Izvješće o ustavnopravno neprihvatljivim učincima pročišćenih tekstova Ustava Republike Hrvatske, ustavnih zakona, zakona, drugih propisa i općih akata broj: U-X-1435/2011 od 23. ožujka 2011.

NN 37/2011 (30.3.2011.), Izvješće o ustavnopravno neprihvatljivim učincima pročišćenih tekstova Ustava Republike Hrvatske, ustavnih zakona, zakona, drugih propisa i općih akata broj: U-X-1435/2011 od 23. ožujka 2011.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

876

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, na temelju ovlasti za praćenje ostvarivanja ustavnosti i zakonitosti te izvješćivanja Hrvatskog sabora o uočenim pojavama neustavnosti i nezakonitosti, propisanih člankom 128. alinejom 5. Ustava Republike Hrvatske i člankom 104. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst), na sjednici održanoj 23. ožujka 2011. utvrdio je

IZVJEŠĆE

O USTAVNOPRAVNO NEPRIHVATLJIVIM UČINCIMA PROČIŠĆENIH TEKSTOVA USTAVA REPUBLIKE HRVATSKE, USTAVNIH ZAKONA, ZAKONA, DRUGIH PROPISA I OPĆIH AKATA

I.

IZVJEŠĆE BROJ: U-X-80/2005

1. Ustavni sud uputio je 1. lipnja 2006. izvješće Hrvatskom saboru broj: U-X-80/2005 o uočenim pojavama neustavnosti u području izrade pročišćenih tekstova zakona. Izvješće je objavljeno u »Narodnim novinama« broj 64 od 7. lipnja 2006.

U točki II. Izvješća broj: U-X-80/2005 između ostaloga je utvrđeno:

»1. ... Sud je utvrdio da nije nadležan ocjenjivati suglasnost pročišćenog teksta zakona s Ustavom, jer pročišćeni tekst zakona po svojoj pravnoj naravi nije zakon u smislu članka 128. točke 1. Ustava. Razlozi kojima se Ustavni sud vodio pri rješavanju konkretne pravne stvari su sljedeći:

Pod pročišćenim tekstom zakona smatra se ukupnost važećih pravnih normi sabranih i sistematiziranih u jedan tekst iz više važećih i istovrsnih zakona. Svi sistematizirani zakoni su i dalje na snazi, a izrada pročišćenoga teksta ne utječe na njihov sadržaj ili važenje. Pročišćeni tekst zakona je tehničko pomagalo, koje omogućava adresatima sagledavanje određene zakonske materije na jednom mjestu. (...)

Pročišćeni tekst u pravilu se donosi kada su učinjene veće, odnosno opsežnije izmjene i dopune nekog propisa. Nadležno tijelo Hrvatskog sabora mora izraditi pročišćeni tekst na način da sve izmjene i dopune propisa sabere u jedan mjerodavni tekst. Tako nastali tekst nije novi propis, niti se njime stavljaju izvan snage pojedine izmjene i dopune propisa. Zbog toga je na nadležnom tijelu Hrvatskog sabora posebna odgovornost za vjerodostojnost sadržaja i istovjetnost brojčanih oznaka unijetih u određeni pročišćeni tekst.

Pri tom Ustavni sud posebno ima u vidu načelo vladavine prava – pravne sigurnosti objektivnog pravnog poretka, kao najvišu vrednotu ustavnog poretka i temelj za tumačenje Ustava Republike Hrvatske, propisan člankom 3. Ustava. Zahtjevi kojima mora biti udovoljeno u tekstu određenog zakona moraju se uvažavati i kod izrade pročišćenog teksta. Za ovo važno načelno stajalište Ustavni sud smatra odlučnom i činjenicu da hrvatski zakonodavac učestalo mijenja i dopunjuje pročišćene tekstove zakona koji, kako je prethodno izloženo, po svom sadržaju nisu zakon.

2. Člankom 59. točkom 6. Poslovnika Hrvatskog sabora (»Narodne novine«, broj 71/00., 129/00., 179/01., 6/02. – pročišćeni tekst) propisana je nadležnost Odbora za zakonodavstvo Hrvatskog sabora za izradu pročišćenih tekstova zakona:

(...) Odbor za zakonodavstvo utvrđuje i izdaje pročišćene tekstove zakona i drugih akata koje donosi Sabor, kad je tim zakonima ili aktima za to ovlašten ili kada su ti akti najmanje tri puta izmijenjeni ili dopunjeni. (...).

Uvidom u »Narodne novine« uočava se da zakonodavac ovlaštenje za izradu i donošenje pročišćenog teksta zakona uvijek daje u općenitoj formulaciji: »Ovlašćuje se Odbor za zakonodavstvo Hrvatskog sabora da izradi i izda pročišćeni tekst«. Niti u jednom slučaju nije uočeno odstupanje od ove opće formulacije.

