USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

2222

Ustavni sud Republike Hrvatske u sastavu Smi­ljko Sokol, predsjednik Suda te suci Marijan Hra­njski, Petar Klarić, Jurica Malčić, Ivan Matija, Ivan Mrko­njić, Jasna Omejec, Emilija Rajić, Vice Vukojević i Milan Vuković, odlučujući u povodu prijedloga više podnosite­lja za pokreta­nje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom, na sjednici održanoj 8. studenoga 2000. godine, donio je

ODLUKU

I. Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom te se ukidaju članak 22., članak 25. točka 7. i članak 36. stavak 3. Zakona o izvlašte­nju (»Narodne novine«, broj 9/94 i 35/94).

II. Ukinute odredbe prestaju važiti na dan 31. prosinca 2001. godine.

Obrazlože­nje

1. Hrvatski pravni centar iz Zagreba podnio je prijedlog za pokreta­nje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom odredbi članka 22., članka 25. točke 7. i članka 36. stavka 3. Zakona o izvlašte­nju (da­lje: ZI).

Osporavane odredbe glase:

»Članak 22.

Rješe­nje o prijedlogu za izvlašte­nje donosi nadležno tijelo na čijem se području nalazi nekretnina za koju se predlaže izvlašte­nje.

Prije donoše­nja rješe­nja o izvlašte­nju, nadležno tijelo saslu­šat će vlasnika nekretnine.

Nadležno tijelo dužno je poučiti vlasnika nekretnine da može podnijeti zahtjev za izvlašte­nje preostalog dijela nekretnine u smislu članka 7. ovoga Zakona i ovu pouku obvezno unosi u zapisnik.

Ako je u postupku utvrđeno kao neprijeporno i ako se vlasnik nekretnine ne protivi izvlašte­nju, nadležno tijelo mora istovremeno održati i raspravu za sporazumno određiva­nje naknade za nekretninu koja je predmetom izvlašte­nja.

Članak 25. točka 7.

Rješe­nje kojim se prihvaća prijedlog za izvlašte­nje, pored ostalog sadrži:

7. obvezu korisnika izvlašte­nja glede naknade za izvlaštenu nekretninu: bliža oznaka odgovarajuće nekretnine (članak 32.), odnosno novčani iznos tržišne vrijednosti s određiva­njem roka predaje u posjed, odnosno isplate koji ne može biti duži od 15 dana od pravomoćnosti rješe­nja o izvlašte­nju, ili naznače­nje nagodbe u smislu članka 23. ovoga Zakona, ukoliko je sklop­ljena.

Članak 36. stavak 3.

O naknadi iz stavka 2. ovoga članka odlučit će nadležno tijelo, ukoliko o tome već nije odlučilo u rješe­nju o izvlašte­nju nekretnine.«

2. Ispravak ZI (»Narodne novine«, broj 35/94), koji se, između ostalog, odnosi na osporavanu odredbu članka 36. stavka 3. ZI, sadrži jedino jezičnu ispravku, prema kojoj umjesto riječi »odlučio« treba stajati riječ »odlučilo«.

3. Podnosite­lj smatra da su osporavane odredbe ZI, kojima se utvrđuje nadležnost upravnog tijela za odlučiva­nje o prijedlogu za izvlašte­nje i o naknadi za izvlaštenu nekretninu, odnosno imovinu (ako nije postignuta nagodba), a da pri tome nije predviđena mogućnost sudske kontrole, odnosno zaštite građanskog prava pred sudom koji ispu­njava postupovnopravne zahtjeve, u suprotnosti s odredbama članka 6. Konvencije za zaštitu ­ljudskih prava i temeljnih sloboda i Protokola broj 1., 4., 6., 7. i 11. uz Konvenciju za zaštitu ­ljudskih prava i teme­ljnih sloboda (»Narodne novine«, broj 18/97, da­lje: Konvencija).

