Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj:U-I-1559/2001 i U-I-2355/2002 od 21. veljače 2007.

NN 26/2007, Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj:U-I-1559/2001 i U-I-2355/2002 od 21. veljače 2007.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

972

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Petar Klarić, predsjednik Suda, te suci Marijan Hranjski, Mario Kos, Ivan Matija, Ivan Mrkonjić, Jasna Omejec, Željko Potočnjak, Agata Račan, Emilija Rajić, Smiljko Sokol, Nevenka Šernhorst, Vice Vukojević i Milan Vuković, odlučujući o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom, na sjednici održanoj 21. veljače 2007. godine, donio je

ODLUKU

I. Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom te se ukidaju članci 30. stavak 1. točka 6., 38.a, 38.b, 38.c, 38.d, 38.e, 38.f, 38.g, 38.h, 38.i, 38.j, 38.k, 38.l, 38.m i 38.n Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (»Narodne novine«, broj 117/93., 69/97., 33/00., 73/00., 127/00., 59/01., 107/01., 117/01., 150/02. i 147/03.).
II. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

1. Ivan Šimunović iz Zagreba podnio je prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom odredbi članaka 30. stavka 1. točke 6., 38.l, 38.m i 38.n Zakona o financiranju jedinica lokalne samouprave i uprave (»Narodne novine«, broj 117/93., 69/97., 33/00., 73/00., 127/00., 59/01., 107/01., 117/01., 150/02. i 147/03., u daljnjem tekstu: Zakon).
Dr. sc. Božidar Jelčić iz Zagreba podnio je prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom odredbi članaka 38.a, 38.b, 38.c, 38.d, 38.e, 38.f, 38.g, 38.h, 38.i, 38.j, 38.k, 38.l, 38.m i 38.n Zakona o financiranju jedinica lokalne samouprave i uprave.
2. Odredba članka 30. stavka 1. točke 6. Zakona (nakon izmjene člankom 24. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o financiranju jedinica lokalne samouprave i uprave, »Narodne novine«, broj 59/01.) glasi:

Općine ili gradovi mogu uvesti ove poreze:
(...)
6. porez na neizgrađeno građevno zemljište, (...)

Člankom 31. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o financiranju jedinica lokalne samouprave i uprave (»Narodne novine«, broj 59/01.) određeno je:

Iza članka 38. dodaje se podnaslov »4. Porez na neobrađeno obradivo poljoprivredno zemljište« i članci 38.a, 38.b, 38.c, 38.d, 38.e, podnaslov »5. Porez na nekorištene poduzetničke nekretnine« i članci 38.f, 38.g, 38.h, 38.i, 38.j, 38.k i podnaslov »6. porez na neizgrađeno građevno zemljište« i članci 38.l, 38.m i 38.n, koji glase:

»4. Porez na neobrađeno obradivo poljoprivredno zemljište

Članak 38.a

(1) Porez na neobrađeno obradivo poljoprivredno zemljište plaćaju vlasnici ili zakupci toga zemljišta ako zemljište ne obrađuju godinu dana.
(2) Pod neobrađenim obradivim poljoprivrednim zemljištem iz stavka 1. ovoga članka smatra se zemljište koje se po svojoj veličini, klasi i kulturi može obrađivati i privesti poljoprivrednoj proizvodnji, ali ga ne obrađuju vlasnici ili zakupci toga zemljišta.

Članak 38.b

Osnovica poreza na neobrađeno obradivo poljoprivredno zemljište je površina neobrađenoga obradivoga poljoprivrednog zemljišta izražena u hektarima.

Članak 38.c

(1) Porez na neobrađeno obradivo poljoprivredno zemljište plaća se po jednom hektaru neobrađenoga obradivoga poljoprivrednog zemljišta u iznosu:
1. na oranice do 500,00 kuna godišnje,
2. na povrtnjake do 800,00 kuna godišnje,
3. na voćnjake do 1.000,00 kuna godišnje,
4. na maslinike do 1.000,00 kuna godišnje,
5. na vinograde do 1.000,00 kuna godišnje,
6. na livade do 250,00 kuna godišnje.
(2) Visinu poreza na neobrađeno obradivo poljoprivredno zemljište propisuju svojom odlukom općina ili grad.
(3) Općina ili grad propisuju visinu poreza na neobrađeno obradivo poljoprivredno zemljište ovisno o lokaciji, veličini, klasi, kulturi i drugim okolnostima bitnim za korištenje neobrađenoga obradivoga poljoprivrednog zemljišta.