3. Nedvojbeno je da česte izmjene i dopune zakona, osobito opsežnije, nalažu izradu njihovih pročišćenih tekstova kako bi ih adresati lakše koristili. Ovaj zahtjev, međutim, ne isključuje nužnost izrade pročišćenog teksta zakona sukladno pravilima pravne tehnike i zahtjevu koji načelo vladavine prava, propisano člankom 3. Ustava, postavlja u odnosu na ostala obilježja zakona (jasnoća sadržaja i nepromjenjivost brojčanih oznaka članaka).

To znači da pročišćeni tekst zakona adresatima mora služiti kao vjerodostojni izvor podataka o odredbama sadržanim u izvornom tekstu određenog zakona, odnosno o onima sadržanim u njegovim kasnijim izmjenama i/ili dopunama, jer samo u tom slučaju on ispunjava svoju svrhu i predstavlja akt kojega adresati mogu valjano koristiti.

Ustavni sud stoga ističe da se u uvodu pročišćenog teksta zakona uvijek trebaju naznačiti svi zakoni koji se unose u pročišćeni tekst, uz naznaku broja »Narodnih novina« u kojima su objavljeni i uz naznaku dana stupanja na snagu svakog pojedinog od njih.

Pročišćeni tekst zakona ne smije zadirati u sistematiku zakonskog teksta, niti u brojčane oznake članaka, jer su oni važni za pravilnu primjenu zakona.

Stoga zakonske odredbe u pročišćenom tekstu treba sistematizirati po redoslijedu koji je odredio zakonodavac, pri čemu nije dopušteno mijenjati brojčane oznake članaka određene u izvornom tekstu zakona (npr. Članak 5.), odnosno u njegovim izmjenama i dopunama (npr. Članak 5.a). Ispod svakog članka ili stavka koji je naknadno izmijenjen ili dopunjen treba naznačiti broj »Narodnih novina« u kojima je izmjena ili dopuna objavljena i datum njezina stupanja na snagu (npr. izmjena stupila na snagu 12. svibnja 2006., NN 26/06.).

Nadalje, u slučaju da je zakonom o izmjenama i/ili dopunama zakona pojedina odredba brisana, u pročišćenom tekstu mora biti navedena izvorna brojčana oznaka članka ili stavka koji je brisan, s tim što se u pročišćenom tekstu u tom slučaju ispod brisanog članka ili uz brisani stavak stavlja oznaka »brisan« uz istodobno navođenje broja »Narodnih novina« u kojima je brisanje izvršeno i uz naznaku datuma stupanja na snagu izvršene izmjene.

Konačno, u pročišćenom tekstu zakona nužno je u posebnoj (posljednjoj) glavi navesti redoslijedom prijelazne i završne odredbe svih zakona koji su obuhvaćeni pročišćenim tekstom, uz naznaku zakona kojemu pripadaju, broja »Narodnih novina« u kojima je taj zakon objavljen i datuma njegovog stupanja na snagu.

4. Ustavni sud ističe da su prethodna utvrđenja iznimno važna, jer je uvidom u »Narodne novine« uočena neustavna pojava da Hrvatski sabor donosi izmjene i dopune pročišćenih tekstova zakona, a ne izmjene i dopune samih zakona. (...)

... zakoni o izmjenama i/ili dopunama pojedinih zakona polaze od pročišćenih tekstova zakona i njih mijenjaju i/ili dopunjuju, što znači da zakonodavac pročišćenom tekstu daje značenje zakona.

Budući da se brojčane oznake članaka u pročišćenim tekstovima razlikuju od onih u izvornim tekstovima zakona, te da se pri njihovoj izradi ne poštuju ni ostali zahtjevi navedeni u točki 3. ove glave Izvješća, u praksi je vrlo često nemoguće utvrditi koja se zakonska odredba mijenja ili dopunjuje, što narušava pravnu sigurnost objektivnog pravnog poretka, ali i pravnu sigurnost građana Republike Hrvatske.

Stoga Ustavni sud, na temelju ovlasti propisane člankom 128. alinejom 5. Ustava, izvješćuje Hrvatski sabor o pojavi neustavnosti u načinu izrade pročišćenog teksta zakona.«

1) (Ne)poštovanje pravila utvrđenih u Izvješću broj: U-X-80/2005

2. Ustavni sud primjećuje da se pravila sadržana u Izvješću broj: U-X-80/2005 nisu poštovala više godina poslije njegove objave.

Zbog toga je u praksi često dolazilo do nemogućnosti utvrđivanja koja se odredba pojedinog zakona mijenja ili dopunjuje. Time je povećan stupanj pravne nesigurnosti objektivnog pravnog poretka, ali i pravne nesigurnosti u ostvarenju prava i obveza građana Republike Hrvatske. Povećanjem unutarnje pravne nedosljednosti zakonodavnog poretka Republike Hrvatske ozbiljno je narušeno načelo vladavine prava, najviša vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske.

