USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
543
Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, odlučujući o prijedlozima za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom, na sjednici održanoj 15. veljače 2011. donio je
RJEŠENJE
I. Ne prihvaćaju se prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 1. stavka 1., članka 2. stavaka 1., 3. i 5., članka 3. stavaka 1., 2., 3. i 5. i članka 5. Zakona o provođenju odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske od 12. svibnja 1998. (»Narodne novine« broj 105/04. i 19/07.).
II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.
Obrazloženje
I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM
1. Prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom u izreci navedenih članaka Zakona o provođenju odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske od 12. svibnja 1998. (»Narodne novine« broj 105/04. i 19/07., u daljnjem tekstu: ZopoUSRH) podnijeli su: Vesna Počivalšek iz Dubrovnika (U-I-4185/2004), Džemaludin Kalajdžisalihović iz Zagreba (U-I-4954/2004), Kralo Rovis iz Poreča (U-I-504/2005), Darko Popović i Matija Kovačević iz Slavonskog Broda (U-I-4608/2005), Ivo Pek iz Osijeka (U-I-4829/2005), Alis Peričić-Fiala iz Zadra (U-I-4843/2005), Krešimir Sršen iz Splita (U-I-4992/2005), Stane Pendo iz Korčule (U-I-142/2006), Ivan Havoić iz Slavonskog Broda (U-I-144/2006), Gracijela Pilepić, Smilja Kovačević, Ileana Kovačević i Rita Pletenac iz Rijeke (U-I-234/2006), Soka Petrinić iz Rijeke (U-I-315/2006), Marica Pejaković iz Zagreba (U-I-358/2006), Blagoje Mastilović iz Splita (U-I-404/2006), Darko Brnčić iz Rijeke (U-I-458/2006), Marijan Pleše iz Delnica (U-I-522/2006), Berislav Korbar iz Donje Stubice (U-I-815/2006), Akcija socijaldemokrata Hrvatske iz Zagreba (U-I-922/2006), Petra Brkljačić iz Zagreba (U-I-1107/2006), Zorica Sarapa iz Zagreba (U-I-1112/2006), Vesna Boban iz Splita (U-I-1116/2006), Bogdan Levanić iz Zagreba (U-I-1219/2006), Dragutin Ivanko iz Zagreba (U-I-2566/2006), Gordana Grubor iz Zagreba (U-I-876/2007), Nenad Majstorović iz Zagreba (U-I-1011/2007), Zlatko Petranović iz Zagreba (U-I-1991/2007), Mara Pili iz Pisarovine (U-I-2584/2007), Milan Drača iz Zadra (U-I-3294/2007), Josip Betlehem iz Koprivnice (U-I-3926/2007), Marin Uvodić iz Splita (U-I-705/2008), Savez udruga umirovljenika Krapinsko-zagorske županije (U-I-3066/2008), Nedeljko Milošević iz Zagreba (U-I-50/2009), Rudan Grkinić iz Zagreba (U-I-724/2009), Želimir Breže iz Pule (U-I-909/2009), Ivan Vargić iz Slavonskog Broda (U-I-1595/2009), Stjepan Marović iz Solina (U-I-4102/2009), Ivan Unković iz Zagreba (U-I-4572/2009), Jasna Stanković iz Jadranova (U-I-20196/2009), Slavica Jurić iz Zagreba (U-I-41826/2009), Zvonimir Crnković iz Oštarija (U-I-64925/2009) i Žarko Milosavljević iz Osijeka (U-I-4118/2010).
O navodima iz prijedloga predlagatelja zatražena su očitovanja Vlade Republike Hrvatske, Ministarstva gospodarstva, rada i poduzetništva, te Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje. Zatražena očitovanja dostavljena su Ustavnom sudu.
1.1. Sutkinja Ustavnog suda Slavica Banić izuzela se od raspravljanja i glasovanja u ovom ustavnosudskom postupku
II. OSPORENI ČLANCI ZopoUSRH-a
2. Osporeni članci ZopoUSRH-a glase:
»Članak 1.
Ovim se Zakonom uređuje provođenje Odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-I-283/97 od 12. svibnja 1998. ('Narodne novine', br. 69/98.) radi obeštećenja korisnika mirovina koje je nastupilo zbog djelomičnog usklađivanja mirovina za razdoblje od 1. rujna 1993. do 31. prosinca 1998.
(...)«
»Članak 2.
Pravo na obeštećenje imaju korisnici starosnih, prijevremenih starosnih, invalidskih i obiteljskih mirovina ostvarenih prema odredbama Zakona o osnovnim pravima iz mirovinskog i invalidskog osiguranja ('Narodne novine', br. 53/91.) i Zakona o mirovinskom i invalidskom osiguranju ('Narodne novine', br. 26/83., 5/86., 42/87., 34/89., 57/89., 40/90., 9/91., 26/93., 44/94. i 59/96.) za razdoblje iz članka 1. stavka 1. ovoga Zakona, a na temelju usklađivanja tih mirovina s kretanjem prosječnih neto plaća svih zaposlenih na teritoriju Republike Hrvatske u razdoblju iz članka 1. stavka 1. ovoga Zakona, prema podacima Državnog zavoda za statistiku.
(...)
Pravo na obeštećenje za razdoblje iz članka 1. stavka 1. ovoga Zakona imaju i korisnici obiteljske mirovine ostvarene prema Zakonu o mirovinskom osiguranju ('Narodne novine', br. 102/98., 71/99., 127/00., 59/01., 109/01., 147/02., 117/03., 30/04., 177/04. i 92/05.) ako je obiteljska mirovina ostvarena nakon smrti korisnika mirovine iz stavka 1. ili 2. ovoga članka koji je umro prije stupanja na snagu ovoga Zakona.
