USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

625

Ustavni sud Republike Hrvatske, u Drugom vijeću za odlučivanje o ustavnim tužbama, u sastavu sutkinja Agata Račan, predsjed­nica Vijeća, te suci Marko Babić, Mario Kos, Davor Krapac, Ivan Matija i Nevenka Šernhorst, članovi Vijeća, u postupku koji je ustavnom tužbom pokrenuo A. P. iz O., na sjednici održanoj 17. siječnja 2008. godine, jednoglasno je donio

ODLUKU

I. Ustavna tužba se odbija.
II. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

1. Ustavna tužba podnesena je protiv presude Upravnog suda Republike Hrvatske, broj: Us-10394/2007-4 od 24. listopada 2007. godine, kojom je odbijena podnositeljeva tužba podnesena protiv rješenja Vlade Republike Hrvatske, klasa: 015-01/07-02/03, urbroj: 5030106-07-1 od 12. listopada 2007.
Točkom I. tog rješenja raspušteno je Gradsko vijeće Grada Osijeka, a vijećnicima Gradskog vijeća prestao mandat.
Točkom II. rješenja odlučeno je da će Vlada Republike Hrvatske posebnim rješenjem imenovati povjerenika Vlade Republike Hrvatske u Gradu Osijeku.
Točkom III. rješenja odlučeno je da povjerenik Vlade Republike Hrvatske preuzima sve ovlasti Gradskog vijeća, gradonačelnika i Gradskog poglavarstva Grada Osijeka.
Točkom IV. rješenja određeno je da se sredstva za rad povjerenika Vlade Republike Hrvatske osiguravaju u Gradskom proračunu.
Točkom V. rješenja utvrđeno je da je to rješenje konačno te da stupa na snagu danom objave u »Narodnim novinama«.
2. Podnositelj ustavne tužbe je predsjednik raspuštenog Gradskog vijeća Grada Osijeka.
Smatra da su mu osporenom presudom Upravnog suda te rješenjem Vlade Republike Hrvatske o raspuštanju Gradskog vijeća Grada Osijeka povrijeđena ustavna prava zajamčena člancima 132., 134., 135. i 136. Ustava Republike Hrvatske.
Obrazlažući povrede, u opširnoj ustavnoj tužbi podnositelj iznosi činjenice koje, prema njegovom mišljenju, ukazuju na prav­nu neutemeljenost rješenja Vlade Republike Hrvatske o raspuštanju Gradskog vijeća Grada Osijeka. Osporavajući utvrđenje Vlade Republike Hrvatske na kojemu je utemeljeno osporeno rješenje o raspuštanju Gradskog vijeća Grada Osijeka (učestale teže povrede zakona, drugih propisa, te Ustava Republike Hrvatske), podnositelj ističe sljedeće:
U postupku nadzora nad zakonitošću rada Gradskog vijeća Grada Osijeka, Središnji državni ured za upravu je odlukom od 4. travnja 2006. godine poništio 8. sjednicu Gradskog vijeća Grada Osijeka održanu 3. ožujka 2006. godine, a odlučivanje o dnevnom redu te sjednice oglasio ništavim.
Presudom Upravnog suda Republike Hrvatske, broj: Zpa-9/2006-4 od 1. lipnja 2006. godine, uvažen je zahtjev Gradskog vijeća Grada Osijeka za zaštitu Ustavom zajamčenog prava i slobode čovjeka i građanina, te je poništena odluka Središnjeg državnog ureda za upravu od 4. travnja 2006. godine.
Odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-2678/2006 od 4. travnja 2007. usvojena je ustavna tužba V. B. iz O. i ukinuta presuda Upravnog suda od 1. lipnja 2006. zbog povrede ustavnog prava podnositelja na jednakost pred zakonom, zajamčenog člankom 14. stavkom 2. Ustava i ustavnog prava na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu, zajamčenog člankom 132. Ustava, pa je odluka Središnjeg državnog ureda za upravu od 4. travnja 2006. ostala na snazi.
Podnositelj smatra da je Ustavni sud trebao odbaciti ustavnu tužbu V. B. kao nedopuštenu zbog neiscrpljenog dopuštenog prav­nog puta. Naime, s obzirom na činjenicu da V. B. (podnositelj te ustavne tužbe) nije sudjelovao u postupku pred Upravnim sudom u kojemu je donesena osporena presuda, podnositelj smatra da je V. B. trebao tražiti obnovu upravnosudskog postupka, što je prema podnositeljevom mišljenju, procesna pretpostavka za podnošenje ustavne tužbe.
