USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

3615

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović, Duška Šarin, Miroslav Šeparović i Nevenka Šernhorst, na temelju ovlasti praćenja ostvarivanja ustavnosti i zakonitosti, propisane člankom 128. alinejom 5. Ustava Republike Hrvatske i člankom 104. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst), na sjednici održanoj 8. prosinca 2010., utvrdio je

IZVJEŠĆE

O PRIMJENI ČLANKA 5. USTAVNOG ZAKONA ZA PROVEDBU USTAVA REPUBLIKE HRVATSKE (»Narodne novine«, broj 121/10.)

1. Ustavni sud je na sjednici održanoj 8. prosinca 2010. odlučivao o dopuštenosti prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti Zakona o izmjenama i dopuni Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor (»Narodne novine« broj 19/07.; u daljnjem tekstu: ZIZHS), Zakona o popisima birača (»Narodne novine« broj 19/07.) i Zakona o financiranju političkih stranaka, nezavisnih lista i kandidata (»Narodne novine« broj 1/07.) s člankom 4. Ustavnog zakona za provedbu Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 28/01.; u daljnjem tekstu: UZPU/01).

U tom je predmetu doneseno rješenje kojim se prijedlozi predlagatelja za ocjenu suglasnosti navedenih zakona s člankom 4. UZPU/01 odbacuju zbog nenadležnosti Ustavnog suda da ocjenjuje njihovu suglasnost sa zakonom (UZPU/10) koji – unatoč nazivu – nema snagu Ustava.

Ustavni sud je u tijeku tog ustavnosudskog postupka uočio da su pojedini dijelovi članka 4. UZPU/01 neodređeni i nejasni. Međutim, za postupanje Ustavnog suda u tom predmetu nisu postojale pretpostavke, jer je UZPU/01 prestao važiti.

Ustavni sud je nadalje uočio da je članak 5. Ustavnog zakona za provedbu Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 121/10.; u daljnjem tekstu: UZPU/10), koji je danas na snazi, po svom sadržaju istovjetan članku 4. UZPU/01. Članak 5. UZPU/10 glasi:

»Članak 5.

»Zakoni kojima se uređuje izbor zastupnika u Hrvatski sabor donijet će se najkasnije godinu dana prije održavanja redovitih izbora za zastupnike Hrvatskoga sabora.«

Opisi pravno relevantnih činjenica sadržanih u dotičnim pravnim normama, kao i pravni učinci koji su proizlazili iz članka 4. UZPZ/01, odnosno koji proizlaze iz članka 5. UZPU/10, ne zadovoljavaju u cijelosti zahtjeve koji proizlaze iz načela vladavine prava, najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske utvrđene u članku 3. Ustava.

Kako su navedene odredbe dosada opetovano primjenjivane pri izborima zastupnika u Hrvatski sabor, riječ je o pojavi vezanoj uz zakonodavnu djelatnost koja podliježe nadležnosti Ustavnog suda u smislu članka 128. alineje 5. Ustava i članka 104. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Ustavni zakon).

2. Članak 5. UZPU/10 sadrži tri normativna pojma, na koja je – zbog njihove neodređenosti koja dovodi do neizvjesnosti pravnih učinaka same pravne norme – potrebno ukazati u ovom izvješću. To su:

– pojam »redoviti izbori«,

– pojam »održavanje« redovitih izbora, uz koji se vezuje datum do kojeg je Hrvatski sabor obvezan donijeti zakone kojima se uređuje izbor zastupnika u Hrvatski sabor,

– pojam »zakoni kojima se uređuje izbor zastupnika u Hrvatski sabor«.

a) Pojam »redoviti izbori«

3. Ustavni sud primjećuje da se članak 5. UZPU/10 odnosi samo na redovite izbore za zastupnike u Hrvatski sabor, dakle, ne odnosi se ni na prijevremene ni na izvanredne izbore.

