USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

794

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Smiljko Sokol, predsjednik Suda, te suci Marijan Hranjski, Petar Klarić, Mario Kos, Ivan Matija, Ivan Mrkonjić, Jasna Omejec, Željko Potoč­njak, Agata Račan, Emilija Rajić, Vice Vukojević i Milan Vuković, odlučujući u povodu prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti drugog propisa s Ustavom i zakonom, na sjednici održanoj 9. travnja 2003. godine, donio je

ODLUKU

I. Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom Odluke Ministarstva obrane Republike Hrvatske, ur. broj: 512-01-00-499 od 3. travnja 2000. godine, te se navedena Odluka poništava.

II. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

1. Andrija Bartulić iz Splita, zastupan od Damira Batarela, odvjetnika u Splitu, 10. listopada 2001. godine, podnio je pri­jedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom Odluke Ministarstva obrane Republike Hrvatske, ur. broj: 512-01-00-499 od 3. travnja 2000. godine (u daljnjem tekstu: Odluka).

2. Osporavanu Odluku donio je ministar obrane pozivom na odredbe članka 22. stavka 4., u vezi s člankom 22. stavkom 2. točkom 15., tada važećeg Zakona o obrani (»Narodne novine«, broj 74/93 – pročišćeni tekst, 57/96, 31/98, 78/99 i 16/01).

Osporavana odluka glasi:

I.

Strogo se zabranjuje svim pripadnicima Ministarstva obrane i oružanih snaga Republilke Hrvatske istup u sredstvima javnog priopćavanja bez odobrenja ministra obrane.

II.

Pripadnici Ministarstva obrane i oružanih snaga Republike Hrvatske dužni su zamolbu za odobrenje s priloženim okvirnim sadržajem istupa u sredstvima javnog priopćavanja uputiti Upravi za odnose s javnošću i informiranju MORH-a.

III.

Pomoćnik ministra za odnose s javnošću i informiranje dužan je izvijestiti ministra obrane o svakom istupu u javnosti bez prethodno izdane suglasnosti.

IV.

Postupanje protivno točki I. i II. ove Odluke povlači za sobom stegovnu odgovornost prema odredbama Stegovnika OS RH.

V.

Ovlašteni zapovjednici dužni su protiv prekršitelja ove Odluke pokrenuti stegovni postupak i o tome pismeno obavijestiti Kabinet ministra obrane u roku od 48 sati nakon neovlaštenog istupa u javnosti.

VI.

Za provedbu ove Odluke odgovorni su načelnik Glavnog stožera OS RH i pomoćnici ministra obrane.

VII.

Odluka stupa na snagu danom donošenja.

3. Osporavana Odluka stupila je na snagu danom donošenja, nije objavljena u službenom glasilu, a dostavljena je načelniku Glavnog stožera oružanih snaga Republike Hrvatske, glavnom inspektoru obrane, tajniku Ministarstva obrane Republike Hrvat­ske, pomoćnicima ministra i Upravi za pravne poslove Ministarstva obrane Republike Hrvatske.

4. Iz sadržaja prijedloga predlagatelja proizlazi da on smatra kako osporavana Odluka nije u suglasnosti s odredbama članka 42. tada važećeg Zakona o obrani, kao i s odredbama članka 14., članka 18. stavka 1., članka 38. stavka 1., članka 42. i članka 43. Ustava Republike Hrvatske.

Obrazlažući svoj prijedlog, predlagatelj navodi da odredbe članka 22. stavka 2. točke 15. tada važećeg Zakona o obrani, a na koji je ministar obrane pozivao pri donošenju osporavane Odluke, ne daje pravnu osnovu za uređenje pitanja istupanja djelatnika Ministarstva obrane u sredstvima javnog priopćavanja na način kako je to učinjeno tim aktom. Nadalje se ističe da u osporavanoj Odluci nisu određeni jasni kriteriji prema kojima ministar dopušta ili ne dopušta istupe u javnosti pojedinim osobama, što upućuje na opasnost od arbitrarnosti i samovolje ministra. Time se ujedno, prema navodima podnositelja, izravno ugrožava jednakost gra­đana pred zakonom, jer se istupi određenim osobama u javnim glasilima omogućavaju, odnosno zabranjuju s obzirom na okolnost kojoj političkoj stranci pripadaju, te je li njihova stranka ili koalicija na vlasti, ili u oporbi.

5. Slijedom iznijetoga, predlagatelj je predložio pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti osporavane Odluke s Ustavom i zakonom, te njezino ukidanje.