Podnositelj, nadalje, osporava stajališta Ustavnog suda izražena u odluci od 4. travnja 2007. te ističe da je 8. sjednica Gradskog vijeća Grada Osijeka održana sukladno Zakonu o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (»Narodne novine« broj 33/01., 60/01. i 129/05.) i Poslovniku Gradskog vijeća Grada Osijeka.
Što se tiče 23. sjednice Gradskog vijeća Grada Osijeka podnositelj ističe sljedeće:
Odlukom od 9. listopada 2007., Središnji državni ured za upravu je poništio odluke donesene na 23. sjednici Gradskog vijeća Grada Osijeka, održanoj 30. rujna 2007. Podnositelj smatra da je ta odluka donesena suprotno mjerodavnim odredbama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi i Zakona o sustavu državne uprave (»Narodne novine« broj 75/93., 92/96. – Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o ustrojstvu i djelokrugu ministarstava i državnih upravnih organizacija, 48/99., 15/00., 127/00., 59/01., 190/03. – pročišćeni tekst, 199/03.).
Podnositelj osporava stajalište Upravnog suda, Vlade Republike Hrvatske i Središnjeg državnog ureda za upravu, izraženo u osporenim aktima, da su na 23. sjednici Gradskog vijeća Grada Osijeka sudjelovala dva zamjenika vijećnika iz reda Hrvatske socijalno-liberalne stranke (u daljnjem tekstu: HSLS) čiji mandati nisu bili na Zakonu utemeljeni. Podnositelj ističe da je Izvršni odbor Ogranka HSLS-a u Osijeku, sukladno Statutu HSLS-a, odredio dva zamjenika vijećnika (zbog toga što su izabrani vijećnici prihvatili obnašanje dužnosti nespojivih s dužnošću vijećnika) te da tu činjenicu ne može promijeniti naknadno donesena odluka HSLS-a o raspuštanju Izvrš­nog odbora Ogranka HSLS-a u Osijeku.
Ističe da su neovisno o dva vijećnika čiji su mandati bili sporni, akti pod točkom 8.a. i b. te točkom 9.a. i b. doneseni na 23. sjednici potrebnom većinom glasova, te da nije bilo mjesta poništavanju tih akata.
Naposljetku, podnositelj ponavlja navod iz tužbe Upravnom sudu da Središnji državni ured za upravu, 9. listopada 2007. (na dan donošenja sporne odluke) nije mogao izvršiti uvid u cjelokupnu dokumentaciju vezanu uz 23. sjednicu Gradskog vijeća Grada Osijeka jer je tu dokumentaciju zaprimio 10. listopada 2007.
Predlaže usvajanje ustavne tužbe, ukidanje osporene presude i vraćanje predmeta Upravnom sudu na ponovni postupak.
Na temelju članka 67. stavka 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) predlaže odgodu ovrhe osporenog rješenja Vlade Republike Hrvatske o raspuštanju Gradskog vijeća Grada Osijeka i odluke Vlade Republike Hrvatske, klasa: 015-01/07-02/03, ur. broj: 5030109-07-6 od 25. listopada 2007. koja nije predmet ovog ustavnosudskog postupka.

Ustavna tužba nije osnovana.

3. Iz mjerodavne dokumentacije sadržane u spisu predmeta i osporene presude razvidno je sljedeće:
U postupku nadzora nad zakonitošću rada Gradskog vijeća Grada Osijeka, Središnji državni ured za upravu je odlukom klasa: 023-01/06-01/0137, ur.broj: 515-11-06-1-3 od 4. travnja 2006. godine poništio 8. sjednicu Gradskog vijeća Grada Osijeka održanu 3. ožujka 2006. godine, a odlučivanje o dnevnom redu te sjednice oglasio ništavim. U postupku je utvrđeno da je na zahtjev 1/3 vijećnika, predsjednik Gradskog vijeća sazvao sjednicu Gradskog vijeća Grada Osijeka, stavio prijedlog dnevnog reda na glasovanje, te nakon toga (budući da dnevni red nije usvojen) zaključio sjednicu, čime je, prema ocjeni Središnjeg državnog ureda za upravu, povrijeđen članak 34. stavak 4. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi.
