USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

283

Ustavni sud Republike Hrvatske u sastavu dr. sc. Smiljko Sokol, predsjednik Suda te suci dr. sc. Velimir Belajec, Marijan Hranjski dr. iur., dr. sc. Petar Klarić, Jurica Malčić, mr. sc. Ivan Matija, Ivan Mrkonjić dr. iur., dr. sc. Jasna Omejec, Emilija Rajić, Vice Vukojević dr. iur. i Milan Vuković dr. iur., odlučujući o prijedlogu Sindikata graditeljstva Hrvatske iz Zagreba i dr. za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti Zakona o udrugama, na sjednici održanoj 3. veljače 2000. godine, donio je sljedeću

ODLUKU
i
RJEŠENJE

I. Pokreće se postupak za ocjenu ustavnosti odredaba Zakona o udrugama (»Narodne novine«, br. 70/97 i 106/97): rečenica druga stavka 1. i stavci 4. i 5. članka 8., stavci 3. i 4. članka 10., stavak 3. članka 11., stavak 3. članka 14., stavak 3. članka 17., točke 3. stavka 1. i stavka 3. članka 28., alineje 2. stavka 1. i stavci 4. i 5. članka 35., stavci 2. i 3. članka 37., te se

ukidaju:

rečenica druga stavka 1. i stavci 4. i 5. članka 8., stavci 3. i 4. članka 10., stavak 3. članka 11., stavak 3. članka 14., stavak 3. članka 17. točka 3. stavka 1. i stavak 3. članka 28., alineja 2. stavka 1. i stavci 4. i 5. članka 35., stavci 2. i 3. članka 37.

II. Ne prihvaćaju se prijedlozi za ocjenu ustavnosti Zakona o udrugama u cijelosti, te za ocjenu ustavnosti odredaba stavka 1. članka 1., stavka 2. članka 2., stavka 2. članka 6., stavka 1. članka 10., stavaka 1. i 2. članka 11., članaka 12. i 13., stavaka 2. i 3. članka 16., članka 18., stavaka 2. i 3. članka 20., stavaka 1. i 2. članka 27., stavka 4. članka 28. te članka 30., alineje 1. stavka 1. i stavci 2. i 3. članka 35. i članka 38.

Pred Ustavnim sudom je, u povodu nekoliko prijedloga za pokretanje postupka, u tijeku postupak ocjene ustavnosti Zakona o udrugama (»Narodne novine«, br. 70/97; ispravak Zakona, »Narodne novine«, br. 106/97), i to kako Zakona u cjelini, tako i pojedinih njegovih odredaba.

1. S obzirom na sadržaj, prijedlozi se mogu svrstati u tri grupe:

1.1. Centar za razvoj neprofitnih organizacija (CERANEO) iz Zagreba, Gotovčeva 1 i Hrvatski pravni centar (HPC) iz Zagreba, Hebrangova 21/IV (u predmetu U-I-149/1999) zajedničkim prijedlogom osporili su Zakon o udrugama u cjelini, posebno i zbog toga što se Zakonom predviđa postojanje i rad samo onih udruga koje su pravne osobe, te odredbe stavka 2. članka 6., stavaka 1. i 3. - 5. članka 8., stavaka 1., 3. i 4. članka 10., stavaka 1. i 2. članka 11., članaka 12. i 13., stavka 2. članka 14., stavaka 2. i 3. članka 16., stavka 3. članka 17., članaka 18. i 19., stavaka 2. i 3. članka 20., stavaka 1. i 2. članka 27., stavaka 1. i 4. članka 28., te članaka 30., 35. i 38.

Podnositelji prijedloga predlažu da se Zakon o udrugama ukine u cijelosti, odnosno da se ukinu navedene odredbe tog Zakona.

Podnositelji smatraju da je Zakon suviše restriktivan i da se njime (pretjerano) ograničava ustavno pravo građana na slobodu udruživanja (stavak 1. članka 43. Ustava Republike Hrvatske; stavak 1. članka 11. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda - »Narodne novine - Međunarodni ugovori«, br. 18/97).

Navode da se temeljne ustavne slobode i prava čovjeka i građanina mogu zakonom ograničavati (članak 16. i stavak 2. članka 43. Ustava; stavak 2. članka 11. Europske konvencije), ali ta ograničenja moraju odgovarati načelu razmjernosti (proporcionalnosti). To znači da ograničavajuća pravna pravila moraju biti prikladna za ostvarenje postavljenog legitimnog cilja i srazmjerna svrsi koja se želi postići.

Smatraju da je ustavna sloboda udruživanja ograničena time što Zakon o udrugama predviđa samo udruge koje imaju svojstvo pravne osobe (stavak 2. članka 2.), a propušteno je urediti pretpostavke i oblike udruživanja bez pravne osobnosti, te što se i drugim odredbama Zakona o udrugama nameću pretjerane stege i neprikladne pretpostavke za njihovo osnivanje, djelovanje i prestanak rada.

1.2. Hrvatski lovački savez iz Zagreba, Demetrova 22 (u predmetu U-I-453/1998) osporava ustavnost odredbe točke 3. stavka 1. članka 28. i stavka 3. članka 37. Zakona o udrugama, te predlaže njihovo ukidanje.

Osporene odredbe odnose se na ovlaštenje tijela državne uprave nadležnog za registraciju udruge da odluči o prestanku udruge, ako utvrdi da njen statut nije u skladu sa Zakonom o udrugama (točka 3. stavka 1. članka 28.), odnosno ako u zakonskom roku ne uskladi statut s odredbama Zakona (stavak 3. u svezi sa stavkom 1. članka 37.).

