USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
2355
Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, odlučujući o prijedlozima za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01. i 76/10.), na sjednici održanoj 4. listopada 2011. donio je
RJEŠENJE
I. Ne prihvaćaju se prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 1., članka 3. stavka 1., članka 4., članka 18. stavaka 6., 7., 8., 9., 10., 11., 12. i 13., članka 24. stavaka 1., 2. i 3., članka 27. stavaka 2. i 3., članka 41. i članka 42. Zakona o umirovljeničkom fondu (»Narodne novine« broj 93/05. i 41/07.)
II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.
Obrazloženje
I. OKOLNOSTI KOJE SU PRETHODILE DONOŠENJU ZAKONA O UMIROVLJENIČKOM FONDU
1. Mirovinska primanja osiguranika u razdoblju do rujna 1993. usklađivala su se, sukladno člancima 30., 42., 47. i 48. stavak 7. Zakona o osnovnim pravima iz mirovinskog i invalidskog osiguranja (»Narodne novine« broj 53/91.) koji zakon je Republika Hrvatska preuzela u svoj pravni sustav Zakonom o mirovinskom i invalidskom osiguranju (»Narodne novine« broj 26/83., 48/83., 5/86., 42/87., 34/89., 40/89., 57/89., 40/90., 9/91., 26/93., 96/93., 44/94. i 59/96.), na osnovi statističkih podataka o kretanju nominalnih osobnih dohodaka svih zaposlenih u Republici Hrvatskoj.
U cilju provođenja stabilizacijskog programa, Vlada Republike Hrvatske od 1. listopada 1993. do siječnja 1995. donijela je veći broj uredbi o utvrđivanju najviših iznosa mase sredstava za isplatu mirovina (»Narodne novine« broj 93/93., 114793., 6/94., 26/94., 34/94., 73/94., 79/94. – ispravak i 91/94.), kojim uredbama su derogirane navedene zakonske odredbe o usklađivanju mirovina, odnosno mirovine su usklađivane ispod razine kretanja plaća zaposlenih u Republici Hrvatskoj.
Prestanak važenja navedenih uredbi uslijedio je od 1. veljače 1995., kada su pravno stečeni uvjeti za usklađivanje mirovina prema kretanju plaća svih zaposlenih. Donesen je Zakon o usklađivanju mirovina i drugih novčanih primanja iz mirovinskog i invalidskog osiguranja, te upravljanju fondovima mirovinskog i invalidskog osiguranja (»Narodne novine« broj 20/97. i 89/97.), kojim je bilo propisano da se za razdoblje od 1. veljače 1995. do 31. prosinca 1996. mirovine usklađuju prema kretanju plaća svih zaposlenih u Republici Hrvatskoj, a od 1. siječnja 1997. prema kretanju troškova života.
Ustavni sud Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Ustavni sud) odlukom broj: U-I-283/97 od 12. svibnja 1998., objavljenom u »Narodnim novinama« broj 69/98., ukinuo je članke 1., 2., 3., 4. i 6. Zakona o usklađivanju mirovina i drugih novčanih primanja iz mirovinskog i invalidskog osiguranja, te upravljanju fondovima mirovinskog i invalidskog osiguranja, a kojima je bilo propisano navedeno usklađivanje mirovina. Prestankom važenja uredbi Vlade Republike Hrvatske Ustavni sud je neizvršenom utvrdio obvezu Republike Hrvatske za provođenje usklađivanja mirovina u razdoblju u kojem su od primjene bili derogirani članci 30., 42., 47. i 48. stavak 7. Zakona o osnovnim pravima iz mirovinskog i invalidskog osiguranja (»Narodne novine« broj 53/91.).
Nakon odluke Ustavnog suda broj: U-I-283/97 od 12. svibnja 1998. donesen je Zakon o prenošenju sredstava iz državnog proračuna fondovima mirovinskog i invalidskog osiguranja, te usklađivanju mirovina iz 1998. (»Narodne novine« broj 102/98.), s primjenom od 6. kolovoza 1998., kojim je bilo propisano da se od 1. srpnja 1998. mirovine i druga mirovinska primanja usklađuju za svako polugodište u odnosu na polovicu porasta troškova života i polovicu porasta prosječnih bruto-plaća svih zaposlenih u Republici Hrvatskoj.
Donesen je i Zakon o povećanju mirovina radi otklanjanja razlika u razini mirovina ostvarenih u različitim razdobljima (»Narodne novine« broj 127/00.), prema kojem se mirovine ostvarene do 1. siječnja 2001. s tim danom (dakle od 1. siječnja 2001.) povećavaju od 0,5% do 20%, ovisno o godini ostvarivanja prava na isplatu mirovine.
Istovremeno, sukladno Pravilniku o načinu i rokovima isplate dodatka uz mirovinu (»Narodne novine« broj 136/98.), korisnicima koji su pravo na mirovinu ostvarili do 30. lipnja 1998. isplaćivao se i dodatak uz mirovinu od 100 kuna i 6% od mirovine isplaćene za lipanj 1998. Isplata tog dodatka trebala je prestati 31. prosinca 2002.
