Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-I-2788/2003 od 22. prosinca 2004. i Izdvojeno mišljenje

NN 6/2005 (12.1.2005.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-I-2788/2003 od 22. prosinca 2004. i Izdvojeno mišljenje

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

119

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Petar Klarić, pred­sjednik Suda, te suci Marijan Hranjski, Mario Kos, Ivan Matija, Ivan Mrkonjić, Jasna Omejec, Željko Potočnjak, Agata Račan, Emilija Rajić, Smiljko Sokol, Nevenka Šernhorst, Vice Vukoje­vić i Milan Vuković, rješavajući o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom, na sjednici održanoj dana 22. prosinca 2004. godine, donio je

RJEŠENJE

I. Ne prihvaća se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o radu (»Narodne novine«, broj 114/03.) u cijelosti.

II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

 
Obrazloženje

1. Petar Marija Radelj iz Zagreba podnio je prijedlog za ocjenu suglasnosti s Ustavom Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o radu (»Narodne novine«, broj 114/03.) u cijelosti.

Predlagatelj smatra da je Zakon o radu (»Narodne novine«, broj 38/95., 54/95., 65/95., 17/01., 82/01., 114/03., 123/03., 142/03. i 30/04.) organski zakon, tj. zakon kojim se razrađuju Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode, za čije donošenje je, prema odredbama članka 82. Ustava Republike Hrvatske, potrebna većina glasova svih zastupnika.

Obrazlažući svoje stajalište da je osporavani Zakon organski zakon, predlagatelj navodi da Zakon o radu razrađuje niz ljudskih prava i sloboda, a osobito ona sadržana u člancima 23., 54., 55., 56., 57., 60. i 64. Ustava Republike Hrvatske.

Predlagatelj, nadalje, navodi da je Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o radu usvojen na sjednici Hrvatskog sabora 14. srpnja 2003. godine većinom od 71 glasa, a u vrijeme donošenja tog Zakona Hrvatski sabor je imao 151 zastupnika. Prema miš­ljenju predlagatelja, za donošenje tog Zakona trebalo je glasovati 76 zastupnika.

Slijedom iznijetog, predlagatelj smatra da postupak donoše­nja Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o radu nije proveden u skladu s odredbom članka 82. stavka 2. Ustava. Predlaže, stoga, da Sud pokrene postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom tog Zakona i ukine ga u cijelosti.

2. Predlagatelj predlaže da Sud prilikom donošenja odluke o pokretanju postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i ukidanja Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o radu u cijelosti iznese i svoje pravno stajalište o odredbama članaka 27. i 28. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o radu u svezi s odredbom članka 86. tog Zakona, kako »zakonodavac ne bi ponovio i materijalnu grešku«.

Odredbom članka 86. propisano je:

Ovaj zakon stupa na snagu danom objave u »Narodnim novinama«, osim odredaba članaka 27. i 28. ovoga Zakona koje se počinju primjenjivati od 1. siječnja 2004.

Predlagatelj smatra da odredbe članaka 27. i 28. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o radu zapravo nisu niti stupile na snagu, jer zakonodavac nije naznačio dan stupanja na snagu tih dviju odredbi već samo početak njihove primjene. S obzirom da nisu stupile na snagu, prema mišljenju predlagatelja, te odredbe se ne mogu niti primjenjivati.

3. Predlagatelj nadalje predlaže da Sud izvijesti Hrvatski sabor i Vladu Republike Hrvatske o posljedicama ukidanja Zakona o zaštiti građana SFRJ na privremenom radu u inozemstvu odnosno »ostavljanju materije koju je on normirao – nereguliranom, odredbe članka 10. stavka 1. Ustava nerazrađenom te odredbe članka 5. Bečke konvencije o konzularnim odnosima neapliciranom u hrvatski pravni sustav.«

Naime, odredbom članka 84. stavka 1. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o radu propisano je:

(1) Danom stupanja na snagu ovoga Zakona prestaje važiti Zakon o zaštiti građana na privremenom radu u inozemstvu (»Narodne novine, br. 34/91., 26/93. i 29/94.).

