Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-I-241/1998 od 31

NN 38/1999 (20.4.1999.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-I-241/1998 od 31

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Ustavni sud Republike Hrvatske u sastavu Jadranko Crnić, predsjednik Suda te suci Zdravko Bartovčak, dr. Velimir Belajec, dr. Nikola Filipović, Ante Jelavić Mitrović, mr. Vojislav Kučeković, Jurica Malčić, mr. Hrvoje Momčinović, Ivan Marijan Severinac, Milan Vuković i Mladen Žuvela, odlučujući o prijedlogu Hrvatske čiste stranke prava za ocjenu ustavnosti odredbe članka 3. stavka 3. Zakona o javnom okupljanju, na sjednici održanoj 31. ožujka 1999., donio je

ODLUKU

I. Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti odredbe članka 3. stavka 3. Zakona o javnom okupljanju ("Narodne novine", br. 22/92) s Ustavom Republike Hrvatske te se navedena odredba ukida.

II. Ova odluka objavit će se u "Narodnim novinama".

Obrazloženje

Hrvatska čista stranka prava, zastupana po predsjedniku Ivanu Gabelici, podnijela je prijedlog za pokretanje postupka ocjene ustavnosti odredbe članka 3. stavka 3. Zakona o javnom okupljanju.

Osporena odredba glasi:

"Tijela lokalne samouprave mogu odrediti mjesto na kojemu se svako javno okupljanje može održati.".

Predlagatelj smatra da se osporenom odredbom tijelima lokalne samouprave daje mogućnost da određivanjem neprikladnih mjesta za javno okupljanje ograniče ustavno pravo građana na javno okupljanje, pa čak da ga potpuno i izigraju. Navodi da Ustav Republike Hrvatske ni jednim svojim člankom ne daje pravo zakonodavnoj vlasti da tijelima lokalne samouprave daje bilo kakve ovlasti da svojim propisima uređuju materiju koja se tiče ustavnih prava i sloboda građana, pa prema tome i prava na mirno okupljanje i javni prosvjed. Dakle, da zakonodavna vlast ne može tijelima lokalne samouprave davati ni ovlast da svojim propisima ograničavaju ustavna prava i slobode građana, pa tako i pravo na mirno okupljanje i javni prosvjed. Konačno ističe da Ustav ne daje pravo određivanja mjesta za javno okupljanje bez ikakvih ograničenja ni samom zakonu, zbog čega ni zakon ne može dati isto pravo i bez ikakvih ograničenja tijelima lokalne samouprave.

Predlaže ukinuti odredbu članka 3. stavka 3. Zakona o javnom okupljanju.

Prema zaključku Suda sa sjednice od 25. ožujka 1998., prijedlog je dostavljen Hrvatskom državnom saboru, Ministarstvu uprave i Ministarstvu unutarnjih poslova.

Tajništvo Zastupničkog doma Hrvatskog državnog sabora obavijestilo je Sud da je prijedlog dostavilo Odboru za Ustav, Poslovnik i politički sustav Zastupničkog doma Hrvatskog državnog sabora, koji, međutim, na prijedlog nije odgovorio.

Ministarstvo unutarnjih poslova odgovorilo je da se prijedlog ne odnosi na odredbe Zakona o javnom okupljanju koje se u postizanju njegove svrhe, odnosno cilja, izravno ili neizravno odnose na mjerodavnost tog Ministarstva.

Ministarstvo uprave dostavilo je svoje mišljenje o predmetnom prijedlogu. U bitnom navodi da, kada je osporenom odredbom propisano da se ovlašćuje jedinica lokalne samouprave na određivanje mjesta na kojima će se održavati javni prosvjed, ne primjenjuje se odredba članka 16., već da je u primjeni odredba članka 129. stavka 2. Ustava, kojom se propisuje da se zakonom utvrđuje djelokrug tijela jedinica lokalne samouprave te je, na temelju te odredbe, poglavarstvo jedinice lokalne samouprave ovlašteno donositi propise o mjestima predviđenim za mirna okupljanja građana, kao ovlast iz njezinog samoupravnog djelokruga. Smatra da time zakonodavna vlast nije delegirala jedinici lokalne samouprave pravo da ograničava ustavna prava građana, već je zakonom utvrdila djelokrug njezinih tijela, za što da postoji temelj u naprijed navedenoj ustavnoj odredbi. Također navodi da se davanjem ovlasti jedinici lokalne samouprave da određuje mjesta mirnog okupljanja ne ograničava i pravo na mirno okupljanje, budući da se ne ovlašćuje jedinicu lokalne samouprave da određuje tko i kada može organizirati mirno okupljanje građana, pa ni pod kojim uvjetima, kao i da se takvim zakonskim uređivanjem samo osigurava normalno funkcioniranje gradskih službi, primjerice javnog prometa te očuvanja javnog reda i mira, a u interesu ostalih građana koji ne sudjeluju u javnom okupljanju.