Međutim, podnosite­lj nada­lje navodi da »okolnost što je odlučiva­nje o određenom građanskom pravu, odnosno obvezi, prema unutar­njem pravu države članice eventualno u nadležnosti upravnih tijela, odnosno tijela koje ne ispu­njava zahtjeve članka 6. Konvencije, ne može isk­ljučiti primjenu tog članka. Ipak, u praksi je kovencijskih organa došao do izražaja stav da se ne radi o povredi Europske konvencije (...) ako je predviđena naknadna kontrola od strane tijela, tribunala koji udovo­ljava tim kriterijima.«

Podnosite­lj ističe da takva suprotnost istodobno ima i znače­nje povrede odredbi članka 1. i članka 2. sl. e) i ­lj) Ustavnog zakona o ­ljudskim pravima i slobodama i o pravima etničkih i nacionalnih zajednica ili ma­njina u Republici Hrvatskoj (»Narodne novine«, broj 65/91, 34/92 i 68/95) te odredbi članaka 3., 5. i 134. Ustava Republike Hrvatske (da­lje: Ustav).

4. Analizirajući odredbe Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine«, broj 53/91, 9/92 i 77/92, da­lje: ZUS), koje su mjerodavne za postupak pred Upravnim sudom Republike Hrvat­ske, podnosite­lj izvodi zak­ljučak da se taj Sud, kada odlučuje po pravilima o upravnom sporu, ne može smatrati tribunalom (sudom), u smislu odredbe članka 6. Konvencije.

Ovo zbog toga što Upravni sud Republike Hrvatske, u pravilu, rješava predmet (upravni spor) na teme­lju či­njenica utvrđenih u upravnom postupku. Podnosite­lj ističe da je koncepcija upravnog spora u našem zakonodavstvu (u pravilu) koncepcija spora o zakonitosti upravnog akta. Također, Upravni sud Republike Hrvatske nije dužan u svakom slučaju održati usmenu raspravu, već tek iznimno kada procijeni da je to potrebno zbog prirode spora ili na zahtjev stranaka (kojim zahtjevom taj Sud nije vezan).

5. Teme­­ljem navedenog, podnosite­­lj predlaže pokreta­­nje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom osporavanih odredbi Zakona i ­­njihovo ukida­­nje.

6. Prijedlog je dostav­­ljen radi odgovora Hrvatskom državnom saboru, Ministarstvu prostornog uređe­­nja, gradite­­ljstva i stanova­­nja i Ministarstvu pravosuđa.

Hrvatski državni sabor dostavio je Ustavnom sudu obavijest prema kojoj je predmet upućen Odboru za Ustav, Poslovnik i politički sustav.

Ministarstvo prostornog uređe­­nja, gradite­­ljstva i stanova­­nja obavijestilo je Ustavni sud da je provođe­­nje osporavanog Zakona u nadležnosti Ministarstva pravosuđa, teme­­ljem članka 15. tada važeće­g Zakona o ustrojstvu i djelokrugu ministarstava i državnih upravnih organizacija (»Narodne novine«, broj 48/99).

Ministarstvo pravosuđa (Uprava za građansko pravo) dostavilo je stručno miš­­lje­­nje od 28. listopada 1999. kojim, međutim, u cijelosti osporava navode podnosite­­lja, smatrajući da osporavane odredbe Zakona nisu u nesuglasnosti s Ustavom i navedenim međunarodnim dokumentima.

Prijedlog je osnovan.

7. Odlučiva­­nje o podnosite­­ljevu prijedlogu podrazumijevalo je da Ustavni sud odgovori na s­­ljedeća k­­ljučna pita­­nja:

– je li Ustavni sud nadležan ocje­­njivati suglasnost zakona s međunarodnim ugovorom;

– koje zahtjeve, jamstva i prava sadrži odredba iz stavka 1. članka 6. Konvencije glede postupka u kojem se odlučuje o građanskim pravima i obvezama;

– utvrđuju li se u postupku izvlašte­­nja građanska prava i obveze, što je pretpostavka primjene odredbe iz stavka 1. članka 6. Konvencije;

– udovo­­ljava li hrvatsko pravno uređe­­nje instituta izvlašte­­nja postupovnopravnim zahtjevima iz stavka 1. članka 6. Konvencije?

