanju povjerenice Vlade Republike Hrvatske u Osječko-baranjskoj županiji (klasa: 015-01/03-07/12, urbroj: 50304/2-03-02, objavljeno u »Narodnim novinama«, broj 181/03 od 14. studenoga 2003. godine, s kojim je datumom stupilo na snagu).

Prema tome, u konkretnom su slučaju ustavnim tužbama osporene presude Upravnog suda koje više ne proizvode pravne učinke, pa su se na navedeni način ispunile pretpostavke iz odred­be članka 76. stavka 3. Ustavnog zakona.

Stoga je, a pozivom na odredbe članaka 73. i 76. Ustavnog zakona, odlučeno kao u izreci pod točkom I.

12. Odluka o objavi (točka II. izreke) temelji se na odredbi članka 29. Ustavnog zakona.

13. Prijedlozi za donošenje rješenja o privremenoj obustavi ovrhe osporenih presuda nisu razmatrani.

Broj: U-III-3418/2003

        U-III-3419/2003

        U-III-3420/2003

        U-III-3569/2003

        U-III-3570/2003

        U-III-3571/2003

Zagreb, 22. siječnja 2004.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik Vijeća
dr. sc. Željko Potočnjak, v. r.