6. Na vlastitu pobudu, koristeći se ovlaštenjem iz članka 38. stavka 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 49/02 – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), ovaj Sud je ocjenjivao suglasnost osporavane Odluke i s odredbom članka 17. Zakona o sustavu državne uprave (»Narodne novine«, broj 75/93, 48/99, 15/00, 127/00 i 59/21), u vezi s odredbom članka 22. stavka 2. alineje 15. tada važećeg Zakona o obrani, te s odredbama članka 5. i članka 89. stavka 1. Ustava.

Na navedeno Sud se odlučio iz razloga postojanja sumnje da u konkretnom slučaju osporavana Odluka nije donesena na način i u okvirima ovlasti koje ministar obrane ima na temelju Ustava i zakona.

Prijedlog je osnovan.

7. Prema članku 128. stavku 1. alineji 2. Ustava, Ustavni sud odlučuje o suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom.

Pod drugim propisom u smislu navedene ustavne odredbe podrazumijeva se propis donesen unutar zakonskog ovlaštenja od strane nadležnog tijela državne vlasti radi provedbe zakona, odnosno propis kojega tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i druge pravne osobe s javnim ovlastima donose unutar svog djelokruga utvrđenog Ustavom i zakonom. Dakle, radi se o aktu općeobveznog karaktera, donesenog od strane nadležnih tijela državne vlasti ili tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te drugih pravnih osoba s javnim ovlastima, koji uređuje odnose na općenit način i koji se odnosi u pravilu na neodređeni krug adresata.

Iz sadržaja osporavane Odluke razvidno je da se njome zabranjuje svim pripadnicima Ministarstva obrane i oružanih snaga Republike Hrvatske istup u sredstvima javnog priopćavanja bez odobrenja ministra obrane. Nadalje, određuje se nadležno tijelo Ministarstva obrane za zaprimanje zamolbe za istupe u javnosti, kao i za provedbu Odluke. Ujedno, tom Odlukom utvrđena je dužnost pokretanja stegovnog postupka protiv pripadnika oru­žanih snaga Republike Hrvatske koji istupe u javnosti bez pret­hod­no dobivene suglasnosti, a sukladno Stegovniku oružanih snaga Republike Hrvatske.

S obzirom na sadržaj osporavane Odluke, ovaj Sud je utvrdio da se u konkretnom slučaju radi o normativnom aktu koji ima karakteristike drugog propisa u smislu odredbe članka 128. stavka 1. alineje 2. Ustava. Ovo iz razloga što se on odnosi na sve pripadnike oružanih snaga Republike Hrvatske, jer se njime osobno neodređenom krugu adresata nalažu određene obveze i jer sadrži naznaku nadležnog tijela i utvrđivanje vrste postupka koji se provodi protiv onih koji postupaju suprotno od tražene dispozicije.

8. Prema članku 89. stavku 1. Ustava, prije nego što stupe na snagu zakoni i drugi propisi državnih tijela objavljuju se u »Narodnim novinama«, službenom listu Republike Hrvatske.

Osporavana Odluka, iako je po svom karakteru drugi propis u smislu odrebe članka 128. stavka 1. alineje 2. Ustava, nije objav­ljena na način utvrđen odredbom članka 89. stavka 1. Ustava.

Na temelju navedenoga, tijekom ustavnosudskog postupka je utvrđeno da osporavana Odluka, s obzirom na način publiciranja, nije u suglasju s odredbom članka 89. stavka 1. Ustava.

9. Prema odredbi članka 5. Ustava, u Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi i s Ustavom i sa zakonom. Također, svatko je dužan držati se Ustava i zakona i poštivati pravni poredak Republike Hrvatske.

Prema odredbi članka 17. Zakona o sustavu državne uprave (»Narodne novine«, broj 75/93, 92/96, 48/99 i 15/00), između ostaloga, propisano je da ministri donose pravilnike, naredbe i naputke za provedbu zakona i drugih propisa kada su na to izrijekom ovlašteni, u granicama ovlasti.

Prema odredbi članka 22. stavka 2. točke 15. tada važećeg Zakona o obrani, Ministarstvo obrane obavlja poslove koji se odnose na informativno-psihološku djelatnost, osnove među­narodne vojne suradnje, obrazovni sustav Hrvatske vojske, znanstvenu i istraživačku djelatnost, publicističku i drugu nakladničku djelatnost za potrebe oružanih snaga i izdavanje vojnog tiska. Prema odredbi stavka 4. navedenog članka, ministar obrane donosi propise za koje je ovlašten i izdaje stručne upute za izvršavanje propisa iz članka 22. stavka 2. tada važećeg Zakona o obrani.

