USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

3003

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu predsjednik Smilj­ko Sokol, te suci Marijan Hranjski, Petar Klarić, Mario Kos, Ivan Matija, Jasna Omejec, Željko Potočnjak, Agata Račan, Emilija Rajić, Nevenka Šernhorst, Vice Vukojević i Milan Vuković, odlučujući o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom, na sjednici održanoj dana 27. studenoga 2003. godine, donio je

ODLUKU

I. Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom, te se ukida Zakon o izmjenama i dopunama Kaznenog zakona (»Na­rod­ne novine«, broj 111/03) u cijelosti.

II. Ukinuti zakon prestaje važiti danom donošenja ove odluke.

III. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

1. Hrvatski helsinški odbor za ljudska prava iz Zagreba, kojeg zastupa predsjednik, dr. sc. Žarko Puhovski, podnio je dana 18. srpnja 2003. godine prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom Zakona o izmjenama i dopunama Kaznenog zakona (»Narodne novine«, broj 111/03) u cijelosti.

Predlagatelj u prijedlogu navodi da je svaki kazneni zakon, a dosljedno tome i zakon o njegovim izmjenama i dopunama, po definiciji zakon kojim se razrađuju Ustavom utvrđene temeljne slobode i ljudska prava. Smatra da je za donošenje Zakona o izmjenama i dopunama Kaznenog zakona, prema odredbi članka 82. stavka 2. Ustava Republike Hrvatske, nužna većina glasova svih zastupnika u Hrvatskom saboru.

Predlagatelj nadalje navodi da je za donošenje Zakona o izmjenama i dopunama Kaznenog zakona glasovalo pedeset i osam (58) zastupnika, što je činilo samo relativnu većinu na sjednici nazočnih zastupnika.

Slijedom iznijetoga, predlagatelj smatra da je Zakon o izmje­nama i dopunama Kaznenog zakona donesen manjim bro­jem glasova od broja koji je Ustavom utvrđen kao potreban i dostatan za donošenje organskih zakona. Ističući njegovu formalnu protuustavnost, predlagatelj predlaže da Ustavni sud pokrene postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom Zakona o izmjenama i dopunama Kaznenog zakona i da ga u cijelosti ukine.

2. Vladimir Šeks iz Zagreba podnio je Ustavnom sudu prijedlog istovjetnog sadržaja dana 3. rujna 2003. godine, na­zva­v­ši ga »zahtjevom za ocjenu suglasnosti Zakona o izmjenama i dopunama Kaznenog zakona (»Narodne novine«, broj 111/03) s Ustavom Republike Hrvatske«. Podnesak predlagatelja, međutim, ne udovoljava pretpostavkama propisanim člancima 35. i 39. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 49/02-pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon). Stoga Ustavni sud, u skladu s člankom 38. stavkom 1. Ustavnog zakona, s podneskom predlagatelja postupa kao s prijedlogom za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom osporenog zakona.

Predlagatelj navodi da je za donošenje Zakona o izmjenama i dopunama Kaznenog zakona glasovalo pedeset i osam (58) zastupnika, da je dvanaest (12) zastupnika glasovalo protiv, dok je sedam (7) zastupnika bilo suzdržano. I prema njegovom mišlje­nju, Zakon o izmjenama i dopunama Kaznenog zakona jest organski zakon, za čije je donošenje, prema članku 82. stavku 2. Ustava, potrebna većina glasova svih zastupnika u Hrvatskom saboru.

Predlagatelj posebno ističe ustavnopravnu važnost Zakona o izmjenama i dopunama Kaznenog zakona u dijelu u kojem se njime uvode nova kaznena djela, te propisuju visine zapriječenih kazni, a koja nisu bila propisana Kaznenim zakonom (»Narodne novine«, broj 110/97, 27/98, 129/00 i 51/01).

Zaključno, predlagatelj predlaže da Ustavni sud pokrene postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom Zakona o izmjenama i dopunama Kaznenog zakona i da ga u cijelosti ukine.

3. Na temelju članka 42. stavka 1. Ustavnog zakona, pri­jedlog prvopredlagatelja dostavljen je 7. kolovoza 2003. godine na odgovor Hrvatskom saboru, kao donositelju osporenog propisa.

