USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

3542

Ustavni sud Republike Hrvatske, u Drugom vijeću za odlučivanje o ustavnim tužbama, u sastavu sutkinja Agata Račan, predsjednica Vijeća, te suci Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Ivan Matija i Željko Potočnjak, članovi Vijeća, u postupku kojeg su ustavnom tužbom pokrenuli I. A. i M. A. iz K., koje zastupa T. V., odvjetnik u S., na sjednici održanoj 25. rujna 2008. godine, jednoglasno je donio

ODLUKU

I. Ustavna tužba se usvaja.
II. Ukidaju se presude:
– Županijskog suda u Šibeniku broj: Gž-2179/2004 od 29. studenoga 2004. godine i
– Općinskog suda u Kninu broj: P-156/04 od 12. listopada 2004.
III. Predmet se vraća Općinskom sudu u Kninu na ponovni postupak.
IV. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama.«

Obrazloženje

1. Ustavna tužba podnesena je protiv presude Županijskog suda u Šibeniku broj: Gž-2179/2004 od 29. studenoga 2004. godine. Tom je presudom odbijena žalba podnositelja kao neosnovana i potvrđena presuda Općinskog suda u Kninu broj: P-156/04 od 12. listopada 2004. godine, u dijelu kojim je odbijen tužbeni zahtjev podnositelja.
Prvostupanjskom presudom naloženo je tuženoj, Republici Hrvatskoj, da isplati podnositeljima iznos od 1.680,00 kn sa zakonskim zateznim kamatama, na ime naknade štete zbog nemogućnosti korištenja njihove obiteljske kuće u K. u razdoblju od 1. studenoga 2002. do 30. prosinca 2002. godine, kao i iznos od 152,47 kn na ime parničnog troška.
Preostali dio tužbenog zahtjeva koji se odnosi na razdoblje od 25. srpnja 2000. do 1. studenoga 2002. godine, odbijen je kao neosnovan.
2. Podnositelji ističu da su im osporenim presudama povrijeđena ustavna prava zajamčena odredbama članaka 14., 34. stavka 1., 48. stavka 1. i 50. stavka 1. Ustava Republike Hrvatske, kao i odredbe članaka 3. i 5. Ustava. Pored toga, ističu i povredu članka 1. Protokola 1 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99. –
pročišćeni tekst i 8/99.-ispravak). Iako izrijekom ne ukazuju na povredu ustavnog prava na pravično suđenje, zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava, iz sadržaja ustavne tužbe razvidno je da i to ustavno pravo smatraju povrijeđenim.
Podnositelji u ustavnoj tužbi, u bitnom ističu da protupravno postupanje tužene u njihovom slučaju proizlazi iz činjenice što nije poštivana odredba članka 14. stavka 1. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o područjima posebne državne skrbi (»Narodne novine« broj 73/00.) kojom je propisano da se imovina u vlasništvu fizičkih osoba, a koja je dodijeljena na korištenje privremenim korisnicima na temelju Zakona o privremenom preuzimanju i upravljanju određenom imovinom (»Narodne novine« broj 73/95., 7/96. i 100/97.) mora vratiti u posjed vlasnicima u roku od 6 mjeseci od dana podnošenja zahtjeva za povrat.
Smatraju da osnovanost njihovog zahtjeva proizlazi iz članka 33. stavka 2. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima (»Narodne novine« broj 91/96., 68/98., 137/99., 22/00., 73/00., 114/01. i 79/06.) i članka 186. Zakona o obveznim odnosima (»Narodne novine« broj 53/91., 73/91., 111/93., 3/94., 7/96., 91/96., 112/99. i 88/01.).

Ustavna tužba je osnovana.