Iz odredaba članka 22. stavka 2. točke 15. tada važećeg Za­kona o obrani razvidno je nepostojanje izričitog ovlaštenja mi­nistra na normativno uređivanje pitanja istupa djelatnika oružanih snaga u sredstvima javnog priopćavanja. Zakonsko ovlaštenje na obavljanje određenih poslova koji se odnose na informativno-psiho­lošku djelatnost, bez izričite zakonske osnove za donošenje drugog propisa kojim se pravo istupa u sredstvima javnog priopčavanja pripadnicima oružanih snaga ograničava, ne može biti pravna osnova za donošenje akta sa sadržajem kojeg ima osporavana Odluka.

Slijedom navedenog, tijekom ustavnosudskog postupka je utvrđeno da je ministar obrane, donoseći osporavanu Odluku, prekoračio granice svojih ovlasti utvrđenih zakonom. Ovo iz razloga što u tada važećem Zakonu o obrani nije postajala odred­ba koja bi ga izrijekom ovlastila na donošenje odluke kojom se pravo istupa u sredstvima javnog priopćavanja pripadnicima oružanih snaga ograničava. Poglavito takvo ovlaštenje ne proizlazi iz odredaba članka 22. tada važećeg Zakona o obrani, na koje se je ministar pri donošenju osporavane Odluke pozivao.

Donoseći osporavanu Odluku bez izričitog zakonskog ovlaštenja, ministar obrane postupa na način suprotan odredbama članka 17. Zakona o sustavu državne uprave, a time i na način suprotan ustavnim odredbama sadržanim u članku 5. Ustava. Postupanje ministra na opisani način također čini osporavanu Odluku u cijelosti nesuglasnom s navedenim odredbama Ustava i Zakona.

10. Odredbama članka 14. Ustava jamči se opća jednakost građana kao i jednakost svih pred zakonom. Člankom 38. stav­kom 1. Ustava jamči se sloboda mišljenja i izražavanje misli.

Osporavanom Odlukom strogo se zabranjuje svim pripadnicima Ministarstva obrane i oružanih snaga Republilke Hrvatske istup u sredstvima javnog priopćavanja bez odobrenja ministra obrane.

Nakon analize osporavane odluke, utvrđeno je da njome nisu razrađena mjerila niti određene teme u vezi s kojima je istup u sredstvima javnog priopćavanja djelatnicima oružanih snaga zabranjen bez prethodne suglasnosti ministra. Također, nije odre­đeno odnosi li se navedena zabrana i na djelatnike oružanih snaga kada oni istupaju u sredstvima javnog priopćavanja u svojstvu građanske osobe izvan radnog vremena i o temama koje nisu u direktnoj vezi s oružanim snagama Republike Hrvatske. Osporenom odlukom ujedno se daje u cijelosti diskrecijsko pravo ministru odlučiti o pravu pripadnika oružanih snaga na istup u sredstvima javnog priopćavanja, bez ikakvih uvjeta ili ograničenja.

Ustavna prava mogu se ograničiti zakonom, ali samo da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje, pri čemu svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju, kako je to propisano člankom 16. Ustava. Uvažavajući specifičnosti poslova koji se obavljaju unutar oružanih snaga, ovaj Sud ocjenjuje da se ograničavanje prava na slobodu mišljenja i izražavanje misli putem sredstava javnog priopćavanja, s obzirom na djelatnost koju pojedina osoba obav­lja, može ograničiti samo srazmjerno svrsi radi koje se to ograničavanje uvodi. Svako daljnje ograničavanje, koje nije u neposrednoj vezi s nadležnostima državnog tijela u kojem odre­đena osoba obavlja djelatnost, niti je u vezi sa zaštićenim dobrima iz članka 16. Ustava, dovodi do povrede načela jednakosti građana utvrđene člankom 14. Ustava.

Legitimna svrha ograničavanja prava na istupe u sredstvima javnog priopćavanja bi u konkretnom slučaju mogla postojati radi zaštite sloboda i prava drugih ljudi, te zaštite pravnog poretka, javnog morala i zdravlja, na način i u granicima izričito propisanim zakonom. Međutim, osporavanom Odlukom ministar obrane je, bez izričitoga zakonskog ovlaštenja, prisvojio mogućnost odlučivanja o istupima u sredstvima javnog priopćavanja pripadnika oružanih snaga na način i u opsegu koji je neprimjeren svrsi ograničavanja i kojim se povređuju druga Ustavom zaštićena ljud­ska prava i temeljne slobode.

