Odluka i Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-3845/2006 i U-I-5348/2012 od 23. siječnja 2013.

NN 12/2013, Odluka i Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-3845/2006 i U-I-5348/2012 od 23. siječnja 2013.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

184

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, odlučujući o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom, na sjednici održanoj 23. siječnja 2013., donio je

ODLUKU

I. Na temelju članka 38. stavka 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 42/02. – pročišćeni tekst) pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom te se ukida drugi dio rečenice članka 19. stavka 4. Zakona o sustavu državne uprave (»Narodne novine« broj 150/11.) koji glasi: », ako tim propisima nije iznimno određeno da zbog osobito važnih razloga stupaju na snagu danom objave«.

II. Na temelju članka 31. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske određuje se:

– obveza usklađivanja završnih odredaba zakona i drugih propisa sa stajalištima izraženim u točkama 12., 13. i 17. ove odluke;

– obveza dopune Zakona o sustavu državne uprave (»Narodne novine« broj 150/11.) u skladu s točkom 20. ove odluke.

III. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

RJEŠENJE

I. Odbacuje se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 18. stavka 4. Zakona o sustavu državne uprave (»Narodne novine« broj 75/93., 92/96., 48/99., 15/00., 59/01., 199/03. i 79/07.) u dijelu koji je glasio: », ako tim propisima nije izuzetno određeno da zbog naročito važnih razloga stupaju na snagu danom objave« zbog prestanka važenja tog zakona.

II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Ivan Šprajc iz Zagreba (u daljnjem tekstu: predlagatelj) podnio je prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom drugog dijela rečenice članka 18. stavka 4. Zakona o sustavu državne uprave (»Narodne novine« broj 75/93., 92/96., 48/99., 15/00., 59/01., 199/03. i 79/07., u daljnjem tekstu: ZoSDU/93) koji je glasio: »ako tim propisima nije izuzetno određeno da zbog naročito važnih razloga stupaju na snagu danom objave«. Predlagatelj je smatrao taj dio članka 18. stavka 4. ZoSDU/93 nesuglasnim s člankom 90. Ustava. U pročišćenom tekstu Ustava (»Narodne novine« broj 85/10.) taj je članak označen kao članak 89.

2. Članak 18. stavak 4. ZoSDU/93 je glasio:

»Članak 18.

(...)

Pravilnici, naredbe i naputci objavljuju se u 'Narodnim novinama', a stupaju na snagu najranije osmog dana od dana objave, ako tim propisima nije izuzetno određeno da zbog naročito važnih razloga stupaju na snagu danom objave.«

3. Hrvatski sabor donio je na sjednici održanoj 22. prosinca 2011. Zakon o sustavu državne uprave (u daljnjem tekstu: ZoSDU/11), koji je i objavljen 22. prosinca 2011. u »Narodnim novinama« broj 150.

Člancima 93. i 94. ZoSDU/11 propisano je:

»Članak 93.

Danom stupanja na snagu ovoga Zakona prestaje važiti Zakon o sustavu državne uprave ('Narodne novine', br. 75/93., 92/96., 48/99., 15/00., 59/01., 199/03. i 79/07.).«

»Članak 94.

Ovaj Zakon stupa na snagu danom objave u 'Narodnim novinama'.«

Slijedi da je stupanjem na snagu ZoSDU/11 prestao važiti ZoSDU/93 koji je predlagatelj osporio svojim prijedlogom za pokretanje ustavnosudskog postupka.

3.1. Za vrijeme važenja ZoSDU/93 Ustavni sud nije pokrenuo postupak za ocjenu njegove suglasnosti s Ustavom u skladu s člankom 44. stavkom 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), koji glasi:

»Članak 44.

(...)

(2) Postupak za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom i drugih propisa s Ustavom i zakonom u povodu prijedloga smatra se pokrenutim na dan donošenja rješenja o pokretanju postupka.«

3.2. Prestankom važenja ZoSDU/93 prestale su postojati pretpostavke za postupanje Ustavnog suda u povodu prijedloga predlagatelja na temelju članka 44. stavka 2. Ustavnog zakona, a time i pretpostavke za odlučivanje o biti stvari.