Članak 72. stavak 1., članak 73. stavak 1. i članak 77. stavak 1. Ustava (članci 73., 74. i 78. u pročišćenom tekstu Ustava, »Narodne novine« broj 85/10) glase:

»Članak 72.

Zastupnici se u Hrvatski sabor biraju na vrijeme od četiri godine.«

»Članak 73.

Izbori se za zastupnike u Hrvatski sabor održavaju najkasnije 60 dana nakon isteka mandata ili raspuštanja Hrvatskoga sabora.«

(...)«

»Članak 77.

Hrvatski sabor može se raspustiti radi raspisivanja prijevremenih izbora, ako to odluči većina svih zastupnika.

(...)«

Sukladno tome, Ustav svake izbore za zastupnike u Hrvatski sabor, koji se održavaju nakon raspuštanja Hrvatskog sabora, a prije isteka četverogodišnjeg mandata zastupnika, smatra prijevremenim izborima.

Ustavni sud podsjeća da su u dosadašnjoj parlamentarnoj praksi izbori za više saziva Hrvatskog sabora bili prijevremeni u smislu članka 77. (78.) stavka 1. Ustava. Primjerice:

– na temelju članka 2. stavka 4., u vezi s člankom 77. stavkom 1. Ustava, Hrvatski sabor je na sjednici 12. listopada 2007. donio Odluku o raspuštanju Hrvatskoga sabora (Narodne novine broj 104 od 12. listopada 2007.),

– na temelju članka 2. stavka 4., u vezi s člankom 77. stavkom 1. Ustava, Hrvatski sabor je na sjednici 17. listopada 2003. donio Odluku o raspuštanju Hrvatskoga sabora (Narodne novine broj 164 od 17. listopada 2003.),

– na temelju članka 77. stavka 1. Ustava Republike Hrvatske, članka 108. stavka 1. i članka 109. stavka 1. Poslovnika Zastupničkog doma Sabora Republike Hrvatske, Zastupnički dom Sabora Republike Hrvatske je na sjednici 20. rujna 1995. donio Odluku o raspuštanju Zastupničkog doma Sabora Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 68 od 21. rujna 1995.).

Svi parlamentarni izbori, održani poslije navedenog raspuštanja pojedinog saziva Hrvatskog sabora, bili su prijevremeni u smislu članka 77. (78.) Ustava.

3.1. Aktualni, šesti saziv Hrvatskog sabora konstituiran je 11. siječnja 2008. na temelju rezultata izbora za zastupnike u Hrvatski sabor, održanih 25. studenoga 2007., pa četverogodišnji mandat zastupnicima tog saziva prestaje 11. siječnja 2012.

Sukladno tome, članak 5. UZPU/10 primjenjuje se samo pod uvjetom da se 6. saziv Hrvatskog sabora zaključi istekom četverogodišnjeg mandata zastupnika, to jest 11. siječnja 2012.

b) Pojam »održavanje« redovitih izbora i datum do kojeg je Hrvatski sabor obvezan donijeti zakone kojima se uređuje izbor zastupnika u Hrvatski sabor

4. Članak 5. UZPU/10 obvezuje Hrvatski sabor na donošenje zakona kojima se uređuje izbor zastupnika u Hrvatski sabor, a tu obvezu vezuje uz datum »održavanja« redovitih izbora.

Članak 73. (74.) stavak 1. Ustava nalaže da se redoviti izbori za zastupnike u Hrvatski sabor moraju održati najkasnije 60 dana nakon isteka mandata. Stoga je najkasniji ustavni datum održavanja predstojećih parlamentarnih izbora 11. ožujka 2012.

Članak 5. ZIZHS-a propisuje:

»Članak 5.

Predsjednik Republike Hrvatske raspisuje izbore za zastupnike i saziva Sabor na prvo zasjedanje.

Dan provedbe izbora određuje se odlukom o raspisivanju izbora.

Dan provedbe izbora je neradni dan.

