USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

477

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Smi­ljko Sokol, predsjednik Suda, te suci Marijan Hra­njski, Petar Klarić, Mario Kos, Jurica Malčić, Ivan Matija, Jasna Omejec, Že­ljko Potoč­njak, Agata Račan, Emilija Rajić, Vice Vukojević i Milan Vuković, odlučujući u postupku ocjene suglasnosti s Ustavom i zakonom drugog propisa, na sjednici održanoj dana 20. ve­ljače 2002. godine, donio je

ODLUKU

I. Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom i Zakonom odredaba članka 3. stavka 1. Pravilnika o stjeca­nju prava na dopust do sedme godine djetetova života i rad s polovicom punog radnog vremena zbog ­nje­ge djeteta s težim smet­njama u razvoju (»Narodne novine«, broj 47/96), te se u navedenom članku ukida dio stavka 1. koji glasi:

»pod uvjetom da su oba rodite­lja«.

II. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazlože­nje

1. Jelena Pasarić iz Zagreba, zastupana od Eduarda Gebera i Tomislava Pasarića, odvjetnika u Zagrebu, predložila je pokreta­nje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i Zakonom članka 3. stavka 1. Pravilnika o stjeca­nju prava na dopust do sedme godine djetetova života i rad s polovicom punog radnog vremena zbog ­nje­ge djeteta s težim smet­njama u razvoju (»Narodne novine«, broj 47/96, u nastavku teksta: Pravilnik).

Predmetni Pravilnik donio je ministar rada i socijalne skrbi uz suglasnost ministra zdravstva, a na teme­lju ovlasti iz odredbe članka 66. stavka 6. Zakona o radu (»Narodne novine«, broj 38/95, 54/95, 65/95 i 17/01).

Osporena odredba glasi:

Članak 3. stavak 1.

»Pravo na dopust do sedme godine djetetova života ili pravo na rad s polovicom punog radnog vremena može ostvariti samo jedan od rodite­lja pod uvjetom da su oba rodite­lja u radnom odnosu s punim radnim vremenom, te rodite­lj koji sam brine i ­nje­guje teže hendikepirano dijete.«

2. U svom prijedlogu za pokreta­nje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom podnosite­ljica navodi da je propisani uvjet iz osporene odredbe Pravilnika prema kojemu pravo na dopust do sedme godine života radi ­nje­ge djeteta s težim smet­njama u razvoju, može ostvariti jedan od rodite­lja koji je zaposlen s punim radnim vremenom, ako je i drugi rodite­lj u radnom odnosu s punim radnim vremenom, u suprotnosti s razlogom i svrhom utvrđiva­nja predmetnog prava. Prema miš­lje­nju podno­site­ljice, bit ustanov­ljava­nja prava na dopust do sedme godine života djeteta je ­nje­ga djeteta ako je utvrđeno postoja­nje težih smet­nji u razvoju, odnosno hendikepiranosti.

Prema miš­lje­nju predlagate­ljice, a s obzirom na osobne karakteristike hendikepiranog djeteta, ono nije u mogućnosti samostalno, neovisno i bez pojačane ­nje­ge obav­ljati aktivnosti od kojih ovisi ­nje­gov život i razvoj. Pojačana potreba za ­nje­gom podrazumijeva i poveća­nje vremena koje je potrebno provoditi s djetetom koje ima teže smet­nje u razvoju, a što nisu u mogućnosti pružati rodite­lji koji obav­ljaju samostalno bilo koji rad koji zahtijeva puno radno vrijeme.

Nada­lje, predlagate­ljica ističe kako uskraćiva­nje prava na posebnu ­nje­gu djeci čiji rodite­lji obav­ljaju profesionalnu aktivnost samostalnim radom različitim od radnog odnosa u smislu odredaba Zakona o radu, često i s radnim vremenom dužim od onoga koje­ga propisuje taj Zakon, stav­lja tu djecu u vrlo težak položaj u kojemu nisu u mogućnosti primiti potrebnu ­nje­gu. Prema podnosite­ljici, izostanak potrebne ­nje­ge od bitnog je utjecaja na dalj­nji psihofizički razvoj hendikepirane djece, kao i na mogućnost obav­lja­nja ­njihovih svakodnevnih životnih aktivnosti.