(...)
Odredbe ovoga Zakona ne odnose se na mirovine određene prema Zakonu o mirovinskom i invalidskom osiguranju vojnih osiguranika ('Narodne novine', br. 53/91., 73/91., 18/92. i 96/93.); mirovine određene prema propisima o određivanju mirovina zastupnika u Hrvatskom saboru; mirovine određene prema propisima o određivanju mirovina hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata i članova njihovih obitelji; mirovine određene prema propisima o pravima bivših političkih zatvorenika i mirovine određene prema Zakonu o mirovinskom i invalidskom osiguranju individualnih poljoprivrednika ('Narodne novine', br. 26/83., 49/83., 57/83., 47/86., 40/90., 26/93. i 96/93.).«
»Članak 3.
Radi obeštećenja korisnika mirovina Hrvatski zavod za mirovinsko osiguranje utvrdit će razliku između iznosa starosne, prijevremene starosne, invalidske, obiteljske mirovine i najviše mirovine koja pripada korisnicima mirovina od 1. rujna 1993. do 31. prosinca 1998. i isplaćenih mirovinskih primanja prema uredbama Vlade Republike Hrvatske o utvrđivanju najviših iznosa mase sredstava za isplatu mirovina ('Narodne novine', br. 93/93. do 91/94.), Uredbe o utvrđivanju mjesečnog dodatka uz mirovinu ('Narodne novine', br. 33/95.) i Zakona o usklađivanju mirovina i drugih novčanih primanja iz mirovinskog i invalidskog osiguranja te upravljanju fondovima mirovinskog i invalidskog osiguranja ('Narodne novine', br. 20/97. i 89/97.).
U obračun razlike iz stavka 1. ovoga članka ulaze i sredstva što su na osnovi Zakona o prenošenju sredstava državnog proračuna fondovima mirovinskog i invalidskog osiguranja te usklađivanja mirovina ('Narodne novine', br. 102/98.) isplaćivana kao dodatak uz mirovinu do stupanja na snagu Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o mirovinskom osiguranju ('Narodne novine', br. 30/04.).
U obračun razlike iz stavka 1. ovoga članka ulaze i sredstva što su na osnovi Zakona o povećanju mirovina radi otklanjanja razlika u razini mirovina ostvarenih u različitim razdobljima ('Narodne novine', br. 127/00.) isplaćena do dana stupanja na snagu ovoga Zakona.
(...)
Na obračun razlike iz ovoga članka dodat će se obeštećenje na ime kamata u protuvrijednosti od 2 milijarde i 300 milijuna kuna.«
»Članak 5.
Odredbe ovoga Zakona odnose se na korisnike mirovine iz članka 2. ovoga Zakona kojima je mirovina u isplati na dan stupanja na snagu ovoga Zakona kao i na korisnike mirovina kojima je mirovina obustavljena radi zaposlenja.
U slučaju smrti korisnika mirovine nakon stupanja na snagu ovoga Zakona, prava po osnovi ovoga Zakona mogu ostvariti nasljednici prvoga nasljednog reda.«
2.1. Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o provođenju odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske od 12. svibnja 1998. (»Narodne novine« broj 19/07., u daljnjem tekstu: ZIDZopoUSRH), koji je stupio na snagu 16. veljače 2007. (danom objave u »Narodnim novinama«, članak 5.), u odnosu na obeštećenje adresata na ime kamata, člankom 3. propisano je:
»Članak 3.
Na ukupan obračun razlike iz članka 3. Zakona o provođenju Odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske od 12. svibnja 1998. ('Narodne novine', broj 105/04.), korisnicima iz članka 1. ovoga Zakona dodat će se obeštećenje na ime kamata u visini od 19,9752%.«
III. PRIGOVORI PREDLAGATELJA
3. Članak 1. stavak 1. ZopoUSRH-a predlagatelji (U-I-4954/2004, U-I-1219/2006 i U-I-4102/2009) smatraju nesuglasnim s člancima 3. i 5. Ustava.
Džemaludin Kalajdžisalihović (U-I-4954/2004) ističe da se ZopoUSRH-om, u smislu članka 1. stavka 1., provodi samo djelomično obeštećenje umirovljenika nastalo zbog uskrate usklađivanja rasta mirovina s rastom plaća (razdoblje isplate mirovinskih primanja od 1. rujna 1993. do 31. prosinca 1998.), a otvorenim ostaje pitanje na koji način će se spriječiti daljnje oštećenje korisnika mirovinskih primanja i s rastom plaća uskladiti mirovine nakon 1. siječnja 1999. Navodi:
»Odluka Ustavnog suda može se provesti u cijelosti samo ako se trajno isprave Ustavom i zakonom nedopustive nejednakosti između umirovljenika i zaposlenih, te unutar umirovljenika koji su svoje mirovine ostvarili po različitim osnovama, a koje nejednakosti su utvrđene naznačenom odlukom Ustavnog suda na temelju nalaza sudskog vještaka. Ako su te nejednakosti ispravljene samo u razdoblju od 1. rujna 1993. do 31. prosinca 1998., a nakon tog datuma (sve do 2004. kada je ZopoUSRH stupio na snagu) i dalje trajno ostaju neispravljene u ustavnom poretku Republike Hrvatske, onda Odluka Ustavnog suda nije provedena, a pravna i socijalna sigurnost, te načelo vladavine prava, jednakosti i socijalne pravde pretvorene su u suprotnosti.«
Bogdan Levanić (U-I-1219/2006), članak 1. stavak 1. ZopoUSRH-a uspoređuje s člankom 172. Zakona o mirovinskom osiguranju (»Narodne novine« broj 102/98., 127/00., 59/01., 109/01., 147/02., 117/03., 30/04., 177/04., 92/05., 43/07.-odluka Ustavnog suda, 79/07., 35/08., 40/10.-odluka Ustavnog suda i 121/10., u daljnjem tekstu ZOMO), a kojim je člankom zakona uređeno pitanje nastavka korištenja prava iz mirovinskog i invalidskog osiguranja koja su osiguranici ostvarili prije stupanja na snagu ZOMO-a (dakle do 31. prosinca 1998). Navodi:
»Obeštećenje umirovljenika propisano u članku 1. stavku 1. ZopoUSRH-a samo od 1. rujna 1993. do 31. prosinca 1998., bez produžetka razdoblja obračuna do 5. kolovoza 2004. kada je ZopoUSRH i stupio na snagu, dovodi do prekida usklađivanja mirovina s rastom plaća nakon 31. prosinca 1998.«
Razlozi koje ističe Stjepan Marović (U-I-4102/2009) u bitnome su suglasni s navodima iz prijedloga citiranih predlagatelja.
