USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

557

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Petar Klarić, pred­sjednik Suda, te suci Marijan Hra­njski, Mario Kos, Ivan Matija, Jasna Omejec, Že­ljko Potoč­njak, Agata Račan, Emilija Rajić, Smi­ljko Sokol, Nevenka Šernhorst, Vice Vukojević i Milan Vu­ko­vić, odlučujući o prijedlogu za pokreta­nje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom, na sjednici održanoj dana 28. siječ­nja 2004. godine, donio je

RJEŠENJE

I. Ne prihvaća se prijedlog za pokreta­nje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom Obite­ljskog zakona (»Narodne novine«, broj 116/03) u cijelosti.

II. Ovo rješe­nje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazlože­nje

1. Petar M. Rade­lj iz Zagreba podnio je prijedlog za pokreta­nje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom Obite­ljskog zakona (»Narodne novine«, broj 116/03) u cijelosti.

2. Smatrajući da je Obite­ljski zakon organski zakon, predla­gate­lj ističe da je za ­nje­govo donoše­nje, prema odredbi članka 82. stavka 2. Ustava Republike Hrvatske, bila potrebna većina glasova svih zastupnika u Hrvatskom saboru.

Obrazlažući svoje stajalište da je osporavani Zakon organski zakon, predlagate­lj navodi da Obite­ljski zakon razrađuje brojna Ustavom zajamčena ­ljudska prava i slobode, a osobito ona sadržana u člancima 32., 34., 35., 40., 56., 61., 62., 63. i 64. Ustava.

Predlagate­lj navodi da je na sjednici Hrvatskog sabora, na kojoj je donesen Obite­ljski zakon (14. srp­nja 2003. godine), bilo nazočno 85 zastupnika, od kojih je 71 zastupnik glasovao »za« donoše­nje Obite­ljskog zakona, dok je 14 zastupnika bilo »suz­držano«. S obzirom na či­njenicu da je Hrvatski sabor u tom sazivu imao ukupno 151 zastupnika, za donoše­nje tog Zakona, prema miš­lje­nju predlagate­lja, trebalo je glasovati 76 zastupnika.

Slijedom iz­nijetog, predlagate­lj smatra da je Obite­ljski zakon donesen ma­njim brojem glasova od broja koji je Ustavom utvrđen kao potreban i dostatan za donoše­nje organskih zakona. Ističući, dakle, formalnu protuustavnost Obite­ljskog zakona, predlaže da Ustavni sud pokrene postupak za ocjenu ­nje­gove suglasnosti s Ustavom te da ga u cijelosti ukine.

3. Podredno, predlagate­lj osporava odredbe Obite­ljskog za­ko­na koje sadrže riječ »razvod braka«. Obrazlažući taj dio prijedloga, predlagate­lj u bitnom ističe da bi nakon stupa­nja na snagu osporenoga Obite­ljskog zakona, na sve neokončane brakorazvodne parnice trebalo primje­njivati taj Zakon, što međutim, prema miš­lje­nju predlagate­lja, nije moguće zbog »terminološke neusuglašenosti« Obite­ljskog zakona i zakona koji uređuju sud­sku nadležnost u sporovima radi »rastave braka«. Predlagate­lj u prijedlogu opširno navodi »povijesno-pravne« i »jezikoslovne« razloge protiv instituta »razvoda braka« te zak­ljučuje da je pojam »razvod braka« suprotan odredbi članka 12. stavka 1. te odredbi članka 5. stavka 1. Ustava.

Prijedlog nije osnovan.

4. Obite­ljski zakon je Hrvatski sabor donio na sjednici održa­noj dana 14. srp­nja 2003. godine. Zakon je objav­ljen u »Narodnim novinama«, broj 116 od 22. srp­nja 2003. godine, a stupio je na snagu danom objave.

