USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

2563

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović, Duška Šarin, Miroslav Šeparović i Nevenka Šernhorst, u postupku kojeg je ustavnom tužbom pokrenuo G. V. iz V., na sjednici održanoj 7. srpnja 2010. godine, donio je

ODLUKU

I. Ustavna tužba se usvaja.

II. Ukida se presuda Upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-5297/02 od 28. prosinca 2006.

III. Predmet se vraća Upravnom sudu Republike Hrvatske na ponovni postupak.

IV. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

1. Ustavna tužba je podnesena protiv presude Upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-5297/02 od 28. prosinca 2006., kojom je odbijena tužba podnositelja u upravnom sporu protiv rješenja Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje (u daljnjem tekstu: HZMO), Središnje službe u Zagrebu klasa: 140-14/02-01, urbroj: UP/II-341-99-05/2-02/002046 od 13. svibnja 2002. Tim rješenjem odbijena je žalba podnositelja izjavljena protiv rješenja HZMO, Područne službe u Vukovaru klasa: 140-09/98-01/03310376634, urbroj: 341-22-03/1-98/876 od 21. prosinca 2000. godine.

Navedenim prvostupanjskim rješenjem odbijen je zahtjev podnositelja da mu se u mirovinski staž, kao staž osiguranja, utvrdi vrijeme provedeno u radnom odnosu kod P.P. »O.« N. od 6. prosinca 1991. do 3. studenoga 1992., odnosno kod PIP »V.« V. od 4. studenoga 1992. do 8. listopada 1997. jer ne ispunjava uvjete iz članka 5. Uredbe za provođenje Zakona o konvalidaciji za upravno područje rada, zapošljavanja, mirovinskog i invalidskog osiguranja, doplatka za djecu, socijalne skrbi i zaštite vojnih i civilnih invalida rata (»Narodne novine« broj 51/98., u daljnjem tekstu: Uredba).

2. Podnositelj smatra da su mu osporenom presudom i rješenjima upravnih tijela povrijeđena ustavna prava zajamčena člancima 14. stavkom 2., 19., 54. i 117. stavkom 3. Ustava.

U ustavnoj tužbi navodi da nije bilo osnove za odbijanje njegovog zahtjeva za konvalidaciju staža osiguranja jer da postoji dokumentacija o tome da je bio u radnom odnosu kod navedenih poslodavaca i cijelo vrijeme radio u Vukovaru na radnom mjestu tehnologa ishrane. Činjenica da je povremeno, kao i svi muškarci s područja tzv. RSK, bio pozivan »u rezervu« ne znači da je on, kao niti bilo tko drugi od povremeno mobiliziranih, u paravojnim formacijama proveo šest godina, niti je od njega u postupku traženo da ta razdoblja specificira. Nadležna tijela su, isključivo na temelju njegove izjave, dane u dobroj vjeri, uzela da je cijelo sporno razdoblje proveo u paravojnim formacijama, ničim ne obrazlažući ovakav zaključak.

Podnositelj ističe da bi mu u protivnom, da takvu izjavu nije dao, cijelo sporno razdoblje staža osiguranja bilo konvalidirano, što, kako navodi, potvrđuju i brojni istovrsni slučajevi u kojima izjava o sudjelovanju nije niti tražena, a činjenice o sudjelovanju u paravojnim formacijama nisu provjeravane, kao i slučajevi u kojima je staž osiguranja konvalidiran bez obzira na nedvojbeno sudjelovanje u paravojnim formacijama. Navodi primjere neujednačenosti prakse Upravnog suda te ukazuje na nejednakost među građanima do koje je doveo, kako smatra, nelogičan i apsurdan način tumačenja i primjene Zakona o konvalidaciji, odnosno Uredbe.

Podnositelj predlaže da Ustavni sud usvoji ustavnu tužbu i ukine osporenu presudu Upravnog suda.

Ustavna tužba je osnovana.

3. Ustavni sud u postupku u povodu ustavne tužbe, podnesene na temelju članka 62. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. - pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), u granicama zahtjeva istaknutog u ustavnoj tužbi, utvrđuje je li u postupku odlučivanja o pravima i obvezama podnositelju povrijeđeno ustavno pravo, pri čemu se, u pravilu, ne upušta u pitanje jesu li sudovi i nadležna upravna tijela pravilno i potpuno utvrdili činjenično stanje i ocijenili dokaze. Za Ustavni sud relevantne su samo one činjenice od čijeg postojanja ovisi ocjena o povredi ustavnog prava.

