VLADA REPUBLIKE HRVATSKE

1955

Na temelju članka 3. Uredbe o državnim potporama (»Narodne novine«, broj 50/2006), Vlada Republike Hrvatske je na sjednici održanoj 15. svibnja 2008. godine donijela

ODLUKU

O OBJAVLJIVANJU PRAVILA O POTPORAMA U OBLIKU FINANCIJSKIH TRANSFERA JAVNIM PODUZETNICIMA

I.

Pravila o potporama u obliku financijskih transfera javnim poduzetnicima sadržana su u Priopćenju Komisije državama članicama o primjeni članaka 92 i 93 (sada 87 i 88) Ugovora o EZ-u i članka 5. Direktive Komisije broj 80/723/EEZ na javne poduzetnike koji se bave proizvodnjom (31993Y1113(01), SL C 307, 13. 11. 1993.) i Direktivi Komisije broj 2006/111/EZ od 16. studenog 2006. godine o transparentnosti financijskih odnosa između država članica i javnih poduzetnika te financijskoj transparentnosti unutar pojedinih poduzetnika (32006L0111, SL L 318, 17. 11. 2006.)

II.

Tekst akta u kojem su sadržana pravila iz točke I. ove Odluke, u prijevodu na hrvatski jezik, glasi:

PRIOPĆENJE KOMISIJE DRŽAVAMA ČLANICAMA

Nakon što je Sud Europskih zajednica u lipnju 1993. poništio Priopćenje Komisije o primjeni članaka 92. i 93. Ugovora o EEZ-u i članka 5. Direktive Komisije 80/723/EEZ na javne poduzetnike koji se bave proizvodnjom, Komisija je odlučila usvojiti, u obliku direktive, obvezu prema kojoj su države članice Komisiji dužne dostavljati godišnje financijske podatke. Ta je Direktiva upućena državama članicama i objavljena je*.
Komisija je istovremeno ponovno usvojila gore spomenuto priopćenje izostavivši zahtjev za podnošenje izvješća koji je bio sadržan u stavcima 45. do 53., kao i upute na isti, prethodno navedene u stavcima 2., 27., 29., 31. i 54.
Taj je ispravljeni tekst ponovno naveden dolje:
*SL br. L 254, 12.10.1993.
Priopćenje Komisije državama članicama
Primjena članaka 92. i 93. Ugovora o EEZ-u i članka 5. Direktive Komisije 80/723/EEZ na javne poduzetnike koji se bave proizvodnjom
(SL C 307, 13. 11. 1993.)

I. UVOD

1. U cilju uspješnog završetka uspostave zajedničkoga tržišta potrebno je ojačati primjenu politike u području državnih potpora. Jedno od područja na koje je u tom smislu potrebno usmjeriti pozornost su javni poduzetnici. Postoji potreba i za pojačanom transparentnošću kao i za razvojem politike prema javnim poduzetnicima, budući da oni nisu dovoljno obuhvaćeni pravilima o državnim potporama:
– u brojnim je slučajevima u pravila o državnim potporama za javne poduzetnike u potpunosti uključena samo dokapitalizacija, ali ne i drugi oblici javnih sredstava,
– osim toga, ta pravila općenito obuhvaćaju samo javne poduzetnike koji ostvaruju gubitke,
– konačno, također se čini da je znatna količina potpora javnim poduzetnicima dodijeljena mimo odobrenih programa potpora (koji su na raspolaganju i privatnim poduzetnicima) te da iste nisu prijavljene sukladno članku 93. stavku 3.
2. Ovo je priopćenje nastalo kako bi se ispravila navedena situacija. Njime se prvenstveno objašnjava pravni aspekt Ugovora i ukratko opisuje politika državnih potpora kao i sudska praksa Vijeća, Parlamenta, Komisije i Suda u pogledu javnih poduzetnika. U njemu će se poglavito usredotočiti, s jedne strane, na Direktivu 80/723/EEZ o transparentnosti financijskih odnosa između država članica i javnih poduzetnika, te s druge, razraditi dobro utvrđeno načelo prema kojemu se u slučajevima u kojima država osigurava financijska sredstva poduzetnicima u okolnostima koje ne bi bile prihvatljive ulagatelju koji posluje u normalnim uvjetima tržišnoga gospodarstva, radi o državnoj potpori. U priopćenju se potom objašnjava način na koji Komisija namjerava poboljšati transparentnost primjenom tog načela na sve oblike javnih sredstava te na poduzetnike u svim situacijama.
3. Ovo se priopćenje ne dotiče pitanja primjenjivosti jednog od odstupanja predviđenih u Ugovoru o EEZ-u, budući da nije predviđena promjena ove politike. Konačno, ovo je priopćenje ograničeno na sektor proizvodnje. To, pak, ne sprječava Komisiju da se u pojedinim slučajevima ili sektorima izvan sektora proizvodnje posluži pristupom opisanim u ovome priopćenju, ukoliko se načela iz ovoga priopćenja mogu primijeniti na te isključene sektore te ukoliko Komisija drži da je nužno utvrditi radi li se o državnoj potpori.

II. JAVNI PODUZETNICI I PRAVILA TRŽIŠNOGA NATJECANJA

4. U članku 222. stoji: »Ovaj Ugovor ne dovodi u pitanje pravila kojima se u državama članicama uređuje sustav vlasništva«. Drugim riječima, Ugovor je neutralan u smislu odabira pojedine države članice između javnoga i privatnoga vlasništva i ne dovodi u pitanje pravo države članice na vođenje miješanoga gospodarstva. Međutim, ta prava ne oslobađaju javne poduzetnike obveze poštivanja pravila tržišnoga natjecanja budući da je uspostavljanje sustava kojim se osigurava nenarušavanje tržišnog natjecanja na zajedničkom tržištu jedan od temelja na kojemu je izgrađen Ugovor (članak 3. točka (f)). Ugovor također sadrži opća pravila za osiguranje takvog sustava (članci 85. do 94.). Nadalje, Ugovorom je utvrđeno da se ta opća pravila tržišnoga natjecanja primjenjuju na javne poduzetnike (članak 90. stavak 1.). U članku 90. stavku 2. postoji posebno odstupanje od općega pravila iz članka 90. stavka 1. utoliko što se pravila o tržišnome natjecanju primjenjuju na sve javne poduzetnike uključujući one kojima je povjereno obavljanje usluga od općega gospodarskoga interesa ili koji imaju značajke fiskalnog monopola, ukoliko primjena takvih pravila ne sprječava, pravno ili stvarno, obavljanje posebnih zadaća koje su im povjerene. Razvoj trgovine ne smije biti ometan u mjeri u kojoj bi to bilo suprotno interesima Zajednice. U kontekstu pravila o tržišnome natjecanju (članci 92. do 94.) to znači da se potpora dodijeljena javnom poduzetniku, kao i bilo kakva druga državna potpora odobrena privatnim poduzetnicima, mora unaprijed prijaviti Komisiji (članak 93. stavak 3.) kako bi se utvrdilo je li takva potpora obuhvaćena člankom 92. stavkom 1., odnosno radi li se o potpori koja ometa trgovinu i natjecanje između država članica. Ukoliko je potpora obuhvaćena člankom 92. stavkom 1. Komisija treba utvrditi treba li se primijeniti jedno od općih odstupanja predviđenih Ugovorom temeljem čega bi takva potpora bila usklađena sa zajedničkim tržištem. Uloga je Komisije pobrinuti se da ne postoji diskriminacija bilo protiv javnih bilo protiv privatnih poduzetnika tijekom njene primjene pravila o tržišnom natjecanju.
5. Upravo kako bi zajamčila načelo zabrane diskriminacije ili neutralnoga postupanja, Komisija je 1980. usvojila Direktivu o transparentnosti financijskih odnosa između država članica i javnih poduzetnika¹. Komisija je bila potaknuta činjenicom da ju je složenost financijskih odnosa između državnih javnih tijela i javnih poduzetnika često ometala u izvršavanju obveze sprječavanja dodjele državne potpore koja je neusklađena sa zajedničkim tržištem. Komisija je nadalje bila mišljenja da su se pravila o državnoj potpori mogla pravedno primjenjivati i na javne i na privatne poduzetnike samo ukoliko su financijski odnosi između javnih tijela i javnih poduzetnika bili učinjeni transparentnima.
6. Ta je Direktiva obvezala države članice da se pobrinu da tok svih javnih sredstava prema javnim poduzetnicima kao i uporaba istih sredstava budu transparentni (članak 1.). Ukoliko Komisija smatra nužnim to zatražiti, države članice dužne su dostaviti Komisiji podatke iz članka 1., zajedno sa svim potrebnim popratnim podacima, poglavito onim o planiranim ciljevima (članak 5.). Iako se predmetna transparentnost odnosila na sva javna sredstva, među obuhvaćenim sredstvima posebno se spominju sljedeća:
(i) pokriće poslovnih gubitaka,
(ii) nabava kapitala,
(iii) bespovratne potpore ili zajmovi po povlaštenim uvjetima,
(iv) odobravanje financijskih povlastica odricanjem od dobiti ili od naplate dospjelih iznosa,
(v) odricanje od uobičajenog prinosa na angažirana javna sredstva,
(vi) kompenzacija za financijske terete nametnute od strane javnih tijela.
7. Komisija je nadalje bila mišljenja da se transparentnost javnih sredstava mora postići bez obzira na način pribavljanja javnih sredstava. Stoga je smatrala da su Direktivom o transparentnosti obuhvaćeni ne samo izravni tokovi sredstava od javnih tijela prema javnim poduzetnicima, već i neizravni tokovi sredstava od drugih javnih poduzetnika nad kojima javno tijelo ima prevladavajući utjecaj (članak 2.).
8. Zakonitost Direktive o transparentnosti potvrdio je Sud u svojoj odluci od 6. srpnja 1982.².
8.1. Glede argumenta da nije bilo potrebe za tom Direktivom te da se njome prekršilo pravilo razmjernosti, Sud je utvrdio kako slijedi (stavak 18.): »S obzirom na različite oblike javnih poduzetnika u različitim državama članicama te na odjeke njihovih aktivnosti, neizbježno je i da su sami njihovi financijski odnosi s javnim tijelima vrlo raznoliki, često složeni te se stoga teško nadziru čak i uz pomoć izvora objavljenih podataka na koje su uputile vlade koje su uložile pritužbu. U tim okolnostima postoji neosporiva potreba da Komisija zatraži dodatne podatke o takvim odnosima i to utvrđivanjem zajedničkih kriterija za sve države članice te za sve predmetne poduzetnike«.
8.2. Glede argumenta da se predmetnom Direktivom prekršilo načelo neutralnosti članka 222. Ugovora, Sud je utvrdio da (stavak 21.) »valja imati na umu da načelo jednakosti, na koje vlade upućuju u vezi s odnosom između javnih i privatnih poduzetnika općenito, pretpostavlja da su te dvije vrste poduzetnika u usporedivim okolnostima. ... privatni poduzetnici određuju svoju proizvodnu i trgovačku strategiju uzimajući poglavito u obzir zahtjeve profitabilnosti. Na odluke javnih poduzetnika, međutim, mogu utjecati čimbenici druge naravi u okviru nastojanja javnih tijela da se ispune ciljevi od javnoga interesa koji mogu imati utjecaja na te odluke. Gospodarske i financijske posljedice utjecaja takvih čimbenika dovode do uspostavljanja financijskih odnosa posebne vrste između tih poduzetnika i javnih tijela koji se razlikuju od odnosa između javnih tijela i privatnih poduzetnika. Kako se navedena Direktiva tiče upravo tih posebnih financijskih odnosa, izjava o diskriminaciji ne može se prihvatiti«.
8.3. Glede argumenta da se u Direktivi kroz popisivanje različitih oblika javnih sredstava, čiju je transparentnost potrebno osigurati (članak 3.), pokušalo definirati pojam državne potpore u smislu članaka 92. i 93., Sud je izjavio kako slijedi (stavak 23.): »Što se tiče definicije iz članka 3. koja se tiče financijskih odnosa podložnih pravilima iz Direktive, dovoljno je reći da to ne predstavlja pokušaj Komisije da definira pojam potpore koji se javlja u člancima 92. i 93. Ugovora, već se samo navode financijski poslovi za koje Komisija drži da o njima mora biti obaviještena, kako bi provjerila da li je država članica dodijelila potporu dotičnim poduzetnicima a da pritom nije poštivala svoju obvezu prijavljivanja istoga Komisiji sukladno članku 93. stavku 3«.
8.4. Glede argumenta da članak 2. Direktive, koji se odnosi na javne poduzetnike o kojima je trebalo dostaviti podatke, predstavlja pokušaj definiranja pojma javnih poduzetnika u smislu članka 90. Ugovora, Sud je izjavio da (stavak 24.) »valja naglasiti da cilj tih odredbi nije definirati taj pojam kako se pojavljuje u članku 90. Ugovora, već utvrditi potrebne kriterije za razgraničavanje one skupine poduzetnika čiji financijski odnosi s javnim tijelima trebaju biti podložni obvezi dostavljanja podataka utvrđenoj u Direktivi«. U članku 25. Sud nadalje tvrdi kako slijedi: »Sukladno članku 2. Direktive, izraz »javni poduzetnik« odnosi se na bilo kojeg poduzetnika nad kojim javna tijela mogu imati izravan ili neizravan prevladavajući utjecaj. Sukladno drugom stavku, takav se utjecaj može pretpostaviti ukoliko su javna tijela izravni ili neizravni većinski vlasnici upisanoga kapitala toga poduzetnika, ukoliko raspolažu većinom prava glasova ili ukoliko mogu imenovati više od polovine članova u njegovom upravnom, rukovodećem ili nadzornom tijelu«. U stavku 26. Sud nadalje navodi kako slijedi: »Kako je ovaj Sud već naveo, razlog za uključivanje u Ugovor odredbi članka 90. upravo je utjecaj koji javna tijela mogu imati na poslovne odluke javnih poduzetnika. Taj se utjecaj može vršiti kroz financijsko sudjelovanje ili kroz pravila kojima se uređuje rukovođenje poduzetnikom. Odabirući iste kriterije kako bi utvrdila one financijske odnose o kojima mora biti u mogućnosti dobiti podatke kako bi mogla izvršavati svoju dužnost nadziranja iz članka 90. stavka 3., Komisija je ostala u okvirima prava koje ima temeljem te odredbe«.
9. Načela koja je Sud uspostavio u pogledu Direktive o transparentnosti sada su dio utvrđene pravne teorije, a posebno je važna činjenica da je Sud potvrdio:
(i) da su transparentnost financijskih odnosa te pružanje podataka na zahtjev u skladu s Direktivom nužni te da poštuju načelo razmjernosti,
(ii) da Direktiva poštuje načelo neutralnosti ophođenja s javim i privatnim poduzetnicima,
(iii) da u smislu nadziranja usklađenosti s člancima 92. i 93. Komisija ima opravdan interes biti obaviještena o svim tipovima tokova javnih sredstava prema javnim poduzetnicima, i
(iv) da u smislu nadziranja usklađenosti s člancima 92. i 93. Komisija ima opravdan interes biti upućena u tokove javnih sredstava koja javnim poduzetnicima pritječu ili izravno od javnih tijela ili neizravno od drugih javnih poduzetnika.
_________
¹ Direktiva br. 80/723/EEZ (SL br. L 195, 29.7.1980., str. 35.), kako je izmijenjena i dopunjena Direktivom 85/413/EEZ (SL br. L 229, 28. 8. 1985., str. 20.), koja uključuje prethodno isključene sektore.
² Združeni slučajevi 188. do 190./80., Francuska, Italija i Ujedinjena kraljevina protiv Komisije [1982.] Izvješća Suda EZ-a 2545.