Prijedlog je osnovan.

Prema odredbi članka 42. Ustava Republike Hrvatske, svim se građanima priznaje pravo na mirno okupljanje i javni prosvjed.

Nadalje, prema odredbi članka 16. Ustava, slobode i prava mogu se ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje.

Sud ocjenjuje da se osporenom odredbom članka 3. stavka 3. Zakona o javnom okupljanju ograničava pravo iz članka 42. Ustava, jer je pravo na određivanje mjesta na kojem se može održati javno okupljanje dano tijelima lokalne samouprave bez ikakvih ograničenja koja bi bila u skladu s odredbom članka 16. Ustava.

Također, Sud je mišljenja da kada se neko ustavno pravo može ograničiti u smislu odredbe članka 16. Ustava, onda to ograničenje mora biti jasno i nedvojbeno, bez ikakvih mogućnosti ekstenzivnog ili voluntarističkog tumačenja u propisivanju ili primjeni ograničenja.

Naime, javno okupljanje i mirni prosvjed, u pravilu, impliciraju izražavanje nezadovoljstva, ili izražavanje određenog zahtjeva, odnosno poruke, a ne samo razmjenu mišljenja istomišljenika. Stoga valja pretpostaviti da je jasno i logično da organizatori javnog okupljanja žele to okupljanje provesti na mjestima koja su uobičajeno okupljalište većeg broja ljudi određenog naseljenog mjesta, a što bi pretpostavljeno trebalo dovesti kako do većeg broja okupljenih ljudi, tako i do većeg odjeka skupa, pa i vjerojatnijeg ostvarenja svrhe okupljanja.

U slučaju kad se i može pretpostaviti da određeno okupljanje ljudi, s obzirom na njihov predvidiv ili očekivani broj, uzroke, povode i svrhu okupljanja, zahtijeva izvjesna ograničenja radi zaštite prava i sloboda u smislu članka 16. Ustava, ta ograničenja bi mogla biti samo u funkciji zaštite i očuvanja vrijednosti iz članka 16. Ustava. Ona mogu biti konkretno uređena samo zakonom, kao što bi se zakonom moglo propisati i uvjete koje organizatori javnog okupljanja moraju ispuniti da bi na određenom mjestu i u određeno vrijeme održali javni skup.

Kad osporena odredba daje pravo tijelima lokalne samouprave da mogu odrediti mjesto na kojemu se svako javno okupljanje može održati, a istovremeno ne propisuje zbog čega se može odrediti jedno, a ne neko drugo mjesto, dakle u određivanju mjesta javnog okupljanja jedinice lokalne samouprave nisu zakonom ograničene u smislu odredbe članka 16. Ustava, Sud ocjenjuje da primjena te odredbe dovodi do povrede prava iz članka 42. Ustava.

Sud je također mišljenja da se osporena odredba ne može opravdati pozivom na odredbu članka 129. stavka 2. Ustava.

Naime, došlo bi do neprihvatljivo ekstenzivnog tumačenja te odredbe, kada bi se lokalnoj samoupravi dala mogućnost određivanja mjesta za javno okupljanje kao ograničenja u smislu članka 16. Ustava, jer je propisivanje tih ograničenja isključiva zakonska materija, a za prenošenje lokalnoj samoupravi ovlaštenja na propisivanje takvih ograničenja, Sud ne nalazi ustavne osnove. Stoga propisivanje ograničenja ustavnih prava prelazi okvire prava na lokalnu samoupravu koja su obuhvaćena u članku 128. stavku 2. Ustava. Time se ne želi reći da treba zakonom odrediti sva mjesta u Republici Hrvatskoj na kojima javno okupljanje nije dopušteno, već zakon treba dati jasne i objektivne kriterije i okvire za određivanje takvih mjesta lokalnoj samoupravi. To znači da ograničenja može postaviti samo zakon, a lokalna bi samouprava, isključivo i samo kao iznimke od pravila iz članka 42. Ustava, u skladu sa zakonom mogla odrediti mjesta na kojima se javna okupljanja ne mogu održavati, a ne kao temeljem osporene odredbe da lokalna samouprava određuje mjesta na kojima se ta okupljanja mogu održavati, iako za takvo određivanje uopće nisu postavljeni zakonski kriteriji koji bi i inače morali biti u skladu, isključivo, s odredbom članka 16. Ustava.