4. Upravni sud odbio je tužbu podnositelja pozivom na članak 5. stavak 1. Uredbe, koji glasi:

(1) Osobama u radnom odnosu, odnosno koje su bile u radnom odnosu kod raznih tijela, pravnih ili fizičkih osoba, fizičkim osobama koje obavljaju djelatnost samostalnog privrednika ili samostalno obavljaju profesionalnu djelatnost te individualnim poljoprivrednicima, vrijeme provedeno u radnom odnosu, odnosno obavljanju djelatnosti, priznaje se u mirovinski staž kao staž osiguranja, pod uvjetom da su imali status osiguranika evidentiran u odgovarajućim evidencijama tijela mirovinskog i invalidskog osiguranja koja su djelovala na područjima iz članka 1. ove Uredbe.

Upravni sud je naveo kako su tijekom upravnog postupka ocijenjeni dokazi o postojanju podnositeljevog radnog odnosa u spornom razdoblju (navodeći poimence dokumentaciju koja je nadležnom upravnom tijelu dostavljena). Međutim, podnositelj je dao izjavu da je bio pripadnik paravojnih formacija tzv. Republike Srpske Krajine (RSK), pri čemu nije naveo razdoblja pripadnosti. Uz postojanje takvog dokaza u spisu predmeta, ne može se prihvatiti, stajalište je Upravnog suda, da bi podnositelj istodobno bio u radnom odnosu sukladno propisima Republike Hrvatske jer »se ne radi o opravdanom razlogu za izostajanje s posla«.

5. U upravnom postupku je utvrđeno da su, u svrhu dokazivanja, spisu predmeta priloženi sljedeći dokumenti:

– ispis podataka o osiguraniku iz parafonda,

– prijavno-odjavni podaci iz parafonda,

– ovjerena preslika radne knjižice reg. br. 556, izdane u Vukovaru 1984. godine,

– rješenje PIP »V.« d.o.o. od 30. lipnja 1993. o zasnivanju radnog odnosa, počevši s 4. studenoga 1992.,

– potvrda »V.« d.d. V., PJ S. od 18. prosinca 2000. da je podnositelj od 6. prosinca 1991. do 3. studenoga 1992. bio zaposlen u P.P. »O.« N., koja je 4. studenoga 1992. integrirana u PIP »V.«,

– potvrda »V.« d.d., PJ S. od 6. srpnja 2000. da je podnositelj evidentiran u matičnoj knjizi zaposlenih PIP »V.« pod brojem: 597, s početkom rada 4. studenoga 1992.,

– potvrda »V.« d.d. V., PJ S. od 6. srpnja 2000. da je podnositelj od 6. prosinca 1991. do 3. studenoga 1992. bio zaposlen u P.P. »O.« N. (s napomenom da nije vođena knjiga evidencije zaposlenih, ali je moguća provjera putem isplatnih lista),

– matična knjiga zaposlenih PIP »V.« V. od 4. studenoga 1992., u kojoj je podnositelj evidentiran pod brojem: 597.

Upravna tijela odbila su podnositeljev zahtjev uz obrazloženje da je podnositelj dao izjavu o sudjelovanju u paravojnim formacijama tzv. RSK, a Zakon o konvalidaciji (»Narodne novine« broj 104/97.) i Uredba ne reguliraju materiju sudjelovanja u paravojnim formacijama.

6. Članak 8. Uredbe glasi:

Prava utvrđena ovom Uredbom utvrđuju se na temelju činjeničnog stanja utvrđenog prigodom nastanka konvalidiranog akta, očevidnika i upisnika tijela koje je donijelo akt, te drugih pismenih dokaznih sredstava, kao i izjava svjedoka.

U odjeljku 1. (Prava iz radnog odnosa) točka 1/1. (Uvjeti za priznanje staža osiguranja) Uputa za primjenu Zakona o konvalidaciji i Uredbe od 30. lipnja 1998., utvrđeno je:

»Prava iz mirovinskog i invalidskog osiguranja u skladu s člankom 5. stavkom 1. Uredbe navedene osobe (iz točke 1/1 - op.Ust.suda) ostvaruju, odnosno vrijeme provedeno u radnom odnosu priznaje im se u mirovinski staž kao staž osiguranja, pod sljedećim uvjetima (moraju biti kumulativno ispunjeni):

a) da su imali status osiguranika evidentiran u odgovarajućim evidencijama tijela mirovinskog i invalidskog osiguranja koja su djelovala na područjima Republike Hrvatske koja su bila pod zaštitom ili upravom Ujedinjenih naroda.