III. NAČELA KOJIMA SE UTVRĐUJE RADI LI SE O POTPORI

10. Nakon što su utvrđeni poduzetnici i sredstva u svezi s kojima Komisija ima opravdan interes u smislu članaka 90. i 92., potrebno je preispitati načela koja će se primjenjivati prilikom utvrđivanja radi li se o bilo kakvoj potpori. Samo ukoliko se radi o potpori postavlja se pitanje o prethodnoj prijavi iste. Ukoliko se radi o potpori, potom je potrebno provjeriti da li se primjenjuje bilo koje od odstupanja predviđeno u Ugovoru³. Ta se analiza, kojom se s jedne strane utvrđuje radi li se o potpori, te s druge, je li potpora spojiva u skladu s nekim od odstupanja iz Ugovora, mora odvijati u dvije faze ukoliko se želi osigurati potpuna transparentnost.
11. Ukoliko javni poduzetnici, kao i privatni, imaju koristi od novčanih iznosa dodijeljenih u skladu s transparentnim programima potpora odobrenim od strane Komisije, tada je jasno da se radi o potpori kao i pod kojim je uvjetima Komisija odobrila njeno dodjeljivanje. Međutim, situacija nije uvijek tako jasna kod drugih oblika javnih sredstava navedenih u Direktivi o transparentnosti. U nekim okolnostima javni poduzetnici mogu uživati prednosti zbog naravi njihovog odnosa s javnim tijelima kroz pribavljanje javnih sredstava, ukoliko javna tijela sredstva pribavljaju u okolnostima koja nadilaze njihovu jednostavnu ulogu vlasnika. Kako bi se osiguralo poštivanje načela neutralnosti, potpora se mora ocijeniti kao razlika između uvjeta pod kojima je država takva sredstva stavila na raspolaganje javnome poduzetniku, te uvjeta koje bi privatni ulagatelj smatrao prihvatljivima za osiguravanje sredstava usporedivom privatnom poduzetniku poslujući pritom u normalnim uvjetima tržišnoga gospodarstva (u daljnjem tekstu: »načelo ulagatelja u tržišnom gospodarstvu«). Kako je Komisija istaknula u svom priopćenju »Industrijska politika u otvorenom i konkurentnom okruženju« (COM(90) 556) »natjecanje postaje sve globalnije i sve intenzivnije i na svjetskom tržištu i na tržištima Zajednice«. Takav trend nosi brojne implikacije za europske poduzetnike, na primjer u pogledu istraživanja i razvoja, strategija ulaganja i njihovog financiranja. I s javnim i s privatnim poduzetnicima u sličnim sektorima te u usporedivim gospodarskim i financijskim situacijama mora se postupati jednako u pogledu ovog financiranja. Međutim, ako se bilo kakva javna sredstva osiguravaju pod uvjetima koji su povoljniji (odnosno, u ekonomskoj terminologiji, koji su jeftiniji) nego što bi ih osigurao privatni vlasnik privatnom poduzetniku u usporedivom financijskom i konkurentnom položaju, tada javni poduzetnik prima pogodnosti koje privatnim poduzetnicima njihovi vlasnici ne mogu osigurati. Izuzev ukoliko se povoljniji uvjeti osiguravanja javnih sredstava tretiraju kao potpora i ocjenjuju s obzirom na jedno od odstupanja iz Ugovora, prekršeno je načelo neutralnosti u postupanju prema javnim i privatnim poduzetnicima.
12. Ovo načelo uporabe ulagatelja koji posluje u normalnim tržišnim uvjetima kao referentne vrijednosti kako bi se utvrdilo radi li se o potpori te, u slučaju da se radi o istoj, kako bi utvrdila njena visina, usvojili su Vijeće i Komisija za sektore čelika i brodogradnje, te ga je u tom kontekstu potvrdio Parlament. Osim toga, Komisija je usvojila i primijenila to načelo u brojnim pojedinim slučajevima. Načelo je prihvatio i Sud u svakom slučaju koji mu je predočen, kao mjerilo za utvrđivanje je li se radilo o potpori.
13. Vijeće je u dva navrata 1981. usvojilo načelo ulagatelja u tržišnom gospodarstvu. Najprije je jednoglasno odobrilo odluku Komisije kojom se utvrđuju pravila Zajednice za državne potpore industriji čelika⁴ te je potom kvalificiranom većinom odobrilo Kodeks o brodogradnji⁵. U oba slučaja Vijeće je navelo da pojam potpore uključuje sve elemente potpore sadržane u mjerama financiranja koje donesu države članice u svezi s poduzetnicima iz sektora čelika/brodogradnje koja su pod njihovim izravnim ili neizravnim nadzorom, a koji se ne ubrajaju među mjere pribavljanja vlasničkoga kapitala prema uobičajenoj praksi u tržišnom gospodarstvu. Stoga, ne samo da je Vijeće odobrilo ili usvojilo načelo tržišnoga gospodarstva, nego je postupalo isto kao i Komisija u gore spomenutoj Direktivi o transparentnosti, koja je obuhvatila ne samo izravno već i neizravno osiguravanje sredstava.
14. Vijeće se nastavilo pridržavati tog općeg načela, a posljednji puta 1989. u slučaju iz područja čelika⁶, te 1990. u slučaju iz područja brodogradnje⁷. Točnije, u kodeksu o potpori sektoru čelika iz 1989. Vijeće se složilo oko prethodnog prijavljivanja svih slučajeva osiguravanja kapitala i sličnih izvora financiranja, kako bi omogućilo Komisiji da odluči o tome radi li se u tim slučajevima o potpori, odnosno »da li bi se oni mogli poimati kao pravo osiguravanje rizičnoga kapitala sukladno uobičajenoj praksi ulaganja u tržišnome gospodarstvu (članak 1. stavak 2.). Vijeće je također ponovno potvrdilo i jednoglasno odobrilo ovo načelo u Odluci Komisije 89/218/EZUČ o novoj potpori za Finsider/ILVA⁸.
15. Parlament je pozvan da da svoje mišljenje o načelu ulagatelja u tržišnome gospodarstvu sadržanom u Direktivi o sektoru brodogradnje. U slučaju tih Direktiva Parlament se složio s nacrtima Komisije koji su uključivali to načelo⁹.
16. Komisija je usvojila isto načelo ulagatelja u tržišnom gospodarstvu prilikom određivanja svog općeg stajališta prema javnim udjelima u kapitalu poduzetnika, koje i dalje ostaje valjano¹⁰. U njemu stoji »kada je očigledno da javno tijelo koje vrši dokapitalizaciju ... poduzetniku ne osigurava samo vlasnički kapital u normalnim uvjetima tržišnoga gospodarstva, taj se slučaj mora ocijeniti u svjetlu članka 92. Ugovora o EEZ-u« (stavak 1.). Poglavito je smatrala da se o državnoj potpori radi »ukoliko je financijski položaj poduzetnika, a posebno struktura i opseg njegovih dugovanja, takav da se u razumnom vremenu ne može očekivati uobičajen prinos na uloženi kapital (u dividendama ili kapitalnim dobicima)«.
17. Komisija je, štoviše, primijenila to načelo ulagatelja u tržišnom gospodarstvu u brojnim pojedinim slučajevima kako bi utvrdila radi li se o bilo kakvoj potpori. Komisija je u svakom pojedinom slučaju istražila financijske okolnosti poduzetnika koji je primio javna sredstva kako bi utvrdila da li bi ulagatelj u tržišnom gospodarstvu pod sličnim uvjetima stavio na raspolaganje takve novčane iznose. U svojoj odluci u slučaju Leeuwarden, Komisija je utvrdila da je dokapitalizacija predstavljala potporu budući da su »pretjerani kapaciteti u toj grani industrije predstavljali prepreku koja je upućivala na to da taj poduzetnik vjerojatno ne bi bio u mogućnosti na tržištu privatnog kapitala prikupiti sredstva potrebna za svoj opstanak. Stanje na tržištu ne daje razuman temelj za vjerovati da bi poduzetnik kojemu je hitno potrebno dalekosežno restrukturiranje bio u stanju ostvariti dostatan novčani tok kako bi financiralo potrebno zamjensko ulaganje ...«¹¹. Takva se politika dosljedno primjenjivala niz godina. U nešto novijoj odluci u slučaju CdF/Orkem¹², Komisija je utvrdila da je javno tijelo »izvršilo dokapitalizaciju poduzetnika pod uvjetima koji nisu uvjeti tržišnoga gospodarstva«. Zapravo, dotični je poduzetnik »imao vrlo male vjerojatnosti ishoditi dostatan kapital na privatnome tržištu kako bi osiguralo opstanak i dugotrajnu stabilnost«. U odluci u slučaju ENI-Lanerossi¹³ Komisija je navela da su »financijska sredstva dodijeljena u okolnostima koje ne bi bile prihvatljive privatnom ulagatelju koji posluje u normalnim uvjetima tržišnoga gospodarstva, budući da je u predmetnom slučaju financijski i gospodarski položaj tih tvornica, osobito s obzirom na trajanje i iznose gubitaka, bio takav da se ne bi mogao očekivati uobičajen prinos na uloženi kapital u obliku dividendi ili kapitalnih dobitaka«¹⁴. Postoji i niz slučajeva u kojima je Komisija jasno izjavila da dokapitalizacije provedene od strane države nisu predstavljale potporu budući da se mogao očekivati uobičajen prinos u obliku dividendi ili prirasta kapitala¹⁵.