Članak 38.d

(1) Porez na neobrađeno obradivo poljoprivredno zemljište ne plaća se na zemljište koje je povjereno na privremeno upravljanje općini ili gradu.
(2) Općina ili grad mogu svojom odlukom propisati oslobođenja od plaćanja poreza na neobrađeno obradivo poljoprivredno zemljište ovisno o mjestu (planinsko, brdsko), veličini, klasi i kulturi zemljišta te zbog nesposobnosti za rad poreznog obveznika zbog starosti ili bolesti.

Članak 38.e

(1) Obračun i način plaćanja poreza na neobrađeno obradivo poljoprivredno zemljište utvrđuju se odlukom općine ili grada.
(2) Obveznici poreza na neobrađeno obradivo poljoprivredno zemljište moraju nadležnom poreznom tijelu dostaviti podatke o mjestu, veličini, klasi i kulturi zemljišta koje se ne obrađuje.
(3) Podatke iz stavka 2. ovoga članka treba dostaviti do 31. ožujka godine za koju se utvrđuje porez.
(4) Porez na neobrađeno obradivo poljoprivredno zemljište plaća se u roku od 15 dana od dana dostave rješenja o utvrđivanju toga poreza.
(5) Porez je prihod općine ili grada na čijem se području nalazi neobrađeno obradivo poljoprivredno zemljište.

5. Porez na nekorištene poduzetničke nekretnine

Članak 38.f

(1) Porez na nekorištene poduzetničke nekretnine plaća se na nekretnine namijenjene obavljanju poduzetničke djelatnosti (proizvodni i drugi poslovni prostori) koje se ne koriste.
(2) Pod nekorištenim poduzetničkim nekretninama iz stavka 1. ovoga članka smatraju se nekretnine u kojima se ne obavlja djelatnost godinu dana.

Članak 38.g

Obveznik poreza na nekorištene poduzetničke nekretnine je fizička ili pravna osoba, vlasnik nekretnina.

Članak 38.h

Osnovica poreza na nekorištene poduzetničke nekretnine je korisna površina nekretnine izražena u četvornim metrima.

Članak 38.i

(1) Porez na nekorištene poduzetničke nekretnine plaća se od 5,00 do 15,00 kuna po četvornom metru korisne površine poduzetničke nekretnine.
(2) Visinu poreza na nekorištene poduzetničke nekretnine propisuje svojom odlukom općina ili grad.

Članak 38.j

(1) Porez na nekorištene poduzetničke nekretnine ne plaća se na nekretnine koje su povjerene na privremeno upravljanje općini ili gradu.
(2) Porez na nekorištene poduzetničke nekretnine ne plaća se na nekretnine koje imaju svojstvo kulturnog dobra prema Zakonu o zaštiti i očuvanju kulturnih dobara (»Narodne novine«, br. 69/99.).
(3) Općina ili grad mogu propisati oslobođenja od plaćanja poreza na nekorištene poduzetničke nekretnine u slučaju više sile, prirodnih nepogoda ili ako postoje druge zapreke njihovu korištenju.

Članak 38.k

(1) Obračun i način plaćanja poreza na nekorištene poduzetničke nekretnine utvrđuju se odlukom općine ili grada.
(2) Obveznici poreza na nekorištene poduzetničke nekretnine moraju nadležnom poreznom tijelu dostaviti podatke o nekorištenim poduzetničkim nekretninama.
(3) Podatke iz stavka 2. ovoga članka treba dostaviti do 31. ožujka godine za koju se utvrđuje porez.
(4) Porez na nekorištene poduzetničke nekretnine plaća se u roku od 15 dana od dana dostave rješenja o utvrđivanju toga poreza.
(5) Porez je prihod općine ili grada na čijem se području nalazi nekorištena poduzetnička nekretnina.

6. Porez na neizgrađeno građevno zemljište

Članak 38.l

(1) Porez na neizgrađeno građevno zemljište plaćaju pravne i fizičke osobe koje su vlasnici neizgrađenoga građevnog zemljišta.
(2) Pod neizgrađenim građevnim zemljištem iz stavka 1. ovoga članka smatra se zemljište koje se nalazi unutar granica građevnoga područja naselja na kojemu se u skladu s prostornim planom mogu graditi građevine za stambene, poslovne i druge namjene, a na kojemu nije izgrađena nikakva građevina. Neizgrađenim građevnim zemljištem smatra se i zemljište na kojemu postoji privremena građevina za čiju izgradnju nije potrebno odobrenje za gradnju kao i zemljište na kojemu se nalaze ostaci nekadašnje građevine.