Nastavno donesen je Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o mirovinskom osiguranju (»Narodne novine« broj 30/04.) koji je u članku 4. propisao da se korisniku mirovine kojemu je osigurana isplata dodatka uz mirovinu prema članku 37. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o mirovinskom osiguranju (»Narodne novine« broj 147/02.) u svotu mirovine koja je isplaćena za mjesec ožujak 2004. uračunava i svota tog dodatka, te se dalje isplaćuje kao mirovina korisnika. Dakle, s ciljem očuvanja socijalne sigurnosti umirovljenika, dodatak uz mirovinu od 100 kuna i 6% od mirovine isplaćene za lipanj 1998. integriran je u mjesečno mirovinsko primanje i postao je njegovim sastavnim dijelom.
Nadležna su tijela ocijenila, međutim, da se primjena svih tih propisa pokazala nedostatnom za nadoknadu/povrat umirovljenicima razlike iznosa usklađenja mirovina za razdoblje od 1. rujna 1993. do 31. prosinca 1998.
Uslijedilo je donošenje Zakona o provođenju Odluke Ustavnog suda od 12. svibnja 1998. (»Narodne novine« broj 105/04. i 19/07., u daljnjem tekstu: ZoPoUSRH), sa ciljem konačnog otklanjanja navedenih disproporcija i završetka postupka obeštećenja korisnika mirovina. Člankom 1. stavcima 2. i 3. tog zakona propisano je da će se obeštećenje korisnika mirovina ostvariti putem posebnog fonda, a fond će se osnovati posebnim zakonom kojim će se urediti njegova djelatnost, te prava i obveze u provođenju načina obeštećenja.
Slijedilo je donošenje osporenog Zakona o umirovljeničkom fondu kojim je uređen način obeštećenja korisnika mirovine iz članka 2. stavaka 1. do 3. Zakona o provođenju Odluke Ustavnog suda od 12. svibnja 1998.
II. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM
2. Prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom u izreci navedenih članaka Zakona o umirovljeničkom fondu podnijeli su: Franjo Krivak iz Zagreba (U-I-84/2006), Vjekoslav Lojen iz Slavonskog Broda (U-I-620/2006), Iskra Juraj iz Zagreba (U-I-822/2006), Akcija socijaldemokrata Hrvatske iz Zagreba (U-I-923/2006), Vesna Boban iz Splita (U-I-1117/2006), Džemaludin Kalajdžisalihović iz Zagreba (U-I-2094/2006), Jure Jukica iz Zagreba (U-I-87/2007), Zlatko Petranović iz Zagreba (U-I-1990/2007), Mara Pili iz Pisarovine (U-I-2585/2007), Matica umirovljenika Hrvatske iz Zagreba (U-I-3847/2008) i Zvonimir Ručević iz Osijeka (U-I-4432/2010).
Ustavni sud o navodima predlagatelja pribavio je očitovanje Vlade Republike Hrvatske i Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje.
2.1. Sutkinja Ustavnog suda Slavica Banić izuzela se od raspravljanja i glasovanja u ovom ustavnosudskom postupku.
III. MJERODAVNO PRAVO
3. Mjerodavni članci Ustava za ocjenu ustavnosti osporavanih članaka Zakona o umirovljeničkom fondu glase:
»Članak 3.
... jednakost,..., socijalna pravda,..., vladavina prava... najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.«
»Članak 14. stavak 2.
(...)
Svi su pred zakonom jednaki.«
IV. OCJENA USTAVNOG SUDA
4. Članak 1. Zakona o umirovljeničkom fondu
Osporeni članak glasi:
»Članak 1.
Ovim se Zakonom osniva Umirovljenički fond (u daljnjem tekstu: Fond) kojim se uređuje način obeštećenja korisnika mirovina iz članka 2. stavaka 1. do 3. Zakona o provođenju Odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske od 12. svibnja 1998. ('Narodne novine' broj 105/04. i 19/07.), čime se u cijelosti izvršava Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-283/97 od 12. svibnja 1998. ('Narodne novine' broj 69/98.).«
4.1. Članak 1. Zakona o umirovljeničkom fondu predlagatelji (U-I-84/2006, U-I-1117/2006 i U-I-2094/2006) smatraju nesuglasnim s člancima 3., 5. i 14. stavkom 2. Ustava.
Ističu sadržajno istovjetne razloge, smatrajući da donošenjem Zakona o umirovljeničkom fondu nije u cijelosti ostvareno obeštećenje umirovljenika, sukladno odluci Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-283/97 od 12. svibnja 1998. (»Narodne novine« broj 69/98.). Između ostalog navode:
»Činjenica da je Vlada Republike Hrvatske tek nakon šest godina po donošenju odluke Ustavnog suda priznala dug umirovljenicima, potvrđuje da je svjesno ignorirala odluku Ustavnog suda, a HZMO izbjegavao, odnosno negirao pravo umirovljenicima na usklađivanje mirovina sukladno odluci Ustavnog suda Republike Hrvatske od 12. svibnja 1998. godine i odredbama Zakona o osnovnim pravima iz mirovinskog osiguranja. Osporenim zakonom brisana su prava umirovljenika utvrđenih odlukom Ustavnog suda, a što je problematiziralo pitanje; Tko je nadležan utvrditi kako se odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske od 12. svibnja 1998. stvarno i u cijelosti provodi?«
4.2. Predlagatelj polazi od pogrešne premise da je »Vlada Repub-
like Hrvatske tek nakon šest godina po donošenju odluke Ustavnog suda priznala dug umirovljenicima«. Ustavni sud napominje (još jednom kao i u točki 1. obrazloženja ovog rješenja) da je i prije donošenja odluke Ustavnog suda broj: U-I-283/97 od 12. svibnja 1998. te kada su prestale s primjenom uredbe Vlade Republike Hrvatske o utvrđivanju najviših iznosa mase sredstava za isplatu mirovina (»Narodne novine« broj 93/93., 114/93., 6/94., 26/94., 34/94., 73/94., 79/94. – ispravak i 91/94.), a s ciljem »ublažavanja posljedica« djelomičnog usklađenja mirovinskih primanja u razdoblju važenja navedenih uredbi, donesen Zakon o usklađivanju mirovina i drugih novčanih primanja iz mirovinskog i invalidskog osiguranja, te upravljanju fondovima mirovinskog i invalidskog osiguranja, s primjenom od 1. veljače 1995.