Slijedom iznesenog, tijekom ustavnosudskog postupka je utvrđeno da osporavana Odluka nije u suglasnosti niti s odredbama članka 14. i članka 38. stavka 1. Ustava.

11. Tijekom ustavnosudskog postupka Sud nije utvrdio da bi osporavana odluka, s obzirom na njen sadržaj, bila u nesuglasju s odredbama članka 18. stavka 1., članka 42. i članka 43. Ustava.

12. Prema odredbi članka 55. stavka 3. Ustavnog zakona, Ustavni sud može poništiti propis, uzimajući u obzir sve okolnosti od važnosti za zaštitu ustavnosti i zakonitosti, te imajući u vidu osobito težinu povrede Ustava ili zakona i interes pravne sigurnosti, ako se njime vrijeđaju ljudska prava i temeljne slobode zajamčene Ustavom, te ako se njime pojedinci, skupine ili udruge neosnovano stavljaju u povoljniji ili nepovoljniji položaj.

Ocjenjujući osporavani akt sa strane njegove ustavnosti i s obzirom na karakter povrede Ustavom zaštićenih ljudskih prava i temeljnih sloboda građana, utvrđenih u ustavnosudskom postup­ku, ovaj Sud je odlučio osporavanu odluku poništiti.

Slijedom navedenoga, utvrdivši da osporavana Odluka nije u suglasju s odredbom članka 17. Zakona o sustavu državne uprave, te utvrdivši njezino nesuglasje s odredbama članka 5., članka 14., članka 38. stavka 1. i članka 89. stavka 1. Ustava, na temelju odredbe članka 55. stavka 3. Ustavnog zakona, odlučeno je kao u točki I. izreke.

Odluka o objavi iz točke II. izreke utemeljena je na odredbi članka 29. stavka 1. Ustavnog zakona.

13. Zaključno, Sud smatra potrebnim obrazložiti postojanje postupovnih pretpostavki za odlučivanje o biti stvari u konkretnom slučaju.

Prestankom važenja zakona kao pravne osnove za donošenje drugog propisa, prestaju važiti i drugi propisi doneseni u svrhu provedbe zakona, ako u prelaznim i završnim odredbama novog zakona nije drugačije određeno.

Hrvatski sabor je, na sjednici održanoj 19. ožujka 2002. godine, donio Zakon o obrani, koji je stupio na snagu, sukladno odredbi članka 149. Zakona, osmog dana od dana njegove objave. Navedeni Zakon objavljen je u »Narodnim novinama«, broj 33/02 od 29. ožujka 2002. godine.

Prema odredbi članka 147. Zakona o obrani, danom njegovog stupanja na snagu prestao je važiti Zakon o obrani (»Narodne novine«, broj 74/93 – pročišćeni tekst, 57/96, 31/98, 78/99 i 16/01).

Donoseći osporavanu Odluku ministar obrane pozivao se na odredbe članka 22. Zakona o obrani (»Narodne novine«, broj 74/93 – pročišćeni tekst, 57/96, 31/98, 78/99 i 16/01).

Nadalje, Ustavni sud ocjenjuje suglasnost drugog propisa s Ustavom i zakonom samo ukoliko je taj propis na snazi. Pres­tankom važenja osporavanog akta tijekom ustavnosudskog postupka prestaju postojati postupovne pretpostavke za odlučivanje o biti stvari, uz iznimku propisanu odredbom članka 56. Ustavnog zakona.

Prema odredbi članka 61. Ustavnog zakona, između ostaloga, Ustavni sud mora obustaviti postupak u slučajevima kad prestanu postojati pretpostavke za vođenje postupka.

U konkretnom slučaju, međutim, ovaj Sud je utvrdio da je osporavanu Odluku ministar obrane donio bez izričitog ovlaštenja i zakonske osnove sadržane u tada važećem Zakonu o obrani. S obzirom na navedeno utvrđenje, prestanak važenja Zakona o obrani (»Narodne novine«, broj 74/93 – pročišćeni tekst, 57/96, 31/98, 78/99 i 16/01), nije bio od utjecaja na postojanje osporavane Odluke.

Slijedom navedenoga, Sud je ocijenio da su pri odlučivanju u konkretnom slučaju postojale postupovne pretpostavke za odlučivanje o biti stvari, a sukladno odredbama Ustavnog zakona.

