USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1413

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Petar Klarić, predsjednik Suda, te suci Marijan Hranjski, Mario Kos, Ivan Matija, Ivan Mrkonjić, Jasna Omejec, Željko Potočnjak, Agata Račan, Smiljko Sokol, Nevenka Šernhorst, Vice Vukojević i Milan Vuković, odlučujući o prijedlozima za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom, na sjednici održanoj 20. travnja 2006. godine, donio je

ODLUKU

I. Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom te se ukida članak 21. Zakona o državnom odvjetništvu (»Narodne novine«broj 51/01.).
II. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

1. Prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti članka 21. Zakona o državnom odvjetništvu (»Narodne novine« broj 51/01.; u daljnjem tekstu: ZDO) s Ustavom podnijeli su Milka Savić, odvjetnica iz Zagreba i Željko Ćapin iz Splita (u daljnjem tekstu: predlagatelji).
2. Članak 21. ZDO glasi:

Članak 21.

(1) Sud ili drugo nadležno tijelo će svojom odlukom odgoditi ili prekinuti ovrhu odnosno izvršenje te odluke na zahtjev nadležnoga državnog odvjetništva kada ono namjerava podnijeti odgovarajuće pravno sredstvo protiv pravomoćne odluke kojom je završen sudski ili upravni postupak zbog povrede zakona ili međunarodnog ugovora, ili kada su se stekli drugi zakonom propisani uvjeti.
(2) Odgoda ili prekid ovrhe, odnosno izvršenja iz stavka 1. ovoga članka traje do završetka postupka o pravnom sredstvu, ili istekom 15 dana od dana dostave rješenja o odgodi ili prekidu, ako državno odvjetništvo u tom roku ne podnese odgovarajuće pravno sredstvo.
3. Predlagateljica ističe da osporene odredbe članka 21. ZDO nisu suglasne s člankom 14. stavkom 2. Ustava Republike Hrvatske, jer je prema osporenim zakonskim odredbama Republika Hrvatska (koju zastupa državno odvjetništvo) u favoriziranom položaju u odnosu prema drugim sudionicima u postupcima pred sudom. Predlagateljica navodi da je osporenim odredbama, kao razlog odgode ili prekida ovrhe, propisano izjavljivanje revizije ili podizanje zahtjeva za zaštitu zakonitosti od strane nadležnog državnog odvjetništva a ti razlozi nisu uvršteni među razloge za odgodu ovrhe propisane člankom 61. Ovršnog zakona (»Narodne novine« broj 57/96., 29/99., 42/00., 173/03., 151/04. i 88/05.; u daljnjem tekstu: OZ). Predlagateljica smatra da navedena nesuglasnost osporenih odredaba ZDO s odredbama OZ onemogućava poštivanje OZ kojim se osigurava ostvarivanje »jednakosti građana pred sudom«. Činjenicu da Republika Hrvatska (u zahtjevu za odgodu, odnosno prekid ovrhe na temelju osporenog članka 21. ZDO) ne mora učiniti vjerojatnim da bi provedbom ovrhe pretrpjela nenadoknadivu štetu, predlagateljica smatra dodatnim argumentom u prilog tvrdnji da osporene odredbe nisu suglasne s člankom 14. stavkom 2. Ustava.
Pored toga, predlagateljica ukazuje i na nesuglasnost osporenih odredaba s člankom 19. stavkom 2. Ustava, kojim se zajamčuje sudska kontrola zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti, jer »prvostupanjski sud ne može dalje provoditi ovrhu, a vezan je pravomoćnim sudskim odlukama«.
Predlagatelj smatra da osporeni članak 21. ZDO nije suglasan s člancima 3., 5., 14. i 117. Ustava. Ističe da osporene zakonske odredbe stvaraju pravnu nesigurnost jer se državna odvjetništva u pravomoćno okončanim sudskim postupcima pojavljuju kao »nalogodavci« sudovima. Pored toga navodi da u postupcima, u kojima državno odvjetništvo sudjeluje kao zakonski zastupnik Republike Hrvatske, osporena odredba omogućuje jednoj stranci u postupku da naloži sudu određeno postupanje, a što je u nesuglasnosti s Ustavom.
4. Na temelju članka 25. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst), zatraženo je i dobiveno očitovanje Ministarstva pravosuđa, uprave i lokalne samouprave i Državnog odvjetništva Republike Hrvatske.

Prijedlozi su osnovani.