Člankom 32. Ustavnog zakona propisano je da će Ustavni sud rješenjem odbaciti prijedlog kad ne postoje pretpostavke za odlučivanje o biti stvari. Stoga je na temelju članka 32. Ustavnog zakona predmet broj: U-I-3845/2006 riješen kao u točki I. izreke rješenja.

4. Članak 18. stavak 4. ZoSDU/93, koji je predlagatelj osporio u predmetu broj: U-I-3845/2006, u biti je istovjetan članku 19. stavku 4. ZoSDU/11 koji glasi:

»Članak 19.

(...)

Pravilnici, naredbe i naputci objavljuju se u 'Narodnim novinama', a stupaju na snagu najranije osmoga dana od dana objave, ako tim propisima nije iznimno određeno da zbog osobito važnih razloga stupaju na snagu danom objave.«

5. Zbog istovjetnog sadržaja članka 19. stavka 4. ZoSDU/11 s člankom 18. stavkom 4. ZoSDU/93 koji je predlagatelj osporio, Ustavni sud donio je odluku o primjeni članka 38. stavka 2. Ustavnog zakona na ZoSDU/11 (predmet broj: U-I-5348/2012).

Članak 38. stavak 2. Ustavnog zakona glasi:

»Članak 38.

(...)

(2) Ustavni sud može i sam pokrenuti postupak za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom i ocjenu suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom.«

5.1. Sudac Antun Palarić izuzeo se od raspravljanja i odlučivanja u ovom predmetu.

6. U postupku ocjene suglasnosti s Ustavom drugog dijela rečenice članka 19. stavka 4. ZoSDU/11 Ustavni sud pošao je od prigovora predlagatelja u predmetu broj: U-I-3845/2006. Predlagatelj navodi:

»Ovim se dijelom odredbe omogućava da donositelji navedenih provedbenih propisa ... odluče o stupanju na snagu istih propisa. Štoviše, njihova odluka o stupanju na snagu može dovesti do toga da dotični propisi stupe na snagu danom objave u »Narodnim novinama«. Upravo je taj dio odredbe, uvjeren sam, protivan relevantnoj ustavnoj normi.

... tvrdimo da je jedini razumni način shvaćanja osporene odredbe takav da nesumnjivo vodi k zaključku o protuustavnosti citirane odredbe. Dakle, rečenom odredbom omogućava se ukidanje vacatio legis-a u potpunosti a za provedbene propise podzakonskog ranga koje donose ovlaštenici iz članka 17. ZOSDU-a. Štoviše, o tome odlučuju sami donositelji istih propisa, što je ovlast koju, prema normativnom stanju Ustava RH, posjeduje isključivo zakonodavac. To stoga što je mogućnost ukidanja vacatio legis-a kao normativna mogućnost pridržana isključivo Hrvatskom saboru u njegovoj funkciji zakonodavca (čl. 89. st. 3. Ustava RH), ali nikako ne i državnoj upravi u funkciji donositelja pravnih normi. Stoga je donoseći zakonsku odredbu ovakvog sadržaja zakonodavac prešao ustavne granice dopustivog te je državnoj upravi (predstavljenoj u osobi ovlaštenika donošenja provedbenih propisa) delegirao ovlast koju nije smio.

Posebne napomene je vrijedna činjenica da se radi o vrlo brojnim i vrlo bitnim podzakonskim propisima te da se radi o vrlo raširenoj normativnoj praksi. ...«

II. USTAV REPUBLIKE HRVATSKE

7. Za ocjenu suglasnosti s Ustavom spornog dijela članka 19. stavka 4. ZoSDU/11 mjerodavan je članak 90. u vezi s dijelom članka 3. i člankom 5. stavkom 1. Ustava, koji glase:

»Članak 90.

Prije nego što stupe na snagu zakoni i drugi propisi državnih tijela objavljuju se u 'Narodnim novinama', službenom listu Republike Hrvatske.

Propisi tijela koja imaju javne ovlasti prije stupanja na snagu moraju biti objavljeni na dostupan način u skladu sa zakonom.