Broj: U-II-2074/2001
Zagreb, 9. travnja 2003.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
dr. sc. Smiljko Sokol, v. r.

****

OBRAZLOŽENJE SUPROTNOG GLASA

I. Na temelju članka 27. stavka 5. Ustavnog zakona o Ustav­nom sudu Republike Hrvatske, obrazlažemo i objavljujemo mišljenje o predmetu broj: U-II-2074/2001 o kojem smo na Sjednici Ustavnog suda, održanoj 9. travnja 2003. godine, glasovali suprotno većini sudaca.

II. Osporenu Odluku, urbroj: 512-01-00-499 od 3. travnja 2000. godine, čiji je sadržaj naveden u Odluci Ustavnog suda, broj: U-II-2074/2001 od 9. travnja 2003. godine, donio je ministar obrane pozivom na odredbe članka 22. stavka 4. u vezi s člankom 22. stavkom 2. točkom 15. Zakona o obrani (»Narodne novine«, broj 74/93 – pročišćeni tekst, 57/96, 31/98, 78/99 i 16/01, u daljnjem tekstu: Zakon o obrani iz 1993. godine).

Odredbama članka 22. Zakona o obrani iz 1993. godine bilo je propisano:

Članak 22. stavak 2. točka 15.

Ministarstvo obrane obavlja poslove koji se odnose na:

(...)

15. informativno-psihološku djelatnost, osnove međunarodne vojne suradnje, obrazovni sustav Hrvatske vojske, znanstvenu i istraživačku djelatnost, publicističku i drugu nakladničku djelatnost za potrebe oružanih snaga i izdavanje vojnog tiska;

(...).

Članak 22. stavak 4.

Ministar obrane donosi propise za koje je ovlašten i izdaje stručne upute za izvršavanje poslova iz stavka 1. i 2. ovog članka.

Osporena Odluka nije stručna uputa za izvršavanje poslova Ministarstva obrane propisanih člankom 22. stavkom 2. Zakona o obrani iz 1993. godine. Nije sporno da ona sadržajno predstavlja propis, jer zadovoljava značajke apstraktnog i generalnog postavljanja pravila ponašanja.

Također nije sporno da u članku 22. stavku 2. točki 15. u vezi s člankom 22. stavkom 4. Zakona o obrani iz 1993. godine nije sadržano zakonsko ovlaštenje ministra za donošenje osporene Odluke. Konkretno, u članku 22. stavku 2. točki 15. Zakona o obrani iz 1993. godine nije sadržana zakonska osnova za do­nošenje provedbenog propisa ministra obrane kojim bi se uredili postupak i uvjeti za davanje odobrenja za istup pripadnika Ministarstva obrane i oružanih snaga Republike Hrvatske u sredstvima javnog priopćavanja, te štetne pravne posljedice (pokretanje stegovne odgovornosti) u slučaju nepostupanja u skladu s pravilima koje je u tom pitanju propisao ministar.

Iako se pri donošenju osporene Odluke ministar nije pozvao na odredbu članka 42. Zakona o obrani iz 1993. godine, potrebno je utvrditi da ovlaštenje ministra za donošenje osporene Odluke nije proizlazilo ni iz odredaba tog članka Zakona, koje su glasile:

Članak 42. stavci 1. i 2.

Zabranjena je svaka politička djelatnost, osnivanje stranaka, održavanje političkih skupova i manifestacija u oružanim snagama.

Zabranjuje se vojnim osobama i osobama na službi u oružanim snagama sudjelovanje u uniformi na skupovima, ophodima i demonstracijama.

Odredbe članka 42. stavaka 1. i 2. Zakona o obrani iz 1993. godine bile su neposredno primjenjive na pojedinačne slučajeve i zakonodavac nije ovlastio ministra obrane da ih svojim propisima podrobnije razradi.

Iz prethodnih je utvrđenja razvidno da je ministar obrane osporenu Odluku donio bez izričitog zakonskog ovlaštenja. U članku 39. stavku 1. točki 2. Zakona o sustavu državne uprave (»Narodne novine«, broj 75/93, 48/99, 15/00, 127/00, 59/01) propisano je:

Članak 39. stavak 1. točka 2.

Ministar predstavlja ministarstvo i upravlja njegovim radom, a osobito:

(...)

2. donosi provedbene propise kad je na to izrijekom zakonom ovlašten,

(...).

Sukladno navedenom, osporena Odluka nezakonita je u formalnom smislu, jer ju je ministar obrane donio, a da za njezino donošenje nije imao izričito zakonsko ovlaštenje.