Nakon odluke Ustavnog suda broj: U-I-283/97 od 12. svibnja 1998. uslijedilo je donošenje više zakona i podzakonskih propisa (vidi točku 1. obrazloženja), te završno donesen je i ZoPoUSRH-a. Izračun i isplata obeštećenja umirovljenicima, nastalog u razdoblju od 1. listopada 1993. do 31. prosinca 1998., ZoPoUSRH-om je propisano sukladno mjerilima koja su za usklađenje mirovinskih primanja kroz naznačeno razdoblje bila propisana člancima 30., 42., 47. i 48. stavkom 7. Zakona o osnovnim pravima iz mirovinskog i invalidskog osiguranja.
Zakon o umirovljeničkom fondu, kao lex specialis, donesen je radi realizacije postupka i načina obeštećenja korisnika mirovina iz članka 2. stavaka 1. do 3. ZoPoUSRH-a. Tumačenje njegovih odredbi Ustavni sud utvrđuje mogućim samo u kontekstu cjelokupnog sadržaja ZoPoUSRH-a.
Sukcesivnost donošenja i primjene propisa u području mirovinskog sustava upućuje na činjenicu da je zakonodavac, čak i prije donošenja odluke Ustavnog suda broj: U-I-283/97 od 12. svibnja 1998. te posebice nakon njezina donošenja, u okviru gospodarskih mogućnosti Republike Hrvatske korisnicima mirovinskih primanja nastojao postupno nadoknaditi razliku koju su kao oštećenje pretrpjeli za vrijeme važenja i primjene uredbi Vlade Republike Hrvatske o utvrđivanju najviših iznosa mase sredstava za isplatu mirovina (»Narodne novine« broj 93/93., 114/93., 6/94., 26/94., 34/94., 73/94., 79/94. – ispravak i 91/94.).
Naposljetku, Zakonom o mirovinskom osiguranju (»Narodne novine« broj 102/98., 127/00., 59/01., 109/01., 147/02., 117/03., 30/04., 177/04., 92/05., 43/07. – odluka Ustavnog suda, 79/07., 35/08., 40/10. – odluka Ustavnog suda i 121/10., u daljnjem tekstu: ZOMO) koji je stupio na snagu 1. siječnja 1999., utemeljena je provedba mirovinske reforme s novouspostavljenim odnosima u sustavu mirovinskog osiguranja.
Prema članku 172. ZOMO-a, korisnici mirovina ostvarenih do 31. prosinca 1998. zadržavaju stečena prava i te se mirovine nadalje usklađuju prema odredbama tog zakona. Mirovine i ostala mirovinska primanja iskazuju se u osobnim bodovima koji se dobiju dijeljenjem tih primanja s aktualnom vrijednošću mirovine određenom za 1. siječnja 1999., a za obiteljsku mirovinu i odgovarajućim propisanim mirovinskim faktorom. Navedeno preračunavanje (izračun) mirovine u osobnim bodovima propisano je radi primjene jedinstvenog sustava usklađivanja mirovina i mirovinskih prava, uređenog člankom 86. ZOMO-a i mirovine ostvarene prije i nakon stupanja na snagu ZOMO-a usklađuju se na jednak način (za polovinu porasta potrošačkih cijena i plaća u prethodnom polugodištu).
Slijedom istaknutog, neosnovanima su ocijenjeni navodi predlagatelja o nesuglasnosti članka 1. Zakona o umirovljeničkom fondu s člancima 3., 5. i 14. stavkom 2. Ustava.
5. Članak 3. stavak 1. Zakona o umirovljeničkom fondu
Članak 3. u osporenom stavku 1. glasi:
»Članak 3.
(1) Fond je zasebna imovina bez pravne osobnosti.
(...)«
5.1. Članak 3. stavak 1. Zakona o umirovljeničkom fondu predlagateljica Vesna Boban (U-I-1117/2006) nesuglasnim smatra članku 3. Ustava. Ističe:
»Prema toj zakonskoj odredbi Fond nema pravnu osobnost i u slučaju spora postaje upitna njegova legitimacija. U praksi međutim HZMO osporava svoju legitimaciju kao tuženika, smatrajući da je za obeštećenje nadležan Fond. Navedeno usmjereno je pravnoj nesigurnosti.«
5.2. Sukladno članku 1. stavcima 2. i 3. ZoPoUSRH-a, Zakonom o umirovljeničkom fondu (članak 1. stavak 1.) osnovan je Fond za cjelovito provođenje postupka obeštećenja umirovljenika u smislu odluke Ustavnog suda broj: U-I-283/97 od 12. svibnja 1998., a njegov osnivač je Vlada Republike Hrvatske u ime Republike Hrvatske (članak 2.).