3.1. Članak 2. stavke 1., 3. i 5. ZopoUSRH-a predlagatelji (U-I-144/2006, U-I-3926/2007, U-I-50/2009 i U-I-4572/2009) smatraju nesuglasnim s člancima 3., 5. stavkom 1. i 14. stavkom 2. Ustava.
Ivan Havoić (U-I-144/2006) navodi da je člankom 2. stavkom 1. ZopoUSRH-a propisano kako se obeštećenje umirovljenicima izračunava »na temelju usklađivanja mirovina s kretanjem prosječnih neto plaća svih zaposlenih na teritoriju Republike Hrvatske u razdoblju od 1. rujna 1993. do 31. prosinca 1998., prema podacima Državnog zavoda za statistiku..., dok Zakon o prenošenju sredstava državnog proračuna fondovima mirovinskog i invalidskog osiguranja te usklađivanja mirovina ('Narodne novine', broj 102/98) u svom članku 2. stavku 1. propisuje drugo mjerilo za usklađivanje mirovina: zbroj stope prosječnog indeksa troškova života u prethodnom polugodištu i stopu promjene prosječne bruto plaće svih zaposlenih.«
Po tom su mjerilu, smatra predlagatelj, »usklađivane i isplaćivane mirovine počevši od 1. srpnja 1998. godine do danas, te bi se isto mjerilo trebalo primijeniti i u postupku provođenja ZopoUSRH-a«.
Pozivom na iste razloge suglasnost s Ustavom članka 2. stavka 1. ZopoUSRH-a osporava i predlagatelj u predmetu broj: U-I-4572/2009.
Josip Betlehem (U-I-3926/2007) suglasnost s Ustavom članka 2. stavka 3. ZopoUSRH-a osporava kroz konkretni (vlastiti) primjer u kojem je ta zakonska odredba primijenjena.
Nedeljko Milošević (U-I-50/2009) osporava suglasnost s Ustavom članka 2. stavka 5. ZopoUSRH-a kojim je propisano da se odredbe tog zakona ne odnose na mirovine određene prema propisima o pravima bivših političkih zatvorenika. Ističe:
»Zakonom o pravima bivših političkih zatvorenika umirovljenicima je prema vremenu provedenom u zatvoru povećana mirovina od 40 do 100%, ali to povećanje nije u korelaciji sa nastalim dugom pojedinom bivšem političkom zatvoreniku zbog neusklađivanja mirovine. Budući da svi politički zatvorenici u odnosu na uvjete ostvarivanja prava iz mirovinskog osiguranja i obračuna visine iznosa mirovine nisu međusobno izjednačeni Zakonom o pravima bivših političkih zatvorenika, ZopoUSRH je za te korisnike prava iz mirovinskog osiguranja diskriminirajući i neustavan.«
3.2. Članak 3. stavke 1., 2., 3. i 5. ZopoUSRH-a predlagatelji (U-I-4954/2004, U-I-504/2005, U-I-1219/2006, U-I-1011/2007, U-I-2584/2007, U-I-3066/2008, U-I-4102/2009 i U-I-4572/2009) smatraju nesuglasnim s člancima 3., 5. i 89. stavkom 5. Ustava (u pročišćenom tekstu Ustava, »Narodne novine« broj 85/10., označen kao članak 90. stavak 5.).
Džemaludin Kalajdžisalihović (U-I-4954/2004) osporava suglasnost s Ustavom članka 3. stavaka 1. i 3. ZopoUSRH-a. Ističe da je, sukladno članku 3. stavcima 1. i 3. ZopoUSRH-a Republika Hrvatska svoje dospjele, a neisplaćene obveze (razlike između zakonom zajamčenih i isplaćenih mirovina u razdoblju od rujna 1993. do prosinca 1998.) prema umirovljenicima neosnovano smanjila uračunavajući u visinu duga korekcije visine iznosa mirovina koje su od 1. siječnja 2001. isplaćene umirovljenicima na temelju Zakona o povećanju mirovina radi otklanjanja razlike u razini mirovina ostvarenih u različitim razdobljima (»Narodne novine« broj 127/00). Zbog navedenog, predlagatelj smatra:
»Članak 3. stavak 3. ZopoUSRH-a u primjeni je povratnog djelovanja bez da za to postoje posebno opravdani razlozi, a što je u konačnici rezultiralo manjim iznosom obeštećenja koje svakom umirovljeniku pripada na temelju Odluke Ustavnog suda od 12. svibnja 1998.«.
Navodima iz prijedloga broj: U-I-4954/2004, u odnosu na članak 3. stavke 1., 2. i 3. ZopoUSRH-a, identični su i razlozi predlagatelja u predmetima broj: U-I-1219/2006, U-I-1011/2007, U-I-2584/2007, U-I-3066/2008, U-I-4102/2009 i U-I-4572/2009.
