USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

606

Ustavni sud Republike Hrvatske u sastavu dr. sc. Smiljko Sokol predsjednik Suda, te suci dr. sc. Velimir Belajec, Marijan Hranjski dr. iur., dr. sc. Petar Klarić, mr. sc. Ivan Matija, Ivan Mrkonjić dr. iur., dr. sc. Jasna Omejec, Emilija Rajić, Vice Vukojević dr. iur. i Milan Vuković dr. iur. u povodu prijedloga Siniše Ljubića iz Bjelovara, Ivana Tomljenovića iz Zadra, Hrvatskog novinarskog društva, Zagreb, te Konzalting-Građenja d.o.o. za inžinjering, Zadar, za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom, na sjednici održanoj 23. veljače 2000. godine, donio je

ODLUKU I RJEŠENJE

I. Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom Republike Hrvatske i ukidaju se odredbe

- članak 18.,

- članak 24u. i

- članak 60. stavka 3. u dijelu koji glasi »kao i radnik čiji bi daljnji rad na ranijem radnom mjestu štetio interesu službe« u Zakonu o unutarnjim poslovima (»Narodne novine«, br. 29/91 - pročišćeni tekst, 73/91, 19/92, 33/92, 76/94, 161/98 i Zakon... u 128/99).

II. Obustavlja se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom odredbe članka 68. Zakona.

Odredbom članka 18. Zakona propisano je da ministar unutarnjih poslova može, kada je to neophodno radi sigurnosti zemlje, rješenjem, odrediti da se prema pojedinim fizičkim i pravnim osobama te organima poduzmu mjere kojima se odstupa od načela nepovredivosti tajne pisama i drugih sredstava komuniciranja i o tome uz obrazloženje, u najkraćem mogućem roku, obavještava predsjednika Republike.

Prema odredbama članka 24u. Zakona pri gradnji stambenih i poslovnih građevina investitori su dužni graditi skloništa. Pritom Županijski ured, odnosno Gradski ured Grada Zagreba, nadležan za poslove prostornog uređenja, može utvrditi, po prethodno pribavljenom mišljenju nadležne policijske uprave, da se sklonište ne gradi ukoliko je sklanjanje osigurano u već izgrađenim skloništima, odnosno ista tijela mogu utvrditi da investitor nije dužan graditi sklonište i ako bi gradnjom zbog geološko-hidroloških uvjeta troškovi gradnje bili nesrazmjerno visoki, te ako se radi o građevini za privremenu uporabu.

U odredbama članka 60. Zakona navedena su prava što ih imaju državni službenik i namještenik u slučaju kad su po potrebi službe trajno premješteni na drugo radno mjesto u ustrojstvenu jedinicu na području druge policijske uprave. Prema osporenoj odredbi stavka 3. ta prava nema radnik za vrijeme trajanja obveze proistekle iz ugovora o školovanju, radnik raspoređen po vlastitom zahtjevu, »kao i radnik čiji bi daljnji rad na ranijem radnom mjestu štetio interesu službe«.

Podnositelj prijedloga za pokretanje postupka osporava odredbu članka 18. Zakona sa stajališta ustavnih odredaba članaka 3., 4., 16., 18. i 36. Ustava, a također i sa stajališta članka 8. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda; najkraće rečeno prigovara joj se krajnja neodređenost i arbitrarnost. Prijedlog ističe da bi ova odredba, u cilju zaštite privatnosti, dopisivanja i svih drugih oblika općenja građana od mogućih teških i nepopravljivih zlouporaba, po naravi stvari, morala de-taljno razraditi moguća ograničenja tih prava, posebice kad je riječ o primjeni mjera tajnog nadzora (prisluškivanja telefona, otvaranja pisama, presretanja poruka slanih faksom i elektronskom poštom, praćenja itd.) od strane tajnih službi, a da je ona »zapanjujuće lapidarna i pitijski neodređena«.

Odredba članka 24u. Zakona osporava se sa stajališta odredbe članka 49. stavka 2. Ustava, jer - prema prijedlogu - dovodi investitore gradnje stambenih i poslovnih građevina u nejednaki položaj.