Prethodna ocjena odnosi se i na pročišćene tekstove svih ostalih propisa i općih akata koje su nadležna utvrđivati druga tijela državne i javne vlasti.

2.1. U studenom 2010. godine, međutim, Odbor za zakonodavstvo Hrvatskog sabora prvi je put objavio pročišćene tekstove zakona koji su izrađeni u skladu s okvirnim pravilima sadržanim u Izvješću broj: U-X-80/2005. Riječ je o Zakonu o sudovima (»Narodne novine« broj 122/10.) i Zakonu o mirovinskom osiguranju (»Narodne novine«, broj 130/10.). Ustavni sud te objave smatra naznakom budućeg pravilnog postupanja nadležnog parlamentarnog odbora pri izradi pročišćenih tekstova zakona, ali i poticajem svim tijelima nadležnim za izradu pročišćenih tekstova normativnih akata da slijede njegov primjer.

2) Službene kratice naziva zakona

3. Ustavni sud u ovom izvješću prvi put ukazuje na pojavu različitih kratica naziva istovjetnih zakona u domaćoj pravnoj doktrini i praksi, što pojačava stupanj unutarnje pravne nedosljednosti domaćeg zakonodavnog poretka.

Nije sporno da opetovano navođenje punih naziva zakona u znanstvenim i stručnim radovima, sudskim odlukama te upravnim i drugim aktima tijela državne i javne vlasti ne doprinosi jasnoći i preglednosti njihova sadržaja, osobito kad je riječ o nazivima zakona koji su sastavljeni od velikog broja riječi. Stoga se u praksi pribjegava njihovim kraticama. Njih, međutim, samovoljno određuju pojedinci, institucije i tijela na različite načine i prema različitim mjerilima, što otežava praćenje razvitka zakonodavstva, ali i pravne doktrine koja se njime bavi.

Štoviše, potreba za djelotvornim i uspješnim pretraživanjem elektroničkih baza podataka sudske prakse ukazuje da je standardizacija kratica naziva zakona danas postala nužna potreba.

Stoga Ustavni sud, potaknut dobrom parlamentarnom praksom u drugim državama, osobito u Saveznoj Republici Njemačkoj i Republici Sloveniji, ukazuje Hrvatskom saboru na potrebu da nadležni Odbor za zakonodavstvo dobije ovlast svakom zakonu, prihvaćenom u parlamentarnoj proceduri, odrediti službenu kraticu njegova naziva, koja bi se trebala objavljivati u »Narodnim novinama« zajedno s objavom samog zakona.

II.
PROČIŠĆENI TEKST USTAVA REPUBLIKE HRVATSKE (2010.)

4. Hrvatski sabor je na sjednici 16. lipnja 2010. prihvatio i proglasio Promjenu Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 76 od 18. lipnja 2010.; u daljnjem tekstu: Promjena Ustava/2010).

Na temelju nadležnosti propisane člankom 57. Poslovnika Hrvatskoga sabora (»Narodne novine« broj 71/00., 129/00., 117/01., 6/02. – pročišćeni tekst, 41/02., 91/03., 58/04., 69/07., 39/08. i 86/08.), Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav Hrvatskog sabora na sjednici 6. srpnja 2010. utvrdio je pročišćeni tekst Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 85 od 9. srpnja 2010.; u daljnjem tekstu: PT Ustava/2010).

4.1. Promjena Ustava/2010 prva je njegova izmjena i dopuna poslije Izvješća broj: U-X-80/2005.

Ustavni sud primjećuje da PT Ustava/2010 nije izrađen u skladu s pravilima za izradu pročišćenih tekstova normativnih akata utvrđenim u Izvješću broj: U-X-80/2005.

Isto utvrđenje odnosi se i na:

– pročišćeni tekst Ustava izrađen poslije Promjene Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 28/01.; u daljnjem tekstu: Promjena Ustava/2001), koji je objavljen u »Narodnim novinama« broj 41/01., a njegov ispravak u »Narodnim novinama« broj 55/01. (u daljnjem tekstu: PT Ustava/2001),

– pročišćeni tekst Ustava izrađen poslije Promjene Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 113/00.; u daljnjem tekstu: Promjena Ustava/2000), koji je objavljen u »Narodnim novinama« broj 124/00. (u daljnjem tekstu: PT Ustava/2000).

U sljedećim se točkama naznačuju temeljni problemi koje su u strukturi Ustava uzrokovali navedeni pročišćeni tekstovi.

1) Brojčane oznake članaka Ustava

5. Ustavni sud podsjeća na pravilo da su tijela nadležna za izradu pročišćenih tekstova normativnih akata ovlaštena odstupiti od brojčanih oznaka članaka sadržanih u izvornom tekstu normativnog akta samo u slučaju kad je u samom članku, sadržanom u izmjenama i dopunama dotičnog akta, izrijekom navedeno da taj članak postaje »članak XY«.