Za zaposlenike kod fizičkih i pravnih osoba kojima status osiguranika nije evidentiran u odgovarajućim evidencijama tijela mirovinskog i invalidskog osiguranja koja su djelovala na područjima Republike Hrvatske koja su bila pod zaštitom ili upravom Ujedinjenih naroda – u daljnjem tekstu: parafond, a imaju radnu knjižicu izdanu na područjima republika bivše SFRJ prije 8. listopada 1991. ili od nadležnog tijela na područjima Republike Hrvatske koja su bila pod zaštitom ili upravom Ujedinjenih naroda, u koju je poslodavac ili parafond upisao početak rada – osiguranja ili eventualno prestanak rada – osiguranja, ili imaju prijavu osiguranja za zaposlenika koju je uspostavio poslodavac a parafond propisno ovjerio, činjenicu da su bili evidentirani u evidencijama parafonda dokazuju spomenutom radnom knjižicom ili prijavom osiguranja i izjavama svjedoka (...)«.

b) da imaju prebivalište na području Republike Hrvatske, odnosno status trajno nastanjenog stranca.

c) da su zainteresirane osobe podnijele zahtjev (...) u roku (...).

7. Iz osporene presude Upravnog suda i rješenja drugostupanjskog tijela HZMO-a razvidno je da je podnositelj u upravnom postupku svojem zahtjevu priložio, između ostalog, ovjerenu presliku radne knjižice, prijavno-odjavne podatke iz parafonda te matičnu knjigu zaposlenih PIP »V.« V.

Upravni sud odbio je tužbu podnositelja samo na temelju njegove izjave o pripadnosti paravojnim formacijama tzv. RSK, ne uzimajući u obzir dokumentaciju koju je podnositelj priložio te se nije očitovao o postojanju pisanih dokaznih sredstava u smislu članka 8. Uredbe, izuzevši njihovo nabrajanje.

Upravni sud, također, nije obrazložio svoje utvrđenje da su u upravnom postupku, kako navodi, »ocijenjeni dokazi o postojanju radnog odnosa« budući da, prema utvrđenju Ustavnog suda, ni prvostupanjsko niti drugostupanjsko rješenje, osim nabrajanja pisanih dokaznih sredstava, ne sadrže ocjenu tih dokaza, to jest činjenične zaključke i pravna stajališta koji bi iz takve ocjene trebali proizići.

8. Ni člankom 8. Uredbe, ni bilo kojom drugom odredbom Uredbe izjava stranke nije propisana kao dokazno sredstvo. Zakonom o općem upravnom postupku (»Narodne novine« broj 53/91. i 103/96.), kao općim propisom, izjava stranke propisana je kao supsidijarno dokazno sredstvo.

S druge strane, radna knjižica je po svojoj naravi pravno relevantan dokument. Ona je javna isprava kojom se dokazuje postojanje i duljina radnog staža.

Upute za primjenu Zakona o konvalidaciji i Uredbe od 30. lipnja 1998., koje su internog karaktera, donesene su radi jedinstvenog tumačenja i primjene Zakona o konvalidaciji i Uredbe te radi ubrzanja postupaka u kojima se oni primjenjuju pa, stoga, te Upute samo uvažavaju i potvrđuju tu pravnorelevantnu činjenicu.

Imajući u vidu prethodno utvrđenje, Ustavni sud ocjenjuje da okolnosti, navedene u točki 7. ovog obrazloženja, konkretan predmet čine osobitim jer je izjavi stranke u provedenom postupku dana veća dokazna snaga negoli javnim ispravama, a da to nije obrazloženo. Stoga nije razvidno na čemu se temelji ocjena nadležnih tijela, odnosno Upravnog suda da su podnositeljev zahtjev, žalba, odnosno tužba neosnovani.

9. Podnositelj u ustavnoj tužbi, među ostalim, ističe povredu članka 14. stavka 2. Ustava.

Članak 14. stavak 2. Ustava sadrži opće jamstvo jednakosti svih pred zakonom. Ono se mora sagledavati zajedno sa stavkom 1. iste ustavne odredbe, koji sadrži ustavno jamstvo nediskriminacije u ostvarivanju svih Ustavom i zakonima zajamčenih prava i sloboda. Članak 14. Ustava nije samostalna pravna osnova za ustavnu tužbu, već mora biti istaknut zajedno s nekim drugim (materijalnim) pravom za koje podnositelj smatra da mu je povrijeđeno. Podnositelj je u tom smislu istaknuo članak 54. Ustava, a istodobno se pozvao i na povredu članka 19. Ustava.