III. Prije pokretanja postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom osporene Odluke pred Ustavnim sudom, zakonodavac je donio novi Zakon o obrani (»Narodne novine«, broj 33 od 29. ožujka 2002. godine, u daljnjem tekstu: Zakon o obrani iz 2002. godine). Prema izričitoj odredbi članka 147. Zakona o obrani iz 2002. godine, danom stupanja na snagu tog Zakona prestao je važiti Zakon o obrani iz 1993. godine.

Jesu li na snazi podzakonski akti (propisi) doneseni na temelju Zakona o obrani iz 1993. godine, ocjenjuje se prema odred­bi članka 145. stavka 2. Zakona o obrani iz 2002. godine i primjenom pravila o posrednoj (prešutnoj) derogaciji.

Članak 145. stavak 2.

Propisi doneseni u skladu s odredbama Zakona o obrani (»Narodne novine«, br. 74/93 – pročišćeni tekst, 57/96., 31/98., 78/99. i 16/01.) ostaju na snazi do donošenja propisa iz stavka 1. ovoga članka ako su u skladu s odredbama ovoga Zakona.

Sukladno tome, u postupku ocjene suglasnosti s Ustavom i zakonom osporene Odluke Ustavni sud je morao prethodno odgovoriti na pitanje je li osporena Odluka još uvijek na snazi ili je pak prestala važiti danom stupanja na snagu novog Zakona o obrani iz 2002. godine. O odgovoru na to pitanje ovisila je nadležnost Ustavnog suda u konkretnom predmetu.

IV. Mišljenja smo da je osporena Odluka prestala važiti 6. travnja 2002. godine, na dan stupanja na snagu Zakona o obrani iz 2002. godine, te da u vrijeme pokretanja postupka za ocjenu njezine suglasnosti s Ustavom i zakonom pred Ustavnim sudom više nije bila na snazi.

U članku 129. stavku 7. Zakona o obrani iz 2002. godine izrijekom je propisano:

Državnim službenicima i namještenicima zabranjena je u vojnim objektima i objektima Ministarstva obrane svaka politička djelatnost: osnivanje stranaka, održavanje političkih skupova i demonstracija te javno istupanje u svezi sa odnosima i stanjem u Ministarstvu obrane bez odobrenja ministra obrane ili osobe koju on ovlasti.

Prema tome, od 6. travnja 2002. godine javno istupanje u vezi s odnosima i stanjem u Ministarstvu obrane zabranjeno je svakom državnom službeniku i namješteniku zaposlenom u Ministarstvu obrane po sili zakona osim u slučaju kad ministar obrane ili osoba koju on ovlasti izričito odobri takvo javno istupanje. Na taj je način Zakon o obrani iz 2002. godine uredio pitanja u vezi s javnim istupanjem državnih službenika i namještenika i time je preuzeo bitan sadržaj osporene Odluke ministra obrane iz 2000. godine.

Odredba članka 129. stavka 7. Zakona o obrani iz 2002. godine neposredno se primjenjuje na pojedinačne slučajeve.

U članku 145. Zakona o obrani iz 2002. godine, naime, određeno je da samo propisi doneseni u skladu s odredbama Zakona o obrani iz 1993. godine ostaju na snazi i nakon 6. travnja 2002. godine. Osporena Odluka nije donesena u skladu s odredbama Zakona o obrani iz 1993. godine, jer za njezino donošenje ministar nije imao izričito zakonsko ovlaštenje, pa je ona prestala važiti primjenom pravila o posrednoj (prešutnoj) derogaciji stupanjem na snagu Zakona o obrani iz 2002. godine. U konkretnom slučaju propis više pravne snage, i to zakon, uredio je pitanja koja su bila uređena osporenom Odlukom.

V. Umjesto utvrđenja da je osporena Odluka prestala važiti na dan stupanja na snagu Zakona o obrani iz 2002. godine, Ustavni sud je u svojoj Odluci, broj: U-II-2074/2001 od 9. travnja 2003. godine, utvrdio sljedeće:

»Nadalje, Ustavni sud ocjenjuje suglasnost drugog propisa s Ustavom i zakonom samo ukoliko je taj propis na snazi. Prestankom važenja osporavanog akta tijekom ustavnosudskog postupka prestaju postojati postupovne pretpostavke za odlučivanje o biti stvari, uz iznimku propisanu odredbom članka 56. Ustavnog zakona.

Prema odredbi članka 61. Ustavnog zakona, između ostaloga, Ustavni sud mora obustaviti postupak u slučajevima kad prestanu postojati pretpostavke za vođenje postupka.