Članak 38.m

(1) Porez na neizgrađeno građevno zemljište plaća se od 1,00 do 5,00 kuna po četvornom metru neizgrađenoga građevnog zemljišta.
(2) Visinu poreza na neizgrađeno građevno zemljište propisuje svojom odlukom općina ili grad, ovisno o lokaciji, veličini i drugim okolnostima bitnim za korištenje neizgrađenoga građevnog zemljišta.

Članak 38.n

(1) Obračun i način plaćanja poreza na neizgrađeno građevno zemljište utvrđuje se odlukom općine ili grada.
(2) Obveznici poreza na neizgrađeno građevno zemljište moraju nadležnom poreznom tijelu dostaviti podatke o mjestu i veličini neizgrađenoga građevnog zemljišta.
(3) Podatke iz stavka 2. ovoga članka treba dostaviti do 31. ožujka godine za koju se utvrđuje porez.
(4) Porez na neizgrađeno građevno zemljište plaća se u roku od 15 dana od dana dostave rješenja o utvrđivanju toga poreza.
(5) Porez je prihod općine ili grada na čijem se području nalazi neizgrađeno građevno zemljište.«

3. Predlagatelj Ivan Šimunović smatra da su odredbe članaka 30. stavka 1. točke 6., 38.l, 38.m i 38.n Zakona u nesuglasnosti s odredbama članaka 3. i 51. Ustava.
Obrazlažući svoje stajalište predlagatelj navodi da se radi o porezu koji do sada nije bio uveden niti jednim zakonskim propisom. Ističe da u Republici Hrvatskoj nije donesen zakon u kojemu bi sustavno bili kategorizirani porezi, druga fiskalna davanja i načela za njihovo uvođenje. Smatra da to nije učinjeno niti Općim poreznim zakonom (»Narodne novine«, broj 127/00.), u kojemu se samo nabrajaju porezi, carine i pristojbe kao ukupne kategorije fiskalnih prihoda, bez naznake njihovih obilježja. Navodi da je zakonodavac, određujući porez na neizgrađeno građevno zemljište, vjerojatno smatrao da bi takav porez mogao biti izdašan izvor prihoda lokalnih zajednica. Podnositelj postavlja pitanje može li se na temelju vlasništva na neizgrađenom građevnom zemljištu plaćati porez te odgovara da bi to bilo moguće ukoliko se ostvaruje prihod na temelju davanja tog zemljišta u zakup, ako se koristi u vezi s nekom djelatnošću i kada se takvo zemljište prodaje. Smatra da je uvođenje obveze plaćanja poreza na zemljištu koje se ne iskorištava radi stjecanja dohotka ili drugih pogodnosti, suprotno ekonomskim i socijalno-političkim načelima na koja bi se trebao zasnivati porezni sustav neke države.
Slijedom iznijetog, predlagatelj predlaže pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti odredbi članaka 30. stavka 1. točke 6., 38.l, 38.m i 38.n Zakona s Ustavom.
4. Predlagatelj dr. sc. Božidar Jelčić osporava odredbe članaka 38.a do 38.n Zakona, smatrajući ih nesuglasnim s odredbama članaka 3., 48. i 51. Ustava.
U prijedlogu navodi da su Zakonom u porezni sustav Hrvatske 2001. godine uvedena tri nova poreza: porez na neobrađeno obradivo poljoprivredno zemljište, porez na neiskorištene poduzetničke nekretnine i porez na neizgrađeno građevno zemljište. Smatra da se pri primjeni navedenih poreza ne vodi računa o ekonomskoj snazi poreznih obveznika, ni o načelima jednakosti i pravednosti u oporezivanju. Ističe da je za plaćanje poreza na imovinu relevantna činjenica da ta imovina postoji i da je neka osoba posjeduje, a ne način na koji njome raspolaže, tj. koristi li je vlasnik ili ne. Navedeni porezi imaju, prema vlasnicima nekretnina na koje se odnose, obilježje kaznenih poreza, jer je njihova svrha da ih se prisili na činjenje koje nije ni ustavno ni zakonski pravno utemeljeno.
5. Na temelju članka 25. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), od Ministarstva financija Republike Hrvatske zatraženo je i dobiveno očitovanje o prijedlozima.

Prijedlozi su osnovani.

6. Za ocjenu suglasnosti osporenih članaka Zakona s Ustavom mjerodavne su odredbe članaka 16., 48. stavaka 1. i 2. i 51. Ustava.

Članak 16.

Slobode i prava mogu se ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje.
Svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.

Članak 48.

Jamči se pravo vlasništva.

Vlasništvo obvezuje. Nositelji vlasničkog prava i njihovi korisnici dužni su pridonositi općem dobru.(...)