Presudom Upravnog suda Republike Hrvatske, broj: Zpa-9/2006-4 od 1. lipnja 2006. godine, uvažen je zahtjev Gradskog vijeća Grada Osijeka za zaštitu Ustavom zajamčenog prava i slobode čovjeka i građanina, te je poništena Odluka Središnjeg državnog ureda za upravu od 4. travnja 2006. godine.
Odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-2678/2006 od 4. travnja 2007. usvojena je ustavna tužba V. B. iz O. (jednog od jedanaestorice vijećnika koji su zatražili sazivanje sjed­nice Gradskog vijeća Grada Osijeka) i ukinuta presuda Upravnog suda od 1. lipnja 2006. zbog povrede ustavnog prava podnositelja na jednakost pred zakonom, zajamčenog člankom 14. stavkom 2. Ustava i ustavnog prava na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu, zajamčenog člankom 132. Ustava. Time je odluka Središnjeg državnog ureda za upravu od 4. travnja 2006. ostala na snazi.
U postupku nadzora nad zakonitošću rada Gradskog vijeća Grada Osijeka, Središnji državni ured za upravu je odlukom klasa: 023-01/07-01/223, ur.broj: 515-11-07-06-10 od 9. listopada 2007., poništio odluke donesene na 23. sjednici Gradskog vijeća Grada Osijeka, održanoj 30. rujna 2007. pod točkom 5.c., te točkama 6. do 11. dnevnog reda.
U postupku je utvrđeno da je nakon izbora gradonačelnika i zamjenika gradonačelnika iz redova vijećnika Gradskog vijeća Grada Osijeka izabranih na koalicijskoj listi iz reda HSLS-a, Gradsko vijeće Grada Osijeka prihvatilo izvješće Mandatnog povjerenstva prema kojemu su kao vijećnici počeli obnašati dužnost Ž. K. i Ž. L. koje je kao zamjenike predložio Z. B., dopisom od 13. rujna 2007. Uvidom u dopis predsjednice HSLS-a Đ. A. od 26. rujna 2007., Središnji držav­ni ured za upravu je utvrdio da je raspušten Izvršni odbor Ogranka HSLS-a Osijek, da su stavljene izvan snage sve odluke koje je donio bivši Ogranak HSLS-a Osijek koje se odnose na zamjenike vijećnika, te da HSLS nije odredio zamjenike vijećnika. Polazeći od navedenog, kao i činjenice da je Gradsko vijeće prije sporne 23. sjednice bilo upoznato s pravnim shvaćanjem Središnjeg državnog ureda za upravu prema kojemu zamjenike vijećnika može odrediti samo predsjednica HSLS-a, Središnji državni ured za upravu je zaključio da je Gradsko vijeće Grada Osijeka prihvatilo obnašanje dužnosti zamjenika vijećnika određenih suprotno odluci predsjednice HSLS-a, čime je prekršilo odredbu članka 8. stavka 3. Zakona o izboru članova predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (»Narodne novine« broj 33/01., 10/02., 155/02., 45/03., 43/04., 40/05. i 44/05. – pročišćeni tekst).
Polazeći od odluke kojom je poništena 8. sjednica Gradskog vijeća Grada Osijeka, zatim odluke kojom su poništene odluke donesene na 23. sjednici Gradskog vijeća Grada Osijeka, te odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-2678/2006 od 4. travnja 2007., Središnji državni ured za upravu podnio je Vladi Republike Hrvatske prijedlog za raspuštanje Gradskog vijeća Grada Osijeka na temelju članka 84. točke 3. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi. Tom je odredbom propisano da će na prijedlog središnjeg tijela državne uprave nadležnog za lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu, Vlada Republike Hrvatske raspustiti predstavničko tijelo ako učestalo donosi opće akte suprotne Ustavu, zakonu ili drugom propisu ili zbog učestalih, težih povreda zakona i drugih propisa. Vlada Republike Hrvatske prihvatila je prijedlog i raspustila Gradsko vijeće Grada Osijeka.