Člankom 5. Zakona o umirovljeničkom fondu propisano je da Fondom upravlja Društvo za upravljanje fondovima (u daljnjem tekstu: Društvo), a člankom 6. stavcima 1. i 2. istog zakona da je Društvo trgovačko društvo u smislu Zakona o trgovačkim društvima, osnovano u pravnom obliku kao dioničko društvo ili društvo s ograničenom odgovornošću, a predmet njegova poslovanja osnivanje je i upravljanje investicijskim fondovima.
Društvo se u svojoj redovnoj djelatnosti pridržava odredbi Zakona o umirovljeničkom fondu, a supsidijarno se primjenjuju Zakon o investicijskim fondovima (»Narodne novine« broj 150/05.), Zakon o privatizacijskim investicijskim fondovima (»Narodne novine« broj 109/97. i 114/01.) i Zakon o trgovačkim društvima (»Narodne novine« broj 111/93., 34/99., 52/00., 118/03., 107/07., 146/08. i 137/09.).
Člankom 18. stavkom 1. Zakona o umirovljeničkom fondu propisano je da osnovu za stjecanje prava na članstvo u Fondu korisnika mirovine čini obračun razlike koji prema članku 3. ZoPoUSRH-a utvrđuje Hrvatski zavod za mirovinsko osiguranje (u daljnjem tekstu: HZMO). HZMO je dužan predati Društvu bazu podataka članova Fonda na temelju koje će Društvo sastaviti registar članova Fonda (stavak 2.) Društvo je dužno obavijestiti članove Fonda o članstvu i visini obeštećenja u roku od 90 dana od dana osnivanja Fonda (stavak 4.).
U svezi izračuna visine obeštećenja navedene u obavijesti iz stavka 4. članka 18. Zakona o umirovljeničkom fondu može se uložiti prigovor Društvu u roku od 15 dana od primitka obavijesti (stavak 9. članak 18.), a nakon toga otvorena je i mogućnost sudske zaštite. Trgovačko društvo koje upravlja umirovljeničkim Fondom (Društvo) u smislu članka 5. Zakona o umirovljeničkom fondu, pasivno je legitimirano u sudskom postupku.
Slijedom navedenog, Ustavni sud neosnovanima nalazi navode predlagateljice o nesuglasnosti s Ustavom članka 3. stavka 1. Zakona o umirovljeničkom fondu.
6. Članak 4. Zakona o umirovljeničkom fondu
Osporeni članak glasi:
»Članak 4.
(1) Članovi Fonda su korisnici mirovina iz članka 2. stavaka 1. do 3. Zakona o provođenju Odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske od 12. svibnja 1998. (u daljnjem tekstu: Zakon o provođenju Odluke) i to na temelju utvrđene pripadajuće razlike sukladno člancima 3. i 4. Zakona o provođenju Odluke.
(2) Fond je zatvoren za sve druge članove i investitore, osim za nasljednike prvog nasljednog reda članova Fonda.
(3) Članovi Fonda postaju vlasnici udjela u Fondu i imaju pravo na isplatu dokumenata o udjelu.«
6.1. Članak 4. Zakona o umirovljeničkom fondu predlagatelji (U-I-923/2006, U-I-1117/2006 i U-I-4432/2010) smatraju nesuglasnim s člancima 14. stavkom 2., 16. i 48. stavkom 4. Ustava i ističu:
»Navedenom zakonskom odredbom radikalno je reduciran veliki krug zakonskih nasljednika u ostvarivanju njihovih stečenih nasljednih prava. Ne postoji ratio legis za uskratu nasljednih prava, čime se nedopušteno vrijeđa sfera slobode korisnika obeštećenja kao građanina, protuustavno ograničavaju se i diskriminiraju nasljednici ostalih nasljednih redova.«
6.2. Člankom 5. stavkom 2. ZoPoUSRH-a propisano je da u slučaju smrti korisnika mirovine nakon stupanja na snagu tog zakona, prava na isplatu obeštećenja mogu ostvariti samo nasljednici prvoga nasljednog reda. ZoPoUSRH je stupio na snagu 5. kolovoza 2004. (članak 7.), a s kojim danom dospijevaju i obveze Republike Hrvatske za isplatu obeštećenja.
Propisujući da su u slučaju kada je korisnik mirovine preminuo nakon stupanja na snagu ZoPoUSRH-a ovlaštenici tog prava samo nasljednici prvog nasljednog reda (članak 5. stavak 2.), zakonodavac se poslužio nasljednopravnim pravilima samo glede redoslijeda po kojem su adresati ZoPoUSRH-a, članovi Fonda (članak 4. stavak 2. Zakon o umirovljeničkom fondu), pozvani na ostvarivanje prava na isplatu obeštećenja. Namjera zakonodavca nije bila primijeniti odredbe Zakona o nasljeđivanju (»Narodne novine« broj 47/78. i 56/00.), već odrediti krug ovlaštenika prava na isplatu obeštećenja, odnosno krug članova Fonda, za cjelovito provođenje postupka izvršavanja odluke Ustavnog suda broj: U-I-283/97 od 12. svibnja 1998.