Predlagatelj smatra da se povjeravanjem takvih ovlaštenja tijelima uprave, i to iz razloga koji nisu navedeni u Ustavu, bitno ograničavaju ustavne slobode i prava iz članka 43. Ustava.

Predlagatelj je istaknuo i prijedlog za privremenu obustavu rješenja ranijeg Ministarstva uprave, klasa: UP/I-230-02/98-01/1111, urbroj: 515-02-02/7-98-1 od 20. ožujka 1998.

Taj je prijedlog rješenjem Ustavnog suda odbačen na sjednici održanoj 31. ožujka 1998. (u predmetu U-VIII-290/1998).

1.3. Prijedloge kojima se osporava ustavnost samo pojedinih stavaka članka 38. Zakona o udrugama (koji se tiče imovine društvenih organizacija) i predlaže njihovo ukidanje, podnijeli su:

- Sindikat graditeljstva Hrvatske, Zagreb, Trg kralja Petra Krešimira IV. br. 2, glede stavaka 5., 6., 9. i 10. (u predmetu U-I-884/1997);

- Dinko Šimatović, odvjetnik iz Zagreba, Kneza Mislava 18, glede stavka 1. (u predmetu U-I-920/1997). Podnositelj prijedloga istaknuo je i prijedlog za izdavanje privremene mjere za odgodu primjene te zakonske odredbe.

- Hrvatska udruga sindikata, Zagreb, Ilica 1/XIII, glede stavaka 2. - 8. te 10. i 11. (u predmetu U-I-929/1997);

- Savez samostalnih sindikata Hrvatske, Zagreb, Trg kralja Petra Krešimira IV. br. 2, glede stavaka 4. - 6., 8. i 9. (u predmetu U-I-956/1997).

Sindikat graditeljstva Hrvatske i Savez samostalnih sindikata Hrvatske osporavaju ustavnost stavka 5. u svezi sa stavkom 4. članka 38. Zakona o udrugama, kojom se sindikatima ograničava raspolaganje nekretninama na kojima je njihov prednik imao pravo raspolaganja i korištenja, a u zaključenim ugovorima o zakupu na mjesto zakupodavca stupa Republika Hrvatska; stavka 6. istog članka kojim se sindikati ovlašćuju da sporazumno, u zakonskom roku, podijele nekretnine i steknu vlasništvo na njima, ali s time da, ako u roku od šest mjeseci ne postignu dogovor, nekretnine postaju vlasništvo države koja će ih prenijeti u vlasništvo sindikata prema mjerilima koje utvrdi Hrvatski državni sabor; i stavaka 9. i 10. po kojima su sindikati dužni Vladi Republike Hrvatske dostaviti popis svih nekretnina na kojima su imali pravo raspolaganja ili korištenja, a ako to u zakonskom roku ne učine, gube pravo stjecanja vlasništva po stavku 6. članka 38. Zakona.

Sindikat graditeljstva Hrvatske predlaže ukidanje čitavog članka 38. Zakona o udrugama, a Savez samostalnih sindikata Hrvatske ukidanje samo stavaka 5. i 6., a u stavcima 9. i 10. samo brisanje riječi koje primjenu ovih odredaba proširuju i na sindikate (tj. riječi koje glase: »... i sindikati registrirani kao društvene organizacije do dana početka primjene Zakona o radu...« (»Narodne novine«, br. 38/95).

Podnositelji prijedloga pozivaju se na stavke 1. i 2. članka 62. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima (»Narodne novine«, br. 91/99) po kojima je, pretvorbom nositelja ranijeg prava upravljanja, odnosno korištenja i raspolaganja, to pravo postalo pravo vlasništva pravnog sljednika; te na stavak 1. članka 62. tog Zakona po kojem se predmnijeva da je osoba, koja je u zemljišnim knjigama upisana kao nositelj prava upravljanja, odnosno korištenja i raspolaganja, vlasnik odgovarajućih nekretnina, a tko tvrdi suprotno, treba to dokazati.

Tvrde da se članak 390. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima (po kojem se citirane odredbe Zakona ne odnose na društvene i društveno-političke organizacije) ne bi smio primijeniti na sindikate, jer oni u suštini nisu društvene organizacije, a imovinu su stjecali od članarine njihovih članova. Smatraju da nema ustavnog temelja da nekretnine postanu državno vlasništvo samo zato što se sindikati nisu uspjeli dogovoriti o njihovoj podjeli; da se ne mogu oduzimati nekretnine i prenositi u vlasništvo države (pa niti privremeno), s time da će ih država raspodijeliti po kriterijima koji nisu određeni; i da se ne može sindikatu oduzeti nekretnina koju je stekao iz vlastitih sredstava i prisiliti ga da je dijeli s drugim sindikatima.

Smatraju da su citirane odredbe članka 38. Zakona o udrugama protivne članku 43. Ustava, članku 176. Zakona o radu (o podjeli imovine sindikata) te konvencijama Međunarodne organizacija rada, i to Konvenciji br. 87 (o slobodi udruživanja i zaštiti prava na organiziranje) i Konvenciji br. 98 (o primjeni načela o pravu na organiziranje i kolektivno pregovaranje).

Hrvatska udruga sindikata osporava ustavnost (osim već citiranih stavaka 4., 6. i 10. članka 38. Zakona o udrugama) još i stavka 2. kojim se određene nekretnine ostavljaju u vlasništvo dobrovoljnim vatrogasnim društvima; stavka 3. kojim se načelno uređuje da država može nekretnine društvenih organizacija na kojima je stekla vlasništvo prenijeti na pravne sljednike tih organizacija, u skladu s mjerilima koje će odrediti Hrvatski državni sabor; stavka 7. u kojem se statuiraju neke iznimke od pravila da nekretnine društvenih organizacija načelno stječe država; stavka 8. koji govori o nekretninama Matice hrvatske i stavka 11. po kojem pokretnine bivših društvenih organizacija stječu udruge koje su pravni sljednici tih organizacija.