Predsjednik Hrvatskog sabora izvijestio je Ustavni sud 13. kolovoza 2003. godine da je dostavljeni dopis proslijeđen Odboru za Ustav, Poslovnik i politički sustav Hrvatskoga sabora. Do donošenja ove odluke odgovor nije zaprimljen.

4. Tijekom ustavnosudskog postupka zatražena su i zaprimljena stručna mišljenja znanstvenih savjetnika Ustavnog suda, dr. sc. Arsena Bačića, profesora na Pravnom fakultetu u Splitu, i dr. sc. Zvonimira Lauca, profesora na Pravnom fakultetu u Osijeku, o pravnoj prirodi Zakona o izmjenama i dopunama Kaznenog zakona.

Prijedlozi su osnovani.

5. Na temelju članka 88. Ustava, predsjednik Republike Hrvat­ske donio je Odluku o proglašenju Zakona o izmjenama i dopunama Kaznenog zakona, kojeg je Hrvatski sabor donio na 33. sjednici dana 9. srpnja 2003. godine. Zakon je objavljen u »Narodnim novinama«, broj 111 od 15. srpnja 2003. godine, stupio je na snagu danom objave u »Narodnim novinama«, a primjenjuje se od 1. prosinca 2003. godine.

6. Iz fonograma 33. sjednice Hrvatskoga sabora održane 9. srpnja 2003. godine, koji priliježe spisu, proizlazi da je pri glasovanju kod donošenja Zakona o izmjenama i dopunama Kaznenog zakona u sabornici bilo prisutno sedamdeset i sedam (77) zastupnika. Također je razvidno da je za njegovo donošenje glasovalo pedeset i osam (58) zastupnika, da je dvanaest (12) zastupnika glasovalo protiv, dok je sedam (7) zastupnika bilo suzdržano.

Ustavni sud nadalje utvrđuje da je Hrvatski sabor u sazivu 2000. godine imao stotinu pedeset i jednog (151) zastupnika, pa je za donošenje zakona za koje se traži većina glasova svih zastupnika bilo potrebno sedamdeset i šest (76) glasova zastupnika.

7. Odredba članka 82. stavka 2. Ustava propisuje:

»Zakone (organski zakoni) kojima se razrađuju Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode, izborni sustav, ustrojstvo, djelokrug i način rada državnih tijela te ustrojstvo i djelokrug lokalne i područne (regionalne) samouprave Hrvatski sabor donosi većinom glasova svih zastupnika.«

U provedenom postupku ocjene suglasnosti s Ustavom Za­kona o izmjenama i dopunama Kaznenog zakona, Ustavni sud prethodno je morao odgovoriti na sljedeće načelno ustavnopravno pitanje: – koji se zakon, čijim se odredbama razrađuju Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode, ima smatrati organskim zakonom u smislu prvog dijela rečenice članka 82. stavka 2. Ustava?

Glava III. Ustava pod nazivom »Zaštita ljudskih prava i temeljnih sloboda« podijeljena je na sljedeće odjeljke:

1. Zajedničke odredbe (članak 14. do 20.),

2. Osobne i političke slobode i prava (članak 21. do 47.), te

3. Gospodarska, socijalna i kulturna prava (članak 48. do 69.).

Polazeći od sadržaja svih odredaba koje se nalaze u Glavi III. Ustava, razvidno je da u zakonodavnoj praksi gotovo i nema zakona koji u određenom broju svojih odredaba barem dijelom ne razrađuje neko od ljudskih prava ili temeljnih sloboda. Sukladno tome, svaki ili gotovo svaki zakon izglasan u Hrvatskome saboru mogao bi se svrstati među organske zakone.

Takva široka ustavna interpretacija, međutim, u cijelosti bi izbrisala razliku između »običnog« (ordinarnog) zakona i organskog zakona, što očito nije bio cilj ustavotvorca kad je oblikovao normativni sadržaj prvog dijela rečenice članka 82. stavka 2. Ustava.

Zbog toga, u odgovoru na pitanje koji se od zakona – čijim se odredbama u većoj ili manjoj mjeri razrađuju pojedina Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode – ima smatrati organskim zakonom, treba se ograničiti na područje slobode, jednakosti i poštivanja prava čovjeka, kao temeljnih ustavnih vrednota propisanih u članku 3. Ustava. Njihov je sadržaj – za razliku od gospodarskih, socijalnih i kulturnih prava – određen samim Ustavom i individualiziran zajamčenom pravnom zaštitom na nacionalnoj i međunarodnoj razini.