1. U odredbama Ustava i Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 99/99 – da­­lje: Ustavni zakon) nije izrijekom predviđena ovlast Ustavnog suda da ispituje i ocje­­njuje suglasnost zakona s međunarodnim ugovorom.

Prema odredbi iz članka 125. Ustava Ustavni sud odlučuje o suglasnosti zakona s Ustavom i suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom. Iz te odredbe, kao i odredbe iz članka 5. Ustava, proizlazi da Ustavni sud ima pravo i dužnost brinuti se o me­đu­sobnoj usklađenosti propisa različite pravne snage koji čine pravni poredak države te da rangovnu ­­ljestvicu propisa, od viših prema nižima, čine Ustav, zakoni i drugi propisi.

U pravni poredak Republike Hrvatske Ustav uk­­ljučuje, me­đu­tim, još jednu kate­goriju propisa. Naime, prema odredbi iz član­ka 134. Ustava međunarodni ugovori koji su sklop­­ljeni i potvrđeni (ratificirani) u skladu s Ustavom i objav­­ljeni, čine dio unutar­­nje­g pravnog poretka, a po pravnoj su snazi iznad zakona. Prema tome, potpunu, Ustavom utvrđenu rangovnu ljestvicu propisa u pravnom poretku Republike Hrvatske činili bi Ustav, međunarodni ugovor, zakon i drugi (podzakonski) propisi.

Ako je odlučiva­­nje Ustavnoga suda o suglasnosti zakona s Ustavom i drugih propisa s Ustavom i zakonom u biti odlučiva­­nje o suglasnosti propisa niže­g ranga s propisom više­g ranga i s Ustavom kao propisom najviše­g ranga, tada je ovlast Ustavnog suda da ocje­­njuje suglasnost zakona s međunarodnim ugovorom logična pos­­ljedica ustavne odredbe da je potvrđeni i objav­­ljeni među­narodni ugovor dio unutar­­nje­g pravnog poretka i da je po svojoj pravnoj snazi iznad zakona.

Republika Hrvatska je ratificirala Konvenciju 17. listopada 1997. godine i, kao što je uvodno navedeno, objavila je u »Narodnim novinama«, broj 18/97 – dodatak: Međunarodni ugovori, od 28. listopada 1997. Potrebno je, međutim, napomenuti da je Konvencija inkorporirana u pravni poredak Republike Hrvatske znatno ranije, točnije 1991. godine, donoše­­njem već spomenutog Ustavnog zakona o ­­ljudskim pravima i slobodama i o pravima etničkih i nacionalnih zajednica ili ma­­njina u Republici Hrvatskoj (članci 1. i 2.).

U dosadaš­­njoj praksi Ustavni je sud neizravno prihvatio svoju nadležnost da ocje­­njuje suglasnost zakona s međunarodnim ugovorom, ističući da nesuglasnost zakona s odredbama među­narodnog prava predstav­­lja povredu načela vladavine prava iz članka 3. Ustava (npr. odluke broj: U-I-920/1995, U-I-950/1996, U-I-262/1998, U-I-322/1998 – »Narodne novine«, broj 98/98).

2. Prema odredbi stavka 1. članka 6. Konvencije »Radi utvr­điva­­nja svojih prava i obveza građanske naravi ili u slučaju podi­za­­nja optužnice za kazneno djelo protiv ­­nje­ga svatko ima pravo da zakonom ustanov­­ljeni neovisni i nepristrani sud pravično, javno i u razumnom roku ispita ­­nje­gov slučaj«.