Predlagač smatra da sva imovina bivših društvenih organizacija treba postati i ostati vlasništvo države i protivi se da državno vlasništvo bude samo kratkotrajni međustadij prije podjele te imovine sindikatima i drugim udrugama.

Na prijedloge navedenih sindikata za ocjenu ustavnosti članka 38. Zakona o udrugama svoj je odgovor 28. siječnja 1998. dalo ranije Ministarstvo uprave Republike Hrvatske.

U odgovoru su naveli kako je donošenje Zakona o udrugama bilo nužno kako bi se pravni odnosi u oblasti slobode udruživanja uredili na način koji je sukladan Ustavu Republike Hrvatske, te da bi se, u uvjetima osnivanja nekoliko velikih sindikalnih centrala te niza manjih sindikalnih udruga, od kojih niti jedna nema nedvojben pravni osnov za stjecanje imovine bivšeg Saveza sindikata Hrvatske, zaštitila ta imovina od neutemeljenog prisvajanja.

Prijedlog Dinka Šimatovića odnosi se na zgradu »Novinarski dom« u Zagrebu, koju je 1928. izgradilo Hrvatsko novinarsko društvo. Zgrada je bila nacionalizirana, ali je posebnim zakonom od 30. prosinca 1976. vraćena Društvu na korištenje i raspolaganje.

Smatra da je protivno Ustavu da zgrada, bez naknade, prijeđe u vlasništvo države, pa zbog toga osporava ustavnost načelne odredbe iz stavka 1. članka 38., po kojoj nekretnine na kojima su društvene organizacije imale pravo korištenja i raspolaganja, prelaze u državno vlasništvo.

2.1. Sloboda udruživanja uređena je stavkom 1. članka 43. Ustava Republike Hrvatske: »Građanima se jamči pravo na slobodno udruživanje radi zaštite njihovih probitaka ili zauzimanja za socijalna, gospodarska, politička, nacionalna, kulturna ili druga uvjerenja i ciljeve. Radi toga građani mogu slobodno osnivati političke stranke, sindikate i druge udruge, uključivati se u njih ili iz njih istupati«.

Sukladnu odredbu sadrži i Europska konvencija o zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda u stavku 1. članka 11.: »Svatko ima pravo na slobodu mirnog okupljanja i slobodu udruživanja s drugima, uključujući i pravo osnivati sindikate ili im pristupati radi zaštite svojih interesa«.

Republika Hrvatska prihvatila je Europsku konvenciju (zajedno s protokolima broj 1., 4., 6., 7. i 11.), ona je potvrđena (ratificirana) u skladu s Ustavom i objavljena u »Narodnim novinama«, pa je stoga u smislu članka 134. Ustava dio unutarnjeg pravnog poretka, a po pravnoj je snazi iznad zakona.

2.2. Temeljne slobode i prava čovjeka i građanina mogu se ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje (članak 16. Ustava).

Pravo slobodnog udruživanja ograničeno je zabranom nasilnog ugrožavanja demokratskoga ustavnog poretka, te neovisnosti, jedinstvenosti i teritorijalne cjelovitosti Republike Hrvatske (stavak 2. članka 43. Ustava).

Ne mogu se postavljati nikakva ograničenja ostvarivanju prava na slobodno udruživanje, osim onih koja su propisana zakonom i koja su u demokratskom društvu nužna radi interesa državne sigurnosti ili javnog reda i mira, radi sprečavanja nereda ili zločina, radi zaštite zdravlja ili morala ili radi zaštite prava i sloboda drugih (stavak 2. članka 11. Europske konvencije).

2.3. Temeljne ustavne slobode i prava čovjeka i građanina načelno su neograničena: puni opseg njihovog ostvarivanja je pravilo, a ograničenje koje je određeno zakonom može biti samo iznimka koja se temelji na izričitom ustavnom ovlaštenju i na legitimnom cilju ograničavanja koji je određen Ustavom.

Iz toga slijedi da ograničenja - osim što se moraju zasnivati na ustavnom ovlaštenju i slijediti ustavom određene ciljeve - treba da su srazmjerna potrebama za ostvarenje tih ciljeva (načelo razmjernosti). To znači da ograničavajuća pravna pravila moraju biti prikladna za ostvarenje postavljenog legitimnog cilja, da ona ne smiju biti oštrija (stroža) nego što je neophodno i da moraju biti uravnotežena u odnosu između Ustavom zajamčenog subjektivnog prava pojedinca i interesa društvene zajednice (pravnog poretka) ili drugih ljudi.

Načelno stajalište o važenju načela razmjernosti, iako nije izričito uređeno odredbama Ustava, Ustavni sud je zauzeo u odluci broj: U-I-1156/1999 od 11. siječnja 2000.

2.4. Temeljna svrha odredaba Zakona o udrugama nije ograničavanje ustavne slobode udruživanja, već, naprotiv, pravno uređenje udruga građana radi njihovog nesmetanog djelovanja. Ipak, neke od tih odredaba predstavljaju ograničavajući čimbenik jer propisuju određene stege udruživanju, posebno glede osnivanja, djelovanja i prestanka udruga.

Cilj zakonskih ograničenja je ostvarenje načela pravne sigurnosti, tj. zaštite samih udruga u pravnom prometu, kao i zaštita drugih u odnosu prema udrugama (odatle i pravila o pravnoj osobnosti udruga, o njihovom registriranju i sl.). Istom cilju, ali i ostvarenju ustavnog načela zakonitosti, usmjerene su i odredbe Zakona o kontroli rada udruga.