Članak 51.

Svatko je dužan sudjelovati u podmirenju javnih troškova u skladu sa svojim gospodarskim mogućnostima.
Porezni sustav se temelji na načelima jednakosti i pravednosti.

7. Ocjenjujući prijedloge osnovanim, Ustavni sud ističe da zakonodavac, prema članku 16. Ustava može ograničiti slobode i prava zajamčena Ustavom, ali to ograničenje mora biti učinjeno zbog ostvarenja legitimnog cilja (zaštite navedenih ustavnih dobara) i razmjerno naravi potrebe za ograničenjem.
Odredba članka 32. stavka 1. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima (»Narodne novine«, broj 91/96., 68/98., 137/99., 22/00., 70/00. i 114/01.), koja razrađuje članak 16. Ustava u odnosu na pravo vlasništva, glasi:
Vlasnik stvari ne smije izvršavati svoje pravo vlasništva preko granica koje su svim vlasnicima takvih stvari postavljene na temelju ovoga ili posebnih zakona radi zaštite interesa i sigurnosti države, prirode, ljudskoga okoliša i zdravlja ljudi.

Razmatrajući navedene odredbe potrebno je, u odnosu na prava i obveze koja proizlaze iz prava vlasništva i ograničenja određena odred­bom članka 16. Ustava, razgraničiti u ovom dijelu vlasništvo poduzet­ničkih nekretnina i neizgrađenog građevinskog zemljišta na jednoj strani, te na drugoj strani vlasništvo poljoprivrednog zemljišta.
Naime, odredbom članka 52. Ustava, iz koje proizlazi posebna zaštita države glede vlasništva poljoprivrednog zemljišta, određeno je:
More, morska obala i otoci, vode, zračni prostor, rudno blago i druga prirodna bogatstva, ali i zemljište, šume, biljni i životinjski svijet, drugi dijelovi prirode, nekretnine i stvari od osobitog kulturnoga, povijesnoga, gospodarskog i ekološkog značenja, za koje je zakonom određeno da su od interesa za Republiku Hrvatsku, imaju njezinu osobitu zaštitu.
Zakonom se određuje način na koji dobra od interesa za Republiku Hrvatsku mogu upotrebljavati i iskorištavati ovlaštenici prava na njima i vlasnici, te naknada za ograničenja kojima su podvrgnuti.

