Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jadranko Crnić, predsjednik Suda te suci Zdravko Bartovčak, dr. Velimir Belajec, dr. Nikola Filipović, Ante Jelavić-Mitrović, mr. Vojislav Kučeković, Jurica Malčić, mr. Hrvoje Momčinović, Ivan Marijan Severinac, Milan Vuković i Mladen Žuvela, odlučujući o zahtjevu Gradskog poglavarstva Grada Novalje i Poglavarstva Ličko-senjske županije, za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom, na sjednici održanoj dana 21. travnja 1999. godine, donio je
I. Ukida se u Zakonu o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj (»Narodne novine«, broj 10/97) dio glave IX. točka 2. »… dio« i dio glave XIII. točka 5.: »Gajac dio«.
II. Nastupanje pravnih učinaka ove odluke odgađa se do 31. prosinca 1999. godine.
III. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.
Gradsko poglavarstvo Grada Novalje i Poglavarstvo Ličko-senjske županije, podnijeli su ovom Sudu, temeljem odredbe članka 13. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 13/91 - nastavno: Ustavni zakon), zahtjev za ocjenu ustavnosti glave IX. točka 2. i glave XIII. točka 5. Zakona o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj (»Narodne novine«, broj 10/97 - nastavno: Zakon) u dijelu kojim je propisano da se naselje Gajac dijeli na dva dijela: dio pripada Gradu Novalji i Ličko-senjskoj županiji te dio Gradu Pagu i Zadarskoj županiji.
Podnositelji zahtjeva smatraju da je navedena promjena područja jedinice lokalne samouprave provedena protivno članku 129. Ustava Republike Hrvatske, budući da nije pribavljeno mišljenje stanovništva tog područja, a u suprotnosti je i s člankom 27. stavkom 2. Zakona kojim je propisano da kada se granice rubnih katastarskih općina ne podudaraju s granicama rubnih naselja, odnosno mjesta koja ulaze u sastav pojedine općine, odnosno grada, smatra se da granicu predstavlja granica rubnih naselja prikazana u službenoj evidenciji prostornih jedinica.
Nadalje su naveli kako naselje Gajac u ljetnim mjesecima ima i do osam tisuća ljudi, dok prebivalište ima 61 osoba, da postoji udruženje građana naselja Gajac koji izražavaju pravu volju građana da se naselje, ponovno, pripoji Gradu Novalji u cijelosti.
Osporena odredba glasi:
IX. LIČKO-SENJSKA ŽUPANIJA
točka 2. NOVALJA
Gajac-dio
XIII. ZADARSKA ŽUPANIJA
točka 5. PAG
Gajac-dio
Zahtjev je osnovan.
Člankom 129. Ustava Republike Hrvatske određeno je da se područje jedinica lokalne samouprave - kotara, općine ili grada određuje zakonom, nakon što se prethodno pribavi mišljenje stanovnika tog područja.
Zakonom o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj (»Narodne novine«, broj 90/92, 2/93, 10/94 i 29/94 - nastavno: Zakon iz 1992.) određena su područja jedinica lokalne samouprave i uprave, kao i postupak za promjenu tih područja.
Odredbom članka 9. navedenog Zakona propisano je da inicijativu za promjenu područja županije, grada ili općine mogu dati predstavnička tijela jedinica lokalne samouprave po prethodno pribavljenom mišljenju stanovništva na području za koje se promjena traži.
Odredbom članka 10. istog Zakona određeno je da pravo predlaganja promjena područja grada odnosno općina imaju građani s prebivalištem na tom području i to najmanje jedna trećina građana s prebivalištem na području za koje se promjena - izdvajanje, spajanje ili ukidanje - traži, time da su prethodno dužni pribaviti mišljenje predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave tog područja.
U slučaju kada inicijativa potječe od građana koji prebivaju na određenom području, predstavničko tijelo može zatražiti mišljenje stanovništva na području jedinice lokalne samouprave.
Prema članku 11. Zakona o prijedlozima za promjenu područja jedinica lokalne samouprave i uprave odlučuje Zastupnički dom Sabora Republike Hrvatske.
Odredbom članka 6. Zakona o lokalnoj samoupravi i upravi (»Narodne novine«, broj 90/92, 94/93 i 117/93) propisano je i to da se područja općina, gradova i županija i promjene tih područja, uz druga važna pitanja, uređuju posebnim zakonom. Ta područja mogu se odrediti nakon što bude pribavljeno mišljenje stanovnika tog područja.
U konkretnom slučaju, nakon što su pribavljeni odgovori Ministarstva uprave, Gradskog poglavarstva Grada Paga, Zadarske županije, očitovanje Udruge vlasnika apartmana i poslovnih prostora turističkog i stambenog naselja Gajac (skraćeno UVAG), cjelovitom analizom dokumentacija u svim predmetima i citiranih ustavnih i zakonskih odredaba, ovaj je Sud utvrdio sljedeće:
Zakonom iz 1992. godine, ustanovljene su Općina Pag i Novalja, obje u sastavu Ličko-senjske županije. Naselje »Gajac« područno je pripalo Općini Novalja.
Granica rubnog naselja »Gajac« se ne poklapa s granicom rubne katastarske Općine Novalja, tako da granica između Općine Novalja i Općine Pag ide granicom naselja »Gajac«.