Iz navedene odredbe proizlaze za osobu o čijem se građan­skom pravu ili obvezi odlučuje s­­ljedeća postupovnopravna jamstva odnosno prava:

2.1. Pravo da o građanskom pravu odnosno obvezi odluči zakonom ustanov­­ljen, neovisan i nepristran sud.

U praksi Europske komisije za ­­ljudska prava i Europskoga suda za ljudska prava prihvaćeno je tumače­­nje da sud koji odlučuje o građanskom pravu odnosno obvezi mora imati ovlast samostalnog utvrđiva­­nja či­­njenica odnosno samostalnog izvođe­­nja i ocje­­njiva­­nja dokaza, ukratko, da mora biti sud pune jurisdikcije (vidi npr. presude Europskog suda za ­­ljudska prava u slučajevima Le Compte, Van Leuven i De Meyere protiv Belgije iz 1981. i Ettl protiv Austrije iz 1987. objav­­ljene u PUBLICATIONS OF THE EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS, Series A., Vol. 43 (1981.) i Vol. 117 (1987.).

Zahtjevu neovisnosti tijela koje odlučuje o građanskom pravu odnosno obvezi, prema usta­­ljenoj praksi Europske komisije i Europskoga suda, upravna tijela u pravilu ne udovo­­ljavaju. Obrazla­že se to vezanošću nižih upravnih tijela za upute viših upravnih tijela, hijerarhijski ustrojenom odgovornošću u obav­­lja­­nju upravnih djelatnosti te odgovornošću upravnih tijela odnosno izvršne vlasti zakonodavnoj vlasti. No, va­­lja napomenuti da je u praksi Europ­ske komisije i Europskoga suda prihvaćeno i tumače­nje prema kojemu se ne radi o povredi Konvencije ako o građanskim pravima i obvezama odlučuje tijelo koje ne udovo­ljava zahtjevima iz stavka 1. članka 6. Konvencije, ako je osigurano naknadno preis­pitiva­nje odluke od strane tijela koje tim zahtjevima udovo­lja­va, konkretno, od strane suda pune jurisdikcije (»subsequent control by a judicial body that has full jurisdiction« – presuda Albert i Le Compte protiv Belgije, PUBLICATIONS OF THE EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS, Series A., Vol. 58 (1983.), t. 29, str. 16).

2.2. Pravo da postupak u kojem se odlučuje o građanskom pravu odnosno obvezi bude pravičan.

Prema praksi Europske komisije i Europskoga suda pravič­nost postupka zahtijeva da on, između ostaloga, bude usmen i kontradiktoran (npr. presuda Fredin protiv Švedske, PUBLICATIONS OF THE EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS, Series A., Vol. 283 (1994.), t. 21-22, str. 10-11).

2.3. Pravo da postupak u pravilu bude javan i da odluka obvezatno bude javno objav­ljena.

2.4. Pravo na donoše­nje odluke u razumnom roku.

3. Pretpostavka za primjenu odredbe stavka 1. članka 6. Konvencije je da se radi o odlučiva­nju o građanskim pravima i obvezama (civil rights and obligations). Praksa Europskoga suda pokazuje da se taj pojam shvaća relativno široko, pa se područje primjene spomenute odredbe odnosi ne samo na klasične građan­skopravne postupke, ne­go i sve one čiji se ishod izravno odnosi na neko građansko pravo ili obvezu u smislu usta­ljenog kontinentalnoeuropskog shvaća­nja. Nevažno je pri tome primje­njuju li se propisi privatnopravne ili javnopravne naravi, sudjeluju li u postupku fizičke osobe ili pravne osobe privatnog ili javnog prava (npr. država), kao ni to u čijoj je nadležnosti prema unutar­njem pravu odlučiva­nje o pojedinom pravu. Prema toj praksi odlučiva­nje o izvlašte­nju, uk­ljučujući i odlučiva­nje o naknadi za izvlaštenu nekretninu, smatra se odlučiva­njem o građanskom pravu odnosno obvezi u smislu članka 6. Konvencije.