Karlo Rovis (U-I-504/2005) osporava suglasnost s Ustavom članka 3. stavka 5. ZopoUSRH-a kojim je propisana, kako to predlagatelj naziva, »paušalna kamata«.
3.3. Ostali predlagatelji, koji nisu navedeni u točkama 3. do 3.2. obrazloženja ovog rješenja, članak 5. ZopoUSRH-a smatraju nesuglasnim s člancima 3., 5., 14. stavkom 2., 16., 48. stavcima 1. i 4. i 49. stavkom 4. Ustava i upućuju na konkretne primjere primjene te zakonske odredbe u praksi.
Navodi predlagatelja mogu se sažeti u tvrdnju da je člankom 5. stavkom 1. ZopoUSRH-a zakonodavac, sužavajući krug adresata samo na one umirovljenike kojima je mirovina u isplati na dan stupanja na snagu tog zakona, neosnovano uskratio obeštećenje umirovljenika koji su u smislu Odluke Ustavnog suda od 12. svibnja 1998. stekli pravo na isplatu dugovane razlike usklađivanja mirovina, ali su preminuli prije donošenja i stupanja na snagu ZopoUSRH-a.
Posljedično tome, u neravnopravan položaj dovedeni su i nasljednici korisnika mirovina koji su preminuli prije stupanja na snagu ZopoUSRH-a, a u odnosu na nasljednike korisnika mirovina čija smrt je nastupila nakon donošenja tog zakona. Postupak zakonodavca rezultirao je povredom jednakosti svih pred zakonom zajamčenoj člankom 14. stavkom 2. Ustava. Nasljednicima korisnika mirovina koji su preminuli prije stupanja na snagu ZopoUSRH-a uskraćeno je i pravo nasljeđivanja zajamčeno člankom 48. stavkom 4. Ustava.
Zorica Saraba (U-I-1112/2006) članak 5. stavak 2. ZopoUSRH-a smatra nesuglasnim i s člancima 16. i 49. stavkom 4. Ustava. Navodi sljedeće:
»Ustav u članku 16. propisuje da se slobode i prava mogu ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi, te pravni poredak, javni moral i zdravlje. Postavlja se pitanje što se to člankom 5. stavkom 2. ZopoUSRH-a štiti i u ovom slučaju ograničavanje prava ostalih nasljednika ove kategorije umirovljenika (osim nasljednika prvog nasljednog reda) nikako nije razmjerno naravi potrebe za ograničenjem. Tim ograničenjem ne štite se niti slobode i prava drugih ljudi, a još manje pravni poredak, javni moral i zdravlje. Isto tako, osporena zakonska odredba u suprotnosti je i sa člankom 49. stavkom 4. Ustava, prema kojoj se prava stečena ulaganjem kapitala ne mogu umanjiti zakonom niti drugim pravnim aktom. Poštujući ovo ustavno pravo trebala bi se isplatiti sva obeštećenja mirovina za razdoblje od 1. rujna 1993. do 31. prosinca 1998. za što ne bi smjelo biti odlučujuće da li se mirovina isplaćuje na dan stupanja na snagu ZopoUSRH-a.«
3.4. Prijedlozima identičnog sadržaja predlagatelji Darko Brnčić (U-I-458/2006) i Marijan Pleše (U-I-522/2006) osporavaju primjenu ZopoUSRH-a »u postupcima izračunavanja obeštećenja dugovane razlike«. Ističu:
»Hrvatski zavod za mirovinsko osiguranje protuzakonito je svoje ovlasti za provođenje ZopoUSRH-a iz članka 4. prenio na Trgovačko društvo HPB-Invest d.o.o., Zagreb, a koje je obračun obeštećenja građanima slalo kao obična trgovačka pisma sa prekriženom naznakom 'upravni spor', čime je onemogućeno izjavljivanje žalbe ili tužbe u upravnom sporu.
(...)
Intencija zakonodavca nije bila da donošenjem ZopoUSRH-a, u njegovoj praktičnoj primjeni bude negirano građanima pravo na žalbu zajamčeno člankom 18. Ustava i pravo na pokretanje uspravnog spora iz članka 19. Ustava.«
ZopoUSRH-a stoga smatraju nesuglasnim s člancima 18. i 19. Ustava.
IV. OČITOVANJE VLADE REPUBLIKE HRVATSKE
4. Vlada Republike Hrvatske u svom je očitovanju na prigovore predlagatelja navela sljedeće:
»U razdoblju od 1993. godine mirovine su se usklađivale prema odredbama Zakona o osnovnim pravima iz mirovinskog i invalidskog osiguranja ('Narodne novine', broj 53/91.), koji je Republika Hrvatska preuzela u svoj pravni sustav i odredbama Zakona o mirovinskom i invalidskom osiguranju ('Narodne novine', broj 26/83., 48/83., 5/86., 42/87., 34/89., 40/89., 57/89., 40/90., 9/91., 26/93., 96/93., 44/94. i 59/96.). Usklađivanja mirovine na temelju ovih zakona, prema kretanju nominalnih osobnih dohodaka svih zaposlenih u Republici Hrvatskoj, obavljalo se do rujna 1993. godine. Tada je Vlada Republike Hrvatske, u cilju provođenja stabilizacijskog programa, donijela veći broj uredbi o utvrđivanju najviših iznosa mase sredstava za isplatu mirovina, a tim su uredbama, za sve vrijeme njihovog važenja od 1. listopada 1993. do siječnja 1995. derogirane odredbe pozitivnih propisa o usklađivanju mirovina i mirovine su usklađivane ispod razine kretanja plaća zaposlenih u Republici Hrvatskoj.