5. Iz fonograma navedene sjednice Hrvatskog sabora, koji prileži spisu, proizlazi da je pri glasova­nju kod donoše­nja Obitelj­skog zakona u sabornici bilo nazočno osamdeset i pet (85) zastupnika. Također je razvidno da je za ­nje­govo donoše­nje glasovao sedamdeset i jedan (71) zastupnik te da je četrnaest (14) zastupnika bilo suzdržano.

Ustavni sud je, nada­lje, utvrdio da je Hrvatski sabor u sazivu 2000. godine imao stotinu pedeset i jednog (151) zastupnika pa je za donoše­nje zakona, za koje se traži većina glasova svih zastupnika, bilo potrebno sedamdeset i šest (76) glasova zastupnika.

6. Za razmatra­nje pravne naravi Obite­ljskog zakona kao cjeline i ocjenu ­nje­gove formalne ne/ustavnosti bitne su odredbe Ustava sadržane u Glavi III., odje­ljku 3., pod nazivom »Gospodarska, socijalna i kulturna prava«, koje glase:

»Članak 61.

Obite­lj je pod osobitom zaštitom države.

Brak i pravni odnosi u braku, izvanbračnoj zajednici i obite­lji uređuju se zakonom.

Članak 62.

Država štiti materinstvo, djecu i mladež te stvara socijalne, kulturne, odgojne, materijalne i druge uvjete kojima se promiče ostvariva­nje prava na dostojan život.

Članak 63.

Rodite­lji su dužni odgajati, uzdržavati i školovati djecu te imaju pravo i slobodu da samostalno odlučuju o odgoju djece.

Rodite­lji su odgovorni osigurati pravo djetetu na potpun i skladan razvoj ­nje­gove osobnosti.

Tjelesno i duševno oštećeno i socijalno zapušteno dijete ima pravo na osobitu ­nje­gu, obrazova­nje i skrb.

Djeca su dužna brinuti se za stare i nemoćne rodite­lje.

Država osobitu skrb posvećuje malo­ljetnicima bez rodite­lja i onima za koje se ne brinu rodite­lji.

Članak 64.

Dužnost je svih da štite djecu i nemoćne osobe.

Djeca ne mogu biti prim­ljena na rad prije zakonom određene dobi niti smiju biti prisi­ljavana na rad koji štetno utječe na ­njihovo zdrav­lje ili ćudoređe, niti im se takav rad smije dopustiti.

Mladež, majke i invalidne osobe imaju pravo na osobitu zaštitu na radu.«.

7. Odredba članka 82. stavka 2. Ustava propisuje:

»Zakone (organski zakoni) kojima se razrađuju Ustavom utvrđena ­ljudska prava i teme­ljne slobode, izborni sustav, ustrojstvo, djelokrug i način rada državnih tijela te ustrojstvo i djelokrug lokalne i područne (re­gionalne) samouprave Hrvatski sabor donosi većinom glasova svih zastupnika.«

8. Ocje­njujući osnovanost prijedloga za ocjenu suglasnosti s Ustavom Obite­ljskog zakona s aspekta ­nje­gove formalne ustavnosti, Ustavni sud je pošao od stajališta izraženog u odluci broj: U-I-2566/2003, U-I-2892/2003 od 27. studenoga 2003. godine, objav­ljenoj u »Narodnim novinama«, broj 190/03.

Ustavni sud je u toj odluci utvrdio mjerila za ocjenu koji se zakon, čijim se odredbama razrađuju Ustavom utvrđena ­ljudska prava i teme­ljne slobode, ima smatrati organskim zakonom u smislu prvog dijela rečenice članka 82. stavka 2. Ustava. Stoga se citira s­ljedeće:

»Glava III. Ustava pod nazivom »Zaštita ­ljudskih prava i teme­ljnih sloboda« podije­ljena je na s­ljedeće odje­ljke:

1. Zajedničke odredbe (članak 14. do 20.),

2. Osobne i političke slobode i prava (članak 21. do 47.), te

3. Gospodarska, socijalna i kulturna prava (članak 48. do 69.).

Polazeći od sadržaja svih odredaba koje se nalaze u Glavi III. Us­tava, razvidno je da u zakonodavnoj praksi gotovo i nema zakona koji u određenom broju svojih odredaba barem dijelom ne razrađuje neko od ­ljudskih prava ili teme­ljnih sloboda. Sukladno tome, svaki ili gotovo svaki zakon izglasan u Hrvatskom saboru mogao bi se svrstati među organske zakone.