Stavkom 2. članka 19. Ustava zajamčeno je ustavno pravo na sudsku kontrolu zakonitosti upravnih akata. Podnositelj smatra da mu je to ustavno pravo uskraćeno time što su nadležna tijela neosnovano ograničila dokaznu građu isključivo na »izjavu stranke«, čime je onemogućeno utvrđivanje relevantnih činjenica, a Upravni sud se s takvim postupanjem suglasio. Zbog nedosljednosti u pravnom pristupu pitanju dokazne snage, izjava stranaka kao dokaznog sredstva - dakle, zbog povreda postupovnih pravila o dokazivanju - podnositelj drži da dolazi do nejednakosti među građanima kad nastupaju kao stranke u postupcima vezanim uz konvalidaciju staža osiguranja. Zbog nepovoljnijeg procesnog položaja u konkretnom postupku, podnositelj se smatra i osobno diskriminiranim budući da mu nije omogućeno osnovanost svojeg zahtjeva dokazivati putem drugih zakonom propisanih dokaznih sredstava (izuzev izjave), a pri čemu se istodobno osnovanost istovrsnih zahtjeva u praksi nadležnih tijela utvrđuje i bez izjava stranaka pa i unatoč izjavama stranaka. Podnositelj, dakle, ustavnom tužbom zahtijeva zaštitu svog prava da ne bude stavljen u nepovoljniji procesni položaj u korištenju svojih postupovnih prava vezanih uz dokazivanje, odnosno da ne bude, za razliku od drugih, lišen onih jamstava koja mu pružaju mogućnost da, u skladu s mjerodavnim zakonom, pokuša dokazati osnovanost svog zahtjeva.

Nejednakost na koju podnositelj upire, Ustavni sud, stoga, neće razmatrati s aspekta opće zabrane diskriminacije u ostvarenju prava na rad, nego s aspekta navodne procesne nejednakosti stranaka u postupcima pred nadležnim tijelima, koja je obuhvaćena člankom 29. stavkom 1. Ustava.

10. Pravila i sredstva dokazivanja čine dio cjeline postupovnih pravila upravnog postupka, sadržanih u Zakonu o općem upravnom postupku i kao takva neodvojiva su sastavnica postupovnih jamstava pravičnog suđenja, zaštićenih Ustavom.

Ustavni sud štiti ustavno jamstvo pravičnog suđenja (odlučivanja) ispitujući eventualno postojanje postupovnih povreda u postupcima pred sudovima i drugim državnim tijelima, odnosno tijelima koja imaju javne ovlasti. Pružajući tu zaštitu, Ustavni sud sagledava cjelokupan postupak kao jedinstvenu cjelinu te ocjenjuje je li on bio vođen na način koji podnositelju osigurava pravično suđenje (odlučivanje), odnosno je li tijekom postupka počinjena povreda takvog značenja da postupak kao cjelinu čini nepravičnim za podnositelja.

11. Sagledavajući konkretan slučaj s tog stajališta, Ustavni sud primjećuje da je postupanje nadležnih upravnih tijela i Upravnog suda, utvrđeno u konkretnom slučaju (neosnovano ograničavanje dokaznih sredstava, odnosno mogućnosti utvrđivanja relevantnih činjenica u skladu s načelom materijalne istine, uz bitne nedostatke u obrazlaganju zauzetih stajališta), dovelo do povrede podnositeljevog ustavnog prava na pravično suđenje (odlučivanje) s aspekta općih jamstava sadržanih u članku 29. stavku 1. Ustava, koja jamstva moraju biti poštovana i u postupku sudske kontrole zakonitosti pojedinačnih akata uprave iz članka 19. stavka 2. Ustava.

Takvo postupanje, naime, očigledno može dovesti i dovodi do posebne vrste procesne nejednakosti stranaka u postupcima pred tijelima nadležnim za odlučivanje o konvalidaciji staža osiguranja budući da se ne omogućuje svim strankama da (načelno) iste činjenice (one koje predstavljaju činjeničnu osnovu konvalidacije staža osiguranja) dokazuju u postupcima pred nadležnim tijelima putem istog kruga mogućih (propisanih) dokaznih sredstava.

12. Članak 19. stavak 1. i članak 117. stavak 3. Ustava, čije povrede podnositelj također ističe, ne sadrže ljudska prava i temeljne slobode zajamčene Ustavom, koje se štite u ustavnosudskom postupku pokrenutom ustavnom tužbom, u smislu članka 62. stavka 1. Ustavnog zakona.

13. Slijedom navedenog, na temelju članaka 74. i 76. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona, odlučeno je kao u točkama I., II. i III. izreke.

14. Objava odluke (točka IV. izreke) temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-III-1001/2007

Zagreb, 7. srpnja 2010.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica
dr. sc. Jasna Omejec, v. r.