18. Komisija je također primijenila načelo ulagatelja u tržišnom gospodarstvu u brojnim pojedinim slučajevima sukladno Direktivi o brodogradnji te kodeksu o potpori industriji čelika. U sektoru brodogradnje, na primjer u slučaju Bremer Vulkan¹⁶, Komisija je utvrdila da su zajam za premošćivanje i kupovina novih dionica predstavljali državnu potporu budući da Komisija »nije prihvatila argument koji je dala njemačka Vlada da je ... samo postupila kao privatni ulagatelj koji je slučajno bio bolji u predviđanju budućeg razvoja situacije na tržištu od bilo koga drugoga«. U sektoru čelika, na primjer, Komisija je u nekoliko pojedinih slučajeva donijela odluke u kojima su se dokapitalizacije smatrale potporom¹⁷.
19. Znakovito je da u mnogim od gore opisanih slučajeva dokapitalizaciju javnih poduzetnika nije obavila država izravno već se ona odvijala neizravno putem državnih holding poduzetnika ili putem drugih javnih poduzetnika.
20. Sud je pozvan da ispita niz slučajeva o kojima je Komisija donijela odluku primjenom načela ulagatelja u tržišnom gospodarstvu utvrđenoga u smjernicama iz 1984. U svim je slučajevima koji su mu prikazani Sud prihvatio to načelo kao primjereno za utvrđivanje radi li se u danom slučaju o potpori. Potom je ispitao jesu li odluke Komisije dovoljno potvrdile primjenu tog načela u konkretnim okolnostima predmetnih slučajeva. Na primjer, u svojoj odluci u slučaju 40/85¹⁸ (Boch), Sud je izjavio (stavak 13.):
»Primjeren način kojim se utvrđuje da li (konkretna) mjera predstavlja državnu potporu je primjena kriterija, koji je spomenut u odluci Komisije i koji, štoviše, belgijska Vlada nije osporila, za određivanje do koje bi mjere poduzetnik bio u stanju ishoditi predmetne iznose na tržištima privatnoga kapitala. U slučaju poduzetnika čiji je kapital gotovo u potpunosti u vlasništvu javnih tijela taj se test, poglavito, sastoji iz pitanja da li bi privatni dioničar u sličnim okolnostima, uzimajući u obzir predvidljivost prinosa i zanemarivši sve društvene, regionalne mjere i sektorska pitanja, upisao predmetni kapital«.
Sud je nedavno ponovno potvrdio ovo načelo u odluci u slučaju Boussac¹⁹, u kojoj navodi (stavci 39. i 40.): »Kako bi se utvrdilo predstavljaju li konkretne mjere državnu potporu, potrebno je primijeniti kriterij iz odluke Komisije, koji francuska Vlada nije osporila, da li bi predmetni poduzetnik bio u stanju ishoditi ta sredstva na tržištu privatnoga kapitala«, i »poduzetnik se nalazio u takvom financijskom stanju da se u razumnom vremenskom roku nije mogao očekivati prihvatljiv prinos od ulaganja te Boussac ne bi bio u stanju pribaviti potrebna sredstva na tržištu« (neslužben prijevod)²⁰. Sud je nedavno dodatno razradio načelo ulagatelja u tržišnom gospodarstvu napravivši razliku između privatnoga ulagatelja čija je vremenska perspektiva kratkoročna, čak i spekulativna, i privatne holding grupe, čija je perspektiva dugoročnija (Alfa/Fiat i Lanerossi²¹). »Potrebno je jasno dati do znanja da ponašanje privatnoga ulagatelja s kojim se mora usporediti intervencija javnoga ulagatelja mada nužno ne predstavlja ponašanje običnoga ulagatelja koji plasira svoj kapital s više ili manje kratkoročnim očekivanjem njegove profitabilnosti, mora biti barem ponašanje karakteristično za privatni holding ili grupu poduzetnika koji vode strukturalnu, globalnu ili sektorsku politiku, te koji su vođeni dugoročnijim planom ostvarenja dobiti«. Na temelju činjenica toga slučaja »Komisija je mogla točno zaključiti da privatni ulagatelj, čak i ako donosi odluke na razini cijele grupe u širem ekonomskom kontekstu, ne bi u normalnim okolnostima tržišnoga gospodarstva mogao očekivati (čak niti dugoročno) prihvatljivu stopu profitabilnosti na uloženi kapital ...« (neslužbeni prijevod). »Privatni ulagatelj, dakako, može izvršiti dokapitalizaciju kako bi osigurao opstanak poduzetnika koji je privremeno u teškoćama, no koji će nakon restrukturiranja, ako je ono potrebno, ponovno postati profitabilan. Poduzetnik majka također može, kroz ograničeno razdoblje, prenijeti gubitke podružnice kako bi omogućilo potonjoj da se povuče iz sektora pod najpovoljnijim uvjetima. Takve odluke mogu biti motivirane ne samo mogućnošću ostvarivanja izravne dobiti, nego i drugim čimbenicima, kao što je održavanje imidža cijele grupe ili preusmjeravanje njenih aktivnosti. Međutim, kada je dokapitalizacija nespojiva s mogućnošću ostvarivanja dobiti, čak i dugoročno, te se dokapitalizacije moraju smatrati potporom ... » (neslužbeni prijevod).
21. Činjenica da je u mnogim slučajevima o kojima je presudio Sud dokapitalizacija došla neizravno, od državnih holding poduzetnika ili od drugih javnih poduzetnika, a ne izravno od države, nije promijenila narav predmetnih novčanih iznosa kao potpore. Sud je uvijek ispitivao ekonomsku realnost situacije kako bi utvrdio radi li se o državnim izvorima. U odluci u slučaju Steinicke i Weinlig²², Sud je izjavio da »izuzev ograđivanja iz članka 90. stavka 2. Ugovora, članak 92. obuhvaća sve privatne i javne poduzetnike i svu njihovu proizvodnju« te da »u primjeni članka 92. mora se primarno voditi računa o učincima te potpore na privilegirane poduzetnike ili proizvođače, a ne o statusu institucija kojima je povjerena raspodjela i dodjela potpore«. Sud je to nedavno potvrdio u svojoj odluci²³ u slučaju Crédit Agricole Sud i dodao da »... potpora ne mora nužno biti financirana iz državnih izvora da bi bila označena kao državna potpora ... nema potrebe praviti razliku ovisno tome je li potporu odobrila izravno država ili su je odobrila javna ili privatna tijela koja je država utemeljila ili imenovala za dodjelu potpore«.
________
³ Vidi također točke 32. i 33. dolje.
⁴ Odluka 81/2320/EZUČ od 7. kolovoza 1981. (SL br. L 228, 13.8.1981., str. 14.). Vidi, poglavito, drugu uvodnu izjavu i članak 1.
⁵ Direktiva Vijeća 81/363/EEZ od 28. travnja 1981. (SL br. L 137, 23.5.1981., str. 39.). Vidi, poglavito, zadnju uvodnu izjavu i članak 1. točku (e).
⁶ Odluka Komisije 322/89/EZUČ, od 1. veljače 1989. (SL br. L 38, 10.2.1989., str.8.).
⁷  Direktiva Vijeća 90/684/EEZ od 21. prosinca 1990., (SL br. L 380, 31.12.1990., str.27.).
⁸ SL br. L. 86, 31.3.1989., str. 76.
⁹ Vidi na primjer SL br. C 28, 9.2.1981., str. 23., i SL br. C 7, 12.1.1987., str. 320.
¹⁰ Priopćenje državama članicama o udjelima javnih tijela u kapitalu poduzetnika (Bilten EZ-a 9 – 1984.).
¹¹ SL br. L 277, 29. 9. 1982., str. 15.
¹² SL br. C 198, 7. 8. 1990., str. 2.
¹³ SL br. L 16, 20. 1. 1989., str. 52.
¹⁴ Odluke u slučajevima Meura (SL L 276, 19.10.1984., str. 34.), Leeuwarden (SL br. L 277, 29.9.1982., str. 15.), Intermills I (SL br. L 280, 2.10.1982., str. 30.), Boch/Noviboch (SL br. L 59, 27.2.1985., str. 21.), Boussac (SL br. L 352, 15.12.1987., str. 42.), Alfa-Fiat (SL br. L 394, 31.5.1989., str. 9.), Pinault-Isoroy (SL br. L 119, 7.5.1988., str. 38.), Fabelta (SL br. L 62, 3.3.1984., str. 18.), Ideal Spun (SL br. L 283, 27.10.1984., str. 42.), Renault (SL br. L 220, 11.8.1988., str. 30.), Veneziana Vetro (SL br. L 166, 16.6.1989., str. 60.), Quimigal (SL br. C 188, 28.7.1990., str.3.) i IOR/Finalp (još neobjavljena) u kojima se mogu naći ista obrazloženja.
¹⁵ Odluke u slučajevima CDF/Orkem, djelomično, (op. cit), Quimigal, djelomično, (op. cit), Intermills II (Bilten EZ-a 4-1990, točka 1.1.34) i Ernaelsteen (18. Izvješće o tržišnom natjecanju, točke 212. i 213.).
 ¹⁶ Još nije objavljeno.
¹⁷ SL br. L, 227, 19.8.1983., str. 1. Vidi, poglavito, slučajeve u svezi s poduzetnicima Arbed, Sidmar, ALZ, Hoogovens, Irish Steel, Sacilor/Usinor i British Steel u kojima se mogu naći ista obrazloženja. U svim tim slučajevima iz sektora čelika, potpora se smatrala spojivom. Nešto skorije, Vijeće je jednoglasno usvojilo to načelo u slučaju Finsider/ILVA – vidi točku 26. dolje.
¹⁸ Belgija protiv Komisije [1986.] Izvješća suda EZ-a 2321.
¹⁹ Slučaj C-301/87 (još neobjavljen).
²⁰ Vidi i slučaj Intermills 323/82, združene slučajeve Leeuwarden 296/318/82, slučaj Meura 234/84 u kojima se mogu naći jednaka obrazloženja.
²¹ Slučajevi C-305/89, odnosno C-303/88 (još neobjavljeni).
²² Slučaj 78/76.
²³ Slučaj 290/83.