Takva široka ustavna interpretacija, međutim, u cijelosti bi izbrisala razliku između »običnog« (ordinarnog) zakona i organskog zakona, što očito nije bio ci­lj ustavotvorca kad je oblikovao normativni sadržaj prvog dijela rečenice članka 82. stavka 2. Ustava.

Zbog toga, u odgovoru na pita­nje koji se od zakona – čijim se odredbama u većoj ili ma­njoj mjeri razrađuju pojedina Ustavom utvrđena ­ljudska prava i teme­ljne slobode ima smatrati organskim zakonom, treba se ograničiti na područje slobode, jednakosti i poštiva­nja prava čovjeka, kao teme­ljnih ustavnih vrednota propisanih u članku 3. Ustava. Njihov je sadržaj – za razliku od gospodarskih, socijalnih i kulturnih prava – određen samim Ustavom i individualiziran zajamčenom pravnom zaštitom na nacionalnoj i međunarodnoj razini.

Polazeći od izloženog, organskim zakonom kojim se razra­đuju Ustavom utvrđena ­ljudska prava i teme­ljne slobode u smislu prvog dijela rečenice članka 82. stavka 2. Ustava ima se smatrati samo onaj zakon kojemu su teme­ljni predmet uređe­nja pojedino ili pojedina Ustavom utvrđena osobna i politička prava i slobode čovjeka. Jesu li ispu­njene pretpostavke za utvrđe­nje određenog zakona organskim u smislu prvog dijela rečenice članka 82. stavka 1. Ustava ispituje se – u slučaju sum­nje – zasebno u svakom konkretnom slučaju.«

9. Sukladno ustavnim odredbama, Obite­ljski zakon uređuje brak, odnose rodite­lja i djece, posvoje­nje, skrbništvo, učinke izvanbračne zajednice žene i muškarca te postupke nadležnih tijela u svezi s obite­ljskim odnosima i skrbništvom (članak 1. Obite­ljskog zakona).

Razvidno je, dakle, da Obite­ljski zakon razrađuje ­ljudska prava i teme­ljne slobode utvrđene u Glavi III. Ustava. Međutim, polazeći od stajališta ovog Suda glede pita­nja koji se zakon, čijim se odredbama razrađuju pojedina Ustavom utvrđena ­ljudska prava i teme­ljne slobode, ima smatrati organskim zakonom, u smislu prvog dijela rečenice članka 82. stavka 2. Ustava (točka 4. rješe­nja), te či­njenice da je prava, koja su uređena Obite­ljskim zakonom, Ustav svrstao među socijalna prava, Ustavni sud ocje­njuje da Obite­ljski zakon nije organski zakon za čije je donoše­nje, sukladno članku 82. stavku 2. Ustava, potrebna većina glasova svih zastupnika Hrvatskog sabora.

10. Odredba članka 81. stavka 1. Ustava glasi:

»Ako Ustavom nije drugačije određeno, Hrvatski sabor donosi odluke većinom glasova ukoliko je na sjednici nazočna većina zastupnika.«

Na teme­lju či­njenica utvrđenih uvidom u fonogram sjednice Hrvatskog sabora, održane 14. srp­nja 2003. godine, na kojoj je donesen Obite­ljski zakon (točka 3.), Ustavni sud utvrđuje da je Obite­ljski zakon donesen prema postupku koji je sukladan odred­bama Ustava.

11. Predlagate­lj, podredno, osporava odredbe Obite­ljskog zakona koje sadrže riječ »razvod«, ističući da te odredbe nisu suglasne s odredbama članka 12. stavka 1. Ustava, kojom je propisano da je u Republici Hrvatskoj u službenoj uporabi hrvatski jezik i latinično pismo te odredbom članka 5. stavka 1. Ustava, prema kojoj u Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi i s Ustavom i sa zakonom.