Nedvojbeno je da je i prema propisima hrvatskog prava odlu­či­va­nje o izvlašte­nju, kako u potpunom tako i nepotpunom (os­ni­va­nje služnosti ili zakupa), odlučiva­nje o građanskom pravu odnosno obvezi. Riječ je o oduzima­nju ili ograničava­nju prava vlas­ništva koje je u sustavu građanskog prava teme­ljno subjektivno građansko pravo. Nje­gova nepovredivost uvrštena je u najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske (članak 3. Ustava). Budući da se vlasništvo jamči Ustavom (članak 48.), izvlašte­nje ne bi bilo moguće bez posebne ustavne odredbe kojom se, pod određenim pretpostavkama, iznimno dopušta ­nje­govo oduzima­nje i ograničava­nje. Prema odredbi stavka 1. članka 50. Ustava, kao ustavnoj osnovi izvlašte­nja, ovo je moguće pod pretpostavkom da je uređeno zakonom, da je u interesu Republike Hrvatske i da se vlasniku isplati naknada u visini tržišne vrijednosti.

4. Uspoređujući naprijed utvrđena postupovnopravna jamstva i zahtjeve iz stavka 1. članka 6. Konvencije s rješe­njima iz hrvatskih propisa o izvlašte­nju, Sud nalazi da ona, u dijelu koji se odnosi na tijela koja odlučuju o izvlašte­nju i ­njihove ovlasti u postupku, ne udovo­ljavaju zahtjevima Konvencije.

U postupku izvlašte­nja, u ­nje­govu mogućem ukupnom traja­nju, sudjeluju i odlučuju dva tijela državne vlasti.

Prema odredbi članka 22. ZI odluku o izvlašte­nju donosi nadležno upravno tijelo (prema članku 13. ZI to je županijski ured odnosno ured Grada Zagreba za imovinskopravne poslove). Ako između korisnika izvlašte­nja i vlasnika nekretnine ne bi bila postignuta nagodba o obliku i visini naknade za izvlaštenu nekretninu, to isto tijelo, prema odredbama članaka 25., točke 7. i 36. stavka 3., odlučuje i o naknadi.

Protiv rješe­nja o izvlašte­nju, budući da se radi o upravnom aktu, a ZI nije predvidio sudsku zaštitu izvan upravnog spora, moguće je pokrenuti upravni spor pred Upravnim sudom Hrvatske (članci 7. i 9. ZUS). Sukladno ustavnom jamstvu sudske kontrole zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti (članak 19. stavak 2.), smisao i svrha tog postupka je pobija­nje upravnog akta pred sudom zbog ­nje­gove nezakonitosti.

Izloženo zakonodavno rješe­nje o postupku izvlašte­nja, naime, da odluku o izvlašte­nju donosi upravno tijelo, a da sud nadzire ­njezinu zakonitost, moglo bi odgovarati zahtjevima iz članka 6. stavka 1. Konvencije samo pod uvjetom da je Upravni sud Hrvatske doista sud pune jurisdikcije.

Dvije su pretpostavke da bi se Upravni sud mogao smatrati sudom pune jurisdikcije:

Prvo, da ima pravo i dužnost samostalno izvesti i ocijeniti dokaze, drugim riječima samostalno utvrditi či­njenično sta­nje kad god stranka pobija pravilnost i potpunost ­nje­gova utvrđe­nja u upravnom postupku, neovisno o tome odlučuje li o zakonitosti upravnog akta ili izravno odlučuje o pravu tužite­lja na koje se upravni akt odnosi;

Drugo, da ima pravo i dužnost odrediti i održati usmenu i kontradiktornu raspravu kad god je riječ o tužbi protiv upravnog akta kojim je odlučeno o nekom građanskom pravu ili obvezi odnosno da je svakako dužan održati raspravu kad to stranka u postupku zahtijeva.