Nakon prestanka važenja uredbi, od 1. veljače 1995. pravno su stečeni uvjeti za usklađivanje mirovina prema kretanju plaća svih zaposlenih. Donijet je Zakon o usklađivanju mirovina i drugih novčanih primanja iz mirovinskog i invalidskog osiguranja, te upravljanju fondovima mirovinskog i invalidskog osiguranja ('Narodne novine', broj 20/97.), kojim je bilo utvrđeno da se za razdoblje od 1. veljače 1995. do 31. prosinca 1996. mirovine usklađuju prema kretanju plaća svih zaposlenih u Republici Hrvatskoj, a da se od 1. siječnja 1997. mirovine usklađuju prema kretanju troškova života. Ustavni sud je odlukom od 12. svibnja 1998. ukinuo odredbe Zakona o usklađivanju mirovina i drugih novčanih primanja iz mirovinskog i invalidskog osiguranja, te upravljanju fondovima mirovinskog i invalidskog osiguranja koje su se odnosile na usklađivanje mirovine od 1. veljače 1995. do 31. prosinca 1996. i od 1. siječnja 1997. i tom je odlukom, između ostalog, utvrđeno da je prestankom važenja uredbi Vlade Republike Hrvatske ostala neizvršena obveza nadležnih tijela da provedu usklađivanje mirovina za vrijeme dok su bili na snazi propisi o usklađivanju mirovina s kretanjem plaća svih zaposlenih u Republici Hrvatskoj.
U izvršavanju odluke Ustavnog suda donijet je isprva Zakon o prenošenju sredstava iz državnog proračuna fondovima mirovinskog i invalidskog osiguranja, te usklađivanju mirovina iz 1998. ('Narodne novine', broj 102/98.), s primjenom od 6. kolovoza 1998., kojim država podmiruje svoje obveze prema fondovima mirovinskog i invalidskog osiguranja za razdoblje od 1. siječnja 1990. do 30. lipnja 1998., u obliku dodatka uz mirovinu od 100 kuna i 6% od mirovine isplaćene za lipanj 1998. Prema tom zakonu, mirovine i druga mirovinska primanja usklađuju se od 1. srpnja 1998. za polovicu porasta troškova života i polovicu porasta prosječnih bruto plaća svih zaposlenih u Republici Hrvatskoj.
Kako je način određivanja i usklađivanja mirovina u razdoblju od rujna 1993. do 31. prosinca 1998. stvarao disproporciju u razini mirovina, donijet je Zakon o povećanju mirovina radi otklanjanja razlika u razini mirovina ostvarenih u različitim razdobljima ('Narodne novine', broj 127/00.), prema kojem se mirovine ostvarene do 31. prosinca povećavaju od 1. siječnja 2001. od 0,5% do 20%, ovisno o godini ostvarivanja prava na mirovinu. Izričitom odredbom članka 1. tog zakona propisano je da se tim zakonom ujedno izvršava Odluka Ustavnog suda u skladu s gospodarskim mogućnostima Republike Hrvatske.
Zakon o mirovinskom osiguranju ('Narodne novine' broj 102/98., 127/00., 59/01., 109/01., 147/02., 117/03., 30/04., 177/04., 92/05., 43/07.-odluka Ustavnog suda, 79/07., 35/08., 40/10.-odluka Ustavnog suda i 121/10.) stupio je na snagu 1. siječnja 1999. i njime je utemeljena provedba mirovinske reforme s novouspostavljenim odnosima u sustavu mirovinskog osiguranja. Prema članku 172. tog zakona, korisnici mirovina ostvarenih do 31. prosinca 1998. zadržavaju stečena prava i te se mirovine nadalje usklađuju prema odredbama tog zakona.«
V. MJERODAVNO PRAVO
5. Neposredno mjerodavne odredbe Ustava za ocjenu ustavnosti osporavanih članaka ZopoUSRH-a glase:
»Članak 3.
... jednakost,..., socijalna pravda,..., vladavina prava... najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.«
»Članak 14. stavak 2.
(...)
Svi su pred zakonom jednaki.«
»Članak 18.
Jamči se pravo na žalbu protiv pojedinačnih pravnih akata donesenih u postupku prvog stupnja pred sudom ili drugim ovlaštenim tijelom.
Pravo na žalbu može biti iznimno isključeno u slučajevima određenima zakonom ako je osigurana druga pravna zaštita.«
»Članak 19.
Pojedinačni akti državne uprave i tijela koja imaju javne ovlasti moraju biti utemeljeni na zakonu.
Zajamčuje se sudska kontrola zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti.«
VI. OCJENA USTAVNOG SUDA
6. Članak 1. stavak 1. ZopoUSRH-a
U prijedlozima predlagatelji polaze od pogrešne postavke da bi obračun obeštećenja za svakog korisnika mirovine izvršen u postupku provođenja ZopoUSRH-a trebao obuhvatiti i razdoblje nakon 1. siječnja 1999., odnosno od 1. rujna 1993. do 5. kolovoza 2004., kad je ZopoUSRH stupio na snagu.
Člankom 2. Zakona o povećanju mirovina radi otklanjanja razlika u razini mirovina ostvarenih u različitim razdobljima (u daljnjem tekstu: ZoPM), koji je objavljen u »Narodnim novinama« broj 127 od 20. prosinca 2000. i stupio na snagu osmog dana od objave (s primjenom od 1. siječnja 2001.), utvrđena su povećanja postojećih iznosa mirovina počevši od 1. siječnja 2001. u različitim postotcima, ovisno o razdoblju ostvarenja mirovine do 31. prosinca 1998. Člankom 3. ZoPM-a utvrđena je osnovica za povećanja mirovina, a člankom 4. ZoPM-a propisan je utjecaj povećanja mirovina iz članka 2. ZoPM-a na zaštitni dodatak uz mirovinu, minimalnu mirovinu i najvišu mirovinu.
