USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

823

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, rješavajući o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom, na sjednici održanoj 1. ožujka 2011. donio je

RJEŠENJE

I. Ne prihvaća se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 2. glave VII. točaka 3. i 5. Zakona o listi tjelesnih oštećenja (»Narodne novine« broj 162/98.).

II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Zastupnički dom Hrvatskog državnog sabora, na sjednici održanoj 11. prosinca 1998., donio je Zakon o listi tjelesnih oštećenja, koji je objavljen u »Narodnim novinama« broj 162 od 22. prosinca 1998., stupio na snagu 30. prosinca 1998., a primjenjuje se od 1. siječnja 1999.

Zakon o listi tjelesnih oštećenja nakon toga nije mijenjan ni dopunjavan.

2. Mreža udruga osoba s invaliditetom Dalmacije iz Splita (u daljnjem tekstu: predlagatelj), koju zastupa Vibor Čulić, odvjetnik iz Splita, podnijela je Ustavnom sudu prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 2. glave VII. točaka 3. i 5. Zakona o listi tjelesnih oštećenja (»Narodne novine« broj 162/98., u daljnjem tekstu: ZLTO).

3. Na temelju članka 25. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) Ustavni sud je od Vlade Republike Hrvatske zatražio očitovanje o navodima prijedloga. Vlada Republike Hrvatske dostavila je traženo očitovanje.

II. PREDMET OSPORAVANJA

4. Osporeni članak 2. glava VII. točke 3. i 5. ZLTO-a glase:

»Članak 2.

Tjelesna oštećenja koja su temelj za stjecanje prava na naknadu za tjelesno oštećenje, prema članku 56. Zakona o mirovinskom osiguranju i postoci tih oštećenja utvrđuju se u Listi tjelesnih oštećenja (u daljnjem tekstu: Lista), koja glasi:

LISTA TJELESNIH OŠTEĆENJA

(...)

VII. DONJI EKSTREMITETI

A. Gubici

(...)

3. Gubitak noge, u koljenu, s funkcionalno ispravnim bataljkom i zglobom kuka, ili gubitak noge u visini potkoljenice, s ukočenošću ili s kontrakturom zgloba koljena ili kuka u nepovoljnom položaju, ili gubitak noge u visini potkoljenice s neprikladnim bataljkom

ili s bataljkom kraćim od 8 cm 60%

(...)

5. Gubitak noge u visini potkoljenice, s funkcionalno ispravnim bataljkom, zglobovima koljena i kuka 50%

(...)«

A. Prigovori predlagatelja

5. Predlagatelj smatra da osporeni članak 2. glava VII. točke 3. i 5. ZLTO-a dovodi do nejednakosti između dviju skupina osoba s istom vrstom invaliditeta odnosno da civilne invalide neosnovano stavlja u nepovoljniji položaj u odnosu prema invalidima Domovinskog rata, što je u nesuglasnosti s ustavnim načelom jednakosti.

Navedena neustavnost proizlazi iz činjenice da su osporene odredbe ZLTO-a u suprotnosti sa, kako se navodi, Zakonom o pravima hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata i članova njihovih obitelji (»Narodne novine« broj 174/04., u daljnjem tekstu: ZPHB) odnosno s Pravilnikom o utvrđivanju postotka oštećenja organizma hrvatskih ratnih vojnih invalida iz Domovinskog rata (»Narodne novine« broj 45/05., u daljnjem tekstu: Pravilnik), koji je, kako smatra predlagatelj, sastavni dio ZPHB-a. Ovo stoga što je pod rednim brojem 100. Liste postotka oštećenja organizma HRVI iz Domovinskog rata propisano 70%-tno oštećenje organizma u slučaju amputacije potkoljenice jedne noge, pri čemu stanje bataljka odnosno zglobova koljena i kuka nije relevantno.

Civilnim invalidima s istom vrstom invaliditeta određuje se manji stupanj tjelesnog oštećenja (50% odnosno 60%), što je diskriminatorno i predstavlja za njih značajnu poteškoću i u svakodnevnom životu (primjerice, nemaju pravo označiti svoje osobno vozilo znakom pristupačnosti i koristiti prava koja iz toga proizlaze).

Predlagatelj predlaže poništiti osporeni članak 2. glava VII. točke 3. i 5. ZLTO-a, u smislu članka 55. stavka 3. Ustavnog zakona.

B. Ocjena Ustavnog suda

6. Ustavni sud, prije svega, primjećuje da predlagatelj svoje stajalište o neustavnosti osporenih odredaba ZLTO-a zasniva na tvrdnji o njihovoj nesuglasnosti s drugim zakonom (ZPHB), točnije s pravilnikom (Pravilnik o utvrđivanju postotka oštećenja organizma hrvatskih ratnih vojnih invalida iz Domovinskog rata), koji je po svojoj pravnoj prirodi podzakonski opći akt. Pritom predlagatelj navodi da taj Pravilnik čini sastavni dio ZPHB-a, što je netočno, već je Pravilnik donesen na temelju ZPHB-a, kao njegov provedbeni propis, a u članku 2. tog Pravilnika propisano je da se postotak oštećenja organizma utvrđuje na temelju tog Pravilnika i Liste postotaka oštećenja organizma koja je tiskana uz Pravilnik i njegovim je sastavnim dijelom.