U točki 5.1. to se pravilo ilustrira na primjeru PT Ustava/2010.

5.1. Članak 9. Promjene Ustava/2010 glasi:

»Članak 9.

Iza članka 53. dodaje se članak 53.a koji glasi:

'Članak 53.a

Državni ured za reviziju je najviša revizijska institucija Republike Hrvatske, koja je samostalna i neovisna u svom radu.

Državnim uredom za reviziju upravlja glavni državni revizor koji o njegovu radu izvješćuje Hrvatski sabor.

Osnivanje, ustrojstvo, nadležnost i način rada Državnog ureda za reviziju uređuju se zakonom.'«

U PT Ustava/2010 članak 53.a označen je kao »članak 54.«.

Riječ je o neovlaštenom zadiranju u ustavni tekst. U pročišćenom tekstu Ustava taj bi se članak mogao označiti kao »članak 54.« samo u slučaju da je tako izrijekom propisano u samom tekstu Promjene Ustava. Konkretno, taj bi članak Ustava bilo dopušteno označiti »člankom 54.« samo u slučaju da je članak 9. Promjene Ustava/2010 glasio:

»Članak 9.

Iza članka 53. dodaje se novi članak 54. koji glasi:

'Članak 54.

Državni ured za reviziju je najviša revizijska institucija Republike Hrvatske, koja je samostalna i neovisna u svom radu.

Državnim uredom za reviziju upravlja glavni državni revizor koji o njegovu radu izvješćuje Hrvatski sabor.

Osnivanje, ustrojstvo, nadležnost i način rada Državnog ureda za reviziju uređuju se zakonom.'

Dosadašnji članak 54. postaje članak 55.«

U tom bi slučaju i svi članci koji slijede iza dotadašnjeg članka 54. (novog članka 55.) morali sadržavati odredbu o izmjeni njihovih brojčanih oznaka radi njihova usklađivanja s novom strukturom ustavnog teksta (ovisno o odabiru pravne tehnike, riječ bi mogla biti i o posebnom članku u prijelaznim odredbama Ustava koji bi sadržavao opće pravilo o novoj numeraciji članaka).

5.2. Hrvatski ustavotvorac, međutim, nikada nije prihvatio prethodno navedenu tehniku noveliranja Ustava kad je riječ o njegovim člancima.

Konkretno, ustavotvorac je u Promjeni Ustava/2010 izrijekom propisao da se iza članka 53. Ustava »dodaje članak 53.a«, a ne članak 54. Dosljedno tome, ni u jednoj dosadašnjoj promjeni Ustava nije postojala potreba za propisivanjem nove numeracije dotadašnjih članaka Ustava. To je pravilo pretpostavljalo, naime, da se sve izmjene i dopune ustavnog teksta provode u okviru 139 članaka Ustava (ne računajući prijelazne i završne odredbe, koje se ne smatraju dijelom materijalnog sadržaja Ustava u užem smislu).

U PT Ustava/2010, ali i u PT Ustava/2001 i PT Ustava/2000, nisu poštovana navedena pravila, jer su u njima izmijenjene brojčane oznake članaka Ustava. Time je grubo narušena temeljna struktura ustavnog teksta.

2) Označavanje članaka koji su brisani

6. Opće je pravilo da su tijela nadležna za izradu pročišćenih tekstova normativnih akata dužna poštovati volju donositelja o brisanju određenog članka dotičnog akta iz pravnog poretka. Sukladno tome, u interesu je pravne sigurnosti objektivnog pravnog poretka i pravne sigurnosti građana u ostvarenju njihovih prava i obveza da se na mjesto članka koji je brisan ne umeće novi članak.

To znači da u pročišćenom tekstu normativnog akta mora biti naznačeno da je dotični članak brisan. Njegovu brojčanu oznaku ne smije dobiti nijedan drugi članak.

Isto pravilo vrijedi i za stavke, podstavke, alineje i točke unutar pojedinog članka.

U točki 6.1. to se pravilo ilustrira na primjeru PT Ustava/2001.

6.1. U Promjeni Ustava/2001 bilo je propisano:

»Članak 31.

Članak 81. briše se.«

Članak 81. Ustava uređivao je nadležnost Županijskog doma Sabora Republike Hrvatske (1990.), Hrvatskog državnog sabora (1997.), odnosno Hrvatskog sabora (2000.). Taj je dom parlamenta ukinut Promjenom Ustava/2001.

U PT Ustava/2001, međutim, umjesto naznake da je članak 81. Ustava brisan, ponovo se pojavljuje članak 81., ali s novim sadržajem:

»Članak 81.

Ako Ustavom nije drugačije određeno, Hrvatski sabor donosi odluke većinom glasova ukoliko je na sjednici nazočna većina zastupnika.