Zakon stupa na snagu najranije osmi dan od dana njegove objave, osim ako nije zbog osobito opravdanih razloga zakonom drukčije određeno.

Zakoni i drugi propisi državnih tijela i tijela koja imaju javne ovlasti ne mogu imati povratno djelovanje.

Iz posebno opravdanih razloga samo pojedine odredbe zakona mogu imati povratno djelovanje.«

»Članak 3.

»... vladavina prava ... najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.«

»Članak 5.

U Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi i s Ustavom i sa zakonom.

(...)«

III. OCJENA USTAVNOG SUDA

1) Članak 90. stavak 3. Ustava

8. Članak 90. stavak 3. Ustava propisuje da »zakon stupa na snagu najranije osmi dan od dana njegove objave ...« Samo iznimno dopušta mogućnost zakonodavcu (Hrvatskom saboru) da vacatio legis zakonom drugačije odredi »zbog osobito opravdanih razloga«. Za dopuštenost te iznimke Ustav propisuje sljedeće pretpostavke:

– da je riječ o uređenju stupanja na snagu zakona, a ne drugog propisa,

– da se iznimka od redovitog vakacijskog razdoblja (»osmi dan od dana njegove objave«) određuje za zakon, a ne za drugi propis,

– da je iznimka propisana zakonom,

– da je zakon objavljen u »Narodnim novinama«,

– da postoje osobito opravdani razlozi za tu iznimku, to jest za drugačiji vacatio legis od onog koji je ustavno pravilo u smislu prvog dijela rečenice članka 90. stavka 3. Ustava.

2) Određivanje vacatio legis u zakonodavnoj praksi

9. Ustavni izraz »ako nije drukčije određeno« iz članka 90. stavka 3. Ustava otvara zakonodavcu dvije iznimne mogućnosti:

– prvo, da vacatio legis produlji na razdoblje dulje od sedam dana,

– drugo, da vacatio legis skrati na razdoblje kraće od sedam dana.

U zakonodavnoj praksi prisutne su obje iznimke. Ako postoje osobito opravdani razlozi za takvo iznimno postupanje zakonodavca, skraćivanje ili produljenje vakacijskog razdoblja za zakone samo po sebi nije ustavnopravno sporno.

10. Ustavni sud dužan je upozoriti, međutim, da nije ustavnopravno prihvatljiv način na koji zakonodavac u svojoj praksi oblikuje (formulira) završnu odredbu kad za zakone određuje najkraće dopušteno vakacijsko razdoblje. Opća zakonska formulacija dosada je u pravilu glasila:

»Ovaj Zakon stupa na snagu danom objave«.

Ta formulacija završnih odredaba o stupanju na snagu zakona u Republici Hrvatskoj očito je nesuglasna s člankom 90. stavkom 3. u vezi s člankom 3. i člankom 5. Ustava zbog toga što otvara mogućnost da zakon stupi na snagu i prije trenutka njegove objave u »Narodnim novinama«. Prema spornoj formulaciji, naime, takav zakon stupa na snagu u 00.00 sati na dan kad je službeni list publiciran, neovisno o tome što je službeni list stvarno publiciran kasnije tog dana. Taj se očiti propust u dosadašnjoj zakonodavnoj praksi mora uskladiti s Ustavom. Riječ je o temeljnom zahtjevu za ostvarenjem načela vladavine prava, osobito pravne sigurnosti te pravne izvjesnosti objektivnog pravnog poretka i individualnog pravnog položaja pravnih subjekata u Republici Hrvatskoj.

11. Ustavni sud ističe da članak 90. stavak 1. Ustava izrijekom propisuje da se zakoni moraju objaviti »prije nego što stupe na snagu«, a da članak 90. stavak 3. Ustava određuje kao najraniji dan stupanja na snagu zakona osmi dan »od dana njegove objave«. Uvažavajući te ustavne odredbe, Ustavni sud utvrđuje da iznimka sadržana u drugom dijelu rečenice iz članka 90. stavka 3. Ustava (»osim ako nije zbog osobito opravdanih razloga zakonom drukčije određeno«) ne može biti protumačena tako da derogira temeljno pravilo o računanju ustavnih rokova na dane sadržano u prvom dijelu te iste rečenice. Prema tome, najkraće dopušteno vakacijsko razdoblje u smislu članka 90. stavka 3. Ustava iznosi jedan dan, pa je riječ o prvom danu nakon objave zakona u »Narodnim novinama« ili, poslužimo li se ustavnom terminologijom, prvom danu »od dana njegove objave«. To ustavno pravilo ujedno je i opće pravno pravilo o računanju rokova u pravu, pri čemu se rokovi u smislu članka 90. stavka 3. Ustava računaju na dane, a ne na sate.