Prema tome, predlagatelj neustavnost osporenih odredaba ZLTO-a zapravo nalazi u njihovoj nesuglasnosti s odredbom podzakonskog općeg akta (konkretno Liste postotaka oštećenja organizma, koja je sastavni dio Pravilnika).

Stoga valja naglasiti da su nadležnosti Ustavnog suda propisane člankom 129. Ustava te je u alineji 1. te ustavne odredbe propisano da Ustavni sud odlučuje o suglasnosti zakona s Ustavom.

Ustavni sud, dakle, nije ovlašten ocjenjivati međusobnu suglasnost dvaju akata jednake (primjerice zakonske) pravne snage, a jednako tako nije ovlašten ocjenjivati suglasnost zakona s podzakonskim aktom (već je, naprotiv, na temelju članka 129. alineje 2. Ustava, ovlašten ocjenjivati suglasnost drugog propisa /podzakonskog akta/ s Ustavom i zakonom).

Ustavni sud stoga ponavlja da je, u okviru ustavnosudskih nadležnosti, zakon kojeg se pred Ustavnim sudom osporava moguće ocjenjivati isključivo sa stajališta njegove suglasnosti s Ustavom.

7. Nadalje, predlagatelj osporava kao neustavne i diskriminatorne odredbe ZLTO-a koje su na pravnoj snazi odnosno u primjeni od 1998/99. godine. Osporavanje se temelji isključivo na činjenici da su Pravilnikom (i pripadajućom Listom), donesenim 2005. godine, drugoj skupini građana, također invalida, data drugačija (veća) prava.

Iz navedenog bi proizlazilo da osporene odredbe ZLTO-a nisu bile niti bi bile diskriminatorne i time neustavne – da nije donesen spomenuti Pravilnik (i pripadajuća Lista) odnosno da njime drugoj skupini građana nisu priznata veća prava pa je do diskriminacije došlo s početkom primjene tog Pravilnika.

U takvoj bi situaciji bilo konzistentno (iako ne nužno i osnovano) diskriminatornost i neustavnost pripisivati odredbama navedenog Pravilnika, jer bi one bile te koje, dosljednom primjenom stajališta predlagatelja, »privilegiraju« određenu skupinu građana, a »diskriminiraju« neku drugu skupinu građana. Za predlagatelja, naime, nisu sporna prava civilnih invalida koja proizlaze iz ZLTO-a, već su sporna (veća) prava ratnih invalida koja proizlaze iz Pravilnika.

8. Predlagatelj je, međutim, svojim prijedlogom osporio članak 2. glavu VII. točke 3. i 5. ZLTO-a (prava civilnih invalida), ističući neustavnost tih odredaba s gledišta jednakosti odnosno s gledišta zabrane diskriminacije, to jest s gledišta ustavnih jamstava propisanih člankom 14. Ustava, koji glasi:

»Članak 14.

Svatko u Republici Hrvatskoj ima prava i slobode, neovisno o njegovoj rasi, boji kože, spolu, jeziku, vjeri, političkom ili drugom uvjerenju, nacionalnom ili socijalnom podrijetlu, imovini, rođenju, naobrazbi, društvenom položaju ili drugim osobinama.

Svi su pred zakonom jednaki.«

Budući da izvor eventualne nejednakosti i diskriminacije očigledno, pa niti prema navodima predlagatelja, nije izrijekom osporeni ZLTO, a vezano uz utvrđenja izložena u točkama 6. i 7. ovog obrazloženja, Ustavni sud je zauzeo stajalište da konkretan prijedlog nije podoban za ustavnosudsku ocjenu.

Naime, ocjena o (ne)suglasnosti osporenog ZLTO-a s Ustavom, konkretno s člankom 14. Ustava, podrazumijevala bi ocjenu o postojanju ili nepostojanju »nedopuštenog različitog postupanja« (takvog koje, za razliku od »dopuštenog«, jest diskriminatorno, jer ne postiže legitiman cilj ili ne postoji razuman odnos razmjernosti između uporabljenog sredstva i legitimnog cilja) – ali samo unutar skupine adresata ZLTO-a (civilnih invalida), na temelju međusobne usporedbe i zaključka o postojanju ili nepostojanju nedopuštenog različitog zakonskog tretmana određene »podskupine« adresata (kategorije civilnih invalida).

Prema tome, na temelju razloga koje navodi predlagatelj (a oni se iscrpljuju u »različitom postupanju« prema adresatima drugog zakona odnosno podzakonskog akta), odnosno na način kako to predlagatelj predlaže (utvrđivanje neusklađenosti zakona s podzakonskim aktom i to provedbenim propisom drugog zakona), ocjena osporenih odredaba ZLTO-a nije ustavnopravno moguća, dok druge oblike neustavnosti odnosno kakve druge ustavnopravno relevantne razloge osporavanja odredaba ZLTO-a predlagatelj nije naveo.