5. Za ocjenu suglasnosti članka 21. ZDO s Ustavom mjerodavne su odredbe članaka 3., 5. stavka 1. i 29. stavka 1. Ustava.
Članak 3. Ustava propisuje da je jednakost jedna od najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.
Članak 5. stavak 1. Ustava propisuje da u Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom.
Članak 29. stavak 1. Ustava propisuje da svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično i u razumnom roku odluči o njegovim pravima i obvezama, ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela.
6. Odredbe članka 124. stavaka 1. i 7. Ustava glase:
(1) Državno odvjetništvo je samostalno i neovisno pravosudno tijelo ovlašteno i dužno postupati protiv počinitelja kaznenih i drugih kažnjivih djela, poduzimati pravne radnje radi zaštite imovine Republike Hrvatske te podnositi pravna sredstva za zaštitu Ustava i zakona.
(7) Ustanovljavanje, ustrojstvo, djelokrug i nadležnost državnog odvjetništva uređuje se zakonom.
7. Sukladno članku 124. stavku 7. Ustava, osporenim ZDO uređeni su ustrojstvo i nadležnost državnih odvjetništava, uvjeti i postupak za imenovanje i razrješenje državnih odvjetnika i njihovih zamjenika, njihove ovlasti, prava i dužnosti, kao i njihova stegovna odgovornost, obavljanje poslova pravosudne uprave i državnoodvjetničke uprave u državnim odvjetništvima, uvjeti za prijam službenika i namještenika, čuvanje službene tajne i osiguranje sredstava za rad državnih odvjetništava, te druga pitanja od važnosti za njihov rad (članak 1. stavak 1. ZDO).
Državno odvjetništvo obavlja svoje ovlasti na osnovi Ustava, zakona, međunarodnih ugovora koji su dio pravnog poretka Republike Hrvatske i drugih propisa koji su donijeti sukladno Ustavu, međunarodnom ugovoru i zakonu Republike Hrvatske (članak 2. stavak 2. ZDO).
8. Pravni položaj državnog odvjetništva kao podnositelja pravnih sredstava za zaštitu Ustava i zakona (u kaznenim, parničnim, upravnim i drugim postupcima), razlikuje se od pravnog položaja državnog odvjetništva kao zastupnika Republike Hrvatske u postupcima pred sudom i drugim nadležnim tijelom.
Osporeni članak 21. stavak 1. ZDO daje ovlaštenje državnom odvjetništvu da zatraži odgodu ili prekid ovrhe kad namjerava podići odgovarajuće pravno sredstvo protiv pravomoćne odluke kojom je završen sudski ili upravni postupak. Istom odredbom propisana je obveza suda ili drugog nadležnog tijela da u povodu zahtjeva državnog odvjetništva svojom odlukom odgodi, odnosno prekine ovrhu.
Državno odvjetništvo ovlašteno je ulagati pravna sredstva protiv pravomoćnih odluka kojima je završen sudski ili upravni postupak u postupcima u kojima zastupa Republiku Hrvatsku, ali i u postupcima u kojima sudjeluje isključivo kao tijelo ovlašteno za podizanje zahtjeva za zaštitu zakonitosti.
Ovlaštenje državnog odvjetništva da zatraži odgodu, odnosno prekid ovrhe (i obveza suda da u povodu takvog zahtjeva odgodi, odnosno prekine ovrhu) propisano stavkom 1. osporenog članka 21. ZDO-a, pripada državnom odvjetništvu u situaciji kad državno odvjetništvo namjerava izjaviti reviziju ili podići zahtjev za zaštitu zakonitosti protiv pravomoćne odluke donesene u postupku u kojemu zastupa Republiku Hrvatsku, ali i u situaciji kad državno odvjetništvo (u postupku u kojemu ne sudjeluje Republika Hrvatska) namjerava podići zahtjev za zaštitu zakonitosti.
Stoga domašaj osporene odredbe valja promatrati zasebno za svaku od dvije navedene pravne situacije.
U postupcima u kojima Republika Hrvatska ne sudjeluje kao stranka u postupku, državno odvjetništvo može podići zahtjev za zaštitu zakonitosti pod pretpostavkama propisanim mjerodavnim zakonima.
U tim postupcima državno odvjetništvo može, sukladno ovlaštenju propisanom osporenom odredbom, zatražiti odgodu, odnosno prekid ovrhe do donošenja odluke o zahtjevu za zaštitu zakonitosti.
Na ovlaštenje državnog odvjetništva propisano osporenom odredbom nema utjecaja činjenica tko su stranke u postupku, niti je u navedenoj pravnoj situaciji osporenim odredbama jedna strana u postupku dovedena u povoljniji položaj u odnosu na drugu stranku u postupku.
Pored navedenog, potrebno je navesti i sljedeće:
Odredbom članka 239. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o parničnom postupku (»Narodne novine« broj 117/03.; u daljnjem tekstu: ZID ZPP-a) propisano je:
»U glavi dvadeset šestoj naslov Poglavlje 2. »2. Zahtjev za zaštitu zakonitosti« i članci 401. do 408. brišu se«.
Prema članku 284. stavku 5. ZID ZPP-a, odredba članka (...) 239. tog Zakona primjenjivat će se samo na postupke u kojima je glavna rasprava pred prvostupanjskim sudom zaključena nakon stupanja na snagu tog Zakona.
