Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj:U-II-2623/2002 od 22. ožujka 2006.

NN 43/2006 (19.4.2006.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj:U-II-2623/2002 od 22. ožujka 2006.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

 

1074

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Petar Klarić, predsjednik Suda, te suci Marijan Hranjski, Mario Kos, Ivan Matija, Ivan Mrkonjić, Jasna Omejec, Željko Potočnjak, Agata Račan, Emilija Rajić, Smiljko Sokol, Nevenka Šernhorst, Vice Vukojević i Milan Vuković, odlučujući u povodu zahtjeva za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom drugog propisa, na sjednici održanoj 22. ožujka 2006., donio je

ODLUKU

I. Ukida se Odluka o festivalskoj pristojbi koju je donijelo Gradsko vijeće Grada Dubrovnika 12. rujna 2002. (»Službeni glasnik«Grada Dubrovnika, broj 7/02.).

II. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama« i »Službenom glasniku« Grada Dubrovnika.

Obrazloženje

1. Vlada Republike Hrvatske podnijela je zahtjev za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom Odluke o festivalskoj pristojbi navedene pod točkom I. izreke (u daljnjem tekstu: osporena Odluka), koju je Gradsko vijeće Grada Dubrovnika donijelo na sjednici održanoj 12. rujna 2002. godine, pozivom na članak 31. Statuta Grada Dubrovnika (»Službeni glasnik« Grada Dubrovnika, broj 9/01.).

2. Osporenom Odlukom propisuje se, u bitnome, da su građani, koji se u turističkom mjestu na području Grada Dubrovnika, izvan svojeg prebivališta, koriste uslugama noćenja u smještajnim objektima u kojima se obavlja ugostiteljska ili turistička djelatnost, vlasnici kuća ili stanova za odmor u takvom turističkom mjestu i sve osobe koje u toj kući ili stanu borave, kao i vlasnici plovila na vezu u luci nautičkog turizma, dok na plovilu borave, kao i sve osobe koje na tom plovilu borave, dužni plaćati festivalsku pristojbu. Pod jednakim uvjetima festivalsku pristojbu dužni su plaćati i strani državljani koji se koriste uslugama noćenja u smještajnim objektima u kojima se obavlja ugostiteljska ili turistička djelatnost odnosno strani državljani koji su vlasnici plovila na vezu u luci nautičkog turizma, dok na plovilu borave, kao i sve osobe koje na tom plovilu borave.

Osobe navedene u osporenoj Odluci dužne su festivalsku pristoj­bu plaćati po ostvarenom noćenju, za razdoblje od 1. srpnja do 31. kolovoza, s primjenom od 1. siječnja 2003. godine. Visinu pristojbe utvrđuje Gradsko poglavarstvo Grada Dubrovnika u drugoj polovici tekuće godine za iduću.

Festivalska je pristojba prihod Javne ustanove »Dubrovačke ljet­ne igre«, koji se u cijelosti raspoređuje Javnoj ustanovi »Dubrovač­ke ljetne igre« i koristi se za financiranje programa »Dubrovačkih ljetnih igara«.

Osporenom Odlukom se također propisuju i određena oslobođenja i olakšice, zatim način i rokovi uplate festivalske pristojbe, nadzor nad naplatom, kao i prekršajne sankcije za postupanje protivno odredbama osporene Odluke.

3. U zahtjevu Vlade Republike Hrvatske navodi se da je Ured državne uprave u Dubrovačko-neretvanskoj županiji donio odluku, klasa: 011-01/02-01/64, urbroj: 2117-01-02-2 od 25. rujna 2002. godine, kojom se obustavlja od izvršenja osporena Odluka, na temelju odredbe članka 80. stavka 1. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (»Narodne novine«, broj 33/01.).

Nadalje se navodi da je Ministarstvo pravosuđa, uprave i lokalne samouprave Republike Hrvatske svojom odlukom, klasa: 023-01/02-01/0427, urbroj: 514-11-02-02-2 od 4. listopada 2002. godine, ocijenilo osnovanom navedenu odluku Ureda državne uprave u Dubrovačko-neretvanskoj županiji, te predložilo Vladi Republike Hrvatske, na temelju članka 82. stavka 1. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, da pokrene postupak za ocjenu ustavnosti i zakonitosti osporene Odluke pred Ustavnim sudom Republike Hrvatske.