9. Ustavni sud smatra potrebnim posebno istaknuti da je osim samog prijedloga predlagatelja (na što se odnose prethodne točke ovog obrazloženja), u povodu tog prijedloga razmotrio i Pravilnik o utvrđivanju postotka oštećenja organizma hrvatskih ratnih vojnih invalida iz Domovinskog rata (»Narodne novine« broj 45/05.) i za predlagatelja prijeporni normativni sadržaj naveden pod rednim brojem 100. Liste postotka oštećenja organizma HRVI iz Domovinskog rata, koja je sastavni dio tog Pravilnika.

Ustavni sud, međutim, nije našao okolnosti koje bi upućivale na potrebu pokretanja ustavnosudskog postupka za ocjenu suglasnosti navedenih propisa s Ustavom i zakonom ni na temelju ovlaštenja Ustavnog suda iz članka 38. stavka 2. Ustavnog zakona.

Naime, u više sličnih ustavnosudskih predmeta Ustavni sud je već razmatrao pitanje razlikovanja u pravima i primanjima civilnih odnosno vojnih invalida.

Tako je, primjerice, u predmetu broj: U-I-2362/2001 doneseno rješenje od 5. svibnja 2005. (»Narodne novine« broj 64/05.), kojim Ustavni sud nije prihvatio prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 16. stavka 2. Zakona o zaštiti vojnih i civilnih invalida rata (»Narodne novine« broj 33/92., 77/92., 27/93., 58/93., 2/94., 76/94., 108/95., 108/96., 82/01., 103/03. i 174/04.), zasnovan na stajalištu tamo predlagatelja da svi invalidi Domovinskog rata, bez obzira radi li se o civilnim ili vojnim invalidima, moraju za jednaka tjelesna oštećenja imati jednaka prava i primati jednaku novčanu naknadu.

U tom je rješenju, među ostalim, Ustavni sud izrazio i sljedeće stajalište:

»(...) polazeći od činjenice da ne postoje ustavnopravne zapreke zbog kojih bi zakonodavcu bilo zabranjeno razlikovanje invalida rata ovisno o različitim okolnostima nastanka njihove invalidnosti, s ustavnopravnog aspekta bitno je da pri uređivanju prava svake pojedine skupine invalida Domovinskog rata zakonodavac uvažava zahtjeve koje pred njega postavlja Ustav, a osobito one koji proizlaze iz načela vladavine prava i one kojima se štite određena ustavna dobra i vrednote. U konkretnom slučaju, nesporno je da je zakonodavac posebnim zakonom uredio prava civilnih invalida Domovinskog rata I. skupine, koja obuhvaćaju i njihovo pravo na osobnu invalidninu u visini koja se određuje prema mjerilu propisanom u osporenom članku 16. stavku 2. Zakona o zaštiti vojnih i civilnih invalida rata, koje se mjerilo, prema ocjeni Ustavnog suda, ne može smatrati protivnim nijednoj ustavnoj vrednoti ili Ustavom zaštićenom dobru.«

Jednako stajalište Ustavni sud je zauzeo i u svojem rješenju broj: U-I-2383/2001 od 8. lipnja 2005., kojim također nije prihvatio prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 16. stavka 2. Zakona o zaštiti vojnih i civilnih invalida rata.

Ustavni sud je donio i rješenje broj: U-I-1201/2006 i dr. od 30. travnja 2008. (»Narodne novine« broj 69/08.), kojim nije prihvatio prijedlog Udruge distrofičara, invalida cerebralne i dječje paralize i ostalih tjelesnih invalida za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom, među ostalim, članka 53. stavka 1. Zakona o porezu na dohodak (»Narodne novine« broj 177/04.), koji je u tom ustavnosudskom predmetu osporavan tvrdnjama o postojanju diskriminacije (u poreznom smislu) osoba s invaliditetom (civilnih invalida) u odnosu na cjelokupnu populaciju Republike Hrvatske i u odnosu na hrvatske ratne vojne invalide.

Ustavni sud je u navedenom rješenju izrazio i sljedeće stajalište:

»(...) ocjena je Ustavnog suda da se u konkretnom slučaju radi o dvije, s obzirom na okolnosti i uzroke nastanka invalidnosti, različite skupine čija je prava, obveze i odgovornosti zakonodavac ovlašten urediti na različite načine. Pitanje jednakosti pred zakonom moglo bi biti mjerodavno s ustavnopravnog aspekta samo u slučaju kad bi zakonodavac bez ustavnopravno prihvatljivih razloga propisao razlike u poreznim oslobođenjima i olakšicama unutar jedne te iste skupine invalidnih osoba.«

10. Slijedom svega izloženog, na temelju članka 43. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona, Ustavni sud je riješio kao u točki I. izreke.

11. Objava rješenja (točka II. izreke) temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-I-3227/2008
Zagreb, 1. ožujka 2011.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica
dr. sc. Jasna Omejec, v. r.