Predlagatelj prije svega ističe da zakon pod tim nazivom ne postoji pa ga se ne  može ni ukinuti. Ističe naime, da je Zakonom o preuzimanju saveznih zakona iz oblasti radnih odnosa i zapoš­lja­vanja koji se u Republici Hrvatskoj primjenjuju kao republički zakoni (»Narodne novine«, broj 34/91.) kao zakon Republike Hrvatske preuzet Zakon o zaštiti građana SFRJ na privremenom radu u inozemstvu (»Službeni list SFRJ«, broj 15/80. i 61/88.), te da nikada iz naziva tog zakona nije brisan naziv SFRJ. Prema mišljenju predlagatelja umjesto SFRJ smisleno treba podrazumijevati Republiku Hrvatsku, ali ne i »ništa«.

Nadalje smatra da Zakon o radu nije taj zakon koji bi, s obzirom na materiju koju uređuje, bio zakon kojim bi se mogao propisati prestanak važenja Zakona o zaštiti građana SFRJ na privremenom radu u inozemstvu.

Predlagatelj smatra da je prestankom važenja tog zakona nastala pravna praznina jer materija koju je taj zakon regulirao sada više nije regulirana niti jednim drugim zakonom. Osim toga, prema mišljenju predlagatelja taj je zakon bio jedini koji je razrađivao odredbu članka 10. stavka 1. Ustava, prema kojoj Republika Hrvatska štiti prava i interese svojih državljana koji žive ili borave u inozemstvu i promiče njihove veze s domovinom.

Prijedlog nije osnovan.

4. Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o radu donio je Hrvatski sabor na sjednici održanoj dana 14. srpnja 2003. godine. Zakon je objavljen u »Narodnim novinama«, broj 114 od 19. srp­nja 2003. godine, a stupio je na snagu danom objave.

5. Iz fonograma navedene sjednice Hrvatskog sabora, koji prileži spisu, proizlazi da je za donošenje Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o radu glasovao sedamdeset i jedan (71) zastupnik, da je četrdeset i jedan (41) glasovao protiv, te da je pet (5) zastupnika bilo suzdržano.

Ustavni sud je nadalje utvrdio da je Hrvatski sabor u sazivu 2000. godine imao 151 zastupnika te da je za donošenje propisa, za koje se traži glasovanje većine svih zastupnika, bilo potrebno sedamdeset i šest (76) glasova zastupnika.

6. Za razmatranje pravne naravi Zakona o radu kao cjeline i ocjenu njegove formalne ne/ustavnosti mjerodavne su odredbe Ustava sadržane u Glavi III., odjeljku 3., pod nazivom »Gospodarska, socijalna i kulturna prava«, koje glase:

Članak 54.

Svatko ima pravo na rad i slobodu rada.

Svatko slobodno bira poziv i zaposlenje i svakomu je pod jednakim uvjetima dostupno svako radno mjesto i dužnost.

Članak 55.

Svaki zaposleni ima pravo na zaradu kojom može osigurati sebi i obitelji slobodan i dostojan život.

Najduže radno vrijeme određuje se zakonom.

Svaki zaposleni ima pravo na tjedni odmor i plaćeni godišnji odmor i ovih se prava ne može odreći.

Zaposleni mogu imati, u skladu sa zakonom, udjela pri odlučivanju u poduzeću.

Članak 59.

Radi zaštite svojih gospodarskih i socijalnih interesa, svi zaposleni imaju pravo osnivati sindikate i slobodno u njih stupati i iz njih istupati. (...)

Članak 60.

Jamči se pravo na štrajk. (...)

7. Odredba članka 82. stavka 2. Ustava propisuje:

Zakone (organski zakoni) kojima se razrađuju Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode, izborni sustav, ustrojstvo, djelokrug i način rada državnih tijela te ustrojstvo i djelokrug lokalne i područne (regionalne) samouprave Hrvatski sabor donosi većinom glasova svih zastupnika.

8. Ocjenjujući osnovanost prijedloga za ocjenu suglasnosti s Ustavom Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o radu s aspe­k­ta njegove formalne ustavnosti, Ustavni sud je pošao od sta­jališta izraženog u odluci broj: U-I-2566/2003, U-I-2892/2003 od 27. studenoga 2003. godine, objavljenoj u »Narodnim novinama«, broj 190/2003.