IV. VEĆA TRANSPARENTNOST POLITIKE

22. Do danas se većina slučajeva, iako nipošto svi koji su dospjeli pred Vijeće, Komisiju i Sud u kojima se primijenilo načelo ulagatelja u tržišnome gospodarstvu, ticala dokapitalizacije poduzetnika gubitaša ili čak onih pred stečajem. Jedan od ciljeva ovoga priopćenja je povećati transparentnost sustavnijom primjenom pravila o državnim potporama:
(i) na javne poduzetnike u svim okolnostima, ne samo na one koji ostvaruju gubitke kao što je trenutno slučaj,
(ii) na sve oblike javnih sredstava spomenutih u Direktivi o transparentnosti (članak 3. – vidi točke 6. i 8.3. gore), a posebno na zajmove, jamstva i stope prinosa, a ne samo na dokapitalizaciju kao što je trenutno slučaj.
23. Tu pojačanu transparentnost politike potrebno je postići jasnom primjenom načela ulagatelja u tržišnome gospodarstvu na javne poduzetnike u svim okolnostima te na sva javna sredstva obuhvaćena u Direktivi o transparentnosti. Načelo ulagatelja u tržišnome gospodarstvu koristi se iz razloga što:
(i) ono predstavlja primjereni standard za mjerenje bilo kakve financijske prednosti koju uživa javni poduzetnik u odnosu na odgovarajućeg privatnog poduzetnika ili za osiguravanje neutralnoga postupanja prema javnim i privatnim poduzetnicima,
(ii) se pokazalo praktičnim Komisiji u brojnim slučajevima,
(iii) ga je potvrdio Sud (vidi posebno odlomke 20 i 21 iznad),
 i
(iv) ga je odobrilo Vijeće u sektoru čelika i brodogradnje.
Ukoliko se ovo pojašnjenje ne primijeni, postoji opasnost ne samo od izostanka transparentnosti, nego i od diskriminacije protiv privatnih poduzetnika koja nemaju jednake veze s javim tijelima niti jednak pristup javnim sredstvima. Ovo je priopćenje logički nastavak postojeće politike, a ne kakvo novo radikalno odstupanje od iste i potrebno je kako bi se objasnila primjena načela na širi raspon okolnosti i na širi raspon sredstava. Zapravo, Sud, Komisija i Vijeće već su primijenili načelo ulagatelja u tržišnome gospodarstvu u ograničenom broju slučajeva i to na one oblike javnih sredstava koji ne predstavljaju vlasnički kapital, a koji su također predmet ovoga priopćenja – npr. jamstva, zajmovi, prinos na kapital²⁴.
24. Jamstva. U slučaju IOR/Finalp (op. cit.) Komisija je bila mišljenja da je situacija u kojoj je državni holding poduzetnik postao stopostotni vlasnik poduzetnika u poteškoćama (čime je, prema talijanskom trgovačkom pravu postalo izloženo neograničenoj odgovornosti) jednakovrijedna preuzimanju dodatnoga rizika jer se time zapravo daje neograničeno jamstvo. Koristeći svoje dobro utvrđeno načelo Komisija je izjavila da bi ulagatelja u tržišnom gospodarstvu u normalnim okolnostima nerado postao jedini dioničar poduzetnika, ukoliko uslijed toga za isto mora preuzeti neograničenu odgovornost; isti bi se pobrinuo da taj dodatni rizik bude manji od dodatne dobiti.
25. Zajam. U slučaju Boch (op. cit.) Sud je naveo (stavci 12. i 13.): »Temeljem članka 92. stavka 1. ... odredbe Ugovora u svezi s državnom potporom primjenjuju se na potporu koju je dodijelila država članica ili koja je dodijeljena iz državnih izvora u bilo kojem obliku. Iz toga slijedi ... da se ne može praviti razlika između potpore dodijeljene u obliku zajmova i potpore dodijeljene u obliku upisa kapitala poduzetnika ... Primjeren način na koji se može utvrditi predstavlja li takva mjera državnu potporu jest primijeniti kriterij ... prema kojemu se utvrđuje do koje bi mjere poduzetnik bio u stanju predmetne iznose ishoditi na tržištima privatnoga kapitala.«
26. Prinos na kapital. Kada je pokrenula postupak iz članka 88. Ugovora o EZUČ-u (pismo talijanskoj Vladi od 6. svibnja 1988.) u slučaju Finsider/ILVA, Komisija je bila mišljenja da zajmovi koje su odobrile državne kreditne institucije predmetnome poduzetniku nisu bili odobreni pod uvjetima koji bi bili prihvatljivi privatnome ulagatelju koji posluje u normalnim tržišnim uvjetima, već da su bili temeljeni na (implicitnom) državnom jamstvu te da su kao takvi predstavljali državnu potporu. Točnije, kasnije je to implicitno jamstvo postalo eksplicitno kada su dugovi bili namireni. Pokretanje postupka dovelo je do odluke koju je Vijeće jednoglasno odobrilo²⁵, kojom su nametnuti uvjeti predmetnom poduzetniku kako bi se osiguralo ponovno uspostavljanje njegove održivosti te zarada minimalnoga prinosa na kapital.
_________
²⁴ Valja napomenuti da ovo ne predstavlja iscrpan popis različitih oblika financiranja koji mogu podrazumijevati potporu. Komisija će djelovati protiv pružanja bilo kakvih drugih prednosti javnim poduzetnicima u materijalnom ili nematerijalnom obliku, a koje mogu predstavljati potporu.
²⁵ SL br. L 86, 31.3.1989., str. 76. Vidi također Priopćenje Komisije Vijeću od 25. listopada 1988. – ODJELJAK(88) 1485 konačno i točku 207. 14. Izvješća o tržišnome natjecanju. Zapravo, ukupan je cilj Kodeksa o sektoru čelika za sve države članice bio povratiti održivost kroz minimalan prinos i kroz samofinanciranje sukladno tržišnim načelima. 

V. PROVEDIVOST U PRAKSI NAČELA ULAGATELJA U TRŽIŠNOME GOSPODARSTVU

27. Praktično iskustvo koje je Komisija stekla kroz primjenu pravila o državnim potporama na javne poduzetnike kao i općenita podrška koju osnovne teme načela ulagatelja u tržišnome gospodarstvu uživaju među institucijama Zajednice, potvrđuju stajalište Komisije da to načelo, kao takvo, predstavlja primjeren standard za utvrđivanje postojanje potpore. Međutim, uočeno je da je većina slučajeva na koje se ovaj mehanizam primijenio bila posebne naravi te se učinilo da bi šira primjena toga mehanizma mogla izazvati određene poteškoće. Stoga su potrebna neka daljnja objašnjenja. Osim toga, izražena je zabrinutost da bi primjena načela ulagatelja u tržišnome gospodarstvu mogla dovesti do toga da prosudba Komisije zamijeni ulagatelja i njegovu prosudbu projekata ulaganja. Ova se kritika prvenstveno može pobiti činjenicom da se to načelo u brojnim pojedinim slučajevima već pokazalo primjerenim i praktičnim standardom za utvrđivanje da li javna sredstva predstavljaju državnu potporu. Drugo, cilj Komisije u budućnosti nije, kao što to nije bio ni u prošlosti, zamijeniti prosudbu ulagatelja. Svaki zahtjev za dodatnim financijskim sredstvima poziva javne poduzetnike i javna tijela, kao što je to slučaj i s privatnim poduzetnicima i privatnim osiguravateljima financijskih sredstava, da analiziraju rizike, kao i vjerojatan ishod projekta ulaganja.
Nasuprot tome, Komisija je svjesna da takva analiza rizika zahtijeva od javnih poduzetnika, kao i od privatnih, primjenu poduzetničkih vještina, što po samoj naravi problema podrazumijeva širok prostor za prosuđivanje od strane ulagatelja. S obzirom na takvu širinu prostora za donošenje prosudbe, na temelju odluke ulagatelja ne može se zaključiti da se radi o državnoj potpori. U sklopu ocjene opravdanosti dodjeljivanja sredstava država članica mora odlučiti je li isto potrebno prijavljivati sukladno obvezi iz članka 93. stavka 3. U tom kontekstu, korisno je prisjetiti se mjera iz priopćenja iz 1984. o udjelima javnih tijela, u kojemu stoji da ukoliko postoji pretpostavka da financijski tokovi od države do javnoga poduzetnika predstavljaju potporu, Komisija o tome mora unaprijed biti obaviještena. Na temelju ispitivanja primljenih podataka Komisija će u roku od 15 radnih dana odlučiti da li se takvi podaci trebaju smatrati prijavom u smislu članka 93. stavka 3. (točka 4.4.2.). Samo ukoliko ne postoje objektivni razlozi da je razumno očekivati da će ulaganje donijeti primjerenu stopu prinosa, koja bi bila prihvatljiva privatnom ulagatelju u sličnom privatnom poduzetniku koji posluje u normalnim tržišnim uvjetima, radi se o državnoj potpori čak i kada se ista financira u cijelosti ili djelomično iz javnih sredstava. Komisija nema namjeru analizirati projekte ulaganja ex ante (izuzev ukoliko su u skladu s člankom 93. stavkom 3. prethodno prijavljeni).
28. Komisija ni u kojem slučaju neće koristiti kasnije stečene spoznaje kako bi utvrdila da je osiguravanje javnih sredstava predstavljalo državnu potporu samo temeljem toga što ostvarena stopa prinosa nije bila primjerena. Državnom potporom mogu se smatrati samo projekti za koje Komisija smatra da nije bilo objektivnih ili u dobroj vjeri prihvaćenih razloga razumno očekivati primjerenu stopu prinosa u usporedivom privatnom poduzetniku u trenutku donošenja odluke o ulaganju/financiranju. Samo se u tim slučajevima sredstva pribavljaju jeftinije nego što bi ista bila na raspolaganju privatnim poduzetnicima, odnosno radi se o subvenciji. Očigledno je da, zbog rizika koji su svojstveni svakom ulaganju, neće svaki projekt biti uspješan te da određena ulaganja mogu donijeti ispodprosječnu stopu prinosa ili čak biti potpuno neuspješna. Tako je i s privatnim ulagateljima čija ulaganja mogu rezultirati ispodprosječnim stopama prinosa ili neuspjehom. Štoviše, takvim se pristupom ne diskriminira između projekata s kratkoročnijim ili dugoročnijim razdobljima isplativosti, sve dok se rizici primjereno i objektivno ocjenjuju i diskontiraju u vrijeme donošenja odluke o ulaganju, kao što bi to učinio privatni ulagatelj.
29. Pojašnjavajući način na koji Komisija primjenjuje načelo ulagatelja u tržišnome gospodarstvu i kriterije koji se koriste za utvrđivanje slučajeva kada se radi u potpori, ovo Priopćenje će umanjiti nesigurnost u ovome području. Komisija nema namjeru načela iz ovoga priopćenja (što je nužno kompleksno područje) primjenjivati na dogmatski ili doktrinalan način. Komisija je svjesna da pri donošenju odluka o poduzetničkim ulaganjima mora postojati širok prostor za prosuđivanje. Međutim, ta se načela moraju primjenjivati kada je nedvojbeno jasno da ne postoji drugo uvjerljivo objašnjenje za osiguravanje javnih sredstava nego ih smatrati državnom potporom. Takav će se pristup također morati primjenjivati na sve slučajeve križnih subvencija od strane profitabilnoga dijela javne grupe poduzetnika neprofitabilnom dijelu. To se javlja kod privatnih poduzetnika u slučajevima kada ili predmetni poduzetnik ima strateški plan s dobrim izgledima dugoročne dobiti, ili kada takva križna subvencija nosi neto korist za grupu u cjelini. U slučajevima u kojima dolazi do križnog subvencioniranja unutar javnih holding poduzetnika, Komisija će uzimati u obzir slične strateške ciljeve. Takve će se križne subvencije smatrati državnom potporom samo ukoliko Komisija bude uvjerenja da nema drugog razumnog objašnjenja za takav tok sredstava osim da se radi o potpori. Zbog fiskalnih ili drugih razloga određeni poduzetnici, bilo javni bilo privatni, često se dijele u nekoliko pravno zasebnih podružnica. Međutim, Komisija u normalnim okolnostima neće zahtijevati podatke o toku sredstava između takvih pravno zasebnih podružnica poduzetnika za koje je potrebno pripremati jedno konsolidirano izvješće.
30. Komisija je također svjesna mogućih razlika u pristupu ulagatelja u tržišnome gospodarstvu u slučaju svog manjinskog udjela u poduzetniku s jedne strane, i potpune kontrole nad velikom grupom s druge strane. Prvi se odnos često može opisati kao onaj sa spekulativnijim ili kratkoročnijim interesom, dok drugi često podrazumijeva dugoročniji interes. Stoga ukoliko javno tijelo ima nadzor nad pojedinim javim poduzetnikom ili grupom poduzetnika ono će biti manje motivirano ostvarenjem kratkoročne dobiti nego što bi bilo da ima samo manjinski/nekontrolni udio, te će stoga njegova perspektiva biti primjereno duža. Komisija će uzeti u obzir narav udjela javnih tijela prilikom usporedbe njihovog ponašanja s mjerilom za usporedbu, koje predstavlja odgovarajući ulagatelj u tržišnom gospodarstvu. Ova opaska vrijedi i za ocjenu poziva za ulaganjem dodatnih sredstava za financijsko restrukturiranje poduzetnika u odnosu na pozive na ulaganje sredstava potrebnih za financiranje konkretnih projekata²⁶. Osim toga, Komisija je također svjesna da je stav ulagatelja u tržišnome gospodarstvu općenito naklonjeniji prema pozivima na ulaganje dodatnih financijskih sredstava ukoliko su poduzetnici ili grupa koji trebaju takva dodatna sredstva u prošlosti uredno ostvarivali primjeren prirast kroz dividende ili akumulaciju kapitala na prethodna ulaganja. Ukoliko poduzetnik u tom smislu nije bilo uspješno u usporedbi s odgovarajućim poduzetnicima, na taj će zahtjev za financiranjem privatni ulagatelj/vlasnik pozvan da osigura dodatna sredstva uglavnom gledati s više nepovjerenja. Ukoliko je takav poziv na financiranje potreban kako bi se zaštitila vrijednost cijelog ulaganja, očekuje se da će javno tijelo, kao i privatni ulagatelja, uzeti u obzir takav širi kontekst prilikom procjenjivanja komercijalne opravdanosti ulaganja novih sredstava. Konačno, ukoliko se donese odluka o napuštanju pojedine aktivnosti zbog izostanka njezine srednjoročne, odnosno dugoročne komercijalne održivosti, može se očekivati da će javna grupa, kao i privatna grupa, odlučiti o vremenu i razmjeru njenog smanjenja u svjetlu utjecaja na ukupnu vjerodostojnost i strukturu grupe.
31. Prilikom ocjene bilo kojih poziva na ulaganje dodatnih financijskih sredstava dioničar bi u pravilu imao na raspolaganju podatke potrebne kako bi ocijenio da li bi odgovor na takav poziv za ulaganjem dodatnih sredstava bio opravdan. Razmjer i količina detalja podataka pruženih od strane poduzetnika koji zahtijevaju financijska sredstva mogu varirati ovisno o naravi i količini potrebnih sredstava, o odnosu između poduzetnika i dioničara i čak o prethodnoj uspješnosti poduzetnika u osiguravanju primjerenog prinosa²⁷. Ulagatelj u tržišnome gospodarstvu obično ne bi osigurao bilo kakva dodatna financijska sredstva ukoliko ne raspolaže primjerenom količinom podataka. Slična bi se razmatranja obično primjenjivala i na javne poduzetnike koji traže dodatna financijska sredstva. Te financijske podatke u obliku odgovarajuće dokumentacije trebalo bi staviti na raspolaganje na poseban zahtjev Komisije, ukoliko se smatra da bi oni pomogli u ocjenjivanju prijedloga ulaganja sa stajališta donošenja odluke o tome predstavlja li takvo financiranje potporu ili ne²⁸. Komisija neće otkrivati podatke koji joj budu dostavljeni budući da ima obvezu čuvanja profesionalne tajne. Stoga Komisija neće unaprijed detaljno pregledavati projekte ulaganja izuzev u slučajevima u kojima se radi o potpori i koje je potrebno unaprijed prijaviti sukladno članku 93. stavku 3. Međutim, ukoliko ima valjanih razloga vjerovati da se osiguravanjem financijskih sredstava javnim poduzetnicima dodjeljuje potpora, Komisija može, temeljem svojih ovlasti iz članaka 92. i 93., od države članice zatražiti podatke koji su joj potrebni kako bi utvrdila radi li se u konkretnom predmetnom slučaju o potpori.
________
²⁶ To može biti od posebne važnosti za javne poduzetnike koji su namjerno potkapitalizirani od strane javnoga tijela, vlasnika, iz razloga koji se ne mogu komercijalno opravdati (npr. ograničenja javne potrošnje).
²⁷ Manjinski dioničari koji nemaju ‘unutarnje’ podatke o vođenju poduzetnika mogu zahtijevati formalnije opravdanje za osiguravanje sredstava nego što bi to zatražio vlasnik s kontrolnim udjelom koji u biti može biti uključen u oblikovanju strategija na razini uprave i koji je već upućen u podrobne podatke o financijskom položaju toga poduzetnika.
²⁸ Podastiranje takvih podataka na zahtjev potpada u opseg ovlasti Komisije za istraživanje potpora sukladno člancima 92. i 93. u kombinaciji s člankom 5. Ugovora o EEZ-u te sukladno članku 1. točki (c) Direktive o transparentnosti, u kojoj stoji da namjena javnih sredstava mora biti transparentna.