Predlagate­ljica ističe kako Ustav Republike Hrvatske posebno štiti obitelj, materinstvo, djecu i nemoćne osobe. Također, prema Ustavu tjelesno i duševno oštećena djeca imaju pravo na osobitu ­nje­gu i skrb. Ustavom utvrđena posebna skrb i briga ne može se ostvariti ukoliko se podzakonskim aktima sužava krug osoba koje imaju pravo na dopust, a radi pruža­nja potrebne ­nje­ge i skrbi.

Predlagate­ljica cijeni da je osporena odredba, u dijelu u kojem se ­njome isk­ljučuje mogućnost stjeca­nja prava na dopust iz razloga što drugi rodite­lj nije u radnom odnosu u smislu odredaba Zakona o radu, u nesuglasju s odredbama članka 14., članka 16. stav­ka 1., članka 56. stavka 2., članka 57. stavka 2., članka 61. stavka 1., članka 62., članka 63. stavka 3., te članka 64. stavka 1. Ustava, kao i s odredbama članka 2. i članka 66. stavka 1. Zakona o radu.

3. Pred ovim sudom u tijeku je i ustavnosudski postupak pokrenut po ustavnoj tužbi predlagate­ljice koji se vodi pod po­slov­nim brojem: U-III-1458/2001. U navedenoj ustavnoj tužbi podnosite­ljica je, na teme­lju ovlašte­nja iz odredbe članka 59. stav­ka 4. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 99/99), predložila pokreta­nje ustavno­sud­skog postupka i prije iscrp­ljiva­nja dopuštenog pravnog puta, a protiv prvostupa­njskog rješe­nja Centra za socijalnu skrb Zagreb, Ureda Centar, klasa: UP/I-555-05-02/01-09, urbroj: 381-114-04/01-03 od 17. svib­nja 2001. godine. Navedenim rješe­njem odbijen je u cijelosti kao neosnovan zahtjev za priznava­nje prava podnosite­ljice na dopust do sedme godine djetetovog života, a radi ­nje­ge Đure Pasarića, ­njenog djeteta s utvrđenim težim smet­njama u razvoju.

Uz svoju ustavnu tužbu predlagate­ljica je priložila i očitova­nje Uprave za tržište rada, radne odnose i zaštitu na radu Ministarstva rada i socijalne skrbi od 24. svib­nja 2001. godine, a u svezi s primjenom osporenog Pravilnika. Iz navedenog očitova­nja proizlazi da je tijekom primjene osporene odredbe postala razvid­na potreba za ­njezinom izmjenom. Sporne odredbe Pravilnika zahtijevaju osigurava­nje proračunskih sredstava koja u proračunu za tekuću godinu nisu predviđena, istaknuto je u tom očitova­nju.

Na teme­lju članka 40. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, tijekom ustavnosudskog postupka dopisom od 28. studenoga 2001. godine, prijedlog predlagate­ljice dostav­ljen je na odgovor Ministarstvu rada i socijalne skrbi. Zatraženi odgovor do donoše­nja ove odluke nije zaprim­ljen.

4. Zak­ljučno, podnosite­ljica predlaže pokrenuti postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom članka 3. stavka 1. Pravilnika, u dijelu u kojem je propisan uvjet da je za stjeca­nje prava na dopust jednog rodite­lja potrebno da oba rodite­lja budu u radnom odnosu s punim radnim vremenom, te tu odredbu u osporenom dijelu poništiti.

Prijedlog je osnovan.

5. Ustavna osnova zakonskog uređe­nja obite­ljskih odnosa sadržana je u člancima 61., 62., 63. i 64. Ustava, koji glase:

Članak 61. stavak 1.

»Obite­lj je pod osobitom zaštitom države.«

Članak 62.

»Država štiti materinstvo, djecu i mladež te stvara socijalne, kulturne, odgojne, materijalne i druge uvjete kojima se promiče ostvariva­nje prava na dostojan život.«

Članak 63.

»Rodite­lji su dužni odgajati, uzdržavati i školovati djecu te imaju pravo i slobodu da samostalno odlučuju o odgoju djece.