Ovome spadaju i pravila koja uređuju pravnu zaštitu člana udruge od presizanja upravnih tijela, ali i zaštitu u odnosu na samu udrugu i druge njene članove. No, upravo u tome je Zakon o udrugama vrlo manjkav.

Treba konstatirati da su ograničenja iz Zakona načelno uperena ka legitimnom, Ustavom određenom cilju, tj. da bi se zaštitila »... sloboda i prava drugih ljudi i pravni poredak...« (članak 16. Ustava).

Drugo je pitanje da li sva ograničenja odgovaraju načelu razmjernosti, tj. nije li u nekim slučajevima tezulja na vagi suviše otklonjena od ustavne slobode udruživanja i pretjerano priklonjena zakonskim stegama.

3.1. Predlagači CERANEO i HPC su u pravu kad tvrde da Zakon o udrugama uređuje pravni status i djelovanje samo udruga koje imaju svojstvo pravne osobe; štoviše, samo one nose zakonski naziv »udruge«, a druge se i ne spominju niti su pravno uređene zakonom.

Stavak 2. članka 2. Zakona glasi: »Udruga je pravna osoba. Svojstvo pravne osobe udruga stječe upisom u registar«.

No, iz toga još ne slijedi zaključak »... da oblici udruživanja koji nisu institucionalizirani kao udruge ne smiju obavljati djelatnosti koje su prema Zakonu o udrugama predviđene kao moguće djelatnosti udruge«.

3.2. Zakon o udrugama nije ukinuo neke propise, koji su postojali i prije njegovog donošenja, a koji - makar na posredan način - predviđaju i dopuštaju postojanje takvih oblika udruživanja (udruga) koji nisu stekli status pravne osobe.

Po odredbi članka 50. Zakona o općem upravnom postupku (»Narodne novine«, br. 53/91), stranke u postupku, osim fizičkih i pravnih osoba, mogu biti državna tijela, poslovne jedinice, ustanove, naselja, grupe osoba i drugi koji nemaju svojstvo pravne osobe, ako mogu biti nositelji prava i obveza o kojima se rješava u upravnom postupku (stavak 2.). Stranka može biti i sindikalna organizacija, ako se upravni postupak odnosi na kakvo pravo ili pravni interes radnika u poduzećima i ustanovama i drugim pravnim osobama (stavak 3.).

Tužitelj u upravnom sporu može biti pojedinac, pravna osoba, organizacija, skupina osoba, naselje i sl. koji smatra da mu je upravnim aktom povrijeđeno kakvo pravo ili osobni interes utemeljen na zakonu (članak 12. Zakona o upravnim sporovima - »Narodne novine«, br. 53/91, 9/92 i 77/92).

Najjasniji (a i najvažniji jer se odnosi na imovinske sporove) je u tom pogledu stavak 3. članka 77. Zakona o parničnom postupku (»Narodne novine«, br. 53/91, 91/92, 112/99): »Parnični sud može iznimno, s pravnim učinkom u određenoj parnici, priznati svojstvo stranke i onim oblicima udruživanja koji nemaju stranačku sposobnost prema odredbama stavaka 1. i 2. ovog članka (tj. koji nisu ni fizičke ni pravne osobe, niti im je stranačka sposobnost priznata posebnim propisom) ako utvrdi da, s obzirom na predmet spora, u suštini udovoljavaju bitnim uvjetima za stjecanje stranačke sposobnosti, a osobito ako raspolažu društvenim sredstvima, odnosno imovinom na kojoj se može provesti ovrha«.

3.3. Procesni propisi su instrumentalne prirode: oni postoje samo da omoguće pružanje pravne zaštite pravima i pravnim interesima zasnovanim na odredbama materijalnog prava. Kad sud (ili neko drugo državno tijelo) u pravno uređenom postupku priznaje svojstvo stranke određenom subjektu, onda to čini zbog toga što je ocijenio da je taj subjekt, makar nema pravne osobnosti, nositelj određenih prava, obveza ili pravnih interesa o kojima se vodi postupak.

Drugim riječima, kad parnični sud u određenoj parnici prizna svojstvo stranke određenom obliku udruživanja koji nije pravna osoba, onda mu on daje stranačku sposobnost (samo za tu parnicu); ali mu istodobno priznaje i pravnu sposobnost (da bude nositelj imovinskih prava ili obveza), a ta sposobnost nije vezana samo uz konkretnu parnicu.

3.4. Iz ovoga treba zaključiti da u pravnom poretku Republike Hrvatske već duže vrijeme postoje pravni subjekti koji, iako nemaju pravne osobnosti, sudjeluju u pravnom prometu, nositelji su određenih prava i obveza, pa im se čak pruža i odgovarajuća pravna zaštita, a time i određeni legitimitet, iako u matičnim zakonima (tj. tamo gdje bi to trebalo biti pravno uređeno, npr. u Zakonu o udrugama) o tome nema odgovarajućih odredaba. Već je odavno napušteno ranije pravno stajalište da su jedini pravni subjekti fizičke i pravne osobe, čak i kad se radi o oblasti imovinskopravnih odnosa.

Razvoj je krenuo tako da su sudovi sami, bez odgovarajuće pravne osnove, počeli priznavati svojstvo stranke određenim oblicima udruživanja da bi omogućili zaštitu njihovih imovinskih prava ili prava drugih osoba u odnosu na njih (u sudskoj praksi poznati su slučajevi raznih odbora za elektrifikaciju, plinifikaciju sela, sindikalnih organizacija u sastavu poduzeća ili ustanove, redakcija nekih časopisa i sl.). U Zakonu o izmjenama i dopunama Zakona o parničnom postupku iz 1976. stajalište sudova preuzeto je u sadašnji tekst stavka 3. članka 77. Zakona o parničnom postupku, pa je time ozakonjena ranija obilata praksa parničnih sudova.