VI. USKLAĐENOST POTPORE

32. Svaka država članica može slobodno odabrati veličinu i narav svoga javnoga sektora te ih tijekom vremena mijenjati. Komisija prepoznaje da, kada država odluči iskoristiti svoje pravo na javno vlasništvo, komercijalni ciljevi nisu uvijek nužna motivacija za takvu odluku. Od javnih se poduzetnika nekada očekuje izvršavanje nekomercijalnih aktivnosti uz ili pored svojih osnovnih komercijalnih djelatnosti. Na primjer, u nekim državama članicama javni se poduzetnici mogu koristiti kao pokretači gospodarstva, kao dio nastojanja ka odupiranju recesiji, za restrukturiranje grana gospodarstva u poteškoćama ili kao podstrek za razvoj regije. Od javnih se poduzetnika može očekivati da se smjeste u manje razvijenim regijama u slučaju viših troškova ili da održavaju zaposlenost na razini višoj od čisto tržišne. Ugovor omogućuje Komisiji da uzme u obzir te čimbenike ukoliko ih opravdava interes Zajednice. Osim toga, pružanje nekih usluga može podrazumijevati element javne usluge, koji se čak može provesti putem političkih ili pravnih ograničenja. Ti nekomercijalni ciljevi/funkcije (npr. društvena roba) nose sa sobom troškove koje u konačnici mora financirati država (odnosno, porezni obveznici) bilo u obliku novih financijskih sredstava (npr. dokapitalizacija) ili u obliku nižih stopa prinosa na uloženi kapital. Ta potpora pružanju javnih usluga u nekim okolnostima može narušavati tržišno natjecanje. Izuzev ukoliko se primjenjuje jedno od odstupanja iz Ugovora, javni poduzetnici nisu izuzeti od pravila o tržišnom natjecanju zbog nametanja tih nekomercijalnih ciljeva.
33. Ukoliko Komisija želi ispunjavati svoje obveze iz Ugovora, mora raspolagati podacima kako bi utvrdila da li novčani tokovi prema javnim poduzetnicima predstavljaju potporu, kako bi ocijenila visinu takve potpore te potom utvrdila primjenjuje li se koje od odstupanja iz Ugovora. Ovo je priopćenje ograničeno na cilj povećanja transparentnosti dotičnih novčanih tokova, što predstavlja ključan prvi korak. Odluka, koja slijedi u drugom koraku, o tome je li utvrđena potpora usklađena, pitanje je kojim se ovo priopćenje ne bavi budući da se takva odluka donosi u skladu s dobro poznatim načelima koje primjenjuje Komisija u tom području, a koja se ne planiraju mijenjati. (Valja naglasiti da se Komisija bavi pitanjem potpore samo ukoliko ista utječe na trgovinu i na tržišno natjecanje unutar Zajednice. Stoga, ukoliko se javnome poduzetniku dodjeljuje potpora u nekomercijalne namjene, koja nema utjecaja na trgovinu i tržišno natjecanje unutar Zajednice, članak 92. stavak 1. se ne primjenjuje). Ta obveza prepuštanja nadzoru Komisije svih potpora na razini Zajednice nužna je protuteža pravu država članica na slobodan izvoz u druge države članice, te predstavlja temelj zajedničkoga tržišta.

VII. RAZLIČITI OBLICI DRŽAVNE INTERVENCIJE

34. Prilikom donošenja odluke o tome predstavlja li dodjela bilo kakvih javnih sredstava javnim poduzetnicima potporu, Komisija mora uzeti u obzir dolje opisane čimbenike kod svakog tipa intervencije obuhvaćene ovim priopćenjem – dokapitalizacija, jamstvo, zajmovi, prinos od ulaganja²⁹. Ti čimbenici predstavljaju svojevrsne upute državama članicama o mogućem stajalištu Komisije kakvo se može očekivati u pojedinim slučajevima. Prilikom primjene ove politike Komisija će imati na umu praktičnu stranu gore opisanog načela ulagatelja u tržišnome gospodarstvu. Ovo priopćenje preuzima definiciju javnih sredstava i javnih poduzetnika iz Direktive o transparentnosti. Ono se daje državama članicama kao uputa u smislu općenitog stava Komisije. Međutim, Komisija će očigledno u pojedinim slučajevima primjene ove politike morati dokazivati da se radi o javnim poduzetnicima u smislu članka 90., te o državnim sredstvima u smislu članka 92. stavka 1., kao što je to prethodno činila u pojedinim slučajevima. Što se tiče pružanja podataka sukladno Direktivi o transparentnosti, te je definicije u smislu Direktive potvrdio Sud te ne postoji daljnja obveza Komisije za obrazlaganjem istih.
________
²⁹ Ovaj popis nije iscrpan – vidi bilješku 24. gore.

Dokapitalizacija

35. Dokapitalizacija se smatra potporom ukoliko se ista vrši u okolnostima koje ne bi bile prihvatljive ulagatelju koji posluje u normalnim tržišnim uvjetima. To se obično odnosi na situaciju u kojoj su struktura i izgledi za budućnost poduzetnika takvi da se u razumnom roku ne može očekivati uobičajen prinos (putem isplate dividendi ili povećanja vrijednosti kapitala) u usporedbi s usporedivim privatnim poduzetnikom. Stoga ostaje na snazi priopćenje iz 1984. o dokapitalizaciji.
Ulagatelj u tržišnome gospodarstvu u normalnim bi okolnostima financirao vlasnički kapital ukoliko trenutačna vrijednost³⁰ očekivanih budućih novčanih tokova od predviđenoga projekta (koji dotječu ulagatelju putem isplata dividendi i/ili kapitalnih dobitaka uz usklađenje zbog rizika) premašuje nove izdatke. Kontekst u kojemu će se navedeno morati tumačiti objašnjen je gore u stavcima 27. do 31.
36. U nekim državama članicama zakon obvezuje ulagatelje na uplatu dodatnog vlasničkog kapitala u poduzetnike čija je kapitalna baza narušena stalnim gubicima do ispod prethodno utvrđene razine. Države članice tvrdile su da se takva dokapitalizacija ne može smatrati potporom budući da one samo ispunjavaju svoju zakonsku obvezu. Međutim, ta »obveza« više je prividna nego stvarna. Poslovni ulagatelji suočeni s takvom situacijom također moraju razmotriti sve druge mogućnosti uključujući i mogućnost likvidacije ili drukčijeg umanjivanja svojeg ulaganja. Ukoliko se takva likvidacija ili umanjenje pokaže financijski boljim rješenjem uzimajući u obzir učinak na grupu, a tako se ne postupi, tada se svaka naknadna dokapitalizacija ili bilo kakva druga intervencija države mora smatrati potporom.
37. Prilikom usporedbe mjera države i mjera ulagatelja u tržišnome gospodarstvu, poglavito kada poduzetnik ne ostvaruje gubitke, Komisija će ocijeniti financijsko stanje poduzetnika u vrijeme kada se predloži/u koje je predložena dokapitalizacija. Komisija će na temelju ocjene sljedećih elemenata preispitati postoji li u iznosu uloženoga kapitala element potpore. Taj se element potpore sastoji iz troška ulaganja umanjenog za vrijednost ulaganja pri odgovarajućem diskontu. Naglašava se da su dolje navedeni elementi neophodni za bilo kakvu analizu, ali da nisu nužno dostatni budući da se u obzir moraju uzeti i načela navedena u stavcima 27. do 31. gore kao i pitanje da li su tražena sredstva namijenjena za projekte ulaganja ili za financijsko restrukturiranje.
37.1. Stanje dobiti i gubitka. Analiza rezultata poduzetnika kroz raspon od nekoliko godina. Iz toga bi se izdvojili odgovarajući pokazatelji profitabilnosti, te bi se uočeni trendovi podvrgli ocjeni.
37.2. Financijski pokazatelji. Omjer duga i kapitala (pokretački mehanizam poduzetnika) usporedio bi se s opće prihvaćenim standardima, prosjecima karakterističnim za dotičnu gospodarsku granu kao i prosjecima bliskih konkurenata, itd. Izračunali bi se različiti pokazatelji likvidnosti i solventnosti kako bi se utvrdilo financijsko stanje poduzetnika (to je osobito važno u pogledu ocjene sposobnosti poduzetnika koji posluje u normalnim tržišnim uvjetima za ostvarenje financijskih sredstava putem zajmova). Komisija je svjesna teškoća koje se javljaju pri takvom uspoređivanju država članica poglavito zbog njihove primjene različitih računovodstvenih praksi i standarda. Komisija će to imati na umu prilikom odabira odgovarajućih referentnih točaka za usporedbu kod javnih poduzetnika koji primaju sredstva.
37.3. Financijski planovi. U slučajevima kada se financijska sredstva traže kako bi se financirao program ulaganja tada se naravno taj program i pretpostavke na kojima se isti temelji moraju potanko proučiti kako bi se utvrdila opravdanost takvog ulaganja.
37.4. Stanje na tržištu. Potrebno je preispitati tržišne trendove (prijašnje stanje i, poglavito, buduće izglede) kao i udio poduzetnika na tržištu kroz primjereno vremensko razdoblje, a buduće bi se projekcije trebale podvrgnuti temeljitoj analizi.
_________
³⁰ Budući novčani tokovi diskontirani za trošak kapitala poduzetnika (unutarnja diskontna stopa).

