USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

2977

Ustavni sud Republike Hrvatske, u Prvom vijeću za odlučivanje o ustavnim tužbama, u sastavu sudac Aldo Radolović, predsjednik Vijeća, te suci Marko Babić, Mario Kos, Davor Krapac, Duška Šarin i Nevenka Šernhorst, članovi Vijeća, u postupku pokrenutom ustavnom tužbom D. M. i M. P. iz Z. te P. M. iz P., na sjednici održanoj 9. srpnja 2008. godine, jednoglasno je donio

ODLUKU

I. Ustavna tužba se odbija.
II. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

1. Ustavna tužba podnijeta je protiv rješenja Upravnog suda Republike Hrvatske broj: Zpa-16/2006-8 od 15. veljače 2007. godine.
Tim je rješenjem odbačen zahtjev podnositelja za zaštitu Ustavom zajamčenog prava i slobode čovjeka i građanina protiv odluke Vlade Republike Hrvatske klasa: 943-04/06-02/01, urbroj: 5030109-06-39 od 29. lipnja 2006. godine. Tom je odlukom odobreno društvu P. d.o.o. Z. stupanje u posjed prije pravomoćnosti rješenja o nepotpunom izvlaštenju, koje je donio Ured državne uprave u Primorsko-goranskoj županiji, Služba za prostorno uređenje, zaštitu okoliša, graditeljstvo i imovinskopravne poslove, Ispostava Vrbovsko klasa: UP/I-943-04/05-04/246 i UP/I-943-04/05-04/258, urbroj: 2170-87-06-11 i 2170-87-0613 od 13. ožujka 2006., u odnosu na k.č. broj 173 i 192/1, obje k.o. G. V. Stupanje u posjed tih nekretnina prije pravomoćnosti rješenja o izvlaštenju dopušteno je radi hitnosti i da bi se otklonila teško nadoknadiva šteta.
2. Podnositelji smatraju da su osporenim rješenjem povrijeđena ustavna prava zajamčena člancima 14. stavkom 2., 19. stavkom 2., 26. i 48. stavkom 1. Ustava Republike Hrvatske.
U ustavnoj tužbi podnositelji iznose navode koje su iznijeli i u zahtjevu za zaštitu prava, koji su podnijeli Upravnom sudu Republike Hrvatske. Smatraju da je Upravni sud bio nadležan u konkretnom slučaju i da je trebao provesti postupak sukladno članku 66. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine«, broj 53/91. i 77/92.). Ističu da niti jednim zakonskim propisom nije određeno da bi o takvom zahtjevu odlučivao mjesno nadležni županijski sud. Navode da je zakonodavac odredio nadležnost županijskog suda protiv drugostupanjskog rješenja o izvlaštenju, ali ne i protiv odluka Vlade Republike Hrvatske o uvođenju u posjed prije pravomoćnosti rješenja o izvlaštenju.
Ističu da je pogrešna tvrdnja Upravnog suda da je u ovom slučaju osigurana druga sudska zaštita i to izvan upravnog spora jer podnositelji nisu podnijeli zahtjev protiv rješenja o izvlaštenju pa bi za rješavanje bila osigurana sudska zaštita pred županijskim sudom, već su zahtjev izjavili protiv odluke Vlade Republike Hrvatske, protiv koje nije osigurana druga sudska zaštita jer je zakonodavac izričito odredio nadležnost županijskog suda, kao suda pune jurisdikcije, protiv rješenja o izvlaštenju, sukladno odluci Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-745/1999 od 8. studenoga 2000., ali ne i protiv odluke Vlade Republike Hrvatske o stupanju u posjed prije pravomoćnosti rješenja o izvlaštenju (članak 28. stavak 2. Zakona o izvlaštenju).
Navode da su odluke Vlade Republike Hrvatske pojedinačni akti protiv kojih nije dozvoljena žalba niti redoviti upravni spor, temeljem članka 23. Zakona o upravnim sporovima, a kako se radi o povredi prava vlasništva, smatraju da je osigurana zaštita temeljem članka 66. Zakona o upravnim sporovima. Također, smatraju da kad sud utvrdi da nije nadležan, dužan je zahtjev proslijediti nadležnom sudu, a ne odbaciti tužbu sukladno člancima 21. stavku 1. i 282. stavku 2. Zakona o parničnom postupku.
Smatraju, također, da osporena odluka Vlade Republike Hrvatske nije zakonita jer prethodno nije utvrđen interes Republike Hrvatske za izgradnju plinovoda u konkretnom slučaju.
Predlažu usvajanje ustavne tužbe, ukidanje osporenog rješenja i vraćanje predmeta nadležnom sudu na ponovni postupak.

Ustavna tužba je osnovana.