Nije prihvatljivo stajalište - a to se u prijedlozima za ocjenu ustavnosti niti ne tvrdi - da bi se ovakvo stanje stvari promijenilo ili dokinulo donošenjem Zakona o udrugama. Ovo tim više što razne nedržavne organizacije (»nevladine udruge«), bez obzira jesu li pravne osobe ili nisu, u svijetu, pa tako i u Hrvatskoj, postaju važnim institucijama civilnog društva i čimbenicima modernog demokratskog razvoja države i društvenog života.

3.5. Treba zaključiti: u pravnom poretku Republike Hrvatske postoje udruge koje su pravne osobe i pravno su uređene Zakonom o udrugama. No postoje i one druge - koje nisu dosegle razinu pravne osobnosti - koje se zasnivaju na sporadičnim i uglavnom procesnim odredbama pojedinih zakona i odgovarajućoj praksi nadležnih državnih tijela.

Za udruge koje su pravne osobe Zakonom su određeni uvjeti za njihov nastanak i registraciju i za njihov prestanak, pravno je uređeno njihovo unutrašnje ustrojstvo i nadzor državnih tijela nad njihovim radom.

Oblici udruživanja koji nemaju pravnu osobnost nisu pravno uređeni, pa treba zaključiti da - prema sadašnjem stanju stvari - njihov nastanak, unutrašnje ustrojstvo i prestanak ovise o autonomnoj volji njihovih članova. Nad njima nije propisana posebna kontrola državnih tijela, osim one koja se u (upravnom, upravnosudskom, parničnom ili nekom drugom) postupku odnosi na ocjenu ispunjavaju li pretpostavke da im se, u smislu citiranih odredaba, prizna svojstvo stranke. Moguće je zamisliti i određeni nadzor državnih inspekcijskih službi.

Potencijalni članovi udruge mogu odlučiti koji će oblik udruživanja izabrati. Oni mogu, ako ispune pretpostavke iz Zakona o udrugama, osnovati udrugu sa svojstvom pravne osobe i time udruzi osigurati siguran i pravno reguliran položaj u pravnom sistemu i pravnom prometu. Oni mogu - ovisno o ciljevima udruživanja, o privremenosti udruge i o drugim okolnostima - odabrati labaviji oblik udruživanja (bez pravne osobnosti), ali uz rizik hoće li im se, u slučaju potrebe, u postupku pred nadležnim državnim tijelom priznati svojstvo stranke.

3.6. Nije na Ustavnom sudu da ocjenjuje je li ovakvo stanje pravnopolitički svrsishodno i da li je Zakon o udrugama u tom pogledu manjkav. Hrvatski državni sabor treba ocijeniti postoji li potreba za pravnim uređenjem položaja onih udruga koje nemaju svojstvo pravne osobe i odnosa tih udruga prema onima koje imaju to svojstvo.

No, izloženo stajalište upućuje na zaključak da, suprotno shvaćanju podnositelja prijedloga, Zakon o udrugama nije protivan Ustavu zbog toga što u njemu nije reguliran pravni položaj udruga bez pravne osobnosti: on to zaista nije učinio, ali nije niti zabranio takve udruge, niti je ukinuo zakonske propise na kojima se zasniva mogućnost njihovog postojanja.

4.1. Zbog toga nije prihvaćen prijedlog da se ukine stavak 2. članka 2. Zakona o udrugama, odnosno da se iz istih razloga ukine Zakon u cijelosti.

4.2. Takvom pravnom položaju udruga u pravnom sustavu Republike Hrvatske - posebno položaju udruga koje nisu pravne osobe - suprotne su odredbe iz stavaka 4. i 5. članka 35. Zakona o udrugama, kojima su propisane novčane kazne za prekršaj ako odgovorna osoba udruge ili sama udruga započne obavljati svoju djelatnost prije upisa u registar, odnosno nakon što je odbijen upis.

Ove odredbe ispuštaju iz vida da postoje i djeluju udruge koje nisu pravne osobe, pa nisu ni registrirane; te da je moguće da neka udruga bez pravne osobnosti nastavi svoj rad i nakon što je, iz određenog (formalnog) razloga odbijen, njen zahtjev za upis u registar.

Citirane odredbe o prekršajima daju naslutiti (neuspjelu) namjeru zakonodavca da slobodu udruživanja građana svede samo na formu udruga sa svojstvom pravne osobe, no one nisu ukinule pravne propise i praksu državnih tijela koja daju pravni temelj za rad udruga bez pravne osobnosti.

Odredbe iz stavaka 4. i 5. članka 35. bitno ograničavaju ustavnu slobodu udruživanja, pa ih je zbog toga valjalo ukinuti.

4.3. Ukida se odredba iz stavka 3. članka 14. po kojoj udruge ne mogu početi obavljati svoju djelatnost prije upisa u registar. Za zabranu djelovanja nema valjanog razloga, jer udruga može djelovati i prije registracije (pa i bez registracije), ali kao udruga bez pravne osobnosti. Ukinuta odredba imala bi smisla samo kad bi se odnosila na nemogućnost rada udruge u svojstvu pravne osobe, no to bi iz citirane odredbe moralo jasno proizaći.

4.4. Dvojaki pravni položaj udruga (kao pravnih osoba i onih koje to nisu) lišavaju svakog smisla odredbu iz udruge rečenice stavka 1. članka 8. Zakona o udrugama (»Savez ili zajednica udruga ima svojstvo pravne osobe i na nju se na odgovarajući način primjenjuju odredbe ovoga Zakona«).