12. Na temelju članka 31. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona Ustavni sud određuje da se u svim zakonima za koje postoje osobito opravdani razlozi da stupe na snagu u najkraćem razdoblju koje iznimno dopušta drugi dio rečenice članka 90. stavka 3. Ustava, dosadašnja formulacija završne zakonske odredbe mora uskladiti s Ustavom tako da, sukladno ustavnoj terminologiji, glasi:

»Ovaj Zakon stupa na snagu prvi dan od dana njegove objave«.

12.1. Na kraju je potrebno primijetiti da se ustavna i zakonska terminologija razilaze kad je riječ o padežu koji se koristi za označavanje vakacijskog razdoblja (»osmi dan« – »osmoga dana«). Nije na Ustavnom sudu da izabere i odredi pravilan izraz. Njegova je dužnost da upozori na potrebu usklađivanja jezika u pravu. Odabir termina i jednoobrazna primjena jezika u pravu obveze su zakonodavca.

13. Ustavni sud upozorava i na obvezu poštovanja ustavnog zahtjeva koji dopušta odstupanje od sedmodnevnog vakacijskog razdoblja samo »zbog osobito opravdanih razloga«. U dosadašnjoj parlamentarnoj praksi taj se zahtjev u pravilu nije poštovao. Preciznije: iz mnogobrojnih prijedloga zakona nije se moglo pročitati da se taj ustavni zahtjev poštuje. Razlozi kojima se obrazlažu »osobito opravdani razlozi« zbog kojih je potrebno da zakon stupi na snagu prije proteka sedmodnevnog vakacijskog razdoblja u prijedlozima zakona u pravilu se ne navode. Poslovnik Hrvatskog sabora tu ustavnu obvezu ne razrađuje.

Ustavni sud utvrđuje da se dosadašnja parlamentarna praksa u primjeni članka 90. stavka 3. Ustava mora promijeniti i uskladiti sa zahtjevima koji su u njemu sadržani.

14. Obveza usklađivanja završnih odredaba zakona na način određen u točkama 12. i 13. obrazloženja ove odluke odnosi se na sve zakone (za koje postoje osobito opravdani razlozi da stupe na snagu u najkraćem razdoblju koje iznimno dopušta drugi dio rečenice članka 90. stavka 3. Ustava) koji će biti doneseni dan nakon objave ove odluke u »Narodnim novinama«.

Što se tiče zakona koji su već doneseni, a sadrže ustavnopravno neprihvatljivu formulaciju završne odredbe (»Ovaj Zakon stupa na snagu danom objave.«), u praksi se stupanje na snagu tih zakona mora računati od prvog sljedećeg dana nakon njihove objave u »Narodnim novinama«. Ta obveza također počinje važiti dan nakon objave ove odluke u »Narodnim novinama«.

15. Sukladno tome, na temelju članka 31. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona odlučeno je kao u točki II. alineji 1. izreke odluke.

3) Stupanje na snagu drugih propisa državnih tijela

16. Članak 90. stavak 3. Ustava propisuje redovito vakacijsko razdoblje samo za zakone (»Zakon stupa na snagu najranije osmi dan od dana njegove objave ...«).