3. Iz spisa Općinskog suda u Kninu, broj: P-156/04 razvidno je da su podnositelji pokrenuli parnični postupak pred Općinskim sudom u Kninu tražeći od Republike Hrvatske isplatu iznosa od 28.420,00 kn na ime naknade štete zbog nemogućnosti korištenja njihove obiteljske kuće u K. u razdoblju 25. srpnja 2000. do 30. prosinca 2002. godine.
U postupku je utvrđeno da su podnositelji suvlasnici (svaki u 1/2 dijela) čest. zgr. 1127, kuća i dvorište, upisane u zk. ul. 2755 k. o. K. P.
Rješenjem Komisije za privremeno preuzimanje i korištenje određene imovine Grada Knina od 14. veljače 1997. godine, na temelju Zakona o privremenom preuzimanju i upravljanju određenom imovinom, obiteljska kuća podnositelja predana je u posjed na privremeno korištenje Lj. M. i članovima njegove obitelji.
Dana 17. ožujka 1999. godine podnositelji su podnijeli zahtjev za povrat njihove obiteljske kuće.
Podnositeljima je vraćen posjed obiteljske kuće 30. prosinca 2002. godine.
4. Osporenom presudom Općinskog suda u Kninu prihvaćen je tužbeni zahtjev podnositelja koji se odnosi na razdoblje od 1. studenoga 2002. do 30. prosinca 2002. godine, dok je preostali dio tužbenog zahtjeva podnositelja, koji se odnosi na razdoblje od 25. srpnja 2000. do 1. studenoga 2002. godine, odbijen kao neosnovan.
Polazeći od činjenice da nadležno tijelo nije podnositelje uvelo u posjed njihove obiteljske kuće u roku propisanom člankom 16. stavkom 2. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o područjima posebne državne skrbi (»Narodne novine« broj 88/02., u daljnjem tekstu: ZID ZPPDS) tj. do 30. listopada 2002., već je to učinilo po proteku tog roka, tj. 30. prosinca 2002., prema stajalištu prvostupanjskog suda, podnositelji imaju pravo na naknadu štete zbog nemogućnosti korištenja njihove obiteljske kuće od dana kad je tužena pala u zakašnjenje. Visinu naknade sud je utvrdio na temelju Odluke o visini naknade za pretrpljenu štetu (»Narodne novine« broj 68/03.), koju je donijela Vlada Republike Hrvatske, 17. travnja 2003. godine. Tom je Odlukom određena visina naknade u iznosu od 7 kuna po m2 stambenog prostora, pa kako je na privremeno korištenje trećim osobama dana obiteljska kuća podnositelja površine 120 m2, sud je dosudio podnositeljima naknadu u iznosu od 1.680,00 kn.
U odnosu na dio tužbenog zahtjeva koji se odnosio na razdoblje do 1. studenoga 2002., prvostupanjski sud je ocijenio da je tužena, dajući obiteljsku kuću podnositelja na privremeno korištenje trećim osobama, postupala sukladno Zakonu o privremenom preuzimanju i upravljanju određenom imovinom i ostalim mjerodavnim propisima, te stoga u postupanju tužene nedostaje element protupravnosti u odnosu na podnositelje.
Osporenom presudom Županijskog suda u Šibeniku odbijena je, kao neosnovana, žalba podnositelja protiv odbijajućeg dijela prvostupanjske presude te je potvrđena ta presuda s obrazloženjem da obveza Republike Hrvatske na isplatu naknade nastaje kad tužena, u zakonom određenom roku, ne vrati vlasniku u posjed nekretninu, ranije privremeno stavljenu pod sekvestar. Ocjena je tog suda da je – budući da su u konkretnom slučaju podnositelji zahtjev za povrat obiteljske kuće podnijeli prije stupanja na snagu ZID ZPPDS, tužena bila u obvezi vraćanja obiteljske kuće u posjed podnositeljima najkasnije do 30. listopada 2002. godine, pa je protekom tog roka nastala obveza naknade štete koju podnositelji zbog toga trpe. Također, prema stajalištu drugostupanjskog suda, pravilno je prvostupanjski sud odbio tužbeni zahtjev podnositelja koji se odnosio na razdoblje do 31. listopada 2002. godine jer prema njegovoj ocjeni ne postoji materijalnopravna osnova za dosuđivanje naknade.
5. Nakon analize ustavne tužbe, osporenih odluka, mjerodavnih odredaba Ustava i odredaba konvencijskog prava, Ustavni sud je ustavnu tužbu ocijenio osnovanom.