Zakonodavac je, ocjenjujući stvarne gospodarske i druge mogućnosti države, odredio da su ovlaštenici prava na isplatu obeštećenja u smislu odluke Ustavnog suda broj: U-I-283/97 od 12. svibnja 1998. adresati navedeni u članku 2. i članku 5. ZoPoUSRH-a, pri čemu je po ocjeni Ustavnog suda ostao u okviru svoje nadležnosti iz članka 2. stavka 4. alineje 1. Ustava.
Suglasnost s Ustavom članka 5. stavka 2. ZoPoUSRH-a Ustavni sud utvrdio je rješenjem broj: U-I-4185/2004 i dr. od 15. veljače 2011., objavljenim u »Narodnim novinama« broj 25/11.
7. Članak 18. stavci 6., 7., 8., 9., 10., 11., 12. i 13. Zakona o umirovljeničkom fondu
Osporeni dio članka glasi:
»Članak 18.
(...)
(6) Vlada Republike Hrvatske propisat će sadržaj i postupak davanja izjave na prijedlog Društva.
(7) Članovi Fonda dužni su se očitovati na posebnu izjavu u roku od 15 dana od njenog primitka.
(8) Ako se član Fonda ne očituje u roku iz stavka 7. ovog članka, smatrat će se da je izabrao pravo stjecanja udjela iz članka 24. stavka 1. podstavka 1. ovoga Zakona.
(9) Na obavijest iz stavka 4. ovoga članka može se uložiti prigovor Društvu u roku od 15 dana od njezinog primitka.
(10) Korisnici mirovina koji su preminuli nakon stupanja na snagu Zakona o provođenju Odluke, a koji su obračunom obeštećenja od strane HZMO-a stekli pravo na članstvo u Fondu unose se u registar članova po posebnom obilježju.
(11) Nasljednici prvog nasljednog reda člana Fonda iz stavka 10. ovoga članka imaju pravo opredjeljivanja na pravo stjecanja i raspolaganja udjelima u roku iz stavka 4. ovoga članka.
(12) Nasljednici prvoga nasljednog reda imaju pravo na broj udjela sukladno zakonskim propisima i sudskom rješenju.
(13) Obeštećenje članova Fonda čiji se nasljednici prvog nasljednog reda nisu opredijelili na jedan od načina stjecanja i raspolaganja udjelima, izvršit će se sukladno odredbi članka 24. stavka 1. podstavka 1. ovoga Zakona.«
7.1. Članak 18. stavke 6., 7., 8., 9., 10., 11., 12. i 13. Zakona o umirovljeničkom fondu predlagatelji (U-I-84/2006, U-I-923/2006, U-I-1990/2007 i U-I-4432/2010) smatraju nesuglasnim s člancima 3., 14. stavkom 2. i 48. stavkom 4. Ustava.
Sažeto, predlagatelji u biti navode sljedeće:
»Sadržaj teksta izjave (st. 6.) nije prihvatljiv jer uz svotu obeštećenja nije prikazan obračun pripadajućih kamata. (...) Propisanim načinom obeštećenja ne izvršava se u cijelosti odluka Ustavnog suda, već se samo vraća dio duga neisplaćenog dijela mirovina nastalog zbog zakidanja mirovina, dok se usklađivanje i izračun stvarne visine mirovinske osnovice za proteklo razdoblje od rujna 1993. do 31. prosinca 1998. uporno prešućuje i svjesno izbjegava. (...)
U tako kratkom roku kojeg je zakonodavac propisao (st. 9.) za ulaganje prigovora na obavijest o izračunu mirovinskog duga, nasljednici prvog nasljednog reda, prednika koji bi bio adresat tog zakona, nisu u mogućnosti promišljeno i ozbiljno izjaviti objektivan prigovor kojim bi zaštitili svoje interese. Kada bezuspješno protekne taj rok, zakon te adresate svrstava u prvu grupu umirovljenika (st. 13.) koji će se namiriti sukladno odredbi članka 24. stavka 1. podstavka 1. tog zakona, čime protuustavno umanjuje njihova prava (imovinska) u omjeru 50%.«
7.2. Stavcima 6., 7., 8., 9., 10., 11., 12. i 13. članka 18. Zakona o umirovljeničkom fondu propisan je tijek postupka za ostvarivanja prava na isplatu obeštećenja i redoslijed ovlaštenika tog prava. Razlozi predlagatelja iscrpljuju se u sugeriranju načina na koji bi se, prema mišljenjima predlagatelja, trebao provesti postupak/izračun obeštećenja (izračun kamate na glavnicu obeštećenja, računanje razdoblja za koje pripada obeštećenje, trajanje roka za očitovanje na dostavljeni obrazac izjave). Riječ je, dakle, o prijedlogu drugačijeg zakonskog rješenja za koji predlagatelji smatraju da bi »u cijelosti izvršio odluku Ustavnog suda«.