Kad je riječ o »drugim propisima državnih tijela« u smislu članka 90. stavka 1. Ustava, redovito vakacijsko razdoblje za njih nije određeno Ustavom, već je njegovo određenje prepušteno zakonodavcu. Zakonodavac je pri njegovu određenju, međutim, vezan ustavnim zahtjevom da mora razdvojiti dva pravna momenta: 1) trenutak objave propisa državnih tijela i 2) trenutak stupanja na snagu tih propisa. To jasno proizlazi iz članka 90. stavka 1. Ustava koji glasi: »Prije nego što stupe na snagu ... drugi propisi državnih tijela objavljuju se u 'Narodnim novinama' ...«

Zakonodavac je u članku 19. stavku 4. ZoSDU/11 propisao da redovito vakacijsko razdoblje za druge propise državnih tijela traje do osmog dana od dana njihove objave (»Pravilnici, naredbe i naputci objavljuju se u 'Narodnim novinama', a stupaju na snagu najranije osmoga dana od dana objave ...«). To zakonsko određenje nije ustavnopravno sporno ni u jednom aspektu.

16.1. Ostaje odgovoriti na pitanje: je li dopušteno zakonodavcu delegirati na »državna tijela« u smislu članka 90. stavka 1. Ustava ovlast da u iznimnim slučajevima sama određuju vakacijsko razdoblje za pravilnike, naredbe i naputke koje je kraće ili dulje od onoga što ga je u prvom dijelu rečenice članka 19. ZoSDU/11 odredio zakonodavac?

Polazeći od nesporne činjenice da je u prvom dijelu rečenice članka 19. stavka 4. ZoSDU/11 zakonodavac, u skladu s Ustavom, odredio opće pravilo o redovitom vakacijskom razdoblju za »druge propise državnih tijela« te od činjenice da sam Ustav u takvim okolnostima ne postavlja dodatne zahtjeve, a riječ je o djelovanju državne uprave kojoj se po prirodi stvari mora dati određena sloboda prosudbe u uređenju društvenih odnosa za koje je nadležna, Ustavni sud zaključuje da nema ustavnih zapreka za davanje ovlasti »državnim tijelima« da u iznimnim okolnostima sama određuju odstupanja od općeg zakonskog pravila koje glasi: »Pravilnici, naredbe i naputci ... stupaju na snagu najranije osmoga dana od dana objave ...«

16.2. Međutim, članak 19. stavak 4. u vezi s člankom 18. ZoSDU/11 također propisuje da ministri i drugi čelnici tijela državne uprave mogu u završnim odredbama pravilnika, naredbi i naputaka koje donose iznimno odrediti da zbog osobito važnih razloga ti propisi stupaju na snagu »danom objave«.

Opća zakonska formulacija »danom objave«, sadržana u drugom dijelu rečenice članka 19. stavka 4. ZoSDU/11, nije u suglasnosti s duhom članka 90. Ustava (analogna primjena članka 90. stavka 3. Ustava), nije usklađena s formulacijom sadržanom u prvom dijelu te iste rečenice (»od dana objave«), a ni s općim pravnim pravilima o računanju rokova u pravu koji su utemeljeni na načelu vladavine prava i pravne sigurnosti. Razlozi nesuglasnosti s Ustavom dijela zakonske odredbe koji glasi »danom objave« istovjetni su onima koji su navedeni u točki 10. obrazloženja ove odluke.

16.3. Zaključno, Ustavni sud utvrđuje da je članak 19. stavak 4. ZoSDU/11 u dijelu koji glasi »danom objave« u nesuglasnosti s člankom 90. Ustava u vezi s člankom 3. (vladavina prava) i člankom 5. (načelo ustavnosti). Ukidanjem tog dijela odredbe, međutim, postaje bespredmetan i cijeli završni dio članka 19. stavka 4. ZoSDU/11. Zbog toga je trebalo ukinuti cijeli drugi dio rečenice članka 19. stavka 4. ZoSDU/11 koji glasi: », ako tim propisima nije iznimno određeno da zbog osobito važnih razloga stupaju na snagu danom objave«.