4. Vlada Republike Hrvatske u podnesenom zahtjevu, kojim pokreće ustavnosudski postupak, ističe nesuglasnost osporene Odluke s odredbama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (»Narodne novine«, broj 117/93., 33/00., 73/00., 59/01., 107/01., 117/01. i 150/02.), Zakona o financiranju javnih potreba u kulturi (»Narodne novine«, broj 47/90. i 27/93.) i Zakona o kazalištima (»Narodne novine«, broj 61/91., 13/97. i 127/00.), kao i s odredbama Pravilnika o statusu, ustrojstvu i financiranju Dubrovačkih ljetnih igara (»Narodne novine«, broj 81/02.).

Smatra da niti u jednom od navedenih zakonskih akata, kao niti u navedenom podzakonskom aktu, ne postoji pravni temelj slijedom kojeg bi bilo moguće financiranje ustanove iz oblasti kulture na način predviđen osporenom Odlukom, to jest uvođenjem posebne pristojbe građana za tu namjenu. Također Vlada Republike Hrvatske smatra da Gradsko vijeće Grada Dubrovnika, koje se u preambuli osporene odluke pozvalo isključivo na odredbu članka 31. Statuta Grada Dubrovnika (»Službeni glasnik« Grada Dubrovnika, broj 9/01.), nije bilo ovlašteno donijeti takvu vrstu odluke.

5. Slijedom podnesenog zahtjeva Vlade Republike Hrvatske pokrenut je postupak pred Ustavnim sudom, sukladno odredbi članka 35. alineje 4. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon).

 

Zahtjev je osnovan.

 

6. Na temelju analize zahtjeva Vlade Republike Hrvatske, mjerodavnih odredaba Statuta Grada Dubrovnika te mjerodavnih zakonskih odredaba, Ustavni sud Republike Hrvatske je utvrdio da osporena Odluka nije u suglasnosti s odredbama članka 5. i članka 14. stavka 2. Ustava.

Nadalje, osporena Odluka nije u suglasnosti s odredbama mjerodavnih zakona i to Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, Zakona o financiranju javnih potreba u kulturi, te Zakona o kazalištima.

7. Navedena utvrđenja Ustavnog suda Republike Hrvatske temelje se na sljedećim razlozima:

Člankom 5. Ustava propisano je da u Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi moraju biti u suglasnosti s Ustavom i sa zakonom. Svatko je dužan držati se Ustava i zakona i poštivati pravni poredak Republike Hrvatske.

Člankom 14. stavkom 2. Ustava propisano je da su svi pred zakonom jednaki.

Sukladno navedenoj odredbi članka 14. stavka 2. Ustava, građani imaju pravo na jednak položaj i pri financiranju javnih potreba, pa tako i pri financiranju potreba iz oblasti kulture. Jednakost građana osigurana je samo u slučaju ako sve pravne i fizičke osobe plaćaju one doprinose na koje ih obvezuju zakon ili odluke jedinica lokalne i područne samouprave utemeljene na zakonu.

Pritom zakoni iz kojih takve obveze proizlaze moraju biti utemeljeni na Ustavu, a drugi propisi, uključujući i odluke jedinica lokalne i područne samouprave, moraju biti utemeljene na Ustavu i zakonu, sukladno odredbama članka 5. Ustava.

8. Statutom Grada Dubrovnika uređeni su, pored ostalog, poslovi iz samoupravnog djelokruga Grada.

Člankom 16. Statuta propisano je:

Grad obavlja poslove kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana, a koji nisu Ustavom ili zakonom dodijeljeni državnim tijelima, i to osobito poslove koji se odnose na:

(...)

– kulturu, tjelesnu kulturu i šport,

(...).

Člankom 31. Statuta Grada Dubrovnika, na kojeg se Gradsko vijeće Grada Dubrovnika poziva u preambuli osporene Odluke, uređen je djelokrug Gradskog vijeća Grada Dubrovnika, pa je, pored ostalog, propisano:

Gradsko vijeće:

(...)

2. donosi odluke i druge opće akte kojima se uređuju pitanja iz djelokruga Grada,

(...).

Člankom 86. Statuta Grada Dubrovnika propisano je:

Grad ima prihode kojima u okviru svoga samoupravnog djelokruga slobodno raspolaže.

Prihodi Grada moraju biti razmjerni poslovima što ga obavljaju njegova tijela u skladu sa zakonom.

