USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

2144

Ustavni sud Republike Hrvatske, u Prvom vijeću za odlučivanje o ustavnim tužbama, u sastavu sudac Aldo Radolović, predsjednik Vijeća, te suci Marko Babić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Duška Šarin i Nevenka Šernhorst, članovi Vijeća, u postupku koji su ustavnom tužbom pokrenuli I. D. i O. D. iz S., na sjednici održanoj 10. lipnja 2009. godine, jednoglasno je donio

ODLUKU

I. Ustavna tužba se usvaja.

II. Ukida se rješenje Ministarstva zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva Republike Hrvatske, klasa: UP/I-361-05/06-06/00010, urbroj: 531-04-06-1 od 8. ožujka 2006. godine.

III. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

1. Ustavna tužba podnijeta je na temelju ovlaštenja sadržanog u posljednjem dijelu rečenice članka 63. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02., 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), prije no što je protiv osporenog upravnog akta iscrpljen put pravne zaštite.

Podnositelji osporavaju rješenje Ministarstva zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva Republike Hrvatske, klasa: UP/I-361-05/06-06/00010, urbroj: 531-04-06-1 od 8. ožujka 2006. godine (u daljnjem tekstu: osporeno rješenje), kojim je ukinuta po pravu nadzora građevna dozvola što ju je podnositeljima izdao Ured državne uprave u Splitsko-dalmatinskoj županiji, Služba za prostorno uređenje, zaštitu okoliša, graditeljstvo i imovinsko-pravne poslove, Ispostava Supetar, klasa: UP/I-361-03/05-01/0023, urbroj: 2181-05/08-02-05-0004 od 25. ožujka 2005. godine (u daljnjem tekstu: građevna dozvola).

2. Podnositelji smatraju da im je osporenim rješenjem grubo povrijeđeno ustavno pravo jednakosti pred zakonom, osobito u vezi s načelom legitimnih očekivanja stranaka (članak 14. stavak 2.), te odredba članka 3. Ustava.

Osporeno rješenje podnositelji smatraju nezakonitim iz formalnih razloga koji su doveli do teških postupovnih povreda prava podnositelja. Stupanj nezakonitosti pobijanog rješenja je takvog intenziteta, a štetne posljedice koje ono proizvodi za stranku su takve težine i opsega, da je potpuno razvidno kako se podnositeljima pobijanim rješenjem istodobno krše i temeljna ljudska prava zajamčena Ustavom.

Nezakonitost, koja ujedno predstavlja i povredu njihovih ustavnih prava, podnositelji obrazlažu sljedećim razlozima: prema članku 264. stavku 3. rečenici drugoj Zakona o općem upravnom postupku (»Narodne novine« broj 53/91. i 103/96.), rješenje o ukidanju po pravu nadzora može se donijeti u roku od jedne godine od dana kad je rješenje postalo konačno u upravnom postupku. Istovjetnu odredbu sadržavao je i članak 178. Zakona o gradnji (»Narodne novine« broj 175/03. i 100/04.), koja je bila na snazi u vrijeme donošenja osporenih akata (odredba članka 178. Zakona o gradnji prestala je važiti 1. listopada 2007. godine, danom stupnja na snagu Zakona o prostornom uređenju i gradnji, »Narodne novine« broj 76/07).

U konkretnom slučaju, građevna dozvola izdana je 25. ožujka 2005. godine, a postala je konačna 18. travnja 2005. godine. Osporeno rješenje, kojim se po pravu nadzora ukida građevna dozvola, donijeto je 8. ožujka 2006. godine, ali su ga podnositelji primili tek 29. svibnja 2006. godine, dakle nakon isteka prekluzivnog roka od godine dana od konačnosti građevne dozvole.

Podnositelji smatraju da je relevantan datum za prosuđivanje pravovremenosti pobijanog rješenja dan kad je dostava uredno izvršena, to jest 29. svibnja 2006. godine. Kao potporu ovom stajalištu navode i relevantnu praksu Vrhovnog suda Republike Hrvatske.