Jamstva

38. Trenutni stav Komisije prema jamstvima za zajmove nedavno je priopćen državama članicama³¹. Sva jamstva koja država izda izravno ili posredno putem financijskih institucija Komisija smatra obuhvaćenima člankom 92. stavkom 1. Ugovora o EEZ-u. Sva se narušavanja ili moguća narušavanja tržišnoga natjecanja mogu otkriti samo ukoliko se takva jamstva ocjenjuju u fazi njihovog odobravanja. Činjenica da jedan poduzetnik prima jamstvo, čak i ako nikada ne dođe do poziva na plaćanje po istome, može omogućiti takvom poduzetniku nastavak poslovanja, te možda i natjerati konkurente koji ne uživaju takve olakšice da prekinu s poslovanjem. Takav je poduzetnik, dakle, primio podršku koja je u nepovoljan položaj stavila njegove konkurente, odnosno dobio je potporu, što je utjecalo na tržišno natjecanje. Prilikom ocjenjivanja postoji li u jamstvima element potpore primijenit će se analiza financijskoga stanja korisnika zajma (vidi točku 37. gore). Element potpore kod takvih jamstava predstavljao bi razliku između kamatne stope koju bi korisnik zajma platio na slobodnome tržištu i stope koju je zapravo ostvario uz dodatak jamstva, neto bez bilo kakve premije plaćene za to jamstvo. Zajmodavci mogu sa sigurnošću potraživati temeljem državnoga jamstva samo ukoliko je isto dodijeljeno izričito ili javnome ili privatnome poduzetniku. Ukoliko se takvo jamstvo ocijeni neusklađenim sa zajedničkim tržištem nakon njegove ocjene u pogledu odstupanja iz Ugovora, taj će poduzetnik izvršiti povrat sredstava Vladi u vrijednosti potpore, čak i ako to podrazumijeva proglašenje stečaja, ali namirit će se potraživanja zajmodavca. Ove se odredbe jednako primjenjuju na javne i na privatne poduzetnike te nisu potrebni nikakvi dodatni posebni dogovori u pogledu javnih poduzetnika mimo dolje navedenih napomena.
38.1. Javni poduzetnici čiji pravni oblik ne dozvoljava stečaj zapravo primaju trajnu potporu, istovjetnu jamstvu, za sva zaduženja, ukoliko takav oblik omogućuje takvim poduzetnicima ishođenje kredita pod uvjetima koji su povoljniji od onih pod kojima bi ih inače mogli ishoditi.
38.2. Ukoliko javno tijelo udjelom u javnome poduzetniku postane izloženo neograničenoj odgovornosti umjesto uobičajenoj ograničenoj odgovornosti, Komisija će isto tretirati kao jamstvo za sva sredstva koja su podložna neograničenoj odgovornosti³². U tom će slučaju na takvo jamstvo primijeniti gore opisana načela.
_________
³¹ Priopćenje svim državama članicama od 5. travnja 1989., kako je izmijenjeno i dopunjeno pismom od 12. listopada 1989.
³² Vidi točku 24. gore.

Zajmovi

39. Kada zajmodavac, koji posluje u normalnim okolnostima tržnoga gospodarstva, osigura zajam klijentu, on je svjestan rizika svojstvenog takvom pothvatu. Rizik je naravno da klijent neće biti u mogućnosti vratiti takav zajam. Mogući gubitak pokriva sve do cjelokupnog odobrenog iznosa (kapital) kao i sve kamate dospjele, a nenaplaćene u trenutku neizvršenja ugovorne obveze. Rizik povezan sa svakim kreditnim poslom obično se odražava u dva različita parametra:
(a) zaračunata kamata;
(b) traženi instrument osiguranja zajma.
40. Kada je percipirani rizik povezan s određenim zajmom visok, onda se ceteris paribus može očekivati da će i (a) i (b) odražavati takvu činjenicu. Onda kada se to ne dogodi u praksi Komisija će smatrati da je dotični poduzetnik dobio povlasticu, odnosno da je dobio potporu. Slično vrijedi i u slučajevima u kojima imovina zaplijenjena temeljem nepromjenjivih ili promjenjivih jamstava ne bi bila dostatna za potpuni povrat zajma. Komisija će u buduće pomno preispitivati sredstva osiguranja zajmova. Taj proces ocjene bio bi sličan onome koji je predložen za ocjenu dokapitalizacija (vidi točku 37. gore).
41. Element potpore predstavlja razliku između kamatne stope koju bi poduzetnik trebao platiti (što, pak, ovisi o njegovom financijskom stanju kao i o sredstvu osiguranja koje može ponuditi za zajam) i one koja je zaista plaćena. (Ova analiza zajma u jednoj fazi temelji se na pretpostavci da će zajmodavac u slučaju neizvršenja ugovorne obveze iskoristiti svoje zakonsko pravo na povrat svih njemu dugovanih iznosa). U ekstremnim slučajevima, gdje se poduzetniku, koji u normalnim okolnostima ne bi bio u stanju ishoditi financijska sredstva (na primjer zato što bi njegovi izgledi za povrat takvih sredstava bili loši), odobrava zajam koji nije zaštićen kakvim sredstvom osiguranja, tada takav zajam u biti predstavlja potporu i Komisija bi ga takvim i ocijenila.
42. Ta bi se situacija razmatrala sa stajališta zajmodavca u trenutku odobravanja zajma. Ukoliko zajmodavac odluči pozajmiti sredstva (ili je izravno ili neizravno prisiljen isto učiniti, kao što bi mogao biti slučaj kod banaka u vlasništvu države), pod uvjetima koji se ne bi mogli smatrati uobičajenima u bankarskome smislu, takva situacija uključuje element potpore čiju je visinu potrebno utvrditi. Te bi se odredbe, dakako, također primjenjivale na privatne poduzetnike koji primaju zajmove od javnih financijskih institucija.

Prinos od ulaganja

43. Država bi, kao i bilo koji drugi ulagatelj u tržišnome gospodarstvu, trebala očekivati uobičajen prinos kakav ostvaruju i usporedivi privatni poduzetnici od svojih kapitalnih ulaganja putem dividendi ili porasta vrijednosti kapitala³³. Stopa prinosa mjerit će se profitom (nakon umanjenja vrijednosti, ali prije poreza i raspolaganja) izraženim kao postotak angažirane imovine. To je, stoga, mjera koja je neutralna u pogledu oblika financiranja koji se koristi u svakom poduzetniku (odnosno dug ili kapital), o kojemu se u slučaju javnih poduzetnika može odlučivati temeljem razloga koji nisu čisto poslovni. Ukoliko se takav prinos ne očekuje u srednjoročnom razdoblju niti postoji vjerojatnost da se isti može očekivati u duljem vremenskom razdoblju (a da nesigurnost takvog dugoročnog budućeg dobitka nije primjereno uzeta u obzir), a nisu poduzete nikakve mjere kako bi se situacija ispravila, može se pretpostaviti da je takvom subjektu neizravno pružena potpora budući da se država odriče koristi koju bi od sličnoga ulaganja očekivao ostvariti ulagatelj u tržišnome gospodarstvu. Uobičajena stopa prinosa definirat će se tako da se, gdje je to moguće, kao primjer uzimaju usporedivi privatni poduzetnici. Komisija je svjesna teškoća svojstvenih uspoređivanju država članica – vidi osobito točku 37. Osim toga, razlike u tržištima kapitala, promjene tečaja i kamatnih stopa između država članica dodatno kompliciraju međunarodne usporedbe takvih pokazatelja. U slučajevima kada računovodstvena praksa, čak i unutar jedne države članice, točno vrednovanje imovine čini neizvjesnim, time onemogućavajući izračun stope prinosa, Komisija će preispitati mogućnost uporabe prilagođenih načina vrednovanja ili drugih jednostavnijih kriterija kao što su poslovni novčani tok (nakon umanjenja vrijednosti, ali prije raspolaganja), kao pokazatelja gospodarskoga učinka.
Suočeno s neprimjerenom stopom prinosa, privatni bi poduzetnik poduzeo mjere za ispravljanje takve situacije ili bi ga na to obvezivali njegovi dioničari. To bi u normalnim okolnostima podrazumijevalo pripremu detaljnoga plana za povećanje ukupne profitabilnosti. Ukoliko javni poduzetnik ne ostvaruje odgovarajuću stopu prinosa, Komisija bi mogla biti mišljenja da takve situacije sadrže elemente potpore, što bi trebalo analizirati u kontekstu članka 92. U tim okolnostima, javni poduzetnik zapravo svoj kapital dobiva jeftinije od njegove tržišne cijene, odnosno takav kapital odgovara potpori.
44. Slično tomu, ukoliko se država odrekne prihoda od dividendi od javnoga poduzetnika, a tako nastala zadržana dobit ne donese uobičajenu stopu prinosa kako je gore definirano, tada dotični poduzetnik zapravo prima državnu subvenciju. Može se dogoditi da država smatra boljim rješenjem odreći se dividende (ili prihvatiti nižu isplatu dividendi) iz razloga koji nisu komercijalni nego poduzimati redovnu dokapitalizaciju poduzetnika. Konačni je ishod isti, te se s tim redovnim »financiranjem« mora postupati jednako kao i s dokapitalizacijom te ga ocijeniti u skladu s gore navedenim načelima.
_________
³³ Odricanje od uobičajenog prinosa na javna sredstva obuhvaćeno je Direktivom o transparentnosti.

45. Trajanje

Nakon početnoga razdoblja od pet godina, Komisija će preispitati primjenu politike opisane u ovome priopćenju. Na temelju te ocjene, te nakon savjetovanja s državama članicama, Komisija može predložiti bilo kakve izmjene koje bude smatrala primjerenima.