Odredbi članka 60. stavka 3. Zakona u osporenom dijelu prigovara se zbog nesuglasnosti s odredbama članka 3., 14., 16., 26. i 44. Ustava Republike Hrvatske, posebno sa stajališta da ozakonjuje nejednakost i samovolju u odlučivanju o pravima radnika, a da se o njegovoj štetnosti za službu nije odlučivalo u provedenom postupku. Podnositeljevo je mišljenje da bi o tome trebalo odlučivati u disciplinskom postupku.

Prema ustavnim odredbama, navedenim u prijedlozima (članak 3.) vladavina prava među najvišim je vrijednostima ustavnog poretka Republike Hrvatske; državna je vlast ustrojena na načelu diobe vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu (članak 4.). Zatim, svi su pred zakonom jednaki (članak 14. stavak 2.), svi su jednaki pred sudovima i drugim državnim i inim tijelima koja imaju javne ovlasti (članak 26.) te država osigurava svim poduzetnicima jednak pravni položaj na tržištu (članak 49. stavak 2.), i svaki građanin Republike Hrvatske ima pravo, pod jednakim uvjetima sudjelovati u obavljanju javnih poslova i biti primljen u javne službe. Prema odredbama članka 18. Ustava jamči se pravo na žalbu protiv pojedinačnih pravnih akata donesenih u postupku prvog stupnja pred sudom ili drugim ovlaštenim tijelom s tim da ono može biti iznimno isključeno u slučajevima određenima zakonom, ako je osigurana druga pravna zaštita. Odredba članka 16. Ustava uređuje mogućnost ograničenja ustavnih sloboda i prava: ona se mogu ograničiti samo zakonom i to da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje. Odredba članka 36. stavka 2. uređuje mogućnost ograničenja Ustavom zajamčene slobode i tajnosti dopisivanja i svih drugih oblika općenja: ograničenja tog ustavnog prava i slobode mogu se propisati samo zakonom i to samo kad su nužna za zaštitu sigurnosti države ili provedbu kaznenog postupka.

Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine, Međunarodni ugovori«, broj 6/99) člankom 8. jamči pravo svakoga na poštovanje njegova privatnog i obiteljskog života, doma i dopisivanja, te određuje da se javna vlast neće miješati u ostvarivanje tog prava, osim u skladu sa zakonom i ako je u demokratskom društvu nužno radi interesa državne sigurnosti, javnog reda i mira, ili gospodarske dobrobiti zemlje, te radi sprječavanja nereda ili zločina, radi zaštite zdravlja ili morala ili radi zaštite prava i sloboda drugih.

Polazeći od navedenih odredaba ovaj Sud ukinuo je u izreci navedene zakonske odredbe, našavši da su nesuglasne Ustavu i to zbog sljedećih razloga:

Vladavina prava o kojoj je riječ u članku 3. Ustava podrazumijeva, pored ostalog, da su propisi dovoljno određeni u pogledu onih na koje se odnose, u pogledu njihovih prava i obveza i u pogledu postupka u kojem se prema njima primjenjuju. Prema osporenoj odredbi članka 18. ministar unutarnjih poslova može, kad on ocijeni da je to neophodno radi sigurnosti zemlje, kršiti načela slobode i tajnosti dopisivanja i svih drugih oblika općenja. Pritom zakonodavac - a samo njemu i Ustav i Konvencija daju pravo da ograniči ljudska prava i temeljne slobode - nije predvidio nijednu situaciju ili okolnost u kojima bi bilo neophodo da se kršenjem ljudskih prava štiti sigurnost zemlje, niti je propisao ijedan kriterij prema kojem bi ministar mogao, odnosno morao, ocijeniti da se radi o mjeri neophodnoj za sigurnost zemlje. Osporena zakonska odredba ograničenja ustavnih sloboda i prava u potpunosti prepušta diskrecijskoj ocjeni ministra, uz samo jedno naknadno ograničenje: da on mora o tome obavijestiti predsjednika Republike.