Ustavna tužba je osnovana.

3. Članak 63. stavak 1. Ustavnog zakona propisuje:

Ustavni sud će pokrenuti postupak po ustavnoj tužbi i prije no što je iscrpljen pravni put, u slučaju (...) kad se osporenim pojedinačnim aktom grubo vrijeđaju ustavna prava, a potpuno je razvidno da bi nepokretanjem ustavnosudskog postupka za podnositelja ustavne tužbe mogle nastati teške i nepopravljive posljedice.

Ustavni sud utvrđuje da je ustavna tužba, podnesena na temelju članka 63. stavka 1. (posljednjeg dijela rečenice) Ustavnog zakona, dopuštena. Podnositelji su protiv osporenog rješenja u zakonskom roku podnijeli tužbu Upravnom sudu Republike Hrvatske (predmet, broj: Us-7449/06), čime su dokazali da su u prethodnom postupku iskoristili sva raspoloživa pravna sredstva zaštite sukladno članku 72. Ustavnog zakona.

Nadalje, imajući u vidu navode o povredama ustavnih prava podnositelja istaknute u ustavnoj tužbi, a uvažavajući posljedice koje bi za podnositelje mogle nastati u slučaju da Ustavni sud ne pokrene ustavnosudski postupak, Ustavni sud utvrđuje da su ispunjene pretpostavke za njegovo pokretanje.

4. Uvidom u spis nadležnog upravnog tijela i očitovanje Ureda državne uprave u Splitsko-dalmatinskoj županiji, Službe za prostorno uređenje, zaštitu okoliša, graditeljstvo i imovinsko-pravne poslove, Ispostave Supetar, Ustavni sud je utvrdio sljedeće činjenice važne za odlučivanje u ovom ustavnosudskom postupku:

– na zahtjev podnositelja kao investitore, Ured državne uprave izdao je podnositeljima građevnu dozvolu za rekonstrukciju stambene građevine, pobliže opisane u građevnoj dozvoli;

– dana 8. ožujka 2006. godine nadležno Ministarstvo donosi osporeno rješenje kojim po pravu nadzora ukida građevnu dozvolu. U njemu je utvrđeno da su navedenom građevnom dozvolom povrijeđene odredbe Zakona o gradnji na temelju kojih je građevna dozvola izdana podnositeljima;

– osporeno rješenje podnositeljima je dostavljeno 29. svibnja 2006. godine.

5. Za prosudbu osnovanosti navoda istaknutih u ustavnoj tužbi mjerodavne su postupovne odredbe Zakona o općem upravnom postupku i Zakona o gradnji.

Člankom 264. stavkom 3. drugom rečenicom Zakona o općem upravnom postupku propisano je:

Rješenje o ukidanju na temelju stavka 2. članka 263. ovog zakona može se donijeti u roku od jedne godine od dana kad je rješenje postalo konačno u upravnom postupku.

Člankom 178. Zakona o gradnji propisano je:

Rješenje o poništenju, odnosno ukidanju po pravu nadzora može se donijeti u roku od godine dana od dana konačnosti akta koji se ukida, odnosno poništava.

Ustavni sud je utvrdio da je osporeno rješenje od 8. ožujka 2006. godine podnositeljima dostavljeno, putem službene osobe, dana 29. svibnja 2006. godine, dakle, izvan roka propisanog člankom 264. stavkom 3. drugom rečenicom Zakona o općem upravnom postupku i člankom 178. Zakona o gradnji.