Zastupnici glasuju osobno.«

Pravilan način izrade pročišćenog teksta dijela Ustava koji se odnosi na članak 81. bio bi sljedeći:

Članak 81.

Brisan.

(NN 28/01, čl. 31., 28. 3. 2001.)

6.2. Odstupanje od navedenog pravila bilo bi dopušteno samo ako bi to izrijekom bilo propisano u odgovarajućem članku dotičnog normativnog akta. Primijeni li se navedeno pravilo na prethodni primjer, onda bi korištenje brojčane oznake članka 81. Ustava nakon njegova brisanja bilo dopušteno samo u slučaju da je sam ustavotvorac u članku 31. Promjene Ustava/2001 propisao:

Članak 31.

Članak 81. briše se.

Članak 82. postaje članak 81.

U tom bi slučaju i svi članci koji slijede iza dotadašnjeg članka 82. (novog članka 81.) morali sadržavati odredbu o izmjeni njihovih brojčanih oznaka radi njihova usklađivanja s novom strukturom ustavnog teksta (ovisno o odabiru pravne tehnike, riječ bi mogla biti i o posebnom članku u prijelaznim odredbama Ustava koji bi sadržavao opće pravilo o novoj numeraciji članaka).

6.2.1. Kao što je već rečeno u točki 5.2. ovog izvješća, hrvatski ustavotvorac nikada nije prihvatio prethodno navedenu tehniku noveliranja Ustava kad je riječ o njegovim člancima. On je oduvijek koristio pravnu tehniku inherentnu izmjenama i dopunama normativnih akata, koja u konkretnom slučaju zahtijeva da se članak 81. Ustava trajno označava kao brisan.

3) Posljedice izrade pročišćenih tekstova Ustava na integritet ustavnog teksta

7. Ustavni sud primjećuje da su posljednja tri pročišćena teksta Ustava (2000., 2001. i 2010.) ozbiljno narušila integritet ustavnog teksta.

PT Ustava/2000, naime, bio je izrađen protivno općim pravnim i nomotehničkim pravilima za izradu pročišćenih tekstova. Rezultat toga bilo je neovlašteno povećanje broja članaka Ustava s 139 na 146, pri čemu su dotadašnjim člancima Ustava promijenjene brojčane oznake.

Sljedeći propust učinjen je već 2001. godine, kad je ustavotvorac utemeljio Promjenu Ustava/2001 na brojčanim oznakama članaka Ustava iz PT Ustava/2000, a ne na izvornim tekstovima Ustava/1990 i njegovih izmjena i dopuna iz 1997. i 2000.

Nakon proglašavanja Promjene Ustava/2001, u kojoj se ustavotvorac pozvao na brojčane oznake iz PT Ustava/2000, izrađen je novi pročišćeni tekst (PT Ustava/2001) u kojem su brojčane oznake članaka Ustava ponovo mijenjane. U tom ih je pročišćenom tekstu bilo ukupno 145.

Konačno, isti je postupak ponovljen i tijekom donošenja Promjene Ustava 2010. Umjesto na izvorne tekstove, ustavotvorac se po drugi put pozvao na izmijenjene brojčane oznake iz PT Ustava/2001. U pročišćenom tekstu koji je uslijedio poslije proglašenja Promjene Ustava/2010 brojčane oznake članaka Ustava ponovo su mijenjane. U tom ih je pročišćenom tekstu (PT Ustava/2010) ukupno 150.

Rezultat takvog postupanja prikazuje se u točki 7.1. na primjeru članka 132. Ustava.

7.1. Članak 132. Ustava/1990 glasio je:

»Članak 132.

Međunarodne ugovore u ime Republike Hrvatske sklapa predsjednik Republike, a može ih u skladu sa zakonom, sklapati i Vlada Republike Hrvatske.«

Članak 72. Promjene Ustava/2000 glasio je:

»Članak 72.

Članak 132. mijenja se i glasi:

'U skladu s Ustavom, zakonom i pravilima međunarodnog prava, sklapanje međunarodnih ugovora u nadležnosti je, ovisno o naravi i sadržaju međunarodnog ugovora, Zastupničkog doma Hrvatskoga sabora, Predsjednika Republike i Vlade Republike Hrvatske.'«

Članak 62. Promjene Ustava/2001 glasio je:

»Članak 62.

U članku 132. stavku 1. riječi: 'ustavnih sloboda i prava čovjeka i građanina« zamjenjuju se riječima: »ljudskih prava i temeljnih sloboda zajamčenih Ustavom'.«

Kao što je rečeno u prethodnoj točki, u postupku Promjene Ustava/2001 ustavotvorac se prvi put počeo pozivati na pročišćeni tekst kao na pravnu osnovu izmjena i dopuna Ustava, koji tekst (PT Ustava/2000) nije bio izrađen u skladu s općim pravnim i nomotehničkim pravilima za izradu pročišćenih tekstova. Stoga »članak 132.« na koji se 2001. pozvao ustavotvorac više nije odgovarao članku 132. Ustava/1990. Riječ je bila o članku 127. stavku 1. Ustava/1990, koji je prije Promjene Ustava/2001 glasio:

»Članak 127.