Isto vrijedi i za stavak 4. članka 8. po kojem ustrojstveni oblici udruge nemaju svojstvo pravne osobe, te za stavak 5. istog članka (po kojem su udruge dužne prijaviti osnivanje i djelovanje svojih ustrojstvenih oblika nadležnom državnom tijelu).

U pravnom poretku Republike Hrvatske postoji legalna mogućnost postojanja udruga bez pravne osobnosti, pa udrugama (bez obzira kakav imaju pravni položaj) treba prepustiti kakav će pravni položaj namijeniti svojim savezima ili zajednicama i nižim ustrojstvenim oblicima. Prijavljivanje takvih krovnih udruga i podružnica udruga neophodno je samo ako ih se želi registrirati i dati im položaj pravne osobe.

Zbog toga je trebalo ukinuti drugu rečenicu stavka 1. članka 8. i stavke 4. i 5. istog članka.

Iz navedenih razloga trebalo je ukinuti i alineju 2. stavka 1. članka 35. Zakona, po kojoj se udruga prekršajno kažnjava novčanom kaznom ako u propisanom roku ne prijavi osnivanje i djelovanje svojih ustrojstvenih oblika.

4.5. Iz istih razloga trebalo je ukinuti i stavak 2. članka 37. po kojem su se ranije društvene organizacije, u postupku pretvorbe u udruge, bile dužne ustrojiti kao jedinstvene pravne osobe, ako su imale niže organizacione oblike; odnosno kao savez ili drugi oblik udruživanja udruga sa svojstvom pravne osobe.

5.1. Opisani dvojni pravni položaj udruga načelno (ali ne u svim pojedinostima) opravdava propisivanje nekih strožih pretpostavaka za osnivanje i prestanak udruga, njihov unutrašnji ustroj i nadzor nad njihovim radom u Zakonu o udrugama. Udruge koje imaju svojstvo pravne osobe (a samo su te uređene Zakonom) trebaju biti podvrgnute jačim pravnim stegama od onih koje nisu dosegle razinu pravne osobnosti.

Ipak, neke od tih stega sputavaju slobode udruživanja preko mjere koja proizlazi iz načela razmjernosti.

5.2. Zakonom se određuje da osnivač udruge u Republici Hrvatskoj može biti stranac kojem je odobreno trajno nastanjenje ili izdata poslovna viza ili boravi na produženom boravku duže od jedne godine po načelu uzajamnosti (stavak 3. članka 10.). Strana pravna osoba može biti osnivačem udruge po načelu uzajamnosti (stavak 4.).

U stavku 1. članka 43. Ustava jamči se pravo udruživanja »građanima«, pa se postavlja pitanje treba li ovu odredbu Ustava tumačiti na način da ustavno pravo udruživanja imaju svi ljudi ili samo hrvatski državljani. Odredba stavka 1. članka 11. Europske konvencije je šira i propisuje da svi pravni subjekti (»svatko«) imaju pravo na slobodu udruživanja, bez obzira na državljanstvo i druge okolnosti.

Zbog toga se citirane odredbe članka 10. Zakona, u najmanju ruku, mogu shvatiti kao pravo udruživanja zasnovano na odredbama Konvencije koja u pravnom poretku Republike Hrvatske ima snagu jaču od zakona. Pitanje je, međutim, može li se, u smislu citirane odredbe Konvencije, pravo stranaca na osnivanje udruge ograničiti na opisani način.

U svakom slučaju ograničenje koje se odnosi na načelo uzajamnosti nije opravdano, jer nema razloga (legitimnog cilja) da se pravo stranaca i stranih pravnih osoba na slobodu udruživanja, koje je jedan od temelja civilnog društva, ograničava razlozima koji leže u ponašanju države njihove pripadnosti.

Zbog toga je trebalo ukinuti odredbe stavka 3. i 4. članka 10. Zakona o udrugama.

Stavak 2. članka 10. (kojim je pravo na osnivanje udruge dano poslovno sposobnim državljanima Republike Hrvatske) ne bi trebalo, nakon ukidanja stavaka 3. i 4. tumačiti tako da pravo osnivanja imaju samo hrvatski državljani.

6.1. U stavku 3. članka 11. Zakona se, osim uređivanja sastojaka koji su neophodni za temeljni pravni akt udruge, detaljnim i prezahtjevnim određivanjem nužnog (zakonskog) sadržaja statuta udruge, ograničava sloboda udruživanja koja pretpostavlja i slobodu unutarnjeg uređenja i razine normiranosti odnosa u udrugi. Nije neophodno da statut sadrži, primjerice, uređenje pitanja koja se odnose na članarinu, stegovnu odgovornost članova, sastav, ovlasti, način odlučivanja, izbor i opoziv tijela udruge (barem ne za sva tijela udruge) i odgovornost njihovih članova. Neki od ovih sadržaja mogli bi biti uređeni kao fakultativni sadržaj statuta ili ostavljeni za druge eventualne akte udruge.

Zbog toga je trebalo ukinuti stavak 3. članka 11. Zakona (u cijelosti), pa će se novim zakonskim uređenjem odrediti sadržaj statuta u skladu s izloženim pravnim stajalištem.

6.2. Ovo tim više što od pitanja suglasnosti statuta sa Zakonom o udrugama (a to znači i zbog nedostatka zakonskog sadržaja) ovisi mogućnost registracije, a time i osnivanje udruge (stavak 3. članka 17.) ili prestanak udruge (točka 3. stavka 1. članka 28.). Složeni zakonski sadržaj statuta i njegovi sastojci, koji se mogu na različite načine tumačiti, pridonose pravnoj nesigurnosti udruga i omogućuju arbitrarno postupanje nadležnih državnih tijela, i to u najvažnijim pitanjima za pravnu sudbinu udruge.