Imajući u vidu nadležnost Ustavnog suda da odlučuje o suglasnosti zakona s Ustavom, propisanu člankom 128. alinejom 1. Ustava, Ustavni sud ističe da je nadležan ocjenjivati suglasnost s Ustavom zakona ili pojedine zakonske odredbe u njihovom postojećem sadržaju. Navedeno znači da Ustavni sud nije ovlašten ocijeniti zakon ili pojedinu zakonsku odredbu neustavnima samo zbog toga što u njima nešto nije uređeno na način kojeg predlagatelj smatra prihvatljivim (ili prihvatljivijim), ako postojeće uređenje, samo po sebi, ne čini zakon odnosno zakonsku odredbu neustavnom.
Ustavni sud, stoga, ocjenjuje neosnovanim navode o nesuglasnosti članka 18. stavaka 6., 7., 8., 9., 10., 11., 12. i 13. Zakona o umirovljeničkom fondu s odredbama Ustava na koje upućuju predlagatelji.
8. Članak 24. stavci 1., 2. i 3. i članak 27. stavci 2. i 3. Zakona o umirovljeničkom fondu
Osporeni članci glase:
»Članak 24.
(1) Uplaćena novčana sredstva i imovina koju Vlada Republike Hrvatske prenese u Fond konvertiraju se u udjele kojima raspolažu članovi Fonda prema sljedećim kriterijima i omjerima:
– ako se član Fonda odlučio na pravo stjecanja i raspolaganja udjelima tijekom prve dvije godine trajanja Fonda, tada se nominalni iznos obeštećenja uvećan za pripadajuće obeštećenje na ime kamata iz članka 3. stavka 4. Zakona o provođenju odluke umanjuje za 50% i tako dobiveni iznos dijeli se na udjele, s time da jedan udjel vrijedi jednu kunu,
– ako se član Fonda koji je korisnik mirovine iz članka 2. stavaka 2. i 3. Zakona o provođenju Odluke odlučio na pravo stjecanja i raspolaganja udjelima tijekom druge i treće godine trajanja Fonda, tada se nominalni iznos obeštećenja uvećan za pripadajući iznos obeštećenja na ime kamate iz članka 3. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o provođenju Odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske od 12. svibnja 1998. ('Narodne novine' broj 19/07.), umanjuje za 50% i tako dobiveni iznos dijeli se na udjele, s time da jedan udjel vrijedi jednu kunu,
– ako se član Fonda odlučio na pravo stjecanja i raspolaganja udjelima tijekom 8 godina, od kojih su prve dvije godine poček, tada se nominalni iznos obeštećenja uvećan za pripadajuće obeštećenje na ime kamata iz članka 3. stavka 4. Zakona o provođenju Odluke ne umanjuje, već se razdjeljuje na šestogodišnje obroke koji odgovaraju određenom broju udjela u Fondu s kojima raspolaže član Fonda s time da je početna vrijednost jednog udjela jedna kuna. Vlada Republike Hrvatske izmiruje godišnje obroke unosom imovine iz članka 20. stavka 1. ovoga Zakona,
– ako se član Fonda koji je korisnik mirovine iz članka 2. stavaka 2. i 3. Zakona o provođenju Odluke odlučio na pravo stjecanja i raspolaganja udjelima tijekom osam godina od dana stjecanja članstva u Fondu, od kojih su prve dvije godine poček, tada se nominalni iznos obeštećenja uvećan za pripadajući iznos obeštećenja na ime kamate iz članka 3. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o provođenju Odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske od 12. svibnja 1998. ('Narodne novine' broj 19/07.), ne umanjuje, već se razdjeljuje na šestogodišnje obroke koji odgovaraju određenom broju udjela u Fondu s kojima raspolaže član Fonda s time da je početna vrijednost jednog udjela jedna kuna. Vlada Republike Hrvatske izmiruje godišnje obroke unosom imovine iz članka 20. stavka 1. Zakona o umirovljeničkom fondu.
(2) Izbor bilo kojeg načina stjecanja i raspolaganja udjelima iz prethodnog stavka neće utjecati na prava članova Fonda pri obeštećenju čime im se osigurava jednaki pravni položaj i jamči isplata.
(3) Statutom Fonda se određuju kriteriji i rokovi raspolaganja udjelima u Fondu tijekom prve dvije godine trajanja Fonda s tim da se prva isplata mora isplatiti najkasnije do 30. lipnja 2006., a posljednja isplata ne kasnije od isteka četvrtog tromjesečja 2007. godine.
(...)«
»Članak 27.
(...)
(2) Dobit ostvarena poslovanjem Fonda oporezuje se sukladno poreznim propisima Republike Hrvatske.
(3) Neto dobit od ulaganja imovina može se raspodijeliti članovima Fonda sukladno veličini njihovih udjela u ukupnoj imovini Fonda.«
8.1. Članak 24. stavke 1., 2. i 3. Zakona o umirovljeničkom fondu predlagatelji (U-I-84/2006, U-I-923/2006, U-I-1117/2006, U-I-87/2007, U-I-2585/2007 i U-I-3847/2008) smatraju nesuglasnim s člancima 3., 5., 14. i 48. Ustava.