Postupak i uvjeti za izbor sudaca Ustavnog suda Republike Hrvatske i prestanak njihove dužnosti, uvjeti i rokovi za pokretanje postupka ocjene ustavnosti i zakonitosti, postupak i pravno djelovanje njegovih odluka, zaštita ustavnih sloboda i prava čovjeka i građanina i druga pitanja važna za izvršavanje dužnosti i rad Ustavnog suda Republike Hrvatske uređuju se ustavnim zakonom.«

Nadalje, članak 26. Promjene Ustava/2010 glasio je:

»Članak 26.

U članku 132. iza stavka 3. dodaje se stavak 4. koji glasi:

'Prava iz ovoga članka u Republici Hrvatskoj ostvaruju i građani Europske unije, u skladu sa zakonom i pravnom stečevinom Europske unije.'«

Slično prethodnom utvrđenju, u postupku Promjene Ustava/2010 ustavotvorac se po drugi put pozvao na pročišćeni tekst kao na pravnu osnovu izmjena i dopuna Ustava. Međutim, sada je riječ bila o PT Ustava/2001, u kojem su već bile sadržane i pogreške učinjene u prethodnom PT Ustava/2000, a njima su dodane još i nove izmjene brojčanih oznaka članaka Ustava.

Stoga u članku 26. Promjene Ustava/2010, u kojem se ustavotvorac poziva na »članak 132.«, više nije riječ o članku 132. Ustava/1990 (sklapanje međunarodnih ugovora) niti o »članku 132.« na koji se ustavotvorac pogrešno pozvao u Promjeni Ustava/2001 (članak 127. koji određuje sadržaj Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske). U pročišćenom tekstu Ustava/2010 »članak 132.« odnosi se na članak 128. koji uređuje pravo na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu.

7.2. Prethodno je rečeno da Ustav ima ukupno 139 članaka.

Neovlaštene izmjene brojčanih oznaka članaka Ustava, prikazane u točki 7.1. ovog izvješća, dovele su do toga da je ustavotvorac u članku 29. Promjene Ustava/2010 propisao: »Iza članka 141. dodaje se Glava VII.A EUROPSKA UNIJA s člancima 141.a, 141.b, 141.c i 141.d i naslovima iznad njih«.

Opisana pojava ima izravne negativne učinke na integritet ustavnog teksta, budući da numeracija članaka 141.a, 141.b, 141.c i 141.d Ustava, iako nedosljedna, mora biti poštovana. Drugim riječima, u pročišćenom tekstu Ustava, izrađenom prema općim pravnim i nomotehničkim pravilima za izradu pročišćenih tekstova, ti članci Ustava moraju zadržati svoje brojčane oznake, iako se time narušava numerički redoslijed ustavnog teksta.

Ustavni sud ocjenjuje, međutim, da nedosljednost u numeričkim oznakama članaka Ustava (u dijelu koji se odnosi na »članke 141.a, 141.b, 141.c i 141.d«) – koje brojčane oznake članaka moraju biti zadržane u pročišćenom tekstu Ustava sve dok ih ustavotvorac sam ne ispravi ili za njihov ispravak ne ovlasti određeno tijelo – uzrokuje manje štete od one koja je ustavnom tekstu učinjena u dosada objavljenim pročišćenim tekstovima.

8. Zbog pogrešne izrade pročišćenih tekstova Ustava, na koje se u posljednja dva postupka promjene Ustava pozvao ustavotvorac, integritet ustavnog teksta narušen je i u odnosu na sam sadržaj pojedinih ustavnih odredbi.

U nastavku se navodi nekoliko primjera.

8.1. Članak 22. Promjene Ustava/2000 glasio je:

»Članak 22.

Članak 79. mijenja se i glasi:

'Zastupnički dom i Županijski dom imaju predsjednika i jednog ili više potpredsjednika.

Predsjednik Zastupničkog doma predsjednik je i Hrvatskoga sabora.

Unutarnje ustrojstvo i način rada pojedinog doma Sabora uređuje se poslovnikom doma u skladu s Ustavom.

Poslovnik se donosi većinom glasova svih zastupnika doma.'«

U članku 79. stavku 3. Ustava bilo je propisano, dakle, da se unutarnje ustrojstvo i način rada pojedinog doma Sabora uređuje poslovnikom doma u skladu s Ustavom.

Članak 29. Promjene Ustava/2001 glasio je:

»Članak 29.

U članku 79. stavku 1. riječi: 'Zastupnički dom i Županijski dom imaju' zamjenjuju se riječima: 'Hrvatski sabor ima'.

Stavak 2. briše se.