5.1. Na temelju odredaba Zakona o privremenom preuzimanju i upravljanju određenom imovinom, pod privremenu upravu Republike Hrvatske i na korištenje stavljane su nekretnine u privatnom vlasništvu koje su se nalazile na teritoriju Republike Hrvatske i koju su njihovi vlasnici napustili, a u svrhu njihove zaštite. Također je nesporno da je, suglasno odredbama članaka 8. i 10. Zakona o područjima posebne državne skrbi (»Narodne novine« broj 44/96., 57/96., 124/97., 73/00., 87/00., 94/01., 88/02. i 26/03. – pročišćeni tekst i 42/05.), koji je stupio na snagu 12. lipnja 1996. godine, bila propisana mogućnost da se naseljenicima na područjima posebne državne skrbi dodijele na korištenje obiteljske kuće, odnosno stanovi koje su njihovi vlasnici napustili i ne koriste ih u smislu odredaba Zakona o privremenom preuzimanju i upravljanju određenom imovinom.
Slijedi da je obiteljska kuća podnositelja dana na korištenje privremenim korisnicima suglasno tada mjerodavnim zakonskim odredbama, što je bilo u općem interesu. Te mjere učinjene su s legitimnim ciljem koji se ogledao u zaštiti napuštenih nekretnina od propadanja i oštećenja, te omogućavanju stambenog zbrinjavanja osoba koje su bile raseljene ili su ostale bez domova, koji su uništeni u ratu.
5.2. U odluci broj: U-I-839/1997 od 25. rujna 1997. godine, donijetoj u postupku apstraktne kontrole ustavnosti Zakona o privremenom preuzimanju i upravljanju određenom imovinom, Ustavni sud Republike Hrvatske, između ostalog, naveo je sljedeće:
»Stoga, po ocjeni Ustavnog suda, svrha Zakona i njegov temeljni sadržaj izražen u člancima 1. i 2., niti sa stajališta Ustava Republike Hrvatske, niti Europske konvencije, nisu upitni te je zahtjev i prijedloge za ukidanje cijelog Zakona o privremenom preuzimanju i upravljanju određenom imovinom Sud utvrdio neosnovanim.
Ustavni sud je, međutim, polazeći od svog višekratno ponavljanog stajališta da se i zakonom mogu utvrditi samo takva ograničenja ustavnih sloboda i prava koja su primjerena (razmjerna) svrsi ograničenja (u ovom slučaju zaštiti interesa Republike kroz zaštitu imovine od devastacije) i koja ne dovode samo ustavno pravo u pitanje, pažljivo ispitao sve druge odredbe osporenog Zakona.
U tom ispitivanju dvojbe su se pojavile u pogledu većeg broja odredaba Zakona, posebno u pogledu nedovoljne definiranosti pojma napuštena imovina (članak 2.), davanja imovine u posjed i na korištenje te zaštite prava vlasnika u tom postupku (članak 5.) te prava i ovlasti privremenih posjednika (članak 7.), a te dvojbe dobrim dijelom su proizišle i iz saznanja o slučajevima konkretne primjene tih odredaba, suprotno temeljnom sadržaju i svrsi Zakona.«
6. U konkretnom slučaju podnositeljima je bilo ograničeno korištenje njihove obiteljske kuće.
Međutim, predmet postupka koji je prethodio ustavnoj tužbi bilo je pitanje je li Republika Hrvatska odgovorna za prekomjerno ograničenje prava vlasništva koje se očituje u nemogućnosti posjedovanja obiteljske kuće u vlasništvu podnositelja ustavne tužbe i to od dana podnošenja zahtjeva za povrat posjeda obiteljske kuće.
6.1. Ustav Republike Hrvatske u odredbi članka 48. jamči pravo vlasništva, dok je odredbom članka 50. Ustava propisano da je zakonom moguće u interesu Republike Hrvatske ograničiti ili oduzeti vlasništvo, uz naknadu tržišne vrijednosti (stavak 1.), odnosno da se poduzetnička sloboda i vlasnička prava mogu iznimno ograničiti zakonom radi zaštite interesa i sigurnosti Republike, prirode, ljudskog okoliša i zdravlja ljudi (stavak 2.).
Članak 16. stavak 2. Ustava glasi:
Svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.
Članak 1. Protokola broj 1 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda propisuje:
Svaka fizička ili pravna osoba ima pravo na mirno uživanje svojega vlasništva. Nitko se ne smije lišiti svoga vlasništva osim u javnom interesu i to samo uz uvjete predviđene zakonom i općim načelima međunarodnog prava.
Prethodne odredbe međutim, ni na koji način ne umanjuju pravo države da primijeni zakone koje smatra potrebnima da bi uredila upotrebu vlasništva u skladu s općim interesom ili za osiguranje plaćanja poreza ili drugih doprinosa ili kazni.