U konkretnom slučaju, međutim, ovaj Sud je utvrdio da je osporavanu Odluku ministar obrane donio bez izričitog ov­laštenja i zakonske osnove sadržane u tada važećem Zakonu o obrani. S obzirom na navedeno utvrđenje, prestanak važenja Zakona o obrani (»Narodne novine«, broj 74/93 – pročišćeni tekst, 57/96, 31/98, 78/99 i 16/01) nije bio od utjecaja na postojanje osporavane Odluke.«

Polazeći od takvog utvrđenja, izrazili smo mišljenje da osporenu Odluku treba ukinuti. Takvo stajalište bilo bi utemeljeno i na ustaljenom stajalištu ovog Suda u slučajevima kad podzakonski propis uprave nije donesen u skladu sa zakonom u formalnom smislu.

Osim toga, pravno stajalište Ustavnog suda prema kojem »prestanak važenja Zakona o obrani... nije bio od utjecaja na postojanje osporavane Odluke« nije pravilno. Ono, naime, pretpostavlja pravnu mogućnost nevezane pravne egzistencije podzakonskih općenormativnih akata za provedbu zakona (tzv. provedbenih propisa uprave) u pravnom poretku Republike Hrvatske. Time se ruše temeljne pravne postavke o egzistencijalnom i sadržajnom djelovanju načela zakonitosti prema podzakonskim općenormativnim aktima uprave, dosada nedvojbene u nacionalnom zakonodavstvu, pravnoj praksi i pravnoj doktrini.

VI. Polazeći od utvrđenja da je osporena Odluka prestala važiti 6. travnja 2002. godine, mišljenja smo da je Ustavni sud mogao postupiti na jedan od dva, Ustavnim zakonom o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, predviđena načina.

– Prvo, Ustavni sud je mogao obustaviti postupak u povodu prijedloga za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom osporene Odluke.

Takvo bi rješenje Ustavnog suda bilo utemeljeno na članku 61. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske koji propisuje da Ustavni sud mora obustaviti postupak u slučajevima kad prestanu postojati pretpostavke za vođenje postupka. U dosadašnjoj praksi Ustavnog suda prestanak važenja određenog zakona ili drugog propisa u pravilu je tumačen kao prestanak postojanja pretpostavki za vođenje ustavnosudskog postupka.

– Drugo, Ustavni sud je mogao razmotriti mogućnost primjene ovlaštenja iz članka 56. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske. To iz razloga jer je prijedlog za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom u konkretnom slučaju podnesen 10. listopada 2001. godine. Odredbe članka 56. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske glase:

Članak 56.

 (1) Ustavni sud može ocjenjivati ustavnost zakona te ustavnost i zakonitost drugog propisa, odnosno pojedinih njihovih odredaba, iako su oni prestali važiti, ako od tog prestanka do podnošenja zahtjeva ili prijedloga za pokretanje postupka nije proteklo više od godinu dana.

 (2) Kad u postupku ocjene utvrdi neustavnost, odnosno nezakonitost akta iz stavka 1. ovoga članka, Ustavni sud će donijeti odluku o utvrđenju neustavnosti zakona ili neustavnosti i nezakonitosti drugog propisa, odnosno pojedinih njihovih odredaba.

 (3) U slučaju iz stavka 2. ovoga članka odgovarajuće se primjenjuju odredbe članka 58. i 59. ovoga Ustavnog zakona.

U dosadašnjoj ustavnosudskoj praksi još nije utvrđeno načelno pravno stajalište o pretpostavkama za primjenu članka 56. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske. Stoga se ograničavamo na utvrđenje da je u konkretnom slučaju mogla biti razmotrena i mogućnost njegove primjene. Njegova primjena dovela bi do donošenja deklaratorne odluke kojom bi Ustavni sud utvrdio da je osporena Odluka u vrijeme svoga važenja bila nesuglasna Zakonu o obrani iz 1993. godine zbog formalnih nedostataka (to jest, zbog toga što ministar obrane nije imao zakonsko ovlaštenje za njezino donošenje).

Ustavni sud nije postupio ni na jedan od prethodno navedenih načina, nego je osporenu Odluku poništio iako za njezino poništenje nije imao pravne osnove.

VII. Osim s izrekom odluke Ustavnog suda, broj: U-II-2074/2001 od 9. travnja 2003. godine i dijelom obrazloženja navedenim u točki V. ovog mišljenja, nismo suglasni ni s obrazloženjem sadržanim u točki 10. odluke.