U dosadašnjem stavku 3. koji postaje stavak 2. riječi: 'pojedinog doma Sabora' zamjenjuju se riječima: 'Hrvatskoga sabora', a riječ: 'doma' iza riječi: 'poslovnikom' briše se.

U dosadašnjem stavku 4. koji postaje stavak 3. riječ: 'doma' briše se.«

Sukladno navedenom, dotadašnji stavak 3. koji je postao stavak 2. članka 79. u pročišćenom je tekstu Ustava trebao glasiti: »Unutarnje ustrojstvo i način rada Hrvatskoga sabora uređuje se poslovnikom u skladu s Ustavom.«

Nasuprot tome, u PT Ustava/2001 utvrđeno da članak 79. stavak 2. Ustava glasi:

»Članak 79.

(...)

Unutarnje ustrojstvo i način rada Hrvatskoga sabora uređuje se poslovnikom.

(...).«

Iz navedenog je razvidno da je u PT Ustava/2001 neovlašteno izbrisan dio članka 79. stavka 2. Ustava koji glasi: »u skladu s Ustavom«. Ta pogreška nije bila ispravljena ni u »Ispravku Ustava Republike Hrvatske (pročišćeni tekst)«, koji je objavljen u »Narodnim novinama« broj 55 od 15. lipnja 2001.

Ta se pogreška ponavlja i u PT Ustava/2010, pri čemu je u tom tekstu članak 79. Ustava dodatno neovlašteno pretvoren u »članak 80.«

8.2. Nadalje, zbog pozivanja na različite pročišćene tekstove Ustava, u kojima su se brojčane oznake članaka Ustava međusobno razlikovale, u samom tekstu Ustava pojavljuju se različite brojčane oznake jednog te istog članka Ustava.

Tako je članak 3. Promjene Ustava/2010 propisao:

»Članak 3.

Članak 7. mijenja se i glasi:

"(...)

U slučajevima predviđenim u člancima 17. i 100. Ustava, Oružane se snage mogu, ako to zahtijeva narav pogibelji, koristiti kao pomoć policiji i drugim državnim tijelima.

(...).«

Istodobno, članak 19. Promjene Ustava/2001 propisao je:

»Članak 19.

U članku 76. ... na kraju rečenice briše se točka i dodaju riječi: 'ili u slučajevima iz članka 17. i 101. Ustava'.«

Iz navedenog je razvidno da se u Promjeni Ustava/2010 upućuje na »članak 100.«, a u Promjeni Ustava/2001 na »članak 101.«, iako je riječ o istovjetnim ustavnim odredbama. Ustavni sud dužan je istaknuti, međutim, da su oba ustavna teksta danas na snazi i da nitko nije ovlašten bez izričite ovlasti ustavotvorca samovoljno ispravljati te i slične propuste.

8.3. Ustavni sud na kraju primjećuje da je integritet ustavnog teksta narušen i zbog propusta pretežito pravopisne naravi koji su nastajali postupno, promjenama izvornog ustavnog teksta iz 1990. Tako u tekstu koji je danas na snazi u nekoliko odredbi na kraju rečenice nedostaje točka, a u istom se članku, prilikom nabrajanja, primjenjuju različite interpunkcije, i sl. Osim toga, na nekoliko mjesta u ustavnom tekstu postoji neusklađenost u rodovima (primjerice, u članku 75. stavku 5. Ustava riječ »komisija« zamijenjena je riječju »povjerenstvo«, ali riječ »njezina« nije zamijenjena riječju »njegova«, i sl.). Konačno, postoji izrazita neusklađenost u načinu na koji se pišu pojedine državne institucije (primjerice, u tekstu Ustava koji je na snazi postoji i »Predsjednik Republike« i »predsjednik Republike«), redni brojevi (u tekstu Ustava koji je na snazi godine se označavaju i kao »1974« i kao »1974.«), ali i pridjevi u genitivu (primjerice, u tekstu Ustava koji je na snazi postoji i »hrvatskog naroda« i »hrvatskoga naroda«), itd.

Unatoč tome, Ustavni sud opetovano ponavlja da ni u takvim slučajevima u pročišćenom tekstu Ustava nije dopušteno samovoljno ispravljati ustavni tekst koji je na snazi.

III.
UTVRĐENJA USTAVNOG SUDA

1) Pročišćeni tekstovi ustavnih zakona, zakona, drugih propisa i općih akata

9. Ustavni sud svjestan je poteškoća koje su vezane uz zahtjev za izmjenom dosadašnje prakse u području izrade pročišćenih tekstova normativnih akata radi njezina usklađivanja s načelom vladavine prava, osobito osiguranjem pravne sigurnosti objektivnog pravnog poretka i pravne sigurnosti građana Republike Hrvatske u ostvarenju njihovih prava i obveza.