Osim toga, nije opravdano zbog nedostataka u statutu pribjeći krajnjim mjerama koje znače prestanak udruge, već bi naglasak trebao biti na pomoći koje bi nadležna državna tijela trebala pružiti udrugama radi usklađivanja statuta sa Zakonom.

I konačno, zašto bi se zbog nedostataka u statutu trebalo izreći odluku o prestanku udruge, kad ona može postojati i bez registracije i pravne osobnosti (pa prema tome i bez statuta).

Zbog toga je trebalo ukinuti stavak 3. članka 17. i točku 3. stavka 1. članka 28. Zakona o udrugama.

6.3. Iz istih razloga ukinut je i stavak 3. članka 28. Zakona, jer se u njemu propisuje postupak nadležnog državnog tijela, ako se ostvare uvjeti iz (ukinute) točke 3. stavka 1. istog članka.

6.4. Iz načelnih razloga trebalo je ukinuti i odredbu iz stavka 3. članka 37. Zakona o udrugama, koji određuje prestanak postojanja ranijih društvenih organizacija ako one, u postupku pretvorbe u udruge, nisu u zakonskom roku (koji je istekao) uskladile statut sa Zakonom.

7.1. Ograničenja iz ostalih osporenih odredaba Zakona o udrugama ne prelaze okvire načela srazmjernosti u odnosu prema cilju koji se ograničenjem želi postići. Zbog toga glede tih odredaba prijedlozi za ocjenu ustavnosti nisu osnovani, pa se ne prihvaćaju.

To se posebno odnosi na navode predlagača da ne treba Zakonom regulirati koja tijela ima udruga (tj. skupštinu kao najviše tijelo i predsjednika - stavak 2. članka 6.); da je minimalni broj osnivača udruge (tj. deset osnivača) previsoko određen (stavak 1. članka 10. Zakona); da odredbe o nazivu udruga i o jeziku naziva pretjerano ograničavaju slobodu udruživanja (članak 12.); da uporaba pojedinih riječi u nazivu ili znaku udruge ne bi smjela ovisiti o ocjeni nadležnih državnih tijela (članak 13.); da se propisivanjem koje isprave treba priložiti uz zahtjev za upis udruge i propisivanjem rokova za podnošenja zahtjeva postavlja nepotrebne prepreke pravu udruživanja (stavci 2. i 3. članka 16.); isto se tvrdi glede priloga potrebnih za prijavu promjene udruge, zakonskog roka za podnošenje prijave i pravnih posljedica propuštanja roka (stavci 2. i 3. članka 20.); da su mjere koje se poduzimaju u inspekcijskom nadzoru i pravne posljedice tih mjera protivne Ustavu i Europskoj konvenciji, posebno kad dovode do prestanka udruge; te da su previsoki iznosi novčanih kazni za prekršaje instrument za ograničavanje prava na slobodno udruživanje (članak 35.).

7.2. Neosnovan je prigovor podnositelja koji se tiče članka 18. Zakona.

Tom odredbom zakonski se uređuje (pozitivna) presumpcija po kojoj će se smatrati da je udruga upisana u registar, ako nadležno tijelo u zakonskom roku, računajući od dana predaje urednog zahtjeva, ne donese rješenje o upisu. Odredba ide u korist udruge i njene registracije, pa ne može predstavljati ograničenje slobode udruživanja. Ona je iznimka u odnosu na pravila općeg upravnog postupka, u kojem vrijedi negativna presumpcija, tj. da je zahtjev stranke odbijen ako se o njemu u zakonskom roku ne donese odluka.

Točno je da odredba nije dovoljno precizna i da ostavlja sumnje, posebno u svezi sa značenjem riječi »uredni zahtjev« od kojeg ovisi primjena presumpcije. Isto tako, zakon ne određuje kako će se dokazivati presumpcija iz članka 18. Zakona, s obzirom da do nje dolazi po zakonu istekom zakonskog roka. Trebalo bi zbog toga zakonom propisati, barem (iako bi to trebalo proizlaziti iz urednog uredskog poslovanja) da se stranci da uredna potvrda o predaji i o datumu predaje zahtjeva.

No, navedeni nedostaci ove zakonske odredbe još ne znače ograničenje slobode udruživanja.

7.3. Razlozi za donošenje rješenja o prestanku udruge (stavak 1. članka 28. Zakona o udrugama) opravdani su i uobičajeni za prestanak pravnih osoba i drugih asocijacija. Ovo tim više što je ukinuta točka 3. istog stavka, po kojoj se prestanak udruge mogao odrediti i zbog nesuglasnosti njenog statuta sa zakonom (v. točku 6.2. obrazloženja), pa je time bitno smanjena mogućnost arbitrarnog tumačenja i primjene zakona.

7.4. Stavak 9. članka 30. nije protivan Ustavu, već je redigiran nedovoljno jasno, što se pravilnim tumačenjem može popraviti. Po toj odredbi prigovor protiv rješenja o privremenoj zabrani djelovanja može u ime udruge podnijeti osoba ovlaštena za njeno zastupanje. To je osoba koja je po statutu udruge ili drugom njenom aktu bila ovlaštena na zastupanje prije donošenja rješenja o privremenoj zabrani, a ne privremeni upravitelj imenovan od tijela koje je donijelo to rješenje. Takvo tumačenje potvrđuje i stavak 1. članka 32. po kojem će sud prijedlog za pokretanje postupka za zabranu djelovanja udruge dostaviti osobi koja je u vrijeme donošenja rješenja bila ovlaštena zastupati udrugu, a ne privremenom upravitelju.

8.1. Prijelazne odredbe Zakona o udrugama (članci 36.-42.) uređuju pretvorbu ranijih društvenih organizacija, koje nakon stupanja na snagu Zakona nastavljaju djelovanje kao udruge.