Ustavni sud je u toj odluci utvrdio mjerila za ocjenu koji se zakon, čijim se odredbama razrađuju Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode, ima smatrati organskim zakonom u smislu prvog dijela rečenice članka 82. stavka 2. Ustava:

Glava III. Ustava pod nazivom »Zaštita ljudskih prava i temeljnih sloboda« podijeljena je na sljedeće odjeljke:

1. Zajedničke odredbe (članak 14. do 20.),

2. Osobne i političke slobode i prava (članak 21. do 47.), te

3. Gospodarska, socijalna i kulturna prava (članak 48. do 69.).

Polazeći od sadržaja svih odredaba koje se nalaze u Glavi III. Ustava, razvidno je da u zakonodavnoj praksi gotovo i nema zakona koji u određenom broju svojih odredaba barem dijelom ne razrađuje neko od ljudskih prava ili temeljnih sloboda. Sukladno tome, svaki ili gotovo svaki zakon izglasan u Hrvatskom saboru mogao bi se svrstati među organske zakone.

Takva široka ustavna interpretacija, međutim, u cijelosti bi izbrisala razliku između »običnog« (ordinarnog) zakona i organskog zakona, što očito nije bio cilj ustavotvorca kad je oblikovao normativni sadržaj prvog dijela rečenice članka 82. stavka 2. Ustava.

Zbog toga, u odgovoru na pitanje koji se od zakona – čijim se odredbama u većoj ili manjoj mjeri razrađuju pojedina Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode – ima smatrati organskim zakonom, treba se ograničiti na područje slobode, jednakosti i poštivanja prava čovjeka, kao temeljnih ustavnih vrednota propisanih u članku 3. Ustava. Njihov je sadržaj – za razliku od gospodarskih, socijalnih i kulturnih prava – određen samim Ustavom i individualiziran zajamčenom pravnom zaštitom na nacionalnoj i međunarodnoj razini.

Polazeći od izloženog, organskim zakonom kojim se razra­đu­ju Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode u smislu prvog dijela rečenice članka 82. stavka 2. Ustava ima se smatrati samo onaj zakon kojemu su temeljni predmet uređenja pojedino ili pojedina Ustavom utvrđena osobna i politička prava i slobode čovjeka. Jesu li ispunjene pretpostavke za utvrđenje određenog zakona organskim u smislu prvog dijela rečenice članka 82. stav­ka 1. Ustava ispituje se – u slučaju sumnje – zasebno u svakom konkretnom slučaju.

9. Zakonom o radu uređuju se radni odnosi u Republici Hrvatskoj (članak 1. Zakona o radu).

Zakon o radu, dakle, najvećim dijelom razrađuje ljudska prava i temeljne slobode utvrđene u Glavi III. Ustava. Međutim, polazeći od stajališta ovog Suda glede pitanja koji se zakon, čijim se odredbama razrađuju pojedina Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode, ima smatrati organskim zakonom, u smislu prvog dijela rečenice članka 82. stavka 2. Ustava, te činjenice da je prava, koja su uređena Zakonom o radu, Ustav svrstao među socijalna prava sadržana u odjeljku 3. Glave III. Ustava pod nazivom »Gospodarska, socijalna i kulturna prava«, Ustavni sud ocjenjuje da ni Zakon o radu, niti zakoni o njegovim izmjenama i dopunama, nisu organski zakoni za čije je donošenje, sukladno članku 82. stavku 2. Ustava, potrebna većina glasova svih zastupnika Hrvatskog sabora.

10. Odredba članka 81. stavka 1. Ustava glasi:

»Ako Ustavom nije drugačije određeno, Hrvatski sabor donosi odluke većinom glasova ukoliko je na sjednici nazočna većina zastupnika.«

Na temelju činjenica utvrđenih uvidom u fonogram sjednice Hrvatskog sabora, održane 14. srpnja 2003. godine, na kojoj je donesen Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o radu, Ustavni sud utvrđuje da je Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o radu donesen u postupku koji je sukladan odredbama Ustava.

11. U svezi s ostalim navodima iz prijedloga Ustavni sud ističe:

Prema odredbi članka 89. stavka 3. Ustava zakon stupa na sna­gu najranije osmi dan od dana njegove objave, osim ako nije zbog osobito opravdanih razloga zakonom drukčije određeno.