Odlučujući o tužbi predsjednika raspuštenog Gradskog vijeća Grada Osijeka protiv rješenja Vlade Republike Hrvatske o raspuštanju Gradskog vijeća Grada Osijeka, Upravni sud je u obrazloženju osporene presude, u bitnom istaknuo da iz činjeničnog stanja utvrđenog u postupku nadzora proizlazi da je Gradsko vijeće Grada Osijeka učestalo kršilo zakone, druge propise pa i Ustav Republike Hrvatske, te stoga rješenjem Vlade Republike Hrvatske o raspuštanju Gradskog vijeća Grada Osijeka nije povrijeđen zakon na štetu tužitelja.
4. Za ocjenu osnovanosti ustavne tužbe mjerodavne su odredbe članka 132. stavaka 1. i 2. i članka 136. Ustava, članka 8. stavaka 1. i 3. Zakona o izboru članova predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i članka 84. točke 3. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi.
Članak 132. stavci 1. i 2. Ustava glase:
(1) Građanima se jamči pravo na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu.
(2) Pravo na samoupravu ostvaruje se preko lokalnih, odnosno područnih (regionalnih) predstavničkih tijela koja su sastavljena od članova izabranih na slobodnim i tajnim izborima na temelju neposrednog, jednakog i općega biračkog prava.
Članak 136. Ustava glasi:
U obavljanju poslova iz svojeg djelokruga tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave samostalna su i podliježu samo nadzoru ustavnosti i zakonitosti ovlaštenih državnih tijela.
Odredbe članaka 8. stavaka 1. i 3. Zakona o izboru članova predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave glase:
(1) Članovi predstavničkih tijela imaju zamjenike koji obnašaju tu dužnost ukoliko članu predstavničkog tijela mandat miruje ili prestane prije isteka vremena na koje je izabran.
(3) Člana predstavničkog tijela izabranog na koalicijskoj listi dviju ili više političkih stranaka zamjenjuje neizabrani kandidat s dotične liste s koje je izabran i član, a kojeg odredi politička stranka kojoj je u trenutku izbora pripadao član predstavničkog tijela kojem je prestao mandat.
Članak 84. točka 3. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi glasi:
Na prijedlog središnjeg tijela državne uprave nadležnog za lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu Vlada Republike Hrvatske raspustit će predstavničko tijelo:
3. ako učestalo donosi opće akte suprotne Ustavu, zakonu ili drugom propisu ili zbog učestalih, težih povreda zakona i drugih propisa.
5. U ovom ustavnosudskom postupku potrebno je odgovoriti na pitanje je li u konkretnom slučaju ispunjena pretpostavka za raspuštanje Gradskog vijeća Grada Osijeka propisana člankom 84. točkom 3. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (učestale teže povrede zakona i drugih propisa).
Tražeći odgovor na postavljeno pitanje, Ustavni sud polazi od činjenice da je rješenje Vlade Republike Hrvatske kojim je raspušteno Gradsko vijeće Grada Osijeka utemeljeno na dvjema odlukama Središnjeg državnog ureda za upravu. Prvom od njih poništena je 8. sjednica Gradskog vijeća Grada Osijeka a drugom su poništene odluke donesene na 23. sjednici Gradskog vijeća Grada Osijeka stoga što su na tim sjednicama počinjene teže povrede zakona. Rješenje o raspuštanju Gradskog vijeća Grada Osijeka utemeljeno je i na odluci Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-2678/2006 od 4. travnja 2007. kojom je utvrđena povreda ustavnog prava jednakosti pred zakonom i ustavnog prava na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu podnositelja ustavne tužbe.
Prema ocjeni ovog Suda, u konkretnoj situaciji odlučne su tri činjenice: prva – da je odlukom Središnjeg državnog ureda za upravu od 4. travnja 2006. poništena 8. sjednica Gradskog vijeća Grada Osijeka zbog povrede zakona i Poslovnika Gradskog vijeća Grada Osijeka; druga – da iz odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske od 4. travnja 2007. proizlazi da je 8. sjednica Gradskog vijeća Grada Osijeka provedena suprotno Ustavu i zakonu i treća – da su odlukom Središnjeg državnog ureda za upravu od 9. listopada 2007. poništene odluke donesene na 23. sjednici Gradskog vijeća Grada Osijeka stoga što je na toj sjednici počinjena povreda zakona.
Budući da je odlukom Ustavnog suda broj: U-III-2678/2006 od 4. travnja 2007. ukinuta osporena presuda Upravnog suda te je ostala na snazi odluka Središnjeg državnog ureda za upravu kojom je poništena 8. sjednica Gradskog vijeća Grada Osijeka, Sud smatra utvrđenim da su na 8. sjednici Gradskog vijeća Grada Osijeka počinjene povrede Ustava i zakona.