6. Ustavni sud ocjenjuje da je podnositeljima povrijeđeno ustavno pravo zajamčeno člankom 14. stavkom 2., te obrazlaže:

Najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske su vladavina prava i poštivanje prava čovjeka. One su temelj za tumačenje Ustava. Obveza poštivanja navedenih ustavnih vrednota nužno dovodi i do obveze tumačenja mjerodavnih zakona i drugih propisa u skladu s dva važna načela koja su imanentna navedenim ustavnim vrednotama. To su načelo pravne sigurnosti (izvjesnosti) i s njim povezano načelo zaštite legitimnih očekivanja stranaka u postupcima u kojima se odlučuje o njihovim pravima i obvezama.

Ustavni sud je u odluci i rješenju, broj: U-I-659/1994 i dr. od 15. ožujka 2000. (»Narodne novine« broj 31/00.) ukazao na okvirni sadržaj ta dva načela ističući da »u pravnom poretku utemeljenom na vladavini prava zakoni moraju biti opći i jednaki za sve, a zakonske posljedice trebaju biti izvjesne za one na koje će se zakon primijeniti. Sud također napominje da zakonske posljedice moraju biti primjerene legitimnim očekivanjima stranaka u svakom konkretnom slučaju u kojem se zakon na njih neposredno primjenjuje« (točka 11.1.).

U konkretnom slučaju, osporeno rješenje dostavljeno je podnositeljima nakon proteka prekluzivnog roka od godine dana od kada je građevna dozvola, koja je ukinuta osporenim rješenjem po pravu nadzora, postala konačna. Ustavni sud utvrđuje da se s aspekta zaštite legitimnih očekivanja podnositelja i zajamčene im pravne sigurnosti (izvjesnosti) u postupcima u kojima se odlučuje o njihovim pravima i obvezama, ne može smatrati da je ona ukinuta pravodobno.

Prethodno utvrđenje osobito je važno u postupku koji nadzorno upravno tijelo provodi nad nižestupanjskim upravnim tijelom nakon što je ono već izdalo upravni akt koji je stekao svojstvo konačnosti (u pravilu i izvršnosti, a nakon toga i pravomoćnosti). Prema stanju zakonodavstva koje je na snazi u Republici Hrvatskoj, u takvom postupku adresat akta (u konkretnom slučaju: podnositelj kojemu je izdana konačna, izvršna i pravomoćna građevna dozvola) nema osigurana procesna jamstva koja postupak čini pravičnim u smislu članka 6. stavka 1. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst, 8/99 – ispravak, 14/02.; u daljnjem tekstu: Europska konvencija).

Prema tome, u pravnoj situaciji u kojoj adresat akta ne mora ni znati da nadzorno upravno tijelo vodi postupak za ukidanje izdanog mu konačnog upravnog akta, pravilo o obvezi uredno izvršene dostave rješenja o ukidanju po pravu nadzora adresatu unutar roka od jedne godine od konačnosti rješenja koje se ukida, kao pretpostavci njegove pravovaljanosti, predstavlja najmanju mjeru zahtjeva koju su nadležna tijela dužna poštivati.

Navedeno pravno stajalište Ustavni sud je zauzeo u odluci, broj: U-IIIB-4366/05 od 5. travnja 2006. godine, koja je objavljena u »Narodnim novinama« broj 53/06 i na www.usud.hr.

Ustavni sud stoga utvrđuje da dostava osporenog rješenja podnositeljima nakon isteka zakonskog roka iz članka 264. stavka 3. druge rečenice Zakona o općem upravnom postupku i članka 178. Zakona o gradnji čini to rješenje nezakonitim, a njegovi učinci, koji se očituju u ukidanju konačne, izvršne i pravomoćne građevne dozvole izdane podnositeljima, predstavljaju neposrednu povredu prava podnositelja na jednakost pred zakonom, zajamčenog člankom 14. stavkom 2. Ustava.

7. Na temelju članaka 69. i 72. u vezi s člankom 63. stavkom 1. Ustavnog zakona, donesena je odluka kao u izreci.

Broj: U-IIIB-2113/2007

Zagreb, 10. lipnja 2009.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik Vijeća
dr. sc. Aldo Radolović, v. r.