Navode:
»Načinima obeštećenja, kako to nudi osporena zakonska odredba na odabir adresatima zakona, umirovljenici u biti sami sebi vraćaju dug jer npr. nije poznato u koje će se svrhe koristiti dio za kojih ih se zakida u slučaju ako se odluče za model iz st. 1. al. 1. (50% umanjenja). (...) U pravnoj državi u kojoj je zakon iznad svih i nitko nije iznad zakona, Vlada taj dug nije ni smjela napraviti, odnosno ako je već napravljen trebala ga je na vrijeme vratiti u punom iznosu i u razumnom roku. Osporena zakonska odredba ne navodi ništa za slučaj onih adresata koji se svjesno nisu opredijelili niti za jedan predloženi kriterij obeštećenja, samo iz razloga što svoje pravo na mirovinu koje je stečeno namjeravaju realizirati u cijelosti i zato što im je sporno zakonom imperativno nametnuto pogrešno i nezakonito rješenje pitanja njihova obeštećenja, utvrđeno kao dugovanje Vlade odlukom Ustavnog suda. (...) Načini ponuđenog ostvarenja obeštećenja diskriminirajući su i predstavljaju izraz diktata vlasti. (...) Veliki broj umirovljenika prihvatio je prvu opciju, ali opća je ocjena da je taj pristanak rezultat isključivo teškog materijalnog stanja najvećeg broja umirovljenika koji su bili prinuđeni prihvatiti tu, zbog niskih mirovina, iznuđenu opciju.«
8.2. Članak 27. stavke 2. i 3. Zakona o umirovljeničkom fondu Mara Pili (U-I-2585/2007) nesuglasnim smatra s člancima 3., 5., 14., 16. i 49. Ustava. Navodi da dobit ostvarena poslovanjem Umirovljeničkog fonda, uspoređujući istu s dobiti ostvarenom poslovanjem dionica, mora biti izuzeta od oporezivanja.
8.3. Člankom 24. stavcima 1., 2. i 3. Zakona o umirovljeničkom fondu propisani su kriteriji/omjeri raspodjele novčanih sredstava koja je Vlada Republike Hrvatske prenijela u fond, a u cilju obeštećenja adresata ZoPoUSRH-a.
Ustavni sud još jednom naglašava da je Zakon o umirovljeničkom fondu donesen radi osnivanja posebnog fonda putem kojeg će se u konačnici izvršiti odluka Ustavnog suda broj: U-I-283/97 od 12. svibnja 1998. i omogućiti provedba ZoPoUSRH-a. Kada se u svjetlu navedene činjenice razmotre navodi predlagatelja, nameće se zaključak da predlagatelji pogrešno tumače smisao i cilj koji je zakonodavac želio postići donošenjem Zakona o umirovljeničkom fondu.
Ustavni sud podsjeća da je na temelju članka 24. stavaka 1., 2. i 3. Zakona o umirovljeničkom fondu članovima Fonda prepušten odabir kriterija putem kojeg će ostvariti obeštećenje sukladno odluci Ustavnog suda broj: U-I-283/97 od 12. svibnja 1998. Ovisno o njihovom odabiru propisan je način stjecanja i raspolaganja udjelima u fondu (stavci 2. i 3. članka 24.), u omjeru koji odgovara izabranom kriteriju. Pravovremenim odabirom ponuđenih kriterija/omjera za isplatu obeštećenja adresati Zakona o umirovljeničkom fondu (suprotno navodima predlagatelja), sami doprinose zaštiti prava koje im u svezi vlasništva priznaje Ustav.
Člankom 27. stavkom 2. propisano je oporezivanje dobiti koju Fond ostvari poslovanjem, odnosno dobiti ostvarene upravljanjem imovinom koju je Vlada Republike Hrvatske, u smislu članka 20. stavka 1. Zakona o umirovljeničkom fondu, prenijela u Fond. Članak 20. stavak 1. glasi:
Članak 20. stavak 1.
»(1) U svrhu potpunog izmirenja obeštećenja, Vlada Republike Hrvatske u imovinu Fonda unosi novčana sredstva, udjele, dionice, obveznice i nekretnine. Ova imovina ne podliježe posebnim ograničenjima ulaganja u skladu sa Zakonom o investicijskim fondovima.
(...)«
Porezi su jedan od ustavnopravno dopuštenih oblika miješanja države u privatnu imovinsku sferu pojedinca (obveza sudjelovanja u podmirenju javnih troškova propisana člankom 51. stavkom 1. Ustava, u vezi sa socijalnom garancijom vlasništva, sadržanom u članku 48. stavku 2. Ustava, prema kojoj su nositelji vlasničkog prava i njihovi korisnici dužni pridonositi općem dobru). Prema poreznim načelima propisanim člankom 51. stavkom 2. Ustava, porezne obveze moraju biti utvrđene i raspoređene na sve porezne obveznike na način da budu razmjerne ekonomskoj snazi poreznih obveznika, odnosno u skladu sa zahtjevom ravnomjerne raspodjele poreznog tereta.
S obzirom na ustavnu ovlast Hrvatskog sabora da samostalno, u skladu s Ustavom i zakonom, odlučuje o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj (članak 2. stavak 4. alineja 1. Ustava), načelno je stajalište Ustavnog suda da je zakonodavac samostalan u uređenju, između ostalog i poreznog sustava Republike Hrvatske, uz obvezu uvažavanja ustavnih načela jednakosti i pravednosti. Navedeno stajalište obrazloženo je u odluci i rješenju Ustavnog suda broj: U-IP-3820/2009 i dr. od 17. studenoga 2009. (»Narodne novine« broj 143/09.).
9. Članak 41. i članak 42. Zakona o umirovljeničkom fondu
Osporeni članci glase:
»Članak 41.