3. Prema odredbi članka 62. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), svatko može podnijeti Ustavnom sudu ustavnu tužbu ako smatra da mu je pojedinačnim aktom tijela državne vlasti, tijela jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave ili pravne osobe s javnim ovlastima, kojim je odlučeno o njegovim pravima i obvezama ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela, povrijeđeno ljudsko pravo ili temeljna sloboda zajamčena Ustavom, odnosno Ustavom zajamčeno pravo na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu.
Ustavni sud u postupku pokrenutom ustavnom tužbom, u granicama zahtjeva istaknutog u ustavnoj tužbi utvrđuje je li u postupku odlučivanja o pravima i obvezama povrijeđeno podnositelju ustavno pravo, pri čemu se, u pravilu, ne upušta u pitanje jesu li sudovi pravilno i potpuno utvrdili činjenično stanje i ocijenili dokaze. Za Ustavni sud mjerodavne su samo one činjenice od čijeg postojanja ovisi ocjena o povredi ustavnog prava.
4. Odluku o stupanju u posjed nekretnina u k.o. G. V. prije pravomoćnosti rješenja o nepotpunom izvlaštenju od 29. lipnja 2006. Vlada Republike Hrvatske donijela je na temelju članka 28. stavka 2. Zakona o izvlaštenju (»Narodne novine«, broj 9/94., 35/94., 112/00. – odluka Ustavnog suda i 114/01.).
Odredbom članka 21a. stavka 1. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o izvlaštenju (»Narodne novine«, broj 114/01.), sudska zaštita u postupku izvlaštenja osigurava se sukladno člancima 42a. do 42h. tog Zakona. Prema članku 42a. navedenog Zakona protiv drugostupanjskog rješenja o izvlaštenju može se podnijeti tužba nadležnom županijskom sudu.
Upravni sud utvrđuje da je osporena odluka donesena na temelju članka 28. stavka 2. Zakona o izvlaštenju, u kojem postupku je sudska zaštita osigurana pred županijskim sudom te se protiv te Odluke ne može podnositi zahtjev za zaštitu Ustavom zajamčenog prava i slobode čovjeka i građanina.
Odredbom članka 66. Zakona o upravnim sporovima propisano je da o zahtjevu za zaštitu ustavom zajamčenog prava i slobode čovjeka i građanina, ako je takva sloboda ili pravo povrijeđeno konačnim pojedinačnima aktom, a nije osigurana druga sudska zaštita, odlučuje sud nadležan za upravne sporove odgovarajućom primjenom tog Zakona.
6. Odredbom članka 19. stavka 2. Ustava jamči se sudska kontrola zakonitosti upravnih akata i akata koje donose tijela s javnim ovlastima.
U konkretnom slučaju podnositelji su zatražili provedbu postupka propisanog člankom 66. Zakona o upravnim sporovima (tzv. kvazi upravnog spora) te su tvrdili da im je u postupku donošenja osporene odluke Vlade Republike Hrvatske od 29. lipnja 2006. bilo povrijeđeno ustavno jamstvo prava vlasništva iz članka 48. stavka 1. Ustava.
Upravni sud Republike Hrvatske je otklonio nadležnost za postupanje, utvrdivši da je za postupanje nadležan županijski sud sukladno članku 42a. Zakona o izvlaštenju.
7. Odluka Vlade Republike Hrvatske o stupanju u posjed nekretnina prije pravomoćnosti rješenja o nepotpunom izvlaštenju (u daljnjem tekstu: odluka Vlade Republike Hrvatske) nije drugostupanjsko rješenje o izvlaštenju. Svrha je ove odluke da se zbog razloga hitnosti ili otklanjanja znatnije štete privremeno uredi faktično stanje te omogući korisniku izvlaštenja ulazak u posjed, koji bi inače bio moguć tek po pravomoćnosti rješenja o izvlaštenju ili čak i kasnije, odnosno po isplati naknade za izvlaštenu nekretninu (članak 28. Zakona o izvlaštenju). Ovom se odlukom ne ulazi u meritum stvari niti se njome odlučuje o predmetu postupka izvlaštenja. Tu odluku ne donosi tijelo nadležno za rješavanje o izvlaštenju, tj. niti nadležno prvostupanjsko tijelo niti nadležno Ministarstvo pravosuđa, kao tijelo koje rješava u žalbenom postupku.
Ta odluka ima ulogu zaključka o dozvoli izvršenja, propisanog člankom 278. Zakona o općem upravnom postupku (»Narodne novine«, broj 53/91.), jer svrha ove odluke i jest izvršenje rješenja o izvlaštenju, koje još nije postalo pravomoćno.