Rodite­lji su odgovorni osigurati pravo djetetu potpun i skladan razvoj nje­gove osobnosti.

Tjelesno i duševno oštećeno i socijalno zapušteno dijete ima pravo na osobitu ­nje­gu, obrazova­nje i skrb.«

Članak 64. stavak 1.

»Dužnost je svih da štite djecu i nemoćne osobe.«

6. Iz sadržaja navedenih odredaba, a koje ovaj Sud cijeni neposredno mjerodavnim za ocjenu suglasnosti s Ustavom osporene odredbe Pravilnika, proizlazi opća ustavna dužnost države osobito skrbiti za djecu i mladež. Ovu svoju obvezu država izvršava posredno stvarajući socijalne, kulturne, odgojne i materijalne uvjete u kojima rodite­lji mogu izvršavati svoju ustavnu obvezu iz članka 63. stavka 1. Ustava. U ostvariva­nje uvjeta za provođe­nje osobite brige i skrbi potrebne djeci s tjelesnim ili duševnim ošteće­njima, poglavito spada unutar obite­lji ostvariti mogućnost jednom od rodite­lja imati dovo­ljno vremena za pruža­nje potrebne posebne brige i skrbi.

7. Razrađujući Ustavom utvrđenu obvezu države osobito skrbiti za život i razvoj djece s težim smet­njama u razvoju, Zakon o radu u članku 66. stavku 1. propisuje:

Članak 66. stavak 1.

»Jedan od rodite­lja djeteta s težim smet­njama u razvoju (djeteta s težim tjelesnim i mentalnim ošteće­njem) ima pravo na dopust za ­nje­gu djeteta ili pravo raditi polovicu punog radnog vremena do navršene sedme godine djetetova života.«

Ta odredba Zakona o radu bez ikakvih ograniče­nja kao nosite­lja prava na dopust određuje jednog od rodite­lja, a ujedno ovlašćuje jednog od rodite­lja zahtijevati pravo na dopust. To pravo nije ustanov­ljeno u ­nje­govu korist, ne­go je pravo djeteta s težim stup­njem smet­nji u razvoju.

Pravo je djeteta, u slučaju ­nje­gove teže hendikepiranosti, dobiti potrebnu ­nje­gu kojom se osigurava ­nje­gov nesmetani život i razvoj. Na teme­lju navedene odredbe na strani rodite­lja nastaje pravo od nadležnih tijela zahtijevati ostvariva­nje potrebnih uvjeta za posebnu brigu i skrb za teže hendikepirano dijete, a na način i pod uvjetima utvrđenim zakonom.

Smisao ove odredbe je ostvariva­nje osobite skrbi utvrđiva­njem prava na dopust jednog rodite­lja, kada unutar obite­lji zbog profesionalnih obveza ili inih nemogućnosti drugog rodite­lja pružiti odgovarajuću ­nje­gu, nema drugog načina da bi se potrebna skrb neposredno pružila.

8. Utvrđujući pravo na dopust rodite­lja djeteta s težim smet­njama u razvoju, Zakon o radu u članku 66. posebno ne propisuje uvjete i postupak utvrđiva­nja postoja­nja pretpostavki za ostva­ri­va­­nje tog prava, već u svom stavku 6. daje ovlašte­nje nad­ležnom ministru urediti predmetnu materiju.

Članak 66. stavak 6. Zakona o radu glasi:

Članak 66. stavak 6.

»Ministar nadležan za socijalnu skrb, uz suglasnost ministra nadležnog za zdravstvo, pravilnikom će propisati uvjete i postupak za stjeca­nje prava iz stavka 1. i 2. ovoga članka te način obračunava­nja i isplate naknade plaće.«

Iz dava­nja širokog zakonskog ovlašte­nja nadležnim ministrima na utvrđiva­nje uvjeta za stjeca­nje određenog prava, ne proizlazi ovlašte­nje tog tijela utvrditi potrebne uvjete na način koji bi bili suprotni svrsi radi koje je određeno pravo zakonom ustanov­ljeno. Zakonska svrha, a koja proizlazi iz razrade ustavnih načela uslijed kojih se na strani određenih osoba ustanov­ljava pojedino pravo, mora prilikom donoše­nja takvog podzakonskog akta biti poštivana. Prema ocjeni Suda, navedenom odredbom dano je ovlašte­nje ministru propisati postupak za stjeca­nje prava na dopust, te utvrditi težinu tjelesnog ili mentalnog ošteće­nja djeteta radi stjeca­nja prava na posebnu brigu i skrb. Tom odredbom nad­ležno tijelo nije ovlašteno propisati i koji od rodite­lja hendikepiranog djeteta ima pravo podnoše­nja zahtjeva za stjeca­nje prava na dopust. Ovdje je pravo izbora prepušteno rodite­ljima.