Članak 38. uređuje pretvorbu ranijeg prava raspolaganja ili korištenja tako da to pravo, danom stupanja na snagu Zakona, postaje pravo vlasništva; ujedno se određuju i nositelji tog vlasništva (vlasnici).

8.2. Odredbe članka 38. Zakona o udrugama treba shvatiti kao posebni zakon kojim se uređuje pretvorba prava na stvarima društvenih organizacija (stavak 2. članka 390. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima), s obzirom da se opći propisi o pretvorbi prava upravljanja, korištenja i raspolaganja u pravo vlasništva ne primjenjuju na društvene organizacije (stavak 1. tog Zakona, u svezi s odredbama iz članka 360. i 362.), a o tome nisu doneseni ni drugi propisi.

Pretvorba nije samo pravno, nego prvenstveno političko i društveno pitanje, pa zakonodavcu treba prepustiti kako će urediti i provesti postupak pretvorbe. Ustavni sud nije ovlašten ispitivati svrsishodnost i opravdanost određenih modela pretvorbe, već samo jesu li propisima o pretvorbi povrijeđene temeljne ljudske slobode i prava.

8.3. Temeljno pravilo iz članka 38. jeste da, uz neke iznimke, nekretnine u društvenom vlasništvu na kojima su, do stupanja na snagu Zakona o udrugama, pravo raspolaganja i korištenja imale društvene organizacije, od stupanja na snagu tog Zakona prelaze u vlasništvo Republike Hrvatske.

Odredba je sukladna drugim odredbama o pretvorbi pa, sama po sebi i imajući u vidu da je tranzicijske naravi, nije protivna ustavnom jamstvu prava vlasništva (članci 48. i 50. Ustava). O tome postoji i ustaljena praksa Ustavnog suda.

8.4. Iako se odredbe Zakona o udrugama ne odnose na sindikate (stavak 2. članka 1.), prijelaznim se odredbama iz stavaka 4. - 6. članka 38. ipak uređuje pretvorba imovinskih odnosa društveno-političke organizacije - Saveza sindikata Hrvatske i sindikata ranije registriranih kao društvene organizacije, a koji su se nakon početka primjene Zakona o radu registrirali u skladu s odredbama tog Zakona (stavak 5. članka 38.).

Na opisani način registrirani sindikati (privremeno) nastavljaju koristiti nekretnine na kojima je njihov prednik imao pravo raspolaganja i korištenja, ali s njima ne mogu pravno raspolagati. Zakupni ugovori ostaju na snazi, ali na mjesto zakupodavca stupa Republika Hrvatska (stavak 4. u svezi sa stavkom 5. članka 38.)

8.5. Registrirani sindikati se ovlašćuju da se u roku od 180 dana od dana stupanja na snagu Zakona o udrugama dogovore o načinu podjele nekretnina, pa svaki pojedini sindikat postaje vlasnik nekretnina u skladu s dogovorom. Ako se u roku od šest mjeseci ne dogovore, Republika Hrvatska postaje vlasnik nekretnina. Vlada Republike Hrvatske, ili od nje ovlašteno ministarstvo će, prema mjerilima koje utvrdi Hrvatski državni sabor, u roku od godine dana od određivanja mjerila, te nekretnine prenijeti u vlasništvo sindikatima (stavak 6. članka 38.).

8.6. Izložena pravila sadrže niz nedorečenosti i nejasnoća (npr. kako to da će Republika Hrvatska po stavku 6. steći vlasništvo nekretnina, tek ako se sindikati o njima ne dogovore, kad je ona već stekla vlasništvo po stavku 1. danom stupanja na snagu Zakona o udrugama, i sl.)

No, u suštini, ovaj se tranzicijski model svodi na to da država stječe vlasništvo na nekretninama sindikata već danom donošenja Zakona; da za prvo vrijeme faktično stanje ostaje kakvo je i bilo, tj. sindikati mogu i dalje koristiti nekretnine, ali im se oduzima mogućnost raspolaganja; da se pokušava raspodjelu nekretnina i vlasništvo riješiti dogovorno, uz sudjelovanje svih zainteresiranih strana, te da se tranzicijski postupak završava sporazumom ako to bude moguće; i konačno, ako dogovora nema država preuzima zakonsku obvezu da sve nekretnine ponovno raspodijeli sindikatima, po mjerilima koja utvrđuje Sabor.

Imajući u vidu da se radi o postupku pretvorbe (tranzicije) u kojoj se utvrđuje vlasništvo i njegovi nositelji, da su i druge pretvorbe provedene po sličnim pravilima te da se u postupku vodilo računa o interesima udruga (sindikata) uz obvezu države da tim interesima udovolji na zadovoljavajući način, treba zaključiti da odredbe iz članka 38. Zakona o udrugama nisu u protivnosti s Ustavom. Zbog toga se glede tog članka ne prihvaćaju prijedlozi za ocjenu ustavnosti.

Drugo je pitanje je li trebalo zakonom izuzeti, osim dobrovoljnih vatrogasnih društava, Matice hrvatske i nekih drugih društvenih organizacija (stavak 2. i 8. članka 38.), od općeg pravila da nekretnine prelaze u državno vlasništvo, i neke druge organizacije koje su identične sadašnjim udrugama (npr. Crveni križ, neke kulturne udruge), a eventualno i druge društvene organizacije u pogledu kojih se može utvrditi jasno pravno sljedovanje.

Slijedom navedenog, Sud je, temeljem odredbi članka 41. i članka 53. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske »Narodne novine«, br. 99/99), odlučio kao u izreci.

Broj: U-I-884/1997
U-I-920/1997
U-I-929/1997
U-I-956/1997
U-I-453/1998
U-I-149/1999
Zagreb, 3. veljače 2000.