Osporena odredba članka 86. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o radu ima nomotehničkih nedostataka i propusta, jer je sastavljena tako da dopušta (i) tumačenje koje je u svom podnesku naveo predlagatelj. Ustavni sud utvrđuje, međutim, da nepravilni rečenični sklop ne izaziva dvojbe o sadržaju i načinu primjene osporene zakonske odredbe ako se ona tumači s teleo­loškog (ciljnog) aspekta. U tom smislu Ustavni sud utvrđuje da su i odredbe članaka 27. i 28. Zakona stupile na snagu danom objave Zakona u »Narodnim novinama«.

U svezi s prijedlogom predlagatelja navedenim pod točkom 3. obrazloženja ovog rješenja, Ustavni sud ističe da o postojanju pravnih (zakonskih) praznina Sud nije nadležan odlučivati u postupku ocjene suglasnosti zakona s Ustavom.

12. Slijedom svega navedenog, temeljem odredbe članka 43. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 49/02. – pročišćeni tekst), riješeno je kao u izreci pod točkom I.

Rješenje o objavi u Narodnim novinama, točka II. izreke, temelji se na odredbi članka 29. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.

Broj: U-I-2788/2003
Zagreb, 22. prosinca 2004.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

 

Predsjednik
dr. sc. Petar Klarić, v. r.

 

Na temelju članka 27. stavka 4. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 49/02 – pročišćeni tekst) i članaka 50. i 51. Poslovnika Ustavnog suda Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 118/03), dajem

IZDVOJENO MIŠLJENJE

uz točku 11. obrazloženja Rješenja, broj: U-I-2788/2003 od 22. prosinca 2004.

Podnositelj prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o radu (»Narodne novine«, broj 114/03) osporio je zakon u cijelosti, posebno odredbu članka 86. tog Zakona smatrajući da Ustavni sud treba zauzeti i načelno stajalište povodom te odredbe. Odred­ba članka 86. glasi:

»Ovaj zakon stupa na snagu danom objave u »Narodnim novinama«, osim odredbe članaka 27. i 28. ovoga Zakona koje se počinju primjenjivati od 1. siječnja 2004.«

Stupanje na snagu zakona i drugih propisa pravni je institut ustavnog prava koje ima posebno značenje u području nomotehnike i tumačenju propisa.

Odredba članka 89. stavci 1. i 3. Ustava glase:

»Prije nego što stupe na snagu zakoni i drugi propisi državnih tijela objavljuju se u »Narodnim novinama«, službenom listu Republike Hrvatske.

(…)

Zakon stupa na snagu najranije osmi dan od dana njegove objave, osim ako nije zbog osobito opravdanih razloga zakonom drukčije određeno.«

Analizom odredaba Ustava a posebno odredaba članka 89. nesporno je da Ustav poznaje samo institut stupanja na snagu zakona (i drugih propisa). Zakonodavac međutim učestalo u završnoj odredbi zakona propisuje dan stupanja na snagu i odgođeni dan početka primjene zakona, kao što je to slučaj i osporene odredbe članka 86. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o radu (»Narodne novine«, broj 114/03).

Pravna sigurnost i praktične potrebe traže da između dana objave do dana stupanja na snagu zakona protekne određeno vrijeme čekanja (vacatio legis). Vremensko razdoblje od dana objave zakona do dana stupanja na snagu trebalo bi biti u trajanju koje osigurava da se s odredbama novog zakona upoznaju svi adresati na koje se odnosi. Uočava se da zakonodavac određuje kratko vrijeme od dana objave zakona do dana njegova stupanja na snagu (danom objave u »Narodnim novinama«, osmi dan od dana objave, rijetko duže od osam dana) a učestalo propisuje odgodu početka primjene zakona koji je stupio na snagu.

Analizom završnih odredaba zakona uočavaju se sljedeće pravne situacije, primjerice:

– Zakon o trgovačkim društvima (»Narodne novine«, broj 111/93):

»Prestanak vaŽenja drugih propisa

Članak 646.

Danom početka primjene ovoga Zakona prestaje važiti:

1. Zakon o poduzećima (»Narodne novine«, broj 53/91 i 53/93)

(…)

Stupanje na snagu ovoga Zakona

Članak 647.

Ovaj zakon stupa na snagu osmog dana od dana objave u »Narodnim novinama«, a primjenjuje se od 1. siječnja 1995. godine.«

Zakon o trgovačkim društvima je objavljen 15. prosinca 1993. a stupio je na snagu 23. prosinca 1993.