6.2. Polazeći od navedenih odredaba Ustava Republike Hrvatske, te odredbe članka 1. Protokola 1 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (u daljnjem tekstu: Konvencija), čije su odredbe, sukladno odredbi članka 140. Ustava Republike Hrvatske, postale sastavni dio unutarnjeg pravnog poretka Republike Hrvatske, stupanjem na snagu Zakona o potvrđivanju Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda i Protokola broj 1, 4, 6, 7 i 11 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst i 8/99. – ispravak.) dana 5. studenoga 1997. godine, u provedenom postupku bilo je potrebno utvrditi je li navedeno ograničenje prava vlasništva podnositelja ustavne tužbe, a koje se ogledalo u nemogućnosti korištenja obiteljske kuće, nametnulo prekomjerni teret podnositeljima ustavne tužbe.
7. Ustavni sud smatra osnovanom tvrdnju podnositelja da je pogrešno stajalište sudova prema kojem se u navedenoj pravnoj situaciji imaju primijeniti isključivo odredbe ZID ZPPDS. Navedene odredbe ZID ZPPDS, prema ocjeni Ustavnog suda, predstavljaju prijelazne i završne odredbe kojima se propisuje obveza Republike Hrvatske na naknadu štete u slučaju nepridržavanja rokova koji su propisani tim Zakonom, a ne i obveza Republike Hrvatske na naknadu vlasniku zbog nemogućnosti korištenja nekretnine u utuženom razdoblju, u konkretnom slučaju obiteljske kuće, dakle od dana podnošenja zahtjeva nadležnom tijelu za njezino vraćanje u posjed, te one nisu mjerodavne u konkretnom slučaju.
7.1. Međutim, to ne znači da samim time, kako to smatraju sudovi, ne postoji niti materijalnopravna osnova za dosuđivanje podnositeljima »naknade štete“odnosno naknade zbog nemogućnosti korištenja obiteljske kuće u utuženom razdoblju – od dana podnošenja zahtjeva za njezino vraćanje u posjed, dakle i za razdoblje prije stupanja na snagu ZID ZPPDS. Pravo podnositelja na naknadu za to razdoblje ovisit će o ocjeni suda je li podnositeljima zbog duljine razdoblja u kome su bili onemogućeni u posjedu svoje obiteljske kuće nametnut prekomjeran teret u odnosu na legitiman cilj zbog kojeg im je ona oduzeta iz posjeda. Stoga je obveza sudova da u svakom pojedinom slučaju, pri odlučivanju o osnovanosti tužbenog zahtjeva za naknadu zbog nemogućnosti korištenja nekretnine, utvrde postojanje navedenih okolnosti.
Na temelju svega navedenog, polazeći od članka 16. Ustava i Protokola br. 1 uz Konvenciju, ocjena je Ustavnog suda da se u ovim slučajevima radi o naknadi koja vlasniku pripada zbog nemogućnosti korištenja nekretnine, koju je uzrokovala država u provedbi socijalnih mjera, poduzetih s ciljem uklanjanja posljedica ratnih zbivanja.
8. U pogledu visine naknade, stajalište je Ustavnog suda da je neosnovano pozivanje sudova na Odluku Vlade Republike Hrvatske od 17. travnja 2003. godine kojom je Vlada utvrdila visinu naknade za štetu koju će isplaćivati vlasnicima zbog nepridržavanja rokova propisanih odredbama ZID ZPPDS. Navedena Odluka prema ocjeni Ustavnog suda ne predstavlja općenormativni akt obvezujućeg karaktera, budući da nije obvezujuća u odnosu na vlasnike nekretnina kojima one nisu vraćene u posjed u rokovima propisanim stavcima 2. i 3. članka 16. ZID ZPPDS. Radi se o ponudi Vlade Republike Hrvatske i to za naknadu zbog nemogućnosti korištenja nekretnina vlasnika koju je uzrokovala država u provedbi socijalnih mjera poduzetih s ciljem uklanjanja posljedica ratnih zbivanja. Navedeno stajalište Ustavni sud izrazio je u rješenju broj: U-II-1953/2003 i dr. od 18. lipnja 2008.
Sve gore navedeno, prema ocjeni Ustavnog suda, ne daje pravo podnositeljima na naknadu u visini tržišne vrijednosti (članak 50. stavak 1. Ustava).
Naime, polazeći od legitimnog cilja zbog koga je u konkretnom slučaju podnositeljima bilo ograničeno pravo vlasništva obiteljske kuće te načela razmjernosti, visina naknade treba biti određena u »razumnoj vezi s vrijednošću te obiteljske kuće u čijem korištenju su vlasnici ograničeni«.
9. Ocjena je Ustavnog suda da se o osnovanosti tužbenog zahtjeva podnositelja u konkretnom slučaju trebalo prosuđivati na temelju odredaba Ustava Republike Hrvatske te mjerodavne odredbe Konvencije, a radi postizanja tražene poštene ravnoteže između zahtjeva općeg interesa i zahtjeva zaštite temeljnih prava pojedinca, a što su nadležni sudovi propustili učiniti, čime je podnositeljima povrijeđeno ustavno pravo na pravično suđenje zajamčeno odredbom članka 29. stavka 1. Ustava.