i

DIREKTIVA KOMISIJE 2006/111/EZ
od 16. studenoga 2006.
o transparentnosti financijskih odnosa između država članica i javnih poduzetnika, kao i o financijskoj transparentnosti unutar određenih poduzetnika
(Tekst značajan za Europsko gospodarsko područje)
(kodificirana verzija)
(SL L 318, 17. 11. 2006.)
KOMISIJA EUROPSKIH ZAJEDNICA,
uzimajući u obzir Ugovor o osnivanju Europske zajednice, a posebno njegov članak 86. stavak 3.,
budući da:
(1) Direktiva Komisije 80/723/EEZ od 25. lipnja 1980. o transparentnosti financijskih odnosa između država članica i javnih poduzetnika, kao i o financijskoj transparentnosti unutar određenih poduzetnika³⁴ značajno je izmijenjena i dopunjena nekoliko puta³⁵. Zbog jasnoće i racionalnosti, navedenu Direktivu potrebno je kodificirati.
(2) Javni poduzetnici imaju značajnu ulogu u nacionalnom gospodarstvu država članica.
(3) Države članice ponekad daju posebna ili isključiva prava određenim poduzetnicima, ili obavljaju plaćanja ili daju određenu vrstu nadoknade određenim poduzetnicima kojima je povjereno pružanje usluga od općeg gospodarskog značaja. Ti su poduzetnici često konkurentni drugim poduzetnicima.
(4) Članak 295. Ugovora određuje da Ugovor niti na koji način ne smije dovesti u pitanje propise u državama članicama koji reguliraju sustav vlasništva. Ne smije postojati nikakva neopravdana diskriminacija između javnih i privatnih poduzetnika u primjeni propisa o tržišnom natjecanju. Ova bi se Direktiva trebala primjenjivati i na javne i privatne poduzetnike.
(5) Ugovor zahtijeva od Komisije da osigura da države članice ne dodjeljuju poduzetnicima, bilo javnim ili privatnima, pomoć koja nije u skladu sa zajedničkim tržištem.
(6) Međutim, složenost financijskih odnosa između državnih javnih vlasti i javnih poduzetnika otežava obavljanje te dužnosti.
(7) Ravnopravna i učinkovita primjena pravila o potporama iz Ugovora i na javne i privatne poduzetnike bit će moguća samo ako ti financijski odnosi postanu transparentni.
(8) Takva transparentnost, koja se primjenjuje na javne poduzetnike, trebala bi omogućiti jasno razlikovanje uloge države kao javne vlasti od njezine uloge kao vlasnika.
(9) Članak 86. stavak 1. Ugovora propisuje obveze za države članice u slučaju javnih poduzetnika i poduzetnika kojima države članice dodjeljuju posebna ili isključiva prava. Članak 86. stavak 2. Ugovora primjenjuje se na poduzetnike kojima je povjereno pružanje usluga od općeg gospodarskog značaja. Članak 86. stavak 3. Ugovora zahtijeva od Komisije da osigura primjenu odredbi iz tog članka i osigurava joj potrebna sredstva za to. Kako bi se osigurala primjena odredbi članka 86. Ugovora, Komisija mora imati potrebne informacije. To uključuje definiranje uvjeta za postizanje takve transparentnosti.
(10) Treba pojasniti što se podrazumijeva pod pojmovima »javna vlast« i »javni poduzetnik«.
(11) Države članice imaju različite administrativne teritorijalne strukture. Ova bi Direktiva trebala obuhvatiti javnu vlast na svim razinama u svakoj državi članici.
(12) Javna vlast može imati prevladavajući utjecaj na djelovanje javnih poduzetnika, ne samo kada je ona vlasnik ili ima većinski udio, već i na temelju ovlasti koju ima u upravnim ili nadzornim tijelima, koja proizlazi iz propisa koji reguliraju poduzetnike ili iz načina raspodjele vlasničkih udjela.
(13) Dodjeljivanje javnih sredstava javnim poduzetnicima može se obavljati izravno ili neizravno. Transparentnost je potrebno postići bez obzira na način na koji se provodi dodjeljivanje javnih sredstava. Isto tako može biti potrebno osigurati raspoloživost adekvatnih informacija, što se tiče razloga za takvo dodjeljivanje javnih sredstava i njihovo stvarno korištenje.
(14) Složene situacije povezane s različitim oblicima javnih i privatnih poduzetnika kojima su dodijeljeno posebna ili isključiva pravo ili kojima je povjereno pružanje usluga od općeg gospodarskog interesa, te s nizom djelatnosti koje može obavljati jedan poduzetnik, kao i s različitim stupnjevima liberalizacije tržišta u različitim državama članicama, mogle bi otežati primjenu propisa o tržišnom natjecanju, te posebno članka 86. Ugovora. Stoga je potrebno da države članice i Komisija imaju detaljne podatke o unutarnjoj, financijskoj i organizacijskoj strukturi takvih poduzetnika, te posebice zasebne i pouzdane račune koji se odnose na različite djelatnosti koje isti poduzetnik obavlja.
(15) Računi bi morali iskazivati razliku između različitih djelatnosti, troškove i prihode povezane sa svakom djelatnošću, kao i načine dodjeljivanja i raspoređivanja troškova i prihoda. Takvi zasebni računi trebali bi biti na raspolaganju u odnosu na proizvode i usluge s obzirom na koje je država članica dodijelila posebno ili isključivo pravo poduzetniku ili mu je povjerila pružanje usluga od općeg gospodarskog značaja, s jedne strane, te za svaki drugi proizvod ili uslugu s kojom se poduzetnik bavi, s druge strane. Obveza razdvajanja računa ne bi se trebala primjenjivati na poduzetnike čije su djelatnosti ograničene na pružanje usluga od općeg gospodarskog značaja, te koja se ne bave djelatnostima koje su izvan opsega tih usluga od općeg gospodarskog značaja. Čini se da nije potrebno zahtijevati razdvajanje računa unutar područja usluga od općeg gospodarskog značaja ili unutar područja posebnih ili isključivih prava, ako to nije neophodno za raspodjelu troškova i prihoda između tih usluga i proizvoda i onih izvan opsega usluga od općeg gospodarskog značaja ili posebnih ili isključivih prava.
(16) Zahtijevanje od država članica da osiguraju da relevantni poduzetnici imaju takve zasebne račune predstavlja najučinkovitije sredstvo pomoću kojeg je moguće postići poštenu i učinkovitu primjenu propisa o tržišnom natjecanju na takve poduzetnike. Komisija je 1996. donijela Priopćenje o uslugama od općeg značaja u Europi³⁶, dopunjeno drugim Priopćenjem iz 2001.³⁷, u kojem je naglasila značaj takvih usluga. Potrebno je uzeti u obzir značaj dotičnih sektora, koji mogu uključivati usluge od općeg značaja, snažnu tržišnu poziciju koju mogu imati relevantni poduzetnici, te ranjivost konkurencije u nastanku u sektorima koji se liberaliziraju. U skladu s načelom razmjernosti, potrebno je i primjereno propisati pravila za takve posebne račune da bi se postigao osnovni cilj transparentnosti. Ova Direktiva ne nadilazi ono što je neophodno da bi se ostvarili željeni ciljevi, u skladu s odredbama trećeg stavka članka 5. Ugovora.
(17) U određenim sektorima odredbe koje je donijela Zajednica zahtijevaju od država članica i određenih poduzetnika da imaju zasebne račune. Potrebno je osigurati jednaki tretman za sve gospodarske djelatnosti u cijeloj Zajednici, te proširiti zahtjev za vođenjem zasebnih računa na sve usporedive situacije. Ova Direktiva ne bi trebala izmjenjivati i dopunjavati posebna pravila koja su donesena u istu svrhu u okviru drugih odredaba Zajednice te se ne bi trebala primjenjivati na djelatnosti poduzetnika obuhvaćenih tim odredbama.
(18) Određene je poduzetnike potrebno izuzeti iz primjene ove Direktive na temelju veličine njihovog prometa. To se odnosi na one javne poduzetnike čije se poslovanje ne obavlja u takvom opsegu koji bi opravdavao administrativno opterećenje osiguravanja transparentnosti. Zbog ograničenog mogućeg učinka na trgovinu između država članica, nije potrebno, u ovom trenutku, zahtijevati zasebne račune s obzirom na pružanje određenih kategorija usluga.
(19) Ova Direktiva ne dovodi u pitanje ostale odredbe Ugovora, posebice članka 86. stavka 2., članaka 88. i 296., kao niti ostala pravila koja se odnose na dostavljanje informacija država članica Komisiji.
(20) U slučajevima kada je nadoknada za pružanje usluga od općeg gospodarskog značaja bila određena za odgovarajuće razdoblje, nakon otvorenog, transparentnog i nediskriminirajućeg postupka, čini se da nije potrebno zahtijevati od takvih poduzetnika da imaju zasebne račune.
(21) Zbog konkurentnosti dotičnih poduzetnika drugim poduzetnicima, dobivene informacije trebaju biti pokrivene obvezom čuvanja profesionalne tajne.
(22) Izvještajni sustav koji se temelji na ex post provjerama financijskih tokova između javnih vlasti i javnih poduzetnika koja posluju u proizvodnom sektoru omogućit će Komisiji ispunjavanje njezinih obveza. Taj sustav kontrole mora pokrivati posebne financijske informacije.
(23) Kako bi se ograničilo administrativno opterećenje država članica, izvještajni sustav trebao bi koristiti javno dostupne podatke i informacije koje su na raspolaganju dioničarima. Treba dozvoliti sastavljanje konsolidiranih izvješća. Neusklađena pomoć velikim poduzetnicima koja posluju u proizvodnom sektoru najštetnije će utjecati na tržišno natjecanje na zajedničkom tržištu. Stoga, takav izvještajni sustav može, u ovom trenutku, biti ograničen na poduzetnike s godišnjim prometom većim od 250 milijuna eura.
(24) Ova Direktiva ne smije dovoditi u pitanje obveze država članica koje se odnose na rokove za prijenos u nacionalno zakonodavstvo Direktiva navedenih u Prilogu I. Dijelu B,

DONIJELA JE OVU DIREKTIVU:

Članak 1.

1. Države članice dužne su osigurati transparentnost financijskih odnosa između tijela javnih vlasti – tako je prevedeno u točki 12) i javnih poduzetnika, kao što je određeno ovom Direktivom, tako da iz njih jasno proizlazi sljedeće:
(a) javna sredstva koja tijela javne vlasti izravno stavljaju na raspolaganje dotičnim javnim poduzetnicima;
(b) javna sredstva koja tijela javne vlasti stavljaju na raspolaganje preko javnih poduzetnika ili financijskih institucija kao posrednika;
(c) stvarna upotreba tih javnih sredstava;
2. Ne dovodeći u pitanje posebne odredbe koje je propisala Zajednica, države članice dužne su osigurati da se financijska i organizacijska struktura bilo kojeg poduzetnika od kojeg se zahtijeva da vodi zasebne račune ispravno odražava u zasebnim računima, tako da jasno proizlazi sljedeće:
(a) troškovi i prihodi povezani s različitim djelatnostima;
(b) pojedinosti o načinu na koji su troškovi i prihodi dodijeljeni ili raspoređeni na različite djelatnosti.

Članak 2.

U smislu ove Direktive:
(a) »tijela javne vlasti« označavaju sva tijela javne vlasti, uključujući državu i regionalna, lokalna i sva druga područna tijela.
(b) »javni poduzetnici« označavaju sve poduzetnike nad kojima tijela javne vlasti mogu izvršavati, izravno ili neizravno, prevladavajući utjecaj na temelju vlasništva nad njima, financijskog sudjelovanja u njima ili na temelju propisa kojima su ti poduzetnici regulirani.
Smatra se da postoji prevladavajući utjecaj od strane tijela javne vlasti, kada te vlasti, izravno ili neizravno, u odnosu na poduzetnika:
(i) posjeduju većinski dio upisanog kapitala poduzetnika;
(ii) kontroliraju većinu glasačkih prava povezanih s dionicama koje izdaju poduzetnici; ili
(iii) mogu imenovati više od polovine članova upravnog, rukovodećeg ili nadzornog tijela poduzetnika;
(c) »javni poduzetnici koji posluju u proizvodnom sektoru« označavaju sve poduzetnike čije je glavno područje djelatnosti, koje se definira kao barem 50 % ukupnog godišnjeg prometa, proizvodnja. To su poduzetnici čiji se djelatnosti svrstavaju u Odjeljak D. – Proizvodne djelatnosti, pododjeljak DA do uključujući pododjeljak DN klasifikacije NACE (Rev. 1)³⁸;
(d) »poduzetnik od kojeg se zahtijeva vođenje zasebnih računa« označava bilo kojeg poduzetnika koji uživa posebno ili isključivo pravo koje mu je dodijelila država članica, u skladu s člankom 86. stavkom 1. Ugovora, ili kojemu je povjereno pružanje usluga od općeg gospodarskog interesa, u skladu s člankom 86. stavkom 2. Ugovora koji prima naknadu za javne usluge u bilo kojem obliku i koji obavlja druge djelatnosti;
(e) »različite djelatnosti« označavaju, s jedne strane, sve proizvode ili usluge s obzirom na koje se dodjeljuje posebno ili isključivo pravo poduzetniku, ili sve usluge od općeg gospodarskog značaja koje su povjerene poduzetniku, te s druge strane, svaki drugi zasebni proizvod ili uslugu s obzirom na koje je poduzetnik aktivan;
(f) «isključivo pravo» označava pravo koje država članica dodjeljuje jednom poduzetniku, pomoću bilo kojeg zakonskog, podzakonskog ili upravnog instrumenta, te mu namjenjuje pravo pružanja usluga ili obavljanja djelatnosti na određenom zemljopisnom području;
(g) »posebno pravo« označava pravo koje država članica dodjeljuje ograničenom broju poduzetnika, pomoću bilo kojeg zakonskog, podzakonskog ili upravnog instrumenta, koji unutar određenog zemljopisnog područja:
(i) ograničava broj takvih poduzetnika na dva ili više, koji pružaju usluge i obavljaju djelatnosti, drugačije nego u skladu s objektivnim, proporcionalnim i nediskriminacijskim kriterijima; ili
(ii) određuje, drugačije nego u skladu s takvim kriterijima, nekoliko konkurentnih poduzetnika, kao ovlaštene za pružanje usluga ili obavljanje djelatnosti; ili
(iii) dodjeljuje bilo kojem poduzetniku ili poduzetnicima, drugačije nego u skladu s takvim kriterijima, bilo kakve zakonske ili podzakonske prednosti, koje značajno utječu na sposobnost bilo kojeg drugog poduzetnika da pruža iste usluge ili da obavlja iste djelatnosti u istom zemljopisnom području pod značajno jednakim uvjetima.

Članak 3.