9. Odredbom članka 2. stavka 2. osporenog Pravilnika utvr­đen je stupa­nj, odnosno težina smet­nji u razvoju djeteta, uslijed koje postoji opravdani razlog za stjeca­nje prava na dopust jednog rodite­lja. Prema navedenoj odredbi težim hendikepom smatraju se psihička ili fizička ošteće­nja funkcija organa ili organskih sustava takvog stup­nja zbog koje­g dijete ne može samostalno izvoditi aktivnosti primjerene kronološkoj dobi, već je ovisno od pomoći druge osobe u obav­lja­nju svakodnevnih životnih potreba. Posebno se navode kao teži hendikepi poremećaji u obav­lja­nju svakodnevnih funkcija, kao što su oblače­nje i svlače­nje, obav­lja­nje osnovnih životnih potreba (hra­nje­nje, kontrola mokre­nja i stolice), pokreta­nje tijela (kada to nije mnoguće ni uz pomoć ortopedskih pomagala), korište­nje tehničke opreme ili lijekova o kojima ovisi održava­nje života, korište­nje specijalne dijete koju, s obzirom na dob i pokret­ljivost, moraju pripremati ili davati rodite­lji i druge aktivnosti koje dijete ne može obav­ljati bez nečije pomoći.

Iz navedene odredbe Pravilnika razvidno je kako sudjelova­nje jednog od rodite­lja u svakodnevnim životnim aktivnostima hendikepiranog djeteta, kao što su svlače­nje i oblače­nje, prehrana, osobna higijena i pomoć u motorici, zahtijeva ­nje­govu prisutnost u puno većoj mjeri ne­go što je to potrebno u odgoju i obrazova­nju djece bez poremećaja u razvoju.

10. Međutim, utvrđujući uvjete pod kojima jedan rodite­lj može steći pravo na dopust, u članku 3. Pravilnika, nadležni ministar je propisao, između ostaloga, da to pravo može steći samo jedan rodite­lj pod uvjetom da su oba rodite­lja u radnom odnosu s punim radnim vremenom.

Upotreb­ljavajući izraze radni odnos i puno radno vrijeme, nadležni ministar je nedvojbeno uputio na tumače­nje ­njihovog sadržaja prema odredbama Zakona o radu. Iz navedenoga pak proizlazi kako bi pravo na dopust u smislu Pravilnika mogao ostvariti jedan od rodite­lja samo u slučaju da su oba rodite­lja zaposlenici, odnosno fizičke osobe koje u radnom odnosu obav­ljaju određene poslove za poslodavca unutar punog radnog vremena, a kako to propisuju odredbe članka 4. i članka 30. Zakona o radu.

Ovakvim uređe­njem iz kruga osoba koje imaju pravo zahtijevati dopust teme­ljem Pravilnika, su isk­ljučeni rodite­lji koji svoje profesionalne aktivnosti obav­ljaju samostalnim radom iz­van radnog odnosa.

11. Opisanim utvrđiva­njem uvjeta za stjeca­nje prava na dopust jednog od rodite­lja hendikepiranog djeteta, nadležni ministar je suzio krug osoba koje bi to pravo mogle ostvariti, a suprotno zakonskoj svrsi članka 66. stavka 1. Zakona o radu, odnosno suprotno ustavnim načelima sadržanim u članku 61. stavku 1., članku 62., te članku 63. stavku 3. Ustava. Postupajući na taj način nadležni ministar prekoračio je i dana ovlašte­nja na teme­lju članka 17. Zakona o sustavu državne uprave (»Narodne novine«, broj 75/93, 48/99 i 15/2000). Prema navedenoj odredbi ministri donose pravilnike za provedbu zakona kada su na to izrijekom ovlašteni, u granicama date ovlasti.