10. Ocjenjujući osnovanost ustavne tužbe u konkretnom slučaju, Ustavni sud je imao u vidu i stajališta Europskog suda.
10.1. Odlučujući u povodu zahtjeva podnijetog glede povrata nekretnina koje su bile dane na privremeno korištenje nakon oslobođenja okupiranih dijelova Republike Hrvatske i naknade za njihovo korištenje, presudom Radanović protiv Hrvatske od 21. prosinca 2006. godine, Europski sud je utvrdio da je u tom slučaju došlo do miješanja u pravo podnositeljice zahtjeva na vlasništvo, ali da ona nije bila lišena svog prava vlasništva, već je to miješanje predstavljalo »kontrolu korištenja imovine u smislu 2. stavka članka 1. Protokola br. 1. Sud je prihvatio zadaću hrvatskih vlasti koje su morale postići ravnotežu između prava vlasnika i privremenih korisnika u kontekstu povratka izbjeglica i prognanika, budući se radilo o postupanju u socijalno osjetljivim stvarima. Sud je prihvatio da tuženoj državi treba priznati široku slobodu procjene, međutim, ocijenio je da vršenje diskrecionog prava države ne može za sobom povlačiti posljedice koje se ne slažu sa standardima Konvencije«.
Zaključak je Europskog suda da hrvatske vlasti nisu postigle traženu, poštenu, ravnotežu između općeg interesa zajednice i zaštite prava podnositeljice zahtjeva na vlasništvo, te je stoga podnositeljica zahtjeva morala snositi prekomjeran pojedinačni teret i miješanje u pravo na vlasništvo, a da se to ne može smatrati razmjernim s legitimnim ciljem kojeg se željelo ostvariti. Povrijeđenim je Europski sud utvrdio članak 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju, ocijenivši istodobno da podnositeljica nije imala djelotvorno domaće pravno sredstvo za zaštitu svoga prava na vlasništvo zajamčenog Konvencijom, pa je došlo i do povrede članka 13. Konvencije.
Europski sud je tom presudom, podnositeljici zahtjeva dosudio pravičnu naknadu na ime imovinske štete, uz sljedeće obrazloženje:
»Sud smatra da je podnositeljica zahtjeva sigurno pretrpjela materijalnu štetu kao rezultat što nije imala kontrolu nad stanom od 5. studenoga 1997. godine (kad je Konvencija stupila na snagu u odnosu na Hrvatsku) do 13. siječnja 2004. godine (...).
Glede gubitka najamnine, Sud prvo primjećuje da je podnositeljica zahtjeva već imala smještaj te je stoga razumno pretpostaviti da bi pokušala iznajmiti stan (...).«
Za utvrđenje povrede prava vlasništva zajamčenog člankom 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju, za Europski sud je bila bitna činjenica duljine trajanja ograničenja prava vlasništva, te je Europski sud kod odlučivanja o naknadi za utvrđenu povredu uzeo u obzir ukupno razdoblje od kada je vlasniku bilo onemogućeno korištenje njegove nekretnine.
10.2. U presudi Gashi protiv Hrvatske od 13. prosinca 2007. godine, Europski sud utvrdio je sljedeće:
»(...) I na kraju, Sud ponavlja da je presuđivao da osoba koja je lišena svoga vlasništva u načelu mora dobiti naknadu u »razumnoj vezi s njegovom vrijednošću«, čak i ako »legitimni ciljevi javnoga interesa možda nalažu nadoknadu vrijednosti manju od njegove pune tržišne vrijednosti«. Iz toga slijedi da je naprijed spomenuta ravnoteža općenito postignuta kad je naknada isplaćena osobi čija je imovina oduzeta u razumnom odnosu s njenom »tržišnom« vrijednošću, (...)«
11. Stoga je, utvrdivši povredu ustavnog prava podnositelja na pravično suđenje zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava, suglasno odredbama članaka 73. i 76. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst) valjalo ustavnu tužbu usvojiti, ukinuti osporene odluke i predmet vratiti nadležnom sudu na ponovni postupak.
12. Objava odluke (točka IV. izreke) temelji se na odredbi članka 29. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.

Broj: U-III-1192/2005
Zagreb, 25. rujna 2008.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Predsjednica Vijeća
Agata Račan, v. r.