Polazeći od izloženog, organskim zakonom kojim se razra­đuju Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode u smislu prvog dijela rečenice članka 82. stavka 2. Ustava ima se smatrati samo onaj zakon kojemu su temeljni predmet uređenja pojedino ili pojedina Ustavom utvrđena osobna i politička prava i slobode čovjeka. Jesu li ispunjene pretpostavke za utvrđenje određenog zakona organskim u smislu prvog dijela rečenice članka 82. stav­ka 1. Ustava ispituje se – u slučaju sumnje – zasebno u svakom konkretnom slučaju.

8. Uvažavajući izloženu ustavnu interpretaciju prvog dijela rečenice članka 82. stavka 2. Ustava, za razmatranje pravne naravi i ocjenu ustavnosti osporenog Zakona o izmjenama i dopunama Kaznenog zakona bitne su sljedeće odredbe, sadržane u Glavi III., odjeljku 2. Ustava, pod nazivom »Osobne i političke slobode i prava«:

Članak 22.

Čovjekova je sloboda i osobnost nepovrediva.

Nikomu se ne smije oduzeti ili ograničiti sloboda, osim kada je to određeno zakonom, (...).

Kaznenim zakonom razrađuju se navedene ustavne odredbe. Njime se podrobno razrađuje sloboda, kao temeljna ustavna vrednota, u njezinom najosjetljivijem dijelu, a to je njezino oduzimanje odnosno ograničenje.

Materijalnim kaznenim zakonodavstvom, odnosno propisivanjem bića kaznenih djela i njima pripadajućih kazni, država štiti građane i institucije (društvo) od onih koji krše propisana društvena pravila. S druge strane, u pravnom poretku uteme­ljenom na vladavini prava i počinitelja kaznenog djela mora se zaštititi od prekomjernog zadiranja javne vlasti u njegovu slobodu, koje – pri zakonskom određivanju kaznenih djela i kaznenih sankcija, te pri određivanju intenziteta tih sankcija – ne smije prijeći u neprihvatljiv stupanj državne represije. Stoga je nužno da se instituti kojima se razrađuje pravo države na progon i kažnjavanje povreditelja zakonom zaštićenih dobara normiraju na način koji ne vrijeđa prava i slobode koje su Ustavom zajamčene svakom pojedincu.

9. Na temelju iznesenog, Ustavni sud ocjenjuje da se materijalnim kaznenim zakonodavstvom razrađuju Ustavom utvrđene temeljne osobne slobode čovjeka. Stoga se Kazneni zakon, pa samim time i zakoni o njegovim izmjenama i dopunama, imaju smatrati organskim zakonima za čije je donošenje, prema članku 82. stavku 2. Ustava, potrebna većina glasova svih zastupnika u Hrvatskome saboru.

10. Postupak donošenja Zakona o izmjenama i dopunama Kaznenog zakona, prema tome, bio bi u suglasnosti s člankom 82. stavkom 2. Ustava da je za taj Zakon glasovala većina od ukupnog broja zastupnika u sazivu Hrvatskoga sabora iz 2000. godine, odnosno sedamdeset i šest (76) zastupnika. Nasuprot tome, osporeni Zakon o izmjenama i dopunama Kaznenog zakona donesen je u postupku u kojem je za njega glasovalo pedeset i osam (58) zastupnika.

Slijedom navedenog, Ustavni sud utvrđuje da Zakon o izmjenama i dopunama Kaznenog zakona nije donesen na način i u postupku utvrđenim člankom 82. stavkom 2. Ustava, zbog čega je odlučeno kao u točki I. izreke.

11. Točka I. izreke temelji se na članku 55. stavku 1. u vezi s člankom 53. stavkom 1. Ustavnog zakona. Točka II. izreke temelji se na članku 55. stavku 2. Ustavnog zakona. Točka III. izreke temelji se na članku 29. stavku 1. Ustavnog zakona.

Broj: U-I-2566/2003
            U-I-2892/2003
    Zagreb, 27. studenoga 2003.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
dr. sc. Smiljko Sokol, v. r.