Od dana raspisivanja, pa do dana izbora za zastupnike, mora proteći najmanje 30 dana.«

Sukladno navedenom, datum održavanja redovitih izbora načelno je odrediv (od 11. veljače 2012. do 11. ožujka 2012.), ali nije određen. On ovisi o danu donošenja, odnosno stupanja na snagu odluke o raspisivanju izbora, a nakon što odluka bude donesena može ovisiti i o datumu održavanja izbora koji se određuje u samoj odluci o raspisivanju izbora. Zakonodavac je, prema tome, obvezu propisanu člankom 5. UZPU/10 vezao uz događaj (dan održavanja redovitih izbora) nastup kojega je unaprijed nepoznat, promjenjiv i nestalan.

U takvoj ustavnopravnoj situaciji, a radi izbjegavanja pravne neizvjesnosti, Ustavni sud ocjenjuje nužnim utvrditi krajnji rok uz koji se vezuje obveza zakonodavca određena člankom 5. UZPU/10.

Polazeći od članka 73. (74.) Ustava, koji se odnosi na »održavanje« izbora, i predmeta koji uređuje članak 5. UZPU/10, Ustavni sud utvrđuje da se »zakoni kojima se uređuje izbor zastupnika u Hrvatski sabor« moraju donijeti najkasnije 11. ožujka 2011., jer na taj dan istječe posljednji dan roka od kojeg se može računati godina dana za održavanje predstojećih parlamentarnih izbora.

c) Pojam »zakoni kojima se uređuje izbor zastupnika u Hrvatski sabor«

5. Ustavni sud ukazuje na neodređenost normativnog izričaja u članku 5. UZPU/10, koji glasi: »zakoni kojima se uređuje izbor zastupnika u Hrvatski sabor«.

Takav izričaj prepušta slobodnoj procjeni primjenjivača članka 5. UZPU/10 sve elemente važne za primjenu dotičnog pravnog pravila u praksi, što nije u skladu s načelom vladavine prava u demokratskom društvu. To su sljedeći elementi:

– pitanja vezana uz značenje pojma »zakon« u smislu članka 5. UZPU/10 (naime, je li riječ samo o novim cjelovitim zakonima ili se norma odnosi i na pojedine izmjene odnosno dopune zakona koji su na snazi),

– pitanja vezana uz dijelove dotičnih zakona koji su obuhvaćeni člankom 5. UZPU/10 (to jest primjenjuje li se članak 5. UZPU/10 na sve dijelove zakona o kojima je riječ ili je obveza iz članka 5. UZPU/10 ograničena samo na one njihove dijelove koje je potrebno uskladiti s Ustavom/10),

– pitanje konkretnih zakona koji pripadaju korpusu »zakona kojima se uređuje izbor zastupnika u Hrvatski sabor«.

Navedena pitanja zahtijevaju odgovore sukladne načelu pravne sigurnosti objektivnog pravnog poretka.

5.1. Iako bi se iz dijela članka 5. UZPU/10 koji glasi: »Zakoni kojima se uređuje izbor zastupnika u Hrvatski sabor donijet će se ...« moglo zaključiti da se taj članak odnosi samo na buduće nove cjelovite zakone »kojima se uređuje izbor zastupnika u Hrvatski sabor«, ne može se isključiti njegova primjena i na mjerodavne izborne zakone koji su danas na snazi. Drugim riječima, »donošenje zakona« u smislu članka 5. UZPU/10 obuhvaća donošenje novih cjelovitih zakona (odluči li ih Hrvatski sabor donijeti, što je njegova isključiva ustavna ovlast), ali i donošenje izmjena i dopuna mjerodavnih izbornih zakona koji su danas na snazi.

5.2. Pri tome, obveza »donošenja zakona« u smislu članka 5. UZPU/10 odnosi se samo na donošenje onih novih zakona, odnosno na izmjene i dopune mjerodavnih izbornih zakona koji su na snazi, koja je vezana uz promjene izbornih pravila sadržanih u Promjeni Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 76 od 18. lipnja 2010.; u daljnjem tekstu: Ustav/10). Drugim riječima, ta se obveza iscrpljuje u obvezi Hrvatskog sabora da uskladi izborno zakonodavstvo za izbor zastupnika u Hrvatski sabor s Ustavom/10.