Člankom 87. Statuta Grada Dubrovnika propisano je:

Prihodi Grada su:

1. gradski porezi, prirez, naknade, doprinosi i pristojbe,

2. prihodi od stvari i imovinskih prava u vlasništvu Grada,

3. prihodi od trgovačkih društava i drugih pravnih osoba u vlasništvu Grada ili u kojima Grad ima udio ili dionicu,

4. prihodi od naknada za koncesiju koju je dalo Gradsko vijeće,

5. novčane kazne i oduzeta imovinska korist za prekršaje koje Gradsko vijeće samo propiše u skladu sa zakonom,

6. udio u zajedničkim porezima s Republikom Hrvatskom,

7. sredstva pomoći i dotacija Republike Hrvatske u državnom proračunu,

8. drugi prihodi određeni zakonom.

9. Člankom 68. stavkom 1. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi propisano je da jedinica lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave ima prihode kojima, u okviru svog samoupravnog djelokruga, slobodno raspolaže.

Prema članku 68. stavku 3. istog Zakona, prihodi jedinice lokalne odnosno područne (regionalne) samouprave su:

– općinski, gradski, odnosno županijski porezi, prirezi, naknade, doprinosi i pristojbe,

– prihodi od stvari u vlasništvu jedinice i od imovinskih prava,

– prihodi od trgovačkih društava i drugih pravnih osoba u vlasništvu jedinice, odnosno onih u kojima ona ima udio ili dionice,

– prihodi od naknada za koncesije koje daje predstavničko tijelo jedinice,

– novčane kazne i oduzeta imovinska korist za prekršaje koje propisuje jedinica u skladu sa zakonom,

– udio u zajedničkim porezima s Republikom Hrvatskom,

– sredstva pomoći i dotacija Republike Hrvatske predviđena u državnom proračunu,

– drugi prihodi određeni zakonom.

Na temelju odredbe članka 19. istog Zakona, u okviru sredstava prikupljenih iz navedenih izvora prihoda, općine, gradovi i županije u svojem samoupravnom djelokrugu obavljaju osobito poslove koji se odnose na uređenje naselja i stanovanje, prostorno i urbanističko planiranje, komunalne djelatnosti, brigu o djeci, socijalnu skrb, primarnu zdravstvenu zaštitu, odgoj i osnovno obrazovanje, kulturu, tjelesnu kulturu i šport, zaštitu potrošača, zaštitu i unapređenje okoliša te protupožarnu i civilnu zaštitu.

10. Člankom 29. Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave propisani su vlastiti izvori sredstava općine i grada.

Ti izvori su:

– prihodi od vlastite imovine,

– općinski odnosno gradski porezi,

– novčane kazne i oduzeta imovinska korist za prekršaje koje propisuje grad odnosno općina,

– upravne pristojbe u skladu s posebnim zakonom,

– boravišne pristojbe u skladu s posebnim zakonom,

– komunalne naknade, doprinosi i druge naknade utvrđene posebnim zakonom,

– naknade za uporabu javnih, općinskih ili gradskih površina,

– drugi prihodi utvrđeni posebnim zakonom.

11. Člankom 1. Zakona o financiranju javnih potreba u kulturi propisano je da Republika Hrvatska, županije, Grad Zagreb, gradovi i općine donose program javnih potreba u kulturi, te za njihovo provođenje osiguravaju sredstva iz svojih proračuna, u skladu sa zakonom.

Člankom 2. istog Zakona propisano je da ustanove i druge organizacije kulture mogu stjecati i vlastite prihode i to obavljanjem svoje djelatnosti, naknadama za obavljanje usluga, prodajom usluga i proizvoda na tržištu, donacijama, sponzorstvom, poklonima i na drugi način, u skladu sa zakonom.

12. Prema članku 44a. Zakona o kazalištima, ministar kulture može pravilnikom urediti pitanja u svezi sa statusom, ustrojstvom i financiranjem festivala.

U slučaju Dubrovačkih ljetnih igara, ministar kulture je 3. srpnja 2002. donio Pravilnik o statusu, ustrojstvu i financiranju Dubrovačkih ljetnih igara (u daljnjem tekstu: Pravilnik).

Člankom 2. Pravilnika Dubrovačke ljetne igre određene su kao kazališna i glazbeno-scenska manifestacija od nacionalnog značenja i od interesa za Republiku Hrvatsku.