U odnosu na odluku Središnjeg državnog ureda za upravu kojom su poništene odluke donesene na 23. sjednici Gradskog vijeća Grada Osijeka zbog toga što su u njihovom donošenju sudjelovali zamjenici vijećnika čiji mandati nisu bili na zakonu utemeljeni, Ustavni sud ističe sljedeće:
Člankom 6. stavkom 1. Zakona o izboru članova predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (u daljnjem tekstu: Zakon o izboru) propisano je da članu predstavničkog tijela koji za vrijeme trajanja mandata prihvati obnašanje dužnosti koja se prema odredbama tog Zakona smatra nespojivom, za vrijeme obnašanja nespojive dužnosti mandat miruje, a za to vrijeme zamjenjuje ga zamjenik, u skladu s odredbama toga Zakona.
Člankom 8. stavkom 3. Zakona o izboru propisano je da člana predstavničkog tijela izabranog na koalicijskoj listi dviju ili više političkih stranaka zamjenjuje neizabrani kandidat s liste s koje je izabran i član, a kojeg odredi politička stranka kojoj je u trenutku izbora pripadao član predstavničkog tijela kojem je prestao mandat.
Mandat zamjenika vijećnika započinje po sili zakona (ex lege) nakon što se ispune tri pretpostavke:
– da je član predstavničkog tijela za vrijeme trajanja mandata prihvatio obnašanje dužnosti koja se prema odredbama Zakona o izboru smatra nespojivom,
– da je njegov zamjenik neizabrani kandidat s liste s koje je izabran i član,
– da ga politička stranka kojoj je u trenutku izbora pripadao član predstavničkog tijela kojem je prestao mandat odredi kao zamjenika.
U postupku koji je prethodio ustavnosudskom postupku utvrđeno je da je odluke o imenovanju dva zamjenika vijećnika Gradskog vijeća Grada Osijeka donio Izvršni odbor Gradskog ogranka HSLS-a Osijek 13. rujna 2007.
Odlukom HSLS-a od 14. rujna 2007. raspušten je Izvršni odbor Gradskog ogranka HSLS-a Osijek, te su stavljene izvan snage odluke o imenovanju dva zamjenika vijećnika Gradskog vijeća Grada Osijeka koji su članovi HSLS-a.
Dopisom od 26. rujna 2007. predsjednica HSLS-a obavijestila je Gradsko vijeće Grada Osijeka o raspuštanju Izvršnog odbora Gradskog ogranka HSLS-a Osijek i stavljanju izvan snage odluka o imenovanju zamjenika vijećnika, te o činjenici da HSLS nikoga nije ovlastio za određivanje zamjenika vijećnika Gradskog vijeća Grada Osijeka odnosno da se zamjena vijećnika ne može provesti bez odobrenja i potpisa predsjednice HSLS-a kao osobe koja je Statutom ovlaštena za zastupanje HSLS-a.
Polazeći od navedenih utvrđenja, Sud prihvaća stajalište Uprav­nog suda i Središnjeg državnog ureda za upravu kojom da su na 23. sjednici Gradskog vijeća Grada Osijeka sudjelovala dvojica vijećnika čiji mandati nisu bili na zakonu utemeljeni.
Slijedom iznijetog, Sud ocjenjuje da su se u konkretnom slučaju ispunile zakonske pretpostavke za raspuštanje Gradskog vijeća Grada Osijeka, te utvrđuje da osporenim rješenjem Vlade Republike Hrvatske i presudom Upravnog suda podnositelju nisu povrijeđena ustavna prava na koja ukazuje.
6. Stoga je na temelju članaka 73. i 75. Ustavnog zakona, odlučeno kao u izreci.
7. Budući da je donesena odluka kojom je odlučeno o ustavnoj tužbi, ne postoje pretpostavke za postupanje u smislu članka 67. stavka 2. Ustavnog zakona.
8. Objava ove odluke (točka II. izreke) temelji se na članku 29. stavku 1. Ustavnog zakona.

Broj: U-III-4075/2007
Zagreb, 17. siječnja 2008.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Predsjednica Vijeća
Agata Račan, v. r.