— Zakon o platnom prometu u zemlji (»Narodne novine«, broj 117/01):

»Članak 52.

Danom primjene ovoga Zakona prestaje važiti Zakon o platnom prometu u zemlji (»Narodne novine«, br. 27/93. i 97/00.) osim glave VII. od članka 39. do članka 53. koji prestaju važiti 1. siječnja 2002.

Članak 53.

Ovaj Zakon stupa na snagu osmoga dana od dana objave u »Narodnim novinama«, a primjenjuje se od 1. travnja 2002., osim članka 8., 45., 49. i 50. koji se primjenjuju od 1. veljače 2002.«

Zakon o platnom prometu u zemlji je objavljen 24. prosinca 2001. a stupio na snagu 1. siječnja 2002.

Normativni sadržaj prethodno izloženih završnih odredaba pokazuje da postoje pravne situacije u kojima su istodobno na snazi dva zakona, raniji i kasniji zakon. Kasniji zakon stupio je na snagu ali je njegova primjena odgođena, a raniji zakon prestaje važiti tek početkom primjene kasnijeg zakona. Institut odgođenog početka primjene zakona derogira institut stupanja na snagu zakona i narušava pravno načelo »kasniji zakon derogira raniji zakon« (lex posterior derogat legi priori).

Nakon što zakon bude objavljen u »Narodnim novinama« može stupiti na snagu bilo koji dan, koji zakonodavac odredi u završnoj odredbi. Ustavno je pravilo da zakon stupa na snagu najranije osmi dan od dana objave (vacatio legis). Zbog osobito opravdanih razloga zakonodavac može odrediti ovo razdoblje kraće, ali i duže, primjerice 30 dana, više mjeseci ili godinu kada će zakon stupiti na snagu nakon objave. Pojedine glave zakona ili pojedine odredbe mogu iz opravdanih razloga stupiti na snagu u nekom drugom razdoblju što zakonodavac određuje u završnoj odredbi. Danom stupanja na snagu zakona mora početi i njegova primjena, zahtjev je članka 89. Ustava.

Nomotehnički izričaj završne odredbe zakona mora biti jasan i precizan, pravila o tumačenju propisa na završne odredbe treba oprezno primijeniti. Kada se završna odredba zakona (stupanje na snagu, primjena zakona) mora tumačiti primjenom pravila o tumačenju propisa znači da je odredba nomotehnički pogrešno sročena i sa stajališta ustavnih zahtjeva dvojbena.

U točki 11. obrazloženja Rješenja Ustavni sud tumači za­vršnu odredbu članka 86. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o radu s teleološkog aspekta, te utvrđuje da su odredbe članaka 27. i 28. osporenog Zakona stupile na snagu danom objave u »Narodnim novinama«. Istodobno navodi osporena odredba »do­puš­ta (i) tumačenje koje je u svom podnesku naveo predlagatelj« (predlagatelj je naveo da odredbe članaka 27. i 28. nisu stupile na snagu). Uz to valja istaknuti da tumačenje ove odredbe s tele­ološkog aspekta dopušta i stajalište da su odredbe članaka 27. i 28. osporenog Zakona stupile na snagu 1. siječnja 2004.

Načelo vladavine prava kao najviša vrednota ustavnog poretka i temelj za tumačenje Ustava propisano člankom 3. Ustava, sadrži i pitanja o općim obilježjima koje zakon mora imati kako bi s vladavinom prava bio usklađen. Odredbe zakona koje pripisuju da zakon stupa na snagu određenog dana ali je u cjelosti ili u pojedinim odredbama odgođena primjena zakona nisu uskla­đene sa zahtjevima načela vladavine prava – pravne sigurnosti.

S obzirom na izloženo, mišljenja sam da je Ustavni sud uz točku 11. obrazloženja Rješenja bio dužan iznijeti načelno stajalište da odredbe kojima zakonodavac odgođa primjenu zakona u cjelosti ili u pojedinim odredbama nakon njegova stupanja na snagu, nisu usklađene sa zahtjevima načela vladavine prava propisanim člankom 3. Ustava i derogiraju institut stupanja na snagu zakona propisan člankom 89. stavcima 1. i 3. Ustava.

Zagreb, 23. prosinca 2004.

Sutkinja
Agata Račan, v. r