U svezi s navedenim ustavnim odredbama člankom 1. stavkom 1. i stavkom 2. Zakona o poljoprivrednom zemljištu (»Narodne novine«, broj 66/01., 87/02., 48/05. i 90/05.) određeno je:
Poljoprivredno je zemljište dobro od interesa za Republiku Hrvatsku i ima njezinu osobitu zaštitu.
Poljoprivredno zemljište koristi se, zaštićuje i njime raspolaže na način određen zakonom. (...)
U odnosu na ustavne odredbe članka 52. stavke 1. i 2. Ustava, potrebno je uzeti u obzir i odredbu članka 32. stavka 2. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima, koja glasi:
Vlasnik neke od stvari koje su na temelju Ustava posebnim zakonom proglašene stvarima od interesa za Republiku, i za koje je propisan poseban način njihove uporabe i iskorištavanja od strane njihovih vlasnika i ovlaštenika drugih prava na njima, dužan je izvršavati svoje pravo vlasništva s time u skladu, ali mu pripada pravo na naknadu za ograničenja kojima je podvrgnut.
Polazeći od odredbe članka 48. Ustava i uzimajući u obzir značaj prava vlasništva na način kako je to iznijeto, zaključak je da vlasnika poduzetničke nekretnine, neizgrađenog građevinskog zemljišta i neobrađenog obradivog poljoprivrednog zemljišta nije dopušteno prisiljavati na određeni način postupanja, odnosno činjenja, (u konkretnom slučaju na korištenje navedenih nekretnina), ako se ono ne može odrediti kao doprinos općem dobru, odnosno ako nije u službi zaštite interesa i sigurnosti države, prirode, ljudskog okoliša i zdravlja ljudi.
Osporenim zakonskim odredbama zakonodavac je ovlastio općine i gradove na uvođenje poreza zbog nekorištenja nekretnina. Tim porezima posredno se vlasnicima nekretnina nameće obveza njihovog korištenja. Takvo ograničenje prava vlasništva na nekret­ninama prelazi okvir Ustavom dopuštenih ograničenja prava vlasništva jer nije učinjeno zbog ostvarenja legitimnog cilja propisanog Ustavom niti je razmjerno naravi potrebe za ograničenjem.
Naime, porezi koji su propisani osporenim zakonskim odred­bama imaju obilježje kaznenih poreza, kojima se vlasnik, porezni obveznik, kažnjava jer je propustio koristiti nekretninu određenu osporenim Zakonom, a koja obveza, po shvaćanju ovog Suda, nije u skladu s Ustavom dopuštenim ograničenjima prava vlasništva iz članka 16. Ustava u svezi s člankom 48. stavkom 2. Ustava. Pri tome Ustavni sud napominje da obveza korištenja nekretnine koja proiz­lazi iz osporenih zakonskih odredbi ne udovoljava ni načelu legitimnih očekivanja stranaka u odnosu na pravnu izvjesnost učinaka zakona (načelo izraženo u rješenju Ustavnog suda, broj: U-I-706/01 od 23. studenoga 2005. godine), jer osporenim Zakonom nije dostatno određeno postupanje vlasnika koje bi ga oslobodilo od obveze plaćanja navedenih poreza.
8. Uvođenjem poreza kojima se oporezuju neobrađeno obradivo poljoprivredno zemljište, nekorištene poduzetničke nekretnine i neizgrađeno građevinsko zemljište, zakonodavac je postupio suprot­no načelima određenim u članku 51. Ustava. Ponajprije je prekršeno načelo prema kojem je svatko dužan sudjelovati u podmirenju javnih troškova u skladu sa svojim gospodarskim mogućnostima, jer navedeni porezi ni kad je riječ o određivanju njihovih adresata, a ni kad je riječ o visini odnosno stopama poreza uopće, ne vode računa o gospodarskim mogućnostima onih za koje se određuju. Naime, navedeni se porezi određuju s obzirom na činjenicu neobrađivanja obradivog poljoprivrednog zemljišta, nekorištenja poduzetničke nekretnine, odnosno neizgradnju građevinskog zemljišta, a pri tome se ne vodi računa o gospodarskoj snazi (mogućnostima) osoba kojima se nameće porezna obveza. Ovo unatoč olakšicama propisanim za plaćanje poreza na neobrađeno obradivo poljoprivredno zemljište, određenim člankom 38.d Zakona.
Navedeni porezi suprotni su ustavnim načelima pravednosti i jednakosti poreznog sustava, jer njih ne plaćaju svi vlasnici nekretnina već samo oni koji ih ne koriste. Vezano uz prirodu prava vlasništva i mogućnosti njegova ograničenja, valja zaključiti da za svaku vrstu plaćanja poreza na vlasništvo mora biti odlučujuća činjenica da ako je riječ o vlasništvu nekretnine, ona postoji i da je porezni obveznik posjeduje, a ne način na koji je koristi. Jednakost, kao jedan od ustavnih temelja poreznog sustava, ne postoji ako je porez propisan kao oblik kazne sa svrhom prisile vlasnika da protivno svojim interesima ili mogućnostima koristi svoju nekretninu. Zbog toga navedeni porezi nisu u skladu niti s načelom pravednosti poreznog sustava koje traži da porezni teret mora biti ravnomjerno raspoređen prema svim adresatima na koje se određeni porez odnosi, polazeći primarno od njihovih gospodarskih mogućnosti.
Ustavni sud na kraju napominje da je zakonodavac ovlašten propisati različite zakonske mjere za poticanje obrade neobrađenog obradivog poljoprivrednog zemljišta, korištenje neiskorištenih poduzetničkih nekretnina i izgradnju neizgrađenog građevinskog zemljišta, pa i one koje ograničavaju vlasnička prava u skladu s člankom 16. Ustava, odnosno člankom 52. stavkom 2. Ustava kad su u pitanju poljoprivredna zemljišta. To se, međutim, ne smije činiti na način nesuglasan temeljnim ustavnim vrednotama i zaštićenim dobrima, što je zakonodavac u konkretnom slučaju učinio propisivanjem poreza zbog nekorištenja nekretnina, koji su protivni svrsi poreza i poreznog sustava.
Slijedom iznesenog, ocjena je Ustavnog suda da osporeni članci Zakona nisu suglasni s člankom 48. stavkom 1. i člankom 51. stavkom 1. i stavkom 2. Ustava.
9. S obzirom na navedeno, na temelju članka 55. stavka 1. Ustavnog zakona odlučeno je kao u točki I. izreke.
10. Objava odluke (točka II. izreke) temelji se na članku 29. stavku 1. Ustavnog zakona.

Broj: U-I-1559/2001
U-I-2355/2002
Zagreb, 21. veljače 2007.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Predsjednik
dr. sc. Petar Klarić, v. r.