12. U odnosu na taj dio prijedloga, Ustavni sud ističe s­lje­deće:

Uređujući načine prestanka braka, osporeni Obite­ljski zakon je dotadaš­nji naziv »rastava braka« zamijenio izrazom »razvod braka«. Ustavni sud smatra da određiva­nje pravnog naziv­lja u razradi pojedinih zakonskih instituta, pa tako i u slučaju pravnih naziva »rastava braka« ili »razvod braka«, jest ovlast zakonodav­ca i da oni sami po sebi ne mogu biti predmet ustavnosudske ocjene.

Naime, propisiva­nje istog pravnog naziv­lja za istovjetne prav­ne institute u svim zakonima, u kojima se oni pojav­ljuju, potrebno je radi osigura­nja načela vladavine prava, osobito načela pravne sigurnosti i izvjesnosti. Usuglašava­nje pravnog naziv­lja, međutim, nije u nadležnosti Ustavnog suda, već zakonodavca.

Ocijenivši, dakle, da odredbe Obite­ljskog zakona, koje sadrže riječi »razvod braka«, nisu u suprotnosti s odredbama Ustava koje je istaknuo predlagate­lj, Ustavni sud i ovaj dio prijedloga smatra neosnovanim.

13. Slijedom navedenog, teme­ljem odredbe članka 43. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Na­rod­ne novine«, broj 49/02 – pročišćeni tekst), riješeno je kao pod točkom I. izreke.

14. Objava rješe­nja (točka II. izreke) teme­lji se na odredbi članka 29. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.

Broj: U-I-2694/2003
Zagreb, 28. siječ­nja 2004.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik Suda
dr. sc. Petar Klarić, v. r.

***

Na teme­lju članka 27. stavka 4. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, te članaka 50. i 51. Poslovnika Ustav­nog suda Republike Hrvatske, dajem

IZDVOJENO MIŠLJENJE
uz Rješe­nje Ustavnog suda Republike Hrvatske
broj: U-I-2694/2003 od 28. siječ­nja 2004. godine

Ne suglašavajući se s Rješe­njem broj: U-I-2694/2003 od 28. siječ­nja 2004. godine, o neprihvaća­nju prijedloga za pokreta­nje postupka ocjene suglasnosti s Ustavom Obite­ljskog zakona (»Narodne novine«, broj 116/03) i s obrazlože­njem neprihvaća­nja prijedloga, glasovao sam protiv donoše­nja takvog rješe­nja, izdva­jajući svoj glas sa zahtjevom da se moje izdvojeno miš­lje­nje objavi uz objavu Rješe­nja u »Narodnim novinama«.

Razlozi za glasova­nje protiv Rješe­nja i ­nje­govog obrazlože­nja bili su mi isk­ljučivo ustavnopravne naravi.

Imam osjećaj da se ustavnosudsko odlučiva­nje može oblikovati, za mene neprihvat­ljivim, interpretacijama redoslijeda ustavnih odredbi unutar istih pojmova Glave III. Ustava, što je u suprotnosti s načelnim stajalištima i tvrd­njom da su odredbe pojedinih poglav­lja dio cjeline ustavnog teksta, jednake pravne vrijednosti kao i sve druge ustavne odredbe.

Donoseći Rješe­nje o neprihvaća­nju prijedloga za ocjenu ustavnosti Obite­ljskog zakona, Ustavni sud je u obrazlože­nju, kao najbitniji razlog, zauzeo stajalište koje je izrazio u svojim odlukama broj: U-I-2566/2003, U-I-2892/2003 od 27. studenoga 2003. godine, bit koje­g se obrazlože­nja svodi na tvrd­nju:

»Zbog toga, u odgovoru na pita­nje koje se od zakona – čijim se odredbama u većoj ili ma­njoj mjeri razrađuju pojedina Ustavom utvrđena ljudska prava i teme­ljne slobode – ima smatrati organskim zakonom, treba se ograničiti na područje slobode, jednakosti i poštiva­nja prava čovjeka, kao teme­ljnih ustavnih vrednota propisanih u članku 3. Ustava. Njihov je sadržaj – za razliku od gospodarskih, socijalnih i kulturnih prava – određen samim Ustavom i individualiziran zajamčenom pravnom zaštitom na nacionalnoj i međunarodnoj razini.