Budući da je povećanje iznosa mirovina korisnicima (koji su mirovine ostvarili u razdobljima do 31. prosinca 1998.), u smislu ZoPM-a obračunato tek od 1. siječnja 2001. kada se ZoPM i počeo primjenjivati, uslijedilo je donošenje osporenog ZopoUSRH-a s osobitom svrhom i ciljem usmjerenim na cjelovito otklanjanje negativnih imovinskih posljedica koje su za korisnike mirovina nastale u relevantnom razdoblju. Širenjem razdoblja za koje bi se, u postupku provođenja ZopoUSRH-a, izračunavalo obeštećenje adresatima i na razdoblje nakon 31. prosinca 1998. (sve do 5. kolovoza 2004. kad je ZopoUSRH stupio na snagu), obuhvatilo bi i vrijeme primjene ZoPM-a.
Ustavni sud stoga ocjenjuje neosnovanim navode predlagatelja o nesuglasnosti članka 1. stavka 1. ZopoUSRH-a s člancima 3. i 5. Ustava.
7. Članak 2. stavci 1., 3. i 5. ZopoUSRH-a
Članak 2. stavak 1. ZopoUSRH-a propisuje mjerilo za izračun obeštećenja adresata kao usklađivanje mirovina s kretanjem prosječnih neto plaća svih zaposlenih na teritoriju Republike Hrvatske u razdoblju od rujna 1993. do prosinca 1998. Razlozi predlagatelja (U-I-144/2006 i U-I-4572/2009) iscrpljuju se u iznošenju usporedbe tih mjerila s mjerilima koje je zakonodavac za usklađivanje mirovina propisao člankom 2. Zakona o prenošenju sredstava državnog proračuna fondovima mirovinskog i invalidskog osiguranja te usklađivanja mirovina, a koja su mjerila po mišljenju predlagatelja (U-I-144/2006) »efikasnija i trebala bi se primijeniti i u postupku provođenja ZopoUSRH-a«. Riječ je, dakle, o prijedlogu predlagatelja za primjenu drugačijeg mjerila u postupku obračunavanja obeštećenja adresatima ZopoUSRH-a (drugačijeg zakonskog rješenja).
Imajući u vidu nadležnost Ustavnog suda da odlučuje o suglasnosti zakona s Ustavom, propisanu člankom 128. alinejom 1. Ustava (u pročišćenom tekstu Ustava, »Narodne novine« broj 85/10., označen kao članak 129.), Ustavni sud ističe da je nadležan ocjenjivati suglasnost s Ustavom zakona ili pojedine zakonske odredbe u njihovu postojećem sadržaju.
Ustavni sud nije ovlašten ocijeniti zakon ili pojedinu zakonsku odredbu neustavnima samo zbog toga što u njima nešto nije uređeno na način koji predlagatelj smatra prihvatljivim (ili prihvatljivijim) ako postojeće uređenje, samo po sebi, ne čini zakon, odnosno zakonsku odredbu neustavnom.
Ustavni sud stoga ocjenjuje neosnovanim navode predlagatelja (U-I-144/2006 i U-I-4572/2009) o nesuglasnosti članka 2. stavka 1. ZopoUSRH-a s člancima 3. i 14. stavkom 2. Ustava.
7.1. Prijedlogom za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 2. stavka 3. ZopoUSRH-a predlagatelj (U-I-3926/2007) osporava primjenu navedene zakonske odredbe u konkretnom (vlastitom) slučaju.
Prema mjerodavnim odredbama Ustava, u postupku kontrole suglasnosti propisa s Ustavom i zakonom Ustavni sud nije nadležan ocjenjivati primjenu zakona u postupcima pred sudovima i drugim državnim i inim tijelima koja imaju javne ovlasti.
Primjena propisa u pojedinačnim slučajevima predmet je konkretne zaštite ljudskih prava i temeljnih sloboda koju Ustavni sud pruža u postupcima pokrenutim ustavnim tužbama. Navedeno stajalište Ustavni sud je izrazio u rješenju broj: U-I-1455/2001 od 24. studenoga 2004. (»Narodne novine« broj 175/04.) te u rješenjima broj: U-I-2823/2002 od 28. siječnja 2004., U-I-671/2001 od 24. svibnja 2005. i dr.
7.2. Člankom 2. stavkom 5. ZopoUSRH-a zakonodavac je od primjene ZopoUSRH-a isključio korisnike mirovina određenih prema Zakonu o mirovinskom i invalidskom osiguranju vojnih osiguranika, propisima o određivanju mirovina zastupnika u Hrvatskom saboru, propisima o određivanju mirovina hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata i članova njihovih obitelji, propisima o pravima bivših političkih zatvorenika i prema Zakonu o mirovinskom i invalidskom osiguranju individualnih poljoprivrednika.
Ustavni sud podsjeća da je Hrvatski sabor, na temelju članka 2. stavka 4. alineje 1. Ustava, ovlašten samostalno odlučivati o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj, pri čemu je dužan uvažavati zahtjeve koje pred njega postavlja Ustav, a osobito one koji proizlaze iz načela vladavine prava i one kojima se štite određena ustavna dobra i vrednote.
Članak 14. Ustava ne priječi zakonodavca da prava i obveze pojedinih istovrsnih ili sličnih skupina uređuje različito, ako se time ispravljaju postojeće nejednakosti između tih skupina ili za to postoje drugi opravdani razlozi. Zakonodavac je slobodan procijeniti opravdava li različitost i u kojoj mjeri, u inače sličnim situacijama, različito uređenje prava i obveza, pri čemu opseg njegovih ovlasti ovisi o predmetu zakonskog uređenja i s njim povezanim činjenicama i okolnostima.