Ustav u članku 16. načelno propisuje u koje se svrhe zakonom mogu ograničiti ustavne slobode i prava, a člankom 36. posebno je, u svezi sa slobodom i tajnošću dopisivanja, predviđeno da se samo zakonom mogu propisati ograničenja nužna za zaštitu sigurnosti države ili provedbu kaznenog postupka.

Za razliku od Zakona o kaznenom postupku (»Narodne novine«, br. 110/97, 27/98, 58/99, 112/99), koji u odredbama pod naslovom »Privremeno ograničenje ustavnih prava i sloboda radi pribavljanja podataka i dokaza za provedbu kaznenog postupka« (članci 180. do 186.) podrobno predviđa u svezi s kojim kaznenim djelima koje se mjere ograničenja mogu provesti, po čijem nalogu, u kojem trajanju, tko nalog izvršava, te kako se postupa s tako pribavljenim podacima, Zakon o unutarnjim poslovima primjenu mjera za zaštitu sigurnosti države uopće ne razrađuje. To je norma koja omogućava da se proizvoljno i bez ograničenja može pod policijskim nadzorom držati svaka fizička i pravna osoba i svako tijelo.

Odredbe članka 24u. Zakona koje propisuju dužnost investitora stambenih i poslovnih građevina da grade skloništa, a zatim predviđaju slučajeve u kojima su neki investitori oslobođeni te dužnosti, prema ocjeni ovog Suda dovode investitore u nejednaki položaj. Ako su svi investitori dužni graditi skloništa, onda bi se njihov jednaki položaj postigao - primjerice - time da oni koji ih ne grade participiraju u izgradnji skloništa novčanim davanjem. Time što je omogućio da se neke investitore oslobodi troškova izgradnje skloništa (zato što je sklonište izgradio netko drugi, ili zato što bi uz izgradnju skloništa troškovi gradnje bili nerazmjerno visoki), a drugima tu obvezu nametnuo, zakonodavac je povrijedio navedeno ustavno načelo iz članka 49. stavka 2. Ustava.

Oduzimanje prava vezanih uz radni odnos radniku što ga osporeni članak 60. stavak 3. Zakona opisuje kao »radnika čiji bi daljnji rad na ranijem radnom mjestu štetio interesu službe« prema toj odredbi zbiva se bez provedenog postupka u kojem bi radniku bilo omogućeno da se izjasni o stajalištu i ocjeni poslodavca i da mu se dade prilika da brani svoja prava što proizlaze iz radnog odnosa.

Prema već zauzetim stajalištima ovog Suda naročito u slučajevima isticanja negativnih osobina neke osobe mora radniku biti omogućeno da se brani i štiti svoje interese u valjano provedenom postupku. Stajalište je podnositelja prijedloga da je nesuglasno Ustavu što se u primjeni osporene odredbe ne provodi stegovni a ne upravni postupak. Međutim, i valjano provedeni upravni postupak predviđa da se stranci mora pružiti mogućnost da se izjasni o činjenicama i okolnostima koje su od važnosti za donošenje rješenja, a rješenje se može donijeti bez prethodnog izjašnjenja stranke samo u slučajevima kad je to zakonom dopušteno. Osim toga, valja imati u vidu da se ni ustavna odredba o pravu na žalbu ne može učinkovito ostvariti bez obrazloženja u rješenju donijetom u postupku u kojem se odlučuje o nečijem pravu, jer se samo putem takvog obrazloženja utvrđuje da li se je upravno tijelo vodilo načelom zakonitosti i ujedno postupalo tako da je u vođenju postupka, i u odlučivanju, stranci omogućilo da što lakše zaštiti svoja prava.

U skladu s iznijetim Sud je, temeljem odredaba članka 53. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, br. 99/99) u izreci navedene odredbe Zakona ukinuo.

U svezi s odredbom članka 68. postupak je obustavljen temeljem članka 58. Ustavnog zakona jer je osporena odredba prestala važiti temeljem odredbe članka 18. točka 3. Zakona o pravima iz mirovinskog osiguranja djelatnih vojnih osoba i ovlaštenih službenih osoba (»Narodne novine«, br. 128/99).

Broj: U-I-985/1995
U-I-792/1998
U-I-1088/1998
U-I-123/1999
Zagreb, 23. veljače 2000.