Sukladno Ustavu država je dužna osigurati osobitu ­nje­gu i skrb djeci s tjelesnim i duševnim ošteće­njima kada ta ošteće­nja u visokom stup­nju hendikepiranu djecu čine ovisnom o pomoći i ­njezi drugih osoba. Prvenstveno obveza pruža­nja potrebne ­nje­ge pada na teret rodite­lja hendikepiranog djeteta, međutim država je dužna osigurati sve potrebne uvjete za ispu­nje­nje te obveze, u koje nedvojbeno spada i osigura­nje vremena u kojem se potrebna ­nje­ga i skrb pruža.

Iz prava djeteta na posebnu skrb i ­nje­gu proizlazi i pravo jednog rodite­lja zahtijevati pravo na dopust, ukoliko je posebna skrb i ­nje­ga povezana s potrebom povećane prisutnosti rodite­lja u svakodnevnom životu djeteta. Kod procjene uvjeta za ostvariva­nje prava na dopust, prema ocjeni ovog Suda, ne može se kao jedini kriterij utvrditi postoja­nje radnog odnosa s punim radnim vremenom kod oba rodite­lja. Pri utvrđiva­nju uvjeta za ostvariva­nje prava na dopust mora se uvažavati i či­njenica da oba rodite­lja uslijed svojih radnih obveza, koje ne moraju isk­ljučivo proizlaziti iz radnog odnosa, nisu u mogućnosti posvetiti dovo­ljno skrbi i ­nje­ge osobama u čiju korist je predmetno pravo ustanov­ljeno.

Radni odnos s punim radnim vremenom ne može biti osnov­ni i jedini uvjet za ostvariva­nje prava na dopust u slučajevima kada oba rodite­lja samostalnim radom pridonose ekonomskoj snazi obite­lji u kojoj živi hendikepirano dijete, jer je posebna skrb i ­nje­ga povezana i s potrebom osigura­nja odgovarajuće materijalne osnove obite­lji. Nadležna tijela prilikom utvrđiva­nja uvjeta za ustanov­ljava­nje prava jednog rodite­lja na dopust dužna su ocijeniti i či­njenicu da uslijed obav­lja­nja profesionalne aktivnosti oba rodite­lja, nisu u mogućnosti u dovo­ljnoj mjeri pružiti ­nje­gu i skrb djetetu kod koje­g je potreba za osobitom skrbi na zakonom određeni način utvrđena.

12. Prema članku 90. stavku 2. Ustava u zakonu čija primjena traži financijska sredstva, moraju se predvidjeti ­njihovi izvori. Kada je u pita­nju pruža­nje Ustavom utvrđene osobite skrbi, ­nje­ge i zaštite određene grupe ­ljudi, gospodarska snaga države ne smije biti od utjecaja na ostvariva­nje Ustavom zajamčenih prava.

13. Slijedom sve­ga iznijetoga, a utvrdivši da odredba članka 3. stavka 1. Pravilnika o stjeca­nju prava na dopust do sedme godine djetetova života i rad s polovicom punog radnog vremana zbog ­nje­ge djeteta s težim smet­njama u razvoju, u ukinutom dijelu, nije u suglasnosti s odredbom članka 66. stavka 1. Zakona o radu, te nije u suglasnosti s odredbama sadržanim u članku 61. stavku 1., članku 62. i članku 63. stavku 3. Ustava, na teme­lju članka 54. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Repub­like Hrvatske (»Narodne novine«, broj 99/99), odlučeno je kao u točki I. izreke.

Utvrdivši nesuglasnost osporene odredbe u ­njezinom ukinutom dijelu s navedenim odredbama Ustava i Zakona o radu, Sud nije ulazio u ocjenu suglasnosti te odredbe s drugim odredbama Ustava na koje je predlagate­ljica u svom prijedlogu upućivala.

Odluka iz točke II. izreke uteme­ljena je na odredbi članka 28. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.

Broj: U-II-1993/2001
Zagreb, 20. ve­ljače 2002.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik Suda
dr. sc. Smi­ljko Sokol, v. r.