Ustavni sud ocjenjuje da je osnove za propisivanje iznimki od primjene ZopoUSRH-a (članak 2. stavak 5.) zakonodavac našao u specifičnim svojstvima različitih podskupina korisnika prava iz mirovinskog osiguranja (vojne osiguranike, zastupnike u Hrvatskom saboru, hrvatske branitelje iz Domovinskog rata, bivše političke zatvorenike i individualne poljoprivrednike), a koje specifičnosti razlikuju te osiguranike u odnosu na druge.
Zbog posebnosti svojstava ili položaja tih osiguranika, Ustavni sud ocjenjuje da – s ustavnopravnog aspekta – nije neprihvatljivo njihovo izuzeće od primjene ZopoUSRH-a. Stoga Ustavni sud ne nalazi nesuglasnost članka 2. stavka 5. ZopoUSRH-a s člankom 14. Ustava.
8. Članak 3. stavci 1., 2., 3. i 5. ZopoUSRH-a
Člankom 3. stavcima 1., 2. i 3. ZopoUSRH-a zakonodavac je propisao da će Hrvatski zavod za mirovinsko osiguranje (kao tijelo ovlašteno za provođenje tog zakona) prije isplate obeštećenja adresatima, utvrditi razliku iznosa mirovine (starosne, prijevremene starosne, invalidske, obiteljske i najviše mirovine) koje bi korisnicima pripale u razdoblju od rujna 1993. do prosinca 1998. i iznosa koji im je u navedenom razdoblju stvarno isplaćen.
Prije donošenja ZopoUSRH-a doneseni su Uredba o utvrđivanju mjesečnog dodatka uz mirovinu (»Narodne novine« broj 33/95.), Zakon o usklađivanju mirovina i drugih novčanih primanja iz mirovinskog i invalidskog osiguranja te upravljanju fondovima mirovinskog i invalidskog osiguranja (»Narodne novine« broj 20/97. i 89/97.), Zakon o prenošenju sredstava državnog proračuna fondovima mirovinskog i invalidskog osiguranja te usklađivanja mirovina (»Narodne novine« broj 102/98.), Pravilnik o usklađivanju mirovina i drugih novčanih primanja iz mirovinskog i invalidskog osiguranja (»Narodne novine« broj 136/98.), kao i već spomenuti ZoPM.
Sadržaj članka 3. stavaka 1., 2. i 3. ZopoUSRH-a predlagatelji osporavaju s gledišta ustavnog načela zabrane povratnog djelovanja zakona. Prijedlozima podnesenim u tom pravcu izražava se stajalište da se povratno djelovanje ZopoUSRH-a očituje u tome što su se u postupku izračuna iznosa obeštećenja adresatima uračunavali i oni iznosi isplaćeni korisnicima mirovine sukladno uredbi, zakonima i pravilnikom navedenima u prethodnom odlomku.
Izračunavanje visine iznosa obeštećenja u koju su uračunate i isplate usklađivanja mirovina sukladno naznačenim propisima donesenim prije donošenja i stupanja na snagu ZopoUSRH-a, Ustavni sud ne ocjenjuje kao povratno djelovanje ZopoUSRH-a koje je dovelo do umanjenja iznosa obeštećenja adresata tog zakona. Riječ je, naime, o slijedu važećeg pravnog režima u kojem je zakonodavac i prije donošenja ZopoUSRH-a nastojao djelomično provesti Odluku Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-283/97 od 12. svibnja 1998. Osnovano je stoga zakonodavac u članku 3. stavcima 1., 2. i 3. ZopoUSRH-a propisao da će se konačna razlika obeštećenja korisnicima mirovina utvrditi nakon što se u postupku obračuna uračunaju i ona sredstva koja su umirovljenicima sukladno navedenim propisima isplaćena u razdoblju nakon donošenja navedene Odluke Ustavnog suda do donošenja ZopoUSRH-a.
Ustavni sud utvrđuje da članak 3. stavci 1., 2. i 3. ZopoUSRH-a ne sadrže odredbe s povratnim učinkom.
8.1. U odnosu na članak 3. stavak 5. ZopoUSRH-a kojim je propisan iznos kamata, Ustavni sud napominje da je zakonodavac kao dio obeštećenja korisnika mirovine predvidio povećanje fonda sredstava iz kojeg će se isplaćivati dugovani iznosi.
Zakonodavac se, vodeći računa o činjenici da će se obeštećenje adresata ZopoUSRH-a ostvariti putem posebnog fonda (članak 1. stavci 1. i 2. ZopoUSRH-a) čija će vrijednost biti promjenjiva i ovisit će o stanju na tržištu, kao i o činjenici već djelomične isplate obeštećenja adresata, te ukupnim gospodarskim mogućnostima Republike Hrvatske, opredijelio za jednokratne obračune i isplate iznosa kamata na obeštećenja. Takvo se rješenje ne ukazuje ustavnopravno neprihvatljivim.
9. Članak 5. ZopoUSRH-a
Razmatrajući navode predlagatelja koji osporavaju suglasnost članka 5. ZopoUSRH-a s Ustavom, Ustavni sud pošao je od članka 4. ZopoUSRH-a koji glasi:
»Članak 4.
Utvrđivanje pripadajuće razlike iz članka 3. ovoga Zakona, Hrvatski zavod za mirovinsko osiguranje izvršit će za svakog korisnika mirovine po službenoj dužnosti u roku od godinu dana od dana stupanja na snagu ovoga Zakona.