Transparentnost navedena u članku 1. stavku 1. posebno se primjenjuje na sljedeće aspekte financijskih odnosa između tijela javne vlasti i javnih poduzetnika:
(a) poravnanje gubitaka iz redovnog poslovanja;
(b) osiguravanje kapitala;
(c) bespovratna sredstva ili krediti po povlaštenim uvjetima;
(d) dodjeljivanje financijskih prednosti odricanjem od dobiti ili povratom dospjelih iznosa;
(e) odricanje od uobičajenog povrata od iskorištenih javnih sredstava;
(f) nadoknada za financijsko opterećenje koje nameću tijela javne vlasti.

Članak 4.

1. Kako bi se osigurala transparentnost navedena u članku 1. stavku 2., države članice poduzimaju mjere potrebne kako bi osigurale sljedeće za bilo kojeg poduzetnika za kojeg se zahtijeva vođenje zasebnih računa:
(a) razdvojenost internih računa koji odgovaraju različitim djelatnostima;
(b) pravilno dodjeljivanje ili raspoređivanje svih troškova i prihoda na temelju načela troškovnog računovodstva, koje se primjenjuje dosljedno i objektivno je opravdano;
(c) jasna uspostavljenost načela troškovnog računovodstva prema kojima se vode zasebni računi.
2. Stavak 1. primjenjuje se samo na djelatnosti koje nisu obuhvaćene posebnim odredbama koje propisuje Zajednica te ne utječe na bilo koju od obveze država članica ili poduzetnika koje proizlaze iz Ugovora ili iz takvih posebnih odredbi.

Članak 5.

1. Što se tiče transparentnosti navedene u članku 1. stavku 1., ova Direktiva ne primjenjuje se na financijske odnose između tijela javne vlasti i:
(a) javnih poduzetnika, što se tiče usluga čije pružanje ne može značajno utjecati na trgovinu između država članica;
(b) središnjih banaka;
(c) javnih kreditnih institucija, što se tiče pologa javnih sredstava koje su stavila tijela javne vlasti po uobičajenim tržišnim uvjetima;
(d) javnih poduzetnika čiji je ukupni godišnji neto promet manji od 40 milijuna eura tijekom razdoblja od dvije financijske godine koje prethode godini u kojoj su sredstva iz članka 1. stavka 1. stavljena na raspolaganje ili iskorištena. Međutim, za javne kreditne institucije odgovarajući prag predstavlja bilančni iznos od ukupno 800 milijuna eura.
2. Što se tiče transparentnosti iz članka 1. stavka 2., ova Direktiva ne primjenjuje se na:
(a) poduzetnike, što se tiče usluga čije pružanje ne može značajno utjecati na trgovinu između država članica;
(b) poduzetnike čiji je ukupni godišnji neto promet manji od 40 milijuna eura tijekom razdoblja od dvije financijske godine koje prethode bilo kojoj godini u kojoj ona uživaju posebno ili isključivo pravo koje dodjeljuje država članica u skladu s člankom 86. stavkom 1. Ugovora ili u kojoj im je povjereno pružanje usluga od općeg gospodarskog značaja u skladu s člankom 86. stavkom 2. Ugovora; međutim, za javne kreditne institucije odgovarajući prag predstavlja bilančni iznos od ukupno 800 milijuna eura;
(c) poduzetnike kojima je povjereno pružanje usluga od općeg gospodarskog značaja u skladu s člankom 86. stavkom 2. Ugovora, ako je nadoknada koju primaju, u bilo kojem obliku, bila određena za odgovarajuće razdoblje nakon otvorenog, transparentnog i nediskriminirajućeg postupka.

Članak 6.

1. Države članice moraju osigurati da informacije koji se odnose na financijske odnose navedene u članku 1. stavku 1. budu na raspolaganju Komisiji pet godina nakon završetka financijske godine u kojoj su financijska sredstva stavljena na raspolaganje dotičnim javnim poduzetnicima. Međutim, ako se ista sredstva koriste tijekom naredne financijske godine, petogodišnje razdoblje teče od završetka te financijske godine.
2. Države članice moraju osigurati da informacije, koji se odnose na financijsku i organizacijsku strukturu poduzetnika iz članka 1. stavka 2. budu na raspolaganju Komisiji pet godina nakon završetka financijske godine na koju se informacije odnose.
3. Države članice moraju Komisiji, ako ona smatra da je to potrebno zahtijevati, dostavljati informacije iz stavaka 1. i 2., zajedno sa svim potrebnim popratnim informacijama, posebno ciljevima koji se ostvaruju.

Članak 7.

Komisija ne smije objaviti informacije koje su joj dostavljene u skladu s člankom 6. stavkom 3., a koje su obuhvaćene obvezom čuvanja profesionalne tajne.
Prvi stavak ne smije spriječiti objavljivanje općih informacija ili istraživanja koja ne sadrže informacije koje se odnose na određene javne poduzetnike na koje se primjenjuje ova Direktiva.

Članak 8.

1. Države članice čiji javni poduzetnici djeluju u proizvodnom sektoru dužne su dostavljati financijske informacije Komisiji, kao što je navedeno u stavcima 2. i 3., na godišnjoj osnovi prema rasporedu iz stavka 5.
2. Financijske informacije koji se zahtijevaju za svakog javnog poduzetnika koji djeluje u proizvodnom sektoru te u skladu sa stavkom 4. jesu godišnje izvješće i godišnja financijska izvješća, u skladu s definicijom iz Direktive Vijeća 78/660/EEZ³⁹. Godišnja financijska izvješća i godišnje izvješće uključuju bilancu i račun dobiti i gubitka, bilješke zajedno s računovodstvenom politikom, izjave direktora, izvješća po segmentima poslovanja i djelatnostima. Nadalje, dostavljaju se bilješke sa sastanaka dioničara i ostale povezane informacije.
Zahtijevana izvješća dostavljaju se zasebno za svakog pojedinog javnog poduzetnika, te za holding ili potholding, koji konsolidira nekoliko javnih poduzetnika, ukoliko se zbog konsolidirane prodaje holding ili klasificira kao »proizvodni«.
3. Sljedeći podaci, ako se ne iskazuju u godišnjem izvješću i godišnjim financijskim izvješćima svakog javnog poduzetnika, dostavljaju se uz informacije navedene u stavku 2.:
(a) osiguravanje bilo kojeg dioničkog kapitala ili kvazi-kapitalnih sredstava, sličnih po karakteru vlasničkoj glavnici, uz navođenje uvjeta dodjele (redovne, povlaštene dionice, dionice s odgođenom isplatom dividendi ili konvertibilne dionice i kamatne stope; pripadajuće dividende ili prava na konverziju);
(b) bespovratna sredstva ili sredstva koji se vraćaju samo u određenim okolnostima;
(c) dodjela poduzetniku bilo kojih kredita, uključujući dozvoljeno prekoračenje po tekućem računu i predujmove kapitalnih injekcija, uz navođenje kamatnih stopa i kreditnih uvjeta i osiguranja kredita, ako postoji, koje je poduzetnik koji prima kredit dao zajmodavcu;
(d) jamstva koja tijela javne vlasti daju poduzetnicima s obzirom na financiranje kredita (uz navođenje uvjeta i svih naknada koje plaća poduzetnik za ta jamstva);
(e) isplaćene dividende i zadržana dobit;
(f) bilo koji drugi oblik državne intervencije, a posebno odricanje od iznosa koje javni poduzetnik duguje državi, uključujući, inter alia, otplatu kredita, bespovratnih sredstava, plaćanje korporativnih poreza ili socijalnih davanja ili bilo koje slične naknade.
Dionički kapital, naveden pod (a), uključuje dionički kapital koji izravno uplaćuje država te bilo koji primljeni dionički kapital koji uplaćuje javni holding poduzetnik ili drugi javni poduzetnik, uključujući financijske institucije, bilo unutar ili izvan iste grupe, određenom javnom poduzetniku. Uvijek se navodi odnos između osiguravatelja financiranja i primatelja.
4. Informacije koji se zahtijevaju prema stavcima 2. i 3. dostavljaju se za sve javne poduzetnike čiji je promet za posljednju financijsku godinu iznosio više od 250 milijuna eura.
Informacije koji se gore zahtijevaju dostavljaju se zasebno za svakog javnog poduzetnika, uključujući za onoga koji je smješten u drugoj državi članici, te uključuju, prema potrebi, pojedinosti o svim transakcijama unutar grupe i između grupa različitih javnih poduzetnika, kao i o transakcijama koje se obavljaju izravno između javnih poduzetnika i države.
Određeni javni poduzetnici raspodjeljuju svoje djelatnosti u nekoliko pravno različitih poduzetnika. Za takve poduzetnike, Komisija je spremna prihvatiti jedno konsolidirano izvješće. Konsolidacija bi trebala odražavati gospodarsku stvarnost grupe poduzetnika koji posluju u istim ili blisko povezanim sektorima. Konsolidirana izvješća od različitih, te čisto financijskih, holdinga nisu dovoljna
5. Informacije koji se zahtijevaju prema stavcima 2. i 3. dostavljaju se Komisiji na godišnjoj osnovi.
Informacije se dostavljaju u roku 15 radnih dana od datuma objave godišnjeg izvješća dotičnog javnog poduzetnika. U svakom slučaju, te posebice za poduzetnike koji ne objavljuju godišnje izvješće, zahtijevane informacije dostavljaju se najkasnije devet mjeseci od završetka financijske godine poduzetnika.
6. Kako bi procijenile broj poduzetnika obuhvaćenih ovim sustavom izvješćivanja, države članice dostavljaju Komisiji popis poduzetnika obuhvaćenih ovim člankom i njihov promet. Popis se ažurira do 31. ožujka svake godine.
7. Države članice dostavljaju Komisiji dodatne informacije koje ona smatra potrebnima kako bi izvršila temeljitu procjenu dostavljenih podataka.

Članak 9.

Komisija redovito izvješćuje države članice o rezultatima primjene ove Direktive.

Članak 10.

Direktiva 80/723/EEZ, izmijenjena i dopunjena Direktivama navedenima u Prilogu I. Dijelu A., ukida se, ne dovodeći u pitanje obveze država članica koje se odnose na rokove za prijenos u nacionalno zakonodavstvo Direktiva navedenih u Prilogu I. Dijelu B.
Pozivanje na ukinutu Direktivu smatra se pozivanjem na ovu Direktivu, te se tumači u skladu s korelacijskom tablicom iz Priloga II.

Članak 11.

Ova Direktiva stupa na snagu 20. prosinca 2006.

Članak 12.

Ova je Direktiva upućena državama članicama.
Sastavljeno u Bruxellesu 16. studenoga 2006.
Za Komisiju
Neelie KROES
Član Komisije

__________
³⁴ SL L 195, 29. 7. 1980., str. 35. Direktiva kako je posljednji puta izmijenjena i dopunjena Direktivom 2005/81/EZ (SL L 312, 29. 11. 2005., str. 47).
³⁵ Vidi prilog I., Dio A
³⁶ SL: C 281, 26. 9. 1996., str. 3
³⁷ SL C 17, 19. 1. 2001., str. 4
³⁸ SL C 83, 3. 4. 1993., str. 1.
³⁹ SL L 222, 14. 8. 1978., str. 11.
 

PRILOG I.

DIO A.

DIREKTIVA UKINUTA SVOJIM UZASTOPNIM IZMJENAMA I DOPUNAMA (iz članka 10.)

Direktiva Komisije 80/723/EEZ (SL L 195, 29.7.1980., str. 35)
Direktiva Komisije 85/413/EEZ (SL L 229, 28.8.1985., str. 20)
Direktiva Komisije 93/84/EEZ (SL L 254, 12.10.1993., str. 16)
Direktiva Komisije 2000/52/EZ (SL L 193, 29.7.2000., str. 75)
Direktiva Komisije 2005/81/EZ (SL L 312, 29.11.2005., str. 47)

DIO B.

POPIS ROKOVA ZA PRIJENOS U NACIONALNO ZAKONODAVSTVO (iz članka 10.)

PRILOG II.

KORELACIJSKA TABLICA

III.

Dopuštenost financijskih transfera javnim poduzetnicima ocjenjuje se sukladno člancima 3. i 4. Zakona o državnim potporama i članku 9. Uredbe o državnim potporama temeljem materijalnih pravila iz točke I. ove Odluke sadržanih u tekstu akata iz točke II. ove Odluke.

IV.

Ova Odluka stupa na snagu danom objave u »Narodnim novinama«.

Klasa: 421-01/08-01/10
Urbroj: 5030120-08-1
Zagreb, 15. svibnja 2008.

Predsjednik
dr. sc. Ivo Sanader, v. r.