Zakonom iz 1997. godine, Općinama Pag i Novalja dodijeljen je status grada.
Grad Novalja ostao je u sastavu Ličko-senjske županije, dok je Grad Pag ušao u sastav Zadarske županije.
Konačnim prijedlogom Zakona o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj iz prosinca 1996. godine, Vlada Republike Hrvatske je predložila da naselje »Gajac« bude u sastavu Grada Novalje.
Dopisom Općinskog poglavarstva Općine Pag od 15. rujna 1995. godine, zahtijeva se izmjena granica Općina Pag i Novalja.
Vijeće mjesnog odbora Kolan, zahtjevom od 5. prosinca 1995. godine, zatražilo je podjelu naselja »Gajac« na dva samostalna naselja: »Novljanski Gajac« koji bi ostao u sastavu Općine Novalja te »Kolanski Gajac« koji bi se pripojio Općini Pag s obrazloženjem kako se radi o turističko-apartmanskom naselju bez stalno naseljenih stanovnika, dijelom sagrađeno na području katastarske Općine Novalja (zona »A«), a drugim dijelom na području katastarske općine Kolan (zona »B« i »C«).
Pored navedenih inicijativa za promjenu područja općina i županija, koja je izražena kroz amandman na konačni prijedlog Zakona iz 1997. godine, postojala je i preporuka Županijske skupštine Ličko-senjske županije od 22. prosinca 1995. godine i dopis Hrvatske demokratske zajednice - ogranak Kolan od 28. studenoga 1995. godine u pravcu podjele naselja u dva dijela.
Vlada Republike Hrvatske prihvatila je spomenuti amandman glede podjele naselja »Gajac« na dva dijela, koji je postao sastavni dio Zakona. Prihvaćanjem amandmana naselje »Gajac« podijeljeno je na dva dijela, od kojih je jedan područno pripao Gradu Pagu, a drugi Gradu Novalji.
Mjerodavni Zakon iz 1992. godine daje legitimaciju za davanje ovakve inicijative predstavničkom tijelu one jedinice za koju se promjena traži uz prethodno pribavljeno mišljenje stanovništva (članak 9.), odnosno jednoj trećini stanovnika naselja za koja se promjena traži uz pribavljeno mišljenje predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave tog područja (članak 10. stavak 2. i 3.), dakle jedinice pod čijom se ingerencijom u datom momentu to stanovništvo odnosno naselja nalaze.
Ustavne odredbe po svojoj prirodi jesu općenite i načelne, a odredba članka 129. stavak 1. Ustava propisuje samo opću pretpostavku za određivanje područja jedinica lokalne samouprave - pribavljanje mišljenja stanovništva. Pri tom nije izričito definiran način na koji to mišljenje treba biti pribavljeno.
Ustavne odredbe razrađuju se zakonom te je u konkretnom slučaju mjerodavni zakon i utvrdio odgovarajuću proceduru. To što sam način na koji mišljenje treba biti izraženo zakonom nije preciziran, ne ostavlja prostora proizvoljnom postupanju i bez obzira na činjenicu da izraženo mišljenje, u načelu, ne obvezuje niti predlagača, niti zakonodavca.
Iz sadržaja dokumentacije u spisu, utvrđeno je da je naselje »Gajac« turističko i stambeno naselje u kojem tijekom sezone boravi i do osam tisuća ljudi, dok 61 osoba ima prebivalište.
Odredbom članka 2. stavka 1. Zakona o prebivalištu i boravištu građana (»Narodne novine«, broj 53/91, 26/93 i 29/94) propisano je prebivalište kao mjesto u kojem se građanin naselio s namjerom da u njemu stalno živi i u kojem ima osigurano stalno stanovanje, dok je člankom 5. Zakona određen pojam boravišta kod mjesta u kojem građanin trajnije boravi bez namjere da se u tom mjestu naseli.
U konkretnom slučaju nije dvojbeno da prilikom određivanja područja jedinica lokalne samouprave nije prethodno pribavljeno mišljenje stanovnika tog područja, tj. naselja »Gajac«, u smislu članka 2. stavka 1. citiranog Zakona, na bilo koji način na koji bi se na nedvojben način izrazila volja stanovništva.
Ustavni sud Republike Hrvatske je utvrdio da je predlagatelj Zakona prihvaćanjem amandmana na način na kakav je to u konkretnom slučaju učinio, povrijedio odredbe članka 129. Ustava Republike Hrvatske, kao i odredbe članaka 9. i 10. Zakona o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj iz 1992. godine, pa je slijedom toga osporavana odredba Zakona iz 1997. godine suprotna Ustavu Republike Hrvatske.
Zbog toga je, temeljem odredaba članaka 125. i 126. stavak 1. Ustava Republike Hrvatske te članka 21. stavak 1. Ustavnog zakona, donijeta odluka kao u točki 1. izreke.
Odluka o odgodi nastupa pravnih učinaka odluke (točka II. izreke) utemeljena je na odredbi članka 21. stavka 2. Ustavnog zakona.
Odluka o objavi (točka III. izreke) temelji se na odredbi članka 20. stavka 1. Ustavnog zakona.
Broj: U-I-772/1997
U-I-773/1997
Zagreb, 21. travnja 1999.