Utvrđena razlika iz stavka 1. ovoga članka i obeštećenje iz članka 3. stavka 4. ovoga Zakona bit će temelj za određivanje početne vrijednosti imovine posebnog fonda iz članka 1. stavka 2. ovoga Zakona i određivanje udjela prema zakonu o posebnom fondu iz članka 1. stavka 3. ovoga Zakona.«
U vrijeme stupanja na snagu ZopoUSRH-a (5. kolovoza 2004.), dakle, za svakog korisnika mirovine nije bila utvrđena visina obeštećenja, već se ista sukladno propisanom modelu iz članka 3. ZopoUSRH-a izračunavala naknadno.
Ostavinskom imovinom korisnika mirovinskih primanja, koji su umrli prije stupanja na snagu ZopoUSRH-a, nisu mogla biti obuhvaćena potraživanja s naslova isplate obeštećenja u smislu ZopoUSRH-a (prema Hrvatskom zavodu za mirovinsko osiguranje), čija visina u vrijeme smrti korisnika mirovine nije bila točno utvrđena. Dakle, svojim pravnim sljednicima korisnici mirovina nisu mogli ostaviti iznose obeštećenja za koje se u času njihove smrti još nije znalo kako će i na koji način biti priznata i obračunata. Riječ je o iznosima obeštećenja izračunatima u smislu članka 3. ZopoUSRH-a o čemu se Ustavni sud očitovao u točki 8. obrazloženja ovog rješenja. Pravna osnova za isplatu obeštećenja te njegov opseg i visina utvrđeni su tek donošenjem ZopoUSRH-a, zbog čega je zakonodavac u stavku 1. članka 5. ZopoUSRH-a kao polazište za obračun tog obeštećenja mogao propisati samo mirovine koje su u isplati na dan stupanja na snagu ZopoUSRH-a.
Osporavajući suglasnost članka 5. stavka 2. ZopoUSRH-a s člankom 16. Ustava, predlagatelji navode »povredu prava nasljeđivanja nasljednika svih nasljednih redova«, dakle razloge iz kojih je razvidno da ZopoUSRH uspoređuju s drugim pravnim aktom iste pravne snage (Zakonom o nasljeđivanju »Narodne novine« broj 47/78. i 56/00.).
Ustavni sud napominje da namjera zakonodavca kod donošenja ZopoUSRH-a nije bila propisivanje modela nasljeđivanja prava adresata tog zakona i prelaska tih prava s ovlaštenika na njihove sljednike na način kako je to uređeno Zakonom o nasljeđivanju. Zakonodavac je suglasno ovlastima da uređuje gospodarske, pravne i političke odnose u Republici Hrvatskoj, propisao u stavku 2. članka 5. ZopoUSRH-a da su u slučaju smrti korisnika mirovina nakon stupanja na snagu ZopoUSRH-a ovlaštenici prava na temelju tog zakona samo nasljednici prvog nasljednog reda, čime je po ocjeni Ustavnog suda ostao u okviru nadležnosti iz članka 2. stavka 4. alineje 1. Ustava. Takvo zakonsko uređenje Ustavni sud ne ocjenjuje diskriminatornim u odnosu na osobe koje nisu nasljednici prvog nasljednog reda.
Članak 5. ZopoUSRH-a stoga nije utvrđuje u nesuglasnosti s člancima 14. stavkom 2. i 48. stavkom 1. Ustava.
9.1. U odnosu na navode predlagateljice (U-I-1112/2006), kojima članak 5. ZopoUSRH-a smatra nesuglasnim s člankom 49. stavkom 4. Ustava, Ustavni sud podsjeća na stajalište izraženo u odluci i rješenju broj: U-I-988/1998 i dr. od 17. ožujka 2010. (»Narodne novine« broj 40/10.), u kojima je ocjenjivao suglasnost s Ustavom općih odredbi ZOMO-a:
»(...)
Ustavni sud ponavlja da se mirovine i druga socijalna davanja iz mirovinskog osiguranja utemeljenog na generacijskoj solidarnosti ne mogu podvesti pod pravo vlasništva u smislu privatnog prava, jer je riječ o davanjima javnopravne naravi, koja izviru iz sustava obveznih doprinosa s posebnom javnopravnom svrhom.«
Zbog naravi mirovina i drugih novčanih primanja iz sustava mirovinskog osiguranja, te činjenice da visina mirovine osiguranika nije njegova kapitalizirana štednja stečena uplaćivanjem doprinosa za vrijeme trajanja radnog staža, Ustavni sud ocjenjuje neosnovanim navode o nesuglasnosti članka 5. ZopoUSRH-a s člankom 49. stavkom 4. Ustava.
10. Naposljetku, razmotreni su i navodi predlagatelja (U-I-458/2006 i U-I-522/2006) kojima ZopoUSRH nalaze nesuglasnim s člancima 18. i 19. Ustava.
Ustavni sud je u svojoj odluci broj: U-I-137/2001 i dr. od 19. prosinca 2001. (»Narodne novine« broj 3/02. i 11/02.-ispravak) izrazio stajalište prema kojemu ne postoje razlozi za sumnju u nesuglasnost članka ZoPM-a s člancima 18. i 19. Ustava. Kao ni kod redovitih usklađivanja mirovina, ni kod primjene ZopoUSRH-a ne postoje zapreke da svatko zatraži donošenje rješenja te ostvari svoje pravo na žalbu i sudsku zaštitu.
Ustavni sud stoga ocjenjuje da navodi predlagatelja o nesuglasnosti cijelog ZopoUSRH-a s člancima 18. i 19. Ustava nisu osnovani.
11. Na temelju članka 43. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona, riješeno je kao u točki I. izreke.
Objava ovog rješenja (točka II. izreke) temelji se na članku 29. stavku 1. Ustavnog zakona.
Broj: U-I-4185/2004 i dr.
Zagreb, 15. veljače 2011.
USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Predsjednica
dr. sc. Jasna Omejec, v. r.