Kao izvori prihoda Dubrovačkih ljetnih igara člankom 3. Pravilnika predviđeni su:

– državni proračun,

– proračun Dubrovačko-neretvanske županije,

– proračun Grada Dubrovnika,

– prihodi ostvareni djelatnošću Igara,

– prihodi od sponzorstva, zaklada, fondacija, darova,

– drugi izvori, u skladu sa zakonom.

Statutom Javne ustanove u kulturi Dubrovačke ljetne igre (pročišćeni tekst od 4. kolovoza 2002., koji obuhvaća Statut od 23. studenoga 2000. i Statutarne odluke o izmjenama i dopunama Statuta od 21. ožujka 2002.) utvrđeno je da su Dubrovačke ljetne igre javna ustanova čiji je osnivač i vlasnik Grad Dubrovnik (članci 2. i 3. Statuta).

Prema odredbi članka 29. istog Statuta, sredstva za obavljanje djelatnosti Dubrovačkih ljetnih igara osiguravaju se iz:

– proračuna Grada Dubrovnika i Dubrovačko-neretvanske županije,

– državnog proračuna,

– proračuna ostalih jedinica lokalne samouprave na temelju programa djelatnosti,

– iz obavljanja registrirane djelatnosti,

– iz donacija i legata,

– iz drugih izvora u skladu sa zakonom.

Razvidno je iz sadržaja prethodno navedenih općih podzakonskih akata – Pravilnika i Statuta Dubrovačkih ljetnih igara, da su izvori financiranja Dubrovačkih ljetnih igara tim aktima u cijelosti uređeni, i to u skladu s mjerodavnim zakonima, kako to proizlazi iz obrazloženja u točkama 9., 10. i 11.

13. Iz svega izloženog proizlazi da uređivanje statusa, ustrojstva i financiranja Dubrovačkih ljetnih igara, kao javne ustanove, odnosno manifestacije (festivala) od nacionalnog značenja i od interesa za Republiku Hrvatsku, unatoč činjenici da se radi o javnoj ustanovi čiji je osnivač i vlasnik Grad Dubrovnik, u okviru svojeg samoupravnog djelokruga (članak 7. alineja 2. Zakona o ustanovama, »Narodne novine«, broj 76/93.), ne pripada u nadležnost Gradskog vijeća Grada Dubrovnika, u smislu članaka 16. i 31. Statuta Grada Dubrovnika, na način da bi Gradsko vijeće Grada Dubrovnika bilo ovlašteno propisivati nove vrste izvora financiranja potreba odnosno poslova iz oblasti kulture (kao i bilo koje druge oblasti), a da takvi izvori financiranja nisu utvrđeni mjerodavnim zakonima.

Naime, u konkretnom slučaju, člankom 9. osporene Odluke propisano je da je »festivalska pristojba prihod Javne ustanove Dubrovačke ljetne igre«. Nadalje je propisano da se prikupljena sredstva festivalske pristojbe u cijelosti »raspoređuju Javnoj ustanovi Dubrovačke ljetne igre«.

Prema tome, pravna priroda prihoda od (festivalske) pristojbe definirana je najprije kao vlastiti prihod te ustanove, da bi daljnja formulacija upućivala na to da se radi o prihodu Grada Dubrovnika koji se »raspoređuje« Javnoj ustanovi Dubrovačke ljetne igre.

Potrebno je, međutim, istaknuti da su, sukladno već citiranim odredbama mjerodavnih zakona koji uređuju načine financiranja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i načine financiranja javnih potreba u kulturi, pristojbe utvrđene isključivo kao prihod općine, grada odnosno županije, a i tada su to, kako je izričito propisano, isključivo upravne odnosno boravišne pristojbe, u skladu s posebnim zakonima.

14. Iz svega izloženog slijedi da su osporenom Odlukom, koju je donijelo Gradsko vijeće Grada Dubrovnika, a kojom to predstavničko tijelo, bez zakonske osnove, utvrđuje dodatni vlastiti izvor prihoda iz posebnih pristojbi građana koje nisu zakonom propisane, povrijeđene odredbe članka 5. i članka 14. stavka 2. Ustava.

15. Zbog toga je, a na temelju odredbe članka 128. alineje 2. Ustava Republike Hrvatske, te odredbe članka 55. stavka 1. Ustavnog zakona, donesena odluka kao pod točkom I. izreke.

Točka II. izreke ove odluke temelji se na odredbi članka 29. Ustavnog zakona.

 

Broj: U-II-2623/2002

Zagreb, 22. ožujka 2006.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik

dr. sc. Petar Klarić, v. r.