Prema članku 285. ZID ZPP-a, u sudskim postupcima u kojima se na odgovarajući način primjenjuju odredbe Zakona o parničnom postupku, zahtjev za zaštitu zakonitosti ne može se izjaviti ako je postupak pred prvostupanjskim sudom okončan nakon stupanja na snagu ZID ZPP-a.
Iz navedenih zakonskih odredaba razvidno je da je nakon stupanja na snagu ZID ZPP-a podizanje zahtjeva za zaštitu zakonitosti (u parničnom postupku) dopušteno samo u predmetima u kojima je glavna rasprava pred prvostupanjskim sudom zaključena prije stupanja na snagu tog Zakona (1. prosinca 2003. godine).
9. U odnosu na (parnične) postupke u kojima državno odvjetništvo sudjeluje kao zastupnik Republike Hrvatske, Ustavni sud ističe sljedeće:
Protiv pravomoćne presude donesene u parničnom postupku stranke imaju pravo izjaviti reviziju, a državno odvjetništvo može podići zahtjev za zaštitu zakonitosti pod pretpostavkama propisanim Zakonom o parničnom postupku (»Narodne novine« broj 53/91., 91/92., 112/99. i 117/03.).
U ovršnom postupku koji se vodi na temelju OZ, razlozi za odgodu ovrhe temeljem ovršenikovog prijedloga propisani su člankom 61. OZ i oni su jednaki za svakog ovršenika, dakle, neovisno o tome je li ovršenik Republika Hrvatska (koju zastupa nadležno državno odvjetništvo) ili bilo tko drugi.
Prema odredbi članka 61. stavka 1. točke 1. OZ, na prijedlog ovršenika sud može (ako ovršenik učini vjerojatnim da bi provedbom ovrhe trpio nenadoknadivu ili teško nadoknadivu štetu, ili ako učini vjerojatnim da je to potrebno da bi se spriječilo nasilje) u potpunosti ili djelomice odgoditi ovrhu ako je protiv odluke na temelju koje je određena ovrha izjavljen pravni lijek.
Sijedom iznijetog, Ustavni sud utvrđuje da u situaciji kad je protiv odluke na temelju koje je određena ovrha izjavljen pravni lijek, svaki ovršenik ima pravo zatražiti odgodu ovrhe, a nadležni sud će odlučiti hoće li odgoditi ovrhu.
Međutim, ako Republika Hrvatska, kao stranka u postupku, izjavi reviziju, osporena odredba članka 21. stavka 1. ZDO daje državnom odvjetništvu ovlaštenje da od nadležnog suda zatraži odgodu odnosno prekid ovrhe do donošenja odluke o reviziji, a nadležni sud (u povodu takvog zahtjeva) mora odrediti odgodu odnosno prekid ovrhe.
Nasuprot tome, zahtjev svakog drugog ovršenika nije razlog za obveznu odgodu odnosno prekid ovrhe.
Do iste pravne situacije dolazi i u slučaju kad državno odvjetništvo (u parničnim postupcima u kojima je jedna od stranaka Republika Hrvatska) protiv pravomoćne presude podigne zahtjev za zaštitu zakonitosti. Osporena odredba članka 21. stavka 1. ZDO i u tom slučaju daje državnom odvjetništvu ovlaštenje da od nadležnog suda zatraži odgodu, odnosno prekid ovrhe do donošenja odluke o zahtjevu za zaštitu zakonitosti, a nadležni sud mora odrediti odgodu odnosno prekid ovrhe.
Slijedom iznijetog, Ustavni sud utvrđuje da osporeni članak 21. stavak 1. ZDO dovodi do nejednakog pravnog položaja stranaka u navedenim postupcima u kojima je jedna od stranaka Republika Hrvatska.
10. Ustavom zajamčeno pravo na pravično suđenje (članak 29. stavak 1. Ustava) uključuje (pored ostalog) i procesnu ravnopravnost stranaka u postupcima pred sudom.
Načelo jednakosti sredstava dio je pojma pravičnog suđenja i pretpostavlja jednaka prava i obveze stranaka u postupcima pred sudom.
Da bi zakonske odredbe kojima je uređen pravni položaj stranaka odnosno njihovih zastupnika u postupcima pred sudom udovoljile zahtjevu kojeg postavlja članak 29. stavak 1. Ustava, pravni položaj stranaka i njihovih zastupnika mora biti jednak.
Stoga različit opseg prava Republike Hrvatske i drugih stranaka u navedenim postupcima pred sudom koji proizlazi iz osporenog članka 21. stavka 1. ZDO, sa stajališta članka 29. stavka 1. Ustava nije prihvatljiv.
Slijedom iznijetog, Ustavni sud ocjenjuje da je članak 21. ZDO nesuglasan s člankom 3. Ustava kojim je jednakost utvrđena jednom od najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske, zatim s Ustavom zajamčenim pravom na jednakost sredstava (kao sastavnim dijelom prava na pravično suđenje iz članka 29. stavka 1. Ustava), te s člankom 5. stavkom 1. Ustava.
11. Sud nije razmatrao navode predlagateljice o suprotnosti osporene odredbe s člankom 61. stavkom 1. OZ, jer međusobna usklađenost zakonskih odredaba nije predmet ustavnosudske ocjene u smislu članka 128. Ustava.
12. S obzirom na navedeno, na temelju članka 55. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske odlučeno je kao u točki I. izreke.
13. Objava odluke (točka II. izreke) temelji se na članku 29. stavku 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.

Broj: U-I-3112/2002
U-I-4764/2005
Zagreb, 20. travnja 2006.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Predsjednik
dr. sc. Petar Klarić, v. r.