Polazeći od izloženog, organskim zakonom kojim se razra­đuju Ustavom utvrđena ­ljudska prava i teme­ljne slobode u smislu prvog dijela rečenice članka 82. stavka 2. Ustava ima se smatrati samo onaj zakon kojemu su teme­ljni predmet uređe­nja pojedino ili pojedina Ustavom utvrđena osobna i politička prava i slobode čovjeka. Jesu li ispu­njene pretpostavke za utvrđe­nje određenog zakona organskim u smislu prvog dijela rečenice članka 82. stav­ka 1. Ustava – ispituje se – u slučaju sum­nje – zasebno u svakom konkretnom slučaju.«

Ovakvo prakticirano stajalište Ustavnog suda, u gore navedena dva slučaja, kod mene izaziva sasvim suprotan zak­ljučak od onoga koji je sud zauzeo u ovom predmetu kad je odbio prijedlog za ukida­njem Obite­ljskog zakona iz formalnih razloga, jer u prigodi ­nje­govog donoše­nja nije se poštivala odredba članka 82. stavka 2. da se je, kao organski zakon, trebao donijeti većinom svih zastupnika u Saboru.

Mislim da je Ustavni sud trebao presvoditi artikulaciju i zaštitu političkih interesa ovisnih o veličini i moći skrbnika medija, s jedne strane, i dimenzionirati značaj univerzalnog shvaća­nja, moralnog i pravnog pristupa razrješava­nju pita­nja povezanih s uteme­lje­njem rješe­nja problema povezanih s jamče­njem obite­lj­skog života (članak 35. Ustava), odnosno, jamče­njem ustavnog utvrđe­nja da je obite­lj pod osobitom zaštitom države (članak 61. Ustava), a usporedo s tim jamče­njem da država štiti materinstvo, djecu i mladež te stvara socijalne, kulturne, odgojne, materijalne i druge uvjete »kojima se promiče ostvariva­nje prava na dostojan život« (članak 62. Ustava).

Vjerojatno je najveći opse­g opisnih ­ljudskih prava i teme­lj­nih sloboda u odnosu na cjelokupni kompleks pojma obite­lji dat u članku 63. Ustava, u kojem se navode dužnosti rodite­lja u odnosu na odgoj, uzdržava­nje i školova­nje djece, ali i na »pravo i slobodu da samostalno odlučuju o odgoju djece«, odgovornost za »potpun i skladan razvoj ­nje­gove osobnosti«, ali i obvezuje društvo da »Država osobitu skrb posvećuje malo­ljetnicima bez rodite­lja i onima za koje se ne brinu rodite­lji.«

Uvjeren sam da nije sporno tvrditi da je naš Ustav bio i ostao osnovno sredstvo za provođe­nje cjelokupne tranzicije društva iz komunističko-samoupravnog socijalističkog sustava u građansko demokratski poredak sa svim ­nje­govim vrednotama. Zato mi je neshvat­ljivo da se na istoj sjednici Suda 28. siječ­nja 2004. godine Zakon o medijima utvrđuje »organskim zakonom«, dakle zakonom za koji je potrebno pozitivno glasova­nje većine ukupnog broja zastupnika, a Obite­ljski zakon se ne proglašava organskim zakonom, ostav­ljajući mogućnost ­nje­govog donoše­nja običnom većinom zatečenih zastupnika na sjednici Sabora.