16.4. Na temelju članka 55. stavka 1. Ustavnog zakona odlučeno je kao u točki I. izreke odluke.

17. U postupku izvršenja ove odluke zakonodavac je slobodan i dalje zadržati ovlast »državnih tijela« u smislu članka 90. stavka 1. Ustava da iznimno, zbog osobito važnih razloga, određuju drugačije razdoblje stupanja na snagu pravilnika, naredbi i naputaka od onoga koji je propisao sam zakonodavac (»osmoga dana od dana objave«). Ustav priječi, međutim, da državna tijela to razdoblje određuju s »danom objave«. Najkraće razdoblje vakacije i ovdje mora biti jedan dan (rokovi se računaju na dane, a ne na sate), što znači da pravilnik, naredba ili naputak iznimno može stupiti na snagu samo »prvi dan/prvog dana od dana objave« (o potrebi usklađivanja jezika u pravu v. točku 12.1. obrazloženja ove odluke).

U postupku izvršenja ove odluke zakonodavac je također dužan urediti obvezu zakonom ovlaštenih donositelja drugih propisa, određenih u članku 18. ZoSDU/11, da na jasan i dostupan način obrazlože »osobito važne razloge« zbog kojih je potrebno da određeni pravilnik, naredba ili naputak iznimno stupi na snagu prvi dan od dana objave u »Narodnim novinama«. Ta je obveza inherentna ovlastima donositelja drugih propisa da po vlastitoj ocjeni određuju kraće vakacijsko razdoblje od onog propisanog zakonom. Nepostojanje bilo kakvog dokumenta ili akta koji bi sadržavao obrazloženje »osobito važnih razloga« za korištenje tom iznimnom zakonskom mogućnošću po prirodi bi stvari moralo biti ocijenjeno kao arbitrarno postupanje donositelja drugih propisa.

17.1. Istovjetna pravila na odgovarajući način važe i za sve druge propise, uključujući uredbe Vlade Republike Hrvatske svih vrsta.

17.2. Na temelju članka 31. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona odlučeno je kao u točki II. alineji 1. izreke odluke.

4) Stupanje na snagu interventnih mjera

18. Unatoč očitoj nesuglasnosti s Ustavom koja traje neprekidno od 1993. godine Ustavni sud do danas nije pokretao postupke ustavnog nadzora ukinutog zakonskog rješenja (»danom objave«). Temeljni razlog ležao je u ustaljenoj i jednoobraznoj administrativnoj praksi koja je pod »naredbu« iz nekadašnjeg članka 18. stavka 4. ZOSDU/93 odnosno iz članka 19. stavka 4. ZoSDU/11 podvodila i interventne mjere uprave.

Naime, dijelovi članka 18. stavaka 2. i 3. ZOSDU/93 glasili su:

»Članak 18.

(...)

Naredbom se naređuje ili zabranjuje određeno postupanje.

(...)

... naredbe ... objavljuju se u 'Narodnim novinama', a stupaju na snagu najranije osmoga dana od dana objave, ako tim propisima nije izuzetno određeno da zbog naročito važnih razloga stupaju na snagu danom objave.«

Dijelovi članka 19. stavaka 2. i 3. ZoSDU/11 u biti su istovjetni članku 18. stavcima 2. i 4. ZoSDU/93 i glase:

»Članak 19.

(...)

Naredbom se naređuje ili zabranjuje određeno postupanje.

(...)

... naredbe ... objavljuju se u 'Narodnim novinama', a stupaju na snagu najranije osmoga dana od dana objave, ako tim propisima nije iznimno određeno da zbog osobito važnih razloga stupaju na snagu danom objave.«

18.1. Administrativna praksa pokazuje da su se pod naredbe u smislu članka 18. ZoSDU/93 (odnosno članka 19. ZoSDU/11) podvodile (i da se dalje podvode) »naredbe« koje su po svojoj pravnoj prirodi interventne mjere. Pravne osnove za izricanje interventnih mjera sadržane su u pojedinim posebnim zakonima (primjerice, u članku 18. Zakona o veterinarstvu – »Narodne novine« broj 41/07., 155/08. i 55/11.; člancima 164. i 165. Zakona o zdravstvenoj zaštiti – »Narodne novine« broj 150/08., 155/09., 71/10., 139/10., 22/11., 84/11., 12/12. i 70/12.; članku 16. Zakona o javnom okupljanju – »Narodne novine« broj 128/99., 90/05., 150/05. i 78/12., i dr.).