(1) Korisnici mirovina iz članka 2. Zakona o provođenju Odluke koji su na temelju pravomoćne i ovršne sudske odluke ostvarili pravo obeštećenja ne mogu ostvariti obeštećenje sukladno odredbama ovog Zakona.
(2) Korisnici mirovina iz članka 2. Zakona o provođenju Odluke koji vode upravni postupak ili upravni spor radi obeštećenja, ostvarit će pravo na obeštećenje sukladno odredbama ovoga Zakona.«
»Članak 42.
(1) Korisnici mirovina iz članka 2. Zakona o provođenju Odluke koji su pokrenuli sudski postupak radi ostvarivanja prava na obeštećenje mogu postati članovi Fonda i steći pravo na obeštećenje sukladno odredbama ovoga Zakona ako odustanu od tužbenog zahtjeva povlačenjem tužbe.
(2) HZMO je dužan izvijestiti Društvo o svim korisnicima mirovine koji su pokrenuli postupke iz stavka 1. ovoga članka, na način da se prikažu korisnici mirovina koji su ostali pri tužbenim zahtjevima i koji su odustali od tužbenog zahtjeva.«
9.1. Članke 41. i 42. Zakona o umirovljeničkom fondu predlagatelji (U-I-620/2006, U-I-822/2006 i U-I-1117/2006) smatraju nesuglasnima s člancima 3., 5., 14., 16. i 18. Ustava.
Navode:
»Zakonska odredba ima karakter ucjene – da bi korisnik postao član Fonda i stekao pravo na obeštećenje mora povući tužbu. Isto tako, oni koji vode upravni postupak/spor mogu ostvariti pravo na obeštećenje sukladno zakonu, dok oni koji imaju ovršnu (sudsku) presudu to pravo gube tj. mogu naplatiti iznos obeštećenja samo u visini koja je utvrđena pravomoćnom sudskom odlukom. Time je zakonodavac dopustio mogućnost različitih kvota istog prava, zavisno od odabranog pravnog puta što je ponovno rezultiralo diskriminacijom. (...) Tom zakonskom odredbom, kojom se uvjetuje ostvarivanje prava na isplatu obeštećenja odustankom/povlačenjem tužbe, ograničeno pravo na sudsku zaštitu.«
9.2. Člankom 41. stavkom 1. Zakona o umirovljeničkom fondu zakonodavac je, poštujući obvezatnost pravomoćne sudske odluke, propisao da korisnici mirovina iz članka 2. ZoPoUSRH-a koji su na temelju pravomoćne i ovršne sudske odluke ostvarili pravo na isplatu obeštećenja u dosuđenom iznosu prije stupanja na snagu Zakona o umirovljeničkom fondu, bez obzira na visinu dosuđenog iznosa obeštećenja, ne mogu biti članovi Fonda i isplatu obeštećenja ostvariti sukladno odredbama Zakona o umirovljeničkom fondu. Visina iznosa potraživanja korisnika mirovine u smislu ZoPoUSRH-a koji je utvrđen pravomoćnom sudskom odlukom, također tereti i obveznika isplate obeštećenja.
O navodima predlagatelja kako se u smislu članka 42. stavka 1. Zakona o umirovljeničkom fondu »ostvarivanje prava na isplatu obeštećenja uvjetovalo odustankom/povlačenjem tužbe, što je ograničavalo i pravo na sudsku zaštitu«, u očitovanju Vlade Republike Hrvatske navedeno je:
»U parnicama pred redovnim sudovima nisu bili okončani postupci koji su pokrenuti radi naknade štete, obeštećenja koje bi se odnosilo na primjenu usklađivanja mirovina, jer su ti postupci uglavnom bili u tijeku i rješavali se na način da se postupak prekinuo na neodređeno/određeno vrijeme jer su se čekali propisi koji su trebali urediti prijeporno pitanje, odnosno čekalo se provođenje vještačenja visine utužene svote. Svaki korisnik koji je već pokrenuo sudski postupak pred redovnim sudom radi obeštećenja mogao je, ako to želi, postati član Fonda i steći pravo na obeštećenje u skladu s odredbama Zakona o umirovljeničkom fondu, uz uvjet da odustane od tužbe. Smisao ove odredbe je da se svakom korisniku mirovine omogući izbor, ali samo do pravomoćne i izvršne sudske odluke. Nakon pravomoćne i izvršne sudske odluke, s obzirom na njeno pravno djelovanje, više nema temelja za izbor.«
Polazeći od neupitne ovlasti zakonodavca da propiše uvjete za stjecanje prava članstva u Fondu, kao i činjenice da sporno ograničenje ne onemogućava adresatima ZoPoUSRH-a pravo na sudsku zaštitu na način da bi bit tog prava bila ugrožena, nego adresatima »dozvoljava odabir puta« za ostvarenje prava na isplatu obeštećenja, Ustavni sud ocjenjuje da je propisano ograničenje razmjerno cilju koji se ograničenjem želio postići.
10. Na temelju članka 43. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst), riješeno je kao u izreci.
Objava ovog rješenja (točka II. izreke) temelji se na članku 29. stavku 1. Ustavnog zakona.
Broj: U-I-84/2006 i dr.
Zagreb, 4. listopada 2011.
USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Predsjednica
dr. sc. Jasna Omejec, v. r.