Dakle, člancima 42a. do 42h. Zakona o izvlaštenju uređen je postupak sudske zaštite protiv drugostupanjskog rješenja o izvlaštenju kao konačnog upravnog akta kojim se meritorno odlučuje o upravnoj stvari – izvlaštenju. Međutim članak 21a. stavak 2. Zakona o izvlaštenju propisuje da se sudska zaštita u cjelokupnom postupku izvlaštenja osigurava sukladno člancima 42a. do 42h. Zakona. Stoga se sustavnim tumačenjem te odredbe može utvrditi da se na sve upravne akte koji se donose u postupku izvlaštenja primjenjuje sudska zaštita pred županijskim sudom, sukladno propisima koji uređuju sudsku zaštitu protiv drugostupanjskog rješenja o izvlaštenju.
Dakle, sudska zaštita protiv odluke Vlade Republike Hrvatske o stupanju u posjed nekretnina prije pravomoćnosti rješenja o nepotpunom izvlaštenju osigurana je u postupku pred županijskim sudom.
8. Postupak izvlaštenja jest upravna stvar jer ono omogućuje javnoj vlasti da na zakonit i pravilan način zadovolji određenu potrebu od općeg interesa namećući strankama unutar postupka izvlaštenja određena prava i obveze. Odluka Vlade Republike Hrvatske nije meritorno rješenje o izvlaštenju, ali uređuje mjeru koja se primjenjuje u postupku izvlaštenja i usko je vezana uz predmet izvlaštenja. Ta se odluka ne može donijeti bez prvostupanjskog ili drugostupanjskog rješenja o izvlaštenju te se može donijeti samo prije pravomoćnog okončanja postupaka izvlaštenja. Odluka Vlade Republike Hrvatske, stoga, ima sve značajke privremenog rješenja koje je uređeno odredbom članka 217. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku, koji propisuje da ako je prema okolnostima slučaja neophodno prije okončanja postupka donijeti rješenje kojim se privremeno uređuju sporna pitanja, takvo se rješenje donosi na podlozi podataka koji postoje u času njegovog donošenja. Člankom 217. stavkom 4. Zakona o općem upravnom postupku propisano je da se privremeno rješenje smatra u pogledu pravnih lijekova i izvršenja kao samostalno rješenje.
Stoga, usporedbom sadržaja odluke Vlade Republike Hrvatske s navedenim odredbama Zakona o općem upravnom postupku valja utvrditi da je odluka Vlade Republike Hrvatske po pravnoj naravi upravni akt.
9. Navedena odluka nema sve sastavne dijelove upravnog akta, odnosno nema obrazloženje i uputu o pravnom lijeku. Nedostatak upute o pravnom lijeku ne smije imati štetan utjecaj na zaštitu prava stranke u upravnom postupku (članak 210. stavak 5. Zakona o općem upravnom postupku).
Člankom 224. stavcima 2. i 3. Zakona o općem upravnom postupku propisano je da se protiv rješenja Sabora i Vlade Republike Hrvatske ne može izjaviti žalba, ali ako žalba nije dopuštena neposredno se može pokrenuti upravni spor.
Dakle, protiv rješenja Vlade Republike Hrvatske se može neposredno pokrenuti upravni spor.
Člankom 9. Zakona o upravnim sporovima propisano je da se upravni spor ne može voditi protiv akta u stvarima u kojima je osigurana sudska zaštita izvan upravnog spora.
Kako je u postupcima izvlaštenja sudska zaštita osigurana pred županijskim sudom, protiv odluke Vlade Republike Hrvatske tužba se može uložiti pred nadležnim županijskim sudom.
10. Članak 60. Zakona o upravnim sporovima upućuje na odgovarajuću primjenu odredbi Zakona o parničnom postupku na postupovne odnose koji nisu propisani tim Zakonom.
Kad Upravni sud odbaci tužbu zbog nenadležnosti dužan je predmet ustupiti nadležnom sudu (u ovom slučaju županijskom), primjenom članka 21. Zakona o parničnom postupku (»Narodne novine«, broj 53/91., 91/92., 112/99., 88/01. i 117/03.).
Međutim, u ovom su slučaju podnositelji podnijeli zahtjev za zaštitu prava iz članka 66. Zakona o upravnim sporovima, a ne tužbu, te je stoga u ovom slučaju Upravni sud zahtjev osnovano odbacio.
11. Stoga, osporenim rješenjem nije došlo do povrede ustavnog prava zajamčenog člankom 19. stavkom 2. Ustava.
12. Zbog navedenog pod točkama 4. do 11. obrazloženja odluke i zbog sadržaja ustavne tužbe, kojom se osporava primjena mjerodavnog postupovnog prava u postupku pred Upravnim sudom, o povredama ostalih ustavnih prava nije odlučivano.
13. Slijedom iznijetog, na temelju odredaba članaka 73. i 75. Ustavnog zakona, odlučeno je kao u izreci (točka I.).
Odluka o objavi temelji se na odredbi članka 29. Ustavnog zakona (točka II. izreke).

Broj: U-III-1502/2007
Zagreb, 9. srpnja 2008.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Predsjednik Vijeća
dr. sc. Aldo Radolović, v. r.