Za tu razliku je, izgleda, potrebno kazati da je Ustav u članku 38. kazao sve što je smatrao potrebnim u odnosu na medije, osobito za odredbu da se »jamči sloboda miš­lje­nja i izražava­nja misli«, što obuhvaća i »slobodu tiska«, ali i slobodu i mogućnost »osniva­nja svih ustanova javnog pripćava­nja« – što bi trebalo značiti i privatnih ustanova, jasno, s mogućnošću privatno relativizira­nja svih tih prava s obzirom na izbor sadržaja, suradnika poštiva­nje vo­lje vlasnika u smislu određiva­nja sadržaja i forme pojav­ljiva­nja tih glasila u privatnim ustanovama.

Mislim da je nesporno da ni Obite­ljski zakon ni Zakon o medijima nisu izričito navedeni u članku 82. Ustava kao organski zakoni.

I jedan i drugi zakon takav status mogu dobiti isk­ljučivo pozivom na odredbu stavka 2. članka 82. Ustava u onom dijelu kojim se definira pojam organskog zakona, a koji glasi: »Zakone (organski zakoni) kojima se razrađuju Ustavom utvrđena ­ljudska prava i teme­ljne slobode«, jer sav ostali sadržaj stavka 2. odnosi se na »izborni sustav, ustrojstvo i djelokrug lokalne i područne (re­gionalne) samouprave Hrvatski sabor donosi većinom glasova svih zastupnika«.

Prihvat­ljiva mi je tež­nja šire­nja slobode interpretacije Ustava, ali mi nije jasno da Ustavni sud može, samo se­gmentarno, unutar istog corpusa jamče­nja ljudskih prava i teme­ljnih sloboda, po svom izboru, postati ustavotvorac!

Dato sed non concesso – uzmimo da je tako, premda ne dopuštam – možda Ustavni sud bez prava interpretacije ne bi mogao izvršavati svoje teme­ljne ustavne ovlasti nadzora ustavnosti i zakonitosti i zaštite Ustavom zajamčenih ­ljudskih prava i teme­ljnih sloboda.

Međutim od kojih teme­ljnih ci­ljeva i načela treba polaziti u služe­nju interpretacije? Mislim da bi se to trebalo teme­ljiti na prosudbi ustavnih ci­ljeva i pojedinih odredbi u našoj društvenoj i pravnoj stvarnosti.

U konkretnom slučaju je, obzirom na nekoliko navedenih ustavnih odredbi (članci 35., 61., 62., 63. … Ustava), nedopustivo i nemoguće da Ustavni sud sam utvrdi sadržajno znače­nje ustavne odredbe, jer je to rezervirano Saboru koji je ovlašten davati autentično tumače­nje. Obite­ljski zakon, s obzirom na izazove aktualnih duhovnih kreta­nja u hrvatskom društvu, po mom miš­lje­nju, mora aktivirati sve stručne potencijale da bi se, zastra­šujuća političko-brojčana prikaziva­nja kaotičnog sta­nja u podru­čju obite­lji i bračne zajednice na što jači i zauzetiji način osnažila upravo u onom svom ustavnopravnom položaju koji je, sadržaju obite­lji dan u našem Ustavu.

Obite­lj je teme­ljna ćelija društva. Djeca su pod posebnom skrbi države. Sve što je povezano s obite­lji treba biti re­gulirano, suglasno istaknutim ustavnim određe­njima, neprijeporno većinom svih, od naroda biranih, zastupnika Hrvatskoga sabora.

Stoga sam uvjeren, i sada smatram, da je u ovom predmetu odluka Ustavnog suda trebala biti pozitivna u odnosu na traže­nje podnosite­lja prijedloga. Naša odluka je trebala biti stručna podloga inkulturaciji građanima i ­njihovim udrugama da, u najznačaj­nijoj mjeri, prepoznaju i nastave živjeti s oslobađajućim nabojem naše prošlosti.

Zbog toga sam izdvojio svoj glas i glasovao protiv rješe­nja o neprihvaća­nju prijedloga da se Obite­ljski zakon, iz formalnih razloga, proglasi protuustavnim.

Zagreb, 29. siječ­nja 2004.

Milan Vuković, v. r.