Dakle, glede odgovora Ministarstva uprave, prema kojem, zakonodavna vlast propisujući da će mjesta mirnoga okupljanja propisati jedinica lokalne samouprave, nije delegirala jedinici lokalne samouprave pravo da ograničava ustavna prava građana, već je zakonom utvrdila djelokrug njezinih tijela temeljem odredbe članka 129. stavka 2. Ustava, stajalište je Suda da nije u skladu s Ustavom prepustiti tijelima lokalne samouprave, pa ni u skladu sa zakonom, propisivanje ograničenja ustavnog prava, upravo radi izričitosti odredbe članka 16. Ustava, prema kojoj se slobode i prava mogu ograničiti samo zakonom. Istina, zakonodavac bi mogao ovlastiti lokalnu samoupravu da svojim propisima uređuje pojedina pitanja, ali ne i ona koja su samim Ustavom izrijekom određena kao zakonodavna materija, a to je upravo mogućnost ograničavanja ustavnih sloboda i prava u smislu odredbe članka 16. Ustava. Ne može zakonodavac prenositi uređivanje isključive zakonske materije ograničavanja ustavnih sloboda i prava na lokalnu samoupravu, jer to nisu pitanja ustrojstva i djelokruga tijela jedinica lokalne samouprave koja se temeljem odredbe članka 129. stavka 2. Ustava uređuju njihovim statutom u skladu sa zakonom. Ustavne slobode i prava mogu se ograničiti samo zakonom u skladu s Ustavom, samo u skladu s ustavnom ovlašću i samo u granicama ustavne ovlasti. Tako proizlazi ne samo iz članka 16. Ustava, već i iz njegovih drugih odredbi u kojima se, iznimno, daje mogućnost ograničavanja pojedinih ustavnih sloboda i prava (primjerice: odredba članka 50., odredba članka 32. stavka 3., odredba članka 36. stavka 2.).

Kada bi se, međutim, temeljem odredbe članka 14. Ustava zakonom odredili kriteriji za određivanje mjesta na kojima se mirno okupljanje i javni prosvjedi građana na određenim mjestima ne bi smjeli održavati baš zbog zaštite vrijednosti iz članka 14. Ustava, moglo bi se na lokalnu samoupravu prenijeti pravo da u skladu sa zakonskim kriterijima odredi konkretna mjesta u naselju na kojima se mirno okupljanje i javni prosvjedi građana ne bi mogli održavati. Naime, u tako opisanom slučaju, prema mišljenju Suda, ne bi se radilo o prenošenju ovlaštenja za uređivanje isključive zakonske materije, dakle za ograničavanje ustavnih prava, na lokalnu samoupravu, već samo o ovlaštenju i dužnosti lokalne samouprave da u provedbi zakonom određenih kriterija odredi samo konkretna mjesta u naselju na kojima se mirno okupljanje i javni prosvjedi ne mogu održavati, jer njihovo održavanje na tako određenim mjestima ne bi bilo u skladu s ograničenjima koja je postavio zakon temeljem ovlasti iz članka 14. Ustava.

Konačno, Sud ocjenjuje da osporena odredba nije u suglasnosti s odredbama članka 11. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, koju je Republika Hrvatska potvrdila ("Narodne novine - Međunarodni ugovori", br. 18/97), prema čijem stavku 1. svatko ima pravo na slobodu mirnog okupljanja, i prema čijem se stavku 2. ne mogu postavljati nikakva ograničenja ostvarenju tog prava, osim onih koja su propisana zakonom i koja su u demokratskom društvu nužna radi interesa državne sigurnosti ili javnog reda i mira, radi sprečavanja nereda ili zločina, radi zaštite zdravlja ili morala ili radi zaštite prava i sloboda drugih.

Nesuglasnost osporene odredbe s navedenim odredbama međunarodnog prava, predstavlja povredu načela vladavine prava iz članka 3. Ustava, kao temeljne vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske.

Stoga je, temeljem odredbe članka 21. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske ("Narodne novine", br. 13/91), odlučeno kao u točki 1. izreke.

Točka 2. izreke ove odluke temelji se na odredbi članka 20. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.

Broj: U-I-241/1998
Zagreb, 31. ožujka 1999.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
Jadranko Crnić, v. r.