On ne odriče ni dio svoje odgovornosti za postojeće stanje, budući da se i sam u svojoj dosadašnjoj praksi – u nastojanju da ne uzrokuje još veći stupanj pravne nesigurnosti – pozivao na članke normativnih akata objavljene u njihovim pročišćenim tekstovima, uključujući Ustav i Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.

10. Polazeći od zatečenog stanja, nespornom se čini činjenica da bi ispravljanje dosada objavljenih pročišćenih tekstova svih zakona (uključujući Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske), drugih propisa i općih akata te njihovo ponovno objavljivanje u »Narodnim novinama« i drugim službenim glasilima nedvojbeno uzrokovalo ozbiljne poremećaje u praktičnom pravnom životu.

Radi osiguranja stabilnosti pravnog poretka u prijelaznom se razdoblju stoga ima smatrati opravdanim pozivanje na pročišćene tekstove ustavnih zakona, zakona, drugih propisa i općih akata u sadržaju u kojem su oni – prije objave ovog izvješća – objavljeni u »Narodnim novinama« i službenim glasilima jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te drugih pravnih osoba s javnim ovlastima.

Sukladno navedenom, mjerila za izradu pročišćenih tekstova ustavnih zakona, zakona, drugih propisa i općih akata, navedena u izvješću U-X-80/2005 i ovom izvješću, dužna su poštovati sva tijela nadležna za izradu pročišćenih tekstova normativnih akata pro futuro, od prvog dana nakon objave ovog izvješća u »Narodnim novinama«.

2) Pročišćeni tekst Ustava Republike Hrvatske

11. Iznimka od pravila sadržanog u točki 10. ovog izvješća jest Ustav.

a) Objava novog pročišćenog teksta Ustava u »Narodnim novinama«

12. Zbog temeljne važnosti Ustava za ustavni poredak Republike Hrvatske, Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav Hrvatskog sabora morao bi bez odgode objaviti novi pročišćeni tekst Ustava u posebnom broju »Narodnih novina«.

13. Radi smanjenja mogućnosti pogrešaka u postupku izrade novog pročišćenog teksta Ustava, Ustavni sud prilaže ovom izvješću pročišćeni tekst Ustava izrađen u skladu sa zahtjevima koji proizlaze iz načela vladavine prava, a koji su podrobno obrazloženi u Izvješću broj: U-X-80/2005 i ovom izvješću.

Taj pročišćeni tekst Ustava bit će objavljen na internetskim stranicama Ustavnog suda (www.usud.hr) dan nakon objave ovog izvješća u »Narodnim novinama«.

b) Predstojeća praksa Ustavnog suda

14. Ustavni sud u svojoj praksi nije prihvatio brojčane oznake članaka Ustava navedene u PT Ustava/2010. On je u svojim odlukama donesenim poslije objave PT Ustava/2010 u pravilu isticao sljedeće:

»Ustavni sud napominje da je u pročišćenom tekstu Ustava (»Narodne novine« broj 85/10.), objavljenom nakon Promjene Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 76/10.), Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav Hrvatskog sabora izmijenio brojčane oznake članaka Ustava. Te će se brojčane oznake u obrazloženju ove odluke navoditi u zagradama uz brojčane oznake članaka Ustava koje je Ustavni sud koristio do objave pročišćenog teksta Ustava u »Narodnim novinama« broj 76/10.«

Sukladno tome, dan nakon objave ovog izvješća u »Narodnim novinama« Ustavni sud počet će se u svojoj praksi pozivati na izvorne članke Ustava (»Narodne novine« broj 56/90.), odnosno na odgovarajuće članke njegovih izmjena i dopuna (»Narodne novine« broj 135/97., 113/00., 28/01. i 76/10.).

c) Objava prijevoda Ustava na službene jezike Vijeća Europe

15. Zbog članstva Republike Hrvatske u međunarodnim organizacijama i savezima Ustavni sud ocjenjuje nužnim da Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav Hrvatskoga sabora neodložno objavi u »Narodnim novinama« službene prijevode novog pročišćenog teksta Ustava iz točke 12. ovog izvješća na engleskom i francuskom, službenim jezicima Vijeća Europe.

4) Brisanje dosadašnjih pročišćenih tekstova Ustava

16. Ustavni sud na kraju ocjenjuje nužnim da, zbog razloga navedenih u ovom izvješću, Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav Hrvatskog sabora donese odluku o brisanju svih dosada objavljenih pročišćenih tekstova Ustava (»Narodne novine« broj 8/98., 124/00., 41/01., 55/01. – ispravak i 85/10.) te je objavi u »Narodnim novinama« zajedno s novim pročišćenim tekstom Ustava iz točke 12. ovog izvješća.

17. Ovo izvješće objavit će se u »Narodnim novinama« u skladu s člankom 29. stavkom 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.

Broj: U-X-1435/2011

Zagreb, 23. ožujka 2011.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica
dr. sc. Jasna Omejec, v. r.