Objava takvih interventnih mjera, iako obvezna, po prirodi stvari može biti samo naknadna.

Administrativna je praksa, međutim, zbog nedostatno razrađenih zakonskih normi takve mjere podvela pod »naredbu« iz članka 18. stavka 2. ZoSDU/93 odnosno članka 19. stavka 2. ZoSDU/11 i na taj način na njih protegnula režim »drugih propisa državnih tijela« u smislu članka 90. stavka 1. Ustava (»Prije nego što stupe na snagu ... drugi propisi državnih tijela objavljuju se u »Narodnim novinama« ...).

Pogrešno podvođenje interventnih mjera pod naredbu iz članka 19. stavka 4. ZoSDU/11 (nekadašnjeg članka 18. stavka 4. ZoSDU/93) u praksi je stvaralo dojam da je riječ o očito neustavnim situacijama. Tako je, primjerice, Naredba o mjerama za sprječavanje pojave i širenja klasične svinjske kuge na području Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 32/09.) na temelju točke V. stupila na snagu »odmah« (2. ožujka 2009.), iako je objavljena u »Narodnim novinama« tek 13. ožujka 2009.; Naredba o zabrani uvoza u Republiku Hrvatsku i provoza preko područja Republike Hrvatske peradi i proizvoda od peradi radi sprječavanja unošenja influence ptica (»Narodne novine« broj 70/ 08.) na temelju točke IV. stupila je na snagu »odmah« (6. lipnja 2008.), iako je objavljena u »Narodnim novinama« tek 18. lipnja 2008., itd.

Prema tome, kad bi se te interventne mjere smatrale »naredbama« iz članka 19. stavka 4. ZoSDU/11, njihova bi nesuglasnost s člankom 90. stavkom 1. Ustava bila očita: one bi stupale na snagu prije no što bi bile objavljene u »Narodnim novinama«.

19. Pogrešno je, dakle, poistovjećivati interventne mjere s »naredbama« iz članka 19. stavka 4. ZoSDU/11 (nekadašnjeg članka 18. stavka 4. ZoSDU/93). Došlo je vrijeme da se takva administrativna praksa napusti i da se to pravno područje uskladi s načelom vladavine prava, najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske, radi ostvarenja sigurnosti objektivnog pravnog poretka.

Ustavni sud u tom smislu utvrđuje da se državne interventne mjere po naravi stvari, zbog svoga cilja i svrhe kojoj služe, ne mogu smatrati drugim propisima u smislu članka 90. stavka 1. Ustava uz koje se vezuje zakonom propisano sedmodnevno vakacijsko razdoblje koje se računa od prvog dana nakon njihove objave u »Narodnim novinama«. Sukladno tome, njihovo su donošenje i provedba s ciljem trenutačne zaštite slobode, prava drugih ljudi, pravnog poretka, javnog morala ili zdravlja stanovništva izvan dosega članka 19. stavka 4. ZoSDU/11 i ne mogu se poistovjećivati ni s jednom vrstom podzakonskih akata na koje se te zakonske odredbe odnose.

20. Zakonodavac je stoga u ZoSDU/11, kao općem zakonu koji uređuje sustav državne uprave, dužan razgraničiti interventne mjere od »drugih propisa državnih tijela« u smislu članka 90. stavka 1. Ustava i članka 19. ZoSDU/11, propisati vrijeme njihova stupanja na snagu te vrijeme i način njihove objave, ali i opće pretpostavke pod kojima je u pravnom poretku Republike Hrvatske državnoj upravi dopušteno izdavati takve mjere. Kad je riječ o ograničavanju sloboda i prava takvim interventnim mjerama, regulatorna obveza zakonodavca proizlazi i iz članka 16. stavka 1. Ustava koji propisuje da se slobode i prava mogu ograničiti »samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje«.

20.1. Sukladno tome, na temelju članka 31. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona odlučeno je kao u točki II. alineji 2. izreke ove odluke.

21. Objava odluke i rješenja temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-I-3845/2006

U-I-5348/2012

Zagreb, 23. siječnja 2013.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica

dr. sc. Jasna Omejec, v. r.