Nakon uvida i raščlambe odgovarajućih odredaba ZUS Ustavni je sud utvrdio da Upravni sud Hrvatske ne ispu­njava u zadovo­ljavajućoj mjeri nijednu od navedenih pretpostavaka.

Što se tiče utvrđiva­nja či­njeničnog sta­nja Upravni ih sud u pravilu ne utvrđuje već, prema odredbi stavka 1. članka 39. ZUS, rješava spor na podlozi či­njenica koje su utvrđene u upravnom postupku. Vezanost Upravnog suda na či­njenično sta­nje u upravnom postupku primjereno je teme­ljnoj karakteristici upravnog spora kao spora o zakonitosti upravnog akta.

Potrebno je napomenuti da samo u nekoliko zakonom pred­vi­đenih situacija Upravni sud može, ako se na to odluči, i sam utvr­đivati či­njenično sta­nje. Tako prema odredbi stavka 3., članka 39. ZUS Upravni sud može sam utvrđivati či­njenično sta­nje i na ­nje­govoj podlozi donijeti presudu odnosno rješe­nje:

– ako bi ponište­nje osporenog upravnog akta i ponovno vođe­nje postupka kod nadležnog tijela izazvalo za tužite­lja štetu koja bi se teško mogla popraviti ili

– ako je na teme­lju javnih isprava ili drugih dokaza u spisima predmeta očito da je či­njenično sta­nje drukčije od onoga utvr­đenog u upravnom postupku ili

– ako je u istom sporu već jednom poništen upravni akt, a nadležno tijelo nije postupilo po presudi.

Upravni bi sud također i u slučaju tzv. »šut­nje administracije« imao priliku, ako se odluči uvažiti tužbu i presudom riješiti upravnu stvar (umjesto da vrati predmet tuženoj strani i odredi u kojem smislu ima donijeti rješe­nje), samostalno utvrditi či­njenično sta­nje (članak 42. stavak 5. ZUS).

Što se pak tiče druge pretpostavke tj. održava­nja usmene i kontradiktorne rasprave u postupku odlučiva­nja, Upravni je sud također ne ispu­njava. Naime, prema odredbi članka 34. stavka 1. ZUS, Upravni sud o upravnim sporovima rješava u nejavnoj sjednici. Istina, Upravni sud može odlučiti, sam ili na prijedlog stranke, da održi usmenu raspravu ako ocijeni da to zahtijeva složenost spora ili bo­lje razjaš­nje­nje stvari. Pri tome, međutim, nije dužan udovo­ljiti prijedlogu stranke za održava­njem rasprave.

Polazeći od spomenute odredbe članka 34. stavka 1. ZUS Republika Hrvatska je u članku 4. Zakona o potvrđiva­nju Konvencije stavila rezervu glede održava­nja javne rasprave zajamčene člankom 6. stavkom 1. Konvencije kad Upravni sud odlučuje o zakonitosti pojedinačnih akata, navodeći da se rezerva odnosi upravo na tu odredbu ZUS. Tom rezervom pokriven je, međutim, samo zahtjev za održava­nje javne rasprave iz članka 6. stavka 1. Konvencije, s kojom je povezana i usmenost rasprave, ali ne i zahtjev za kontradiktornost rasprave.

8. Na osnovi izloženog Ustavni sud utvrđuje da su odredbe članka 22., članka 25. točke 7. i članka 36. stavka 3. protivne odredbi iz članka 6. stavka 1. Konvencije, a time istodobno i odredbama članaka 3., 5. i 134. Ustava Republike Hrvatske.

9. Odluka Ustavnog suda donesena je teme­ljem odredbe članka 53. stavka 1. Ustavnog zakona.

Broj: U-I-745/1999
Zagreb, 8. studenoga 2000.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
dr. sc. Smi­ljko Sokol, v. r.