Navedeno pravilo proizlazi iz pravne naravi UZPU/10. Riječ je o zakonu »za provedbu Ustava«, to jest o zakonu koji je Hrvatski sabor donio radi ustanovljivanja (pretežito) rokova u kojima se zakonodavni poredak Republike Hrvatske mora uskladiti s izmijenjenim ustavnim poretkom, propisanim Ustavom/10.

Svrha članka 5. UZPU/10, prema tome, jest pravodobno usklađivanje mjerodavnih izbornih zakona s novim ustavnim tekstom radi ostvarenja ustavnosti predstojećeg izbornog postupka, a time i pravne sigurnosti objektivnog izbornopravnog poretka. Jedino pravodobno usklađivanje s Ustavom omogućuje stabilizaciju novih izbornih pravila ustavnog značenja u pravnom poretku.

Zaključno, obveza iz članka 5. UZPU/10, koja mora biti izvršena najkasnije do 11. ožujka 2011., odnosi se na one dijelove izbornog zakonodavstva koji se moraju uskladiti s novim izbornim pravilima propisanim Ustavom/10.

Navedeno pravilo proizlazi izravno iz članka 5. UZUP/10 i Ustavni sud ga u ovom izvješću samo utvrđuje. Ustavni sud istodobno izražava mišljenje da na dosadašnjoj dobroj parlamentarnoj praksi, koja se sastoji u suzdržanosti Hrvatskog sabora da i poslije navedenog roka donosi, mijenja ili dopunjuje izborno zakonodavstvo, treba ustrajati. Takva parlamentarna praksa jača stabilnost izbornog prava i unapređuje demokratsko okružje izbornih procesa.

5.3. Hrvatski sabor ovlašten je na temelju članka 2. stavka 4. alineje 1. u vezi s člankom 72. (73.) stavkom 2. Ustava donijeti nove mjerodavne zakone radi razrade izbornih pravila sadržanih u Ustavu/10, ali može i izmijeniti odnosno dopuniti one koji su na snazi. Koji će pristup zakonodavac odabrati ovisi o njegovoj procjeni, budući da je riječ o isključivoj ustavnoj ovlasti zakonodavca.

U ovom se izvješću Ustavni sud stoga ograničava na navođenje korpusa »zakona kojima se uređuje izbor zastupnika u Hrvatski sabor« u smislu članka 5. UZPU/10:

– Zakon o izborima zastupnika u Hrvatski sabor (»Narodne novine« broj 116/99., 109/00. – vjerodostojno tumačenje, 53/03., 69/03. – pročišćeni tekst, 167/03. – odluka o nedavanju vjerodostojnog tumačenja, 44/06. i 19/07., 20/09. – vjerodostojno tumačenje),

– Zakon o izbornim jedinicama za izbor zastupnika u Zastupnički dom Hrvatskoga državnog sabora (»Narodne novine« broj 116/99.),

– Zakon o Državnom izbornom povjerenstvu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 44/06., 19/07.),

– Zakon o popisima birača (Narodne novine« broj 19/07.),

– Zakon o financiranju političkih stranaka, nezavisnih lista i kandidata (»Narodne novine« broj 1/07.).

Zaključno, polazeći od svrhe UZPU/10, obveza iz članka 5. UZPU/10 obuhvaća one zakone iz navedenog korpusa izbornog zakonodavstva, odnosno one dijelove pojedinih od tih zakona, koji se moraju uskladiti s novim izbornim pravilima propisanim Ustavom/10.

6. Objava ovog izvješća temelji se na članku 29. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.

Broj: U-X-6670/2010

Zagreb, 8. prosinca 2010.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica
dr. sc. Jasna Omejec, v. r.