U točki 10. obrazloženja odluke Ustavnog suda od 9. travnja 2003. godine utvrđuje se da osporena Odluka nije u suglasnosti s odredbama članka 14. i članka 38. stavka 1. Ustava. Članak 14. Ustava propisuje načelo zabrane diskriminacije i načelo jednakosti svih pred zakonom, a članak 38. stavak 1. Ustava propisuje ustavno jamstvo slobode misli i izražavanja mišljenja. Utvrđenje da je osporena Odluka u nesuglasnosti s navedenim ustavnim odredbama Ustavni sud temelji na tumačenju članka 16. Ustava, koji glasi:

Članak 16.

 Slobode i prava mogu se ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje.

 Svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.

Primjena načela razmjernosti propisanog u članku 16. Ustava pretpostavlja prethodnu provedbu tzv. testa proporcionalnosti, to jest ispitivanja je li određeno ograničenje prava i sloboda razmjerno svrsi (»naravi potrebe za ograničenjem«) zbog koje se ograničenje propisuje.

U konkretnom postupku nije bilo osnove za ispitivanje osporene Odluke s aspekta razmjernosti ograničenja ustavnih prava zajamčenih člankom 14. i člankom 38. stavkom 1. Ustava. Takvo mišljenje obrazlažemo sljedećim postavkama:

– prvo, u članku 16. stavku 1. Ustava izrijekom je utvrđeno da se slobode i prava mogu ograničiti samo zakonom, što automat­ski isključuje mogućnost da se pojedina prava i slobode ogra­ničavaju propisima niže pravne snage od zakona. Prema tome, ako se već odlučio na ispitivanje materijalnopravnog aspekta osporene Odluke, Ustavni sud se u konkretnom slučaju trebao ograničiti na utvrđenje da se slobode i prava pripadnika Ministarstva obrane i oružanih snaga Republike Hrvatske mogu ograničiti samo zakonom, ali ne i drugim propisima niže pravne snage od zakona, što osporenu Odluku čini protivnom Ustavu i s materijalnopravnog aspekta. Pristajanje na provedbu testa proporcionalnosti u slučaju osporene Odluke moglo bi dovesti do pogrešnog općeg zaključka da se slobode i prava mogu izvorno ograničavati i pravnim aktima niže pravne snage od zakona;

– drugo, ako apstrahiramo činjenicu da je slobode i prava dopušteno ograničavati samo zakonom, primjena odredbe članka 16. Ustava uvijek je dvojbena u pravnoj situaciji u kojoj postoji utvrđenje da je određeni propis donesen bez izričitog ovlaštenja u višoj pravnoj normi. Test proporcionalnosti načelno pretpostavlja da je propis čija se razmjernost ocjenjuje formalnopravno valjan. Drugim riječima, test proporcionalnosti načelno se ne provodi kad su u pitanju propisi za koje je utvrđeno da su formalnopravno nezakoniti. Takvi se propisi moraju uklanjati iz pravnog poretka neovisno o njihovom sadržaju, pa i onda kad su njihove odredbe u cijelosti sadržajno usklađene s Ustavom i kad zadovoljavaju sva mjerila razmjernosti pri ograničavanju pojedinih sloboda i prava fizičkih i pravnih osoba.

Naposljetku, utvrđenje u točki 10. odjeljak 3. i 4. ne uvažava pravila o interpretaciji propisa. Polazeći od djelokruga ministra obrane osporena Odluka može se tumačiti na način da se ograničenje istupa u sredstvima javnog priopćavanja djelatnicima oružanih snaga zabranjen samo u odnosu na pitanja iz djelokruga Ministarstva obrane i oružanih snaga Republike Hrvatske.

Iz navedenih razloga, u predmetu broj: U-II-2074/2001 od 9. travnja 2003. godine, glasovali smo suprotno većini sudaca Ustavnog suda. Ova Odluka Ustavnog suda ne zahtijeva nikakve intervencije u pozitivni zakonodavni poredak Republike Hrvatske, jer je u Zakonu o obrani iz 2002. godine uređeno pitanje koje je bilo predmetom uređenja osporene Odluke. Mišljenje, zbog kojeg smo glasovali suprotno većini sudaca, objavljujemo radi razjašnjenja konkretnih ustavnopravnih pitanja s kojima se Ustavni sud suočio u postupku donošenja ove Odluke.

Zagreb, 16. travnja 2003.

Suci
Jasna Omejec, v. r.
Agata Račan, v. r.
            Smiljko Sokol, v. r.