USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

2961

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, odlučujući o prijedlozima za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01. i 76/10.), na sjednici održanoj 22. studenoga 2011. donio je

RJEŠENJE

I. Ne prihvaća se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom Zakona o izmjenama Zakona o šumama (»Narodne novine« broj 124/10.).

II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Hrvatski sabor, na sjednici održanoj 17. studenoga 2005., donio je Zakon o šumama (u daljnjem tekstu: ZOŠ), koji je objavljen u »Narodnim novinama« broj 140 od 28. studenoga 2005., a stupio je na snagu 6. prosinca 2005.

ZOŠ je nakon toga noveliran četiri puta, i to:

– Zakonom o izmjenama i dopunama ZOŠ-a, koji je objavljen u »Narodnim novinama« broj 82 od 21. srpnja 2006.,

– Zakonom o izmjenama i dopunama ZOŠ-a, koji je objavljen u »Narodnim novinama« broj 129 od 7. studenoga 2008.,

– Zakonom o izmjeni ZOŠ-a, koji je objavljen u »Narodnim novinama« broj 80 od 28. lipnja 2010. i

– Zakonom o izmjenama ZOŠ-a, koji je objavljen u »Narodnim novinama« broj 124 od 8. studenoga 2010. (u daljnjem tekstu: ZI ZOŠ/10) i istoga dana stupio na snagu.

2. Hrvatska udruga poslodavaca iz Zagreba, koju zastupa direktor Davor Majetić i HUP-Udruga poslodavaca u šumarstvu, lovstvu i pratećim djelatnostima iz Zagreba, koju zastupa predsjednik Dalibor Hatić, podnijeli su Ustavnom sudu zajednički prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom ZI ZOŠ/10-a.

3. Na temelju članka 25. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), Ustavni sud je od Ministarstva regionalnog razvoja, šumarstva i vodnoga gospodarstva zatražio očitovanje o navodima prijedloga. Navedeno Ministarstvo je Ustavnom sudu dostavilo zatraženo očitovanje.

II. PREDMET OSPORAVANJA

4. Iz sadržaja prijedloga predlagatelja može se razabrati da predlagatelji, zapravo, osporavaju suglasnost s Ustavom članaka 11. i 12. ZI ZOŠ-a/10 kojima je propisano ukidanje »Šumarske savjetodavne službe«, odnosno posljedično tome preuzimanje njenih poslova, službenika i namještenika, opreme, prava i obveze te financijska sredstva od strane Trgovačkog društva »Hrvatske šume« d.o.o. Stoga su ostali članci ZI ZOŠ/10-a kao nepotrebni izostavljeni.

Članci 11. i 12. ZI ZOŠ/10-a glase:

»Članak 11.

Danom stupanja na snagu ovoga Zakona prestaje važiti Uredba o osnivanju šumarske savjetodavne službe (»Narodne novine«, br. 64/06. i 19/10.).«

»Članak 12.

Danom stupanja na snagu ovoga Zakona Trgovačko društvo preuzet će poslove, službenike i namještenike, opremu, prava i obveze te financijska sredstva Šumarske savjetodavne službe.

Do donošenja općeg akta o sistematizaciji radnih mjesta Trgovačkog društva preuzeti službenici i namještenici Šumarske savjetodavne službe nastavljaju obavljati poslove koje su obavljali i zadržavaju sva prava iz radnog odnosa koja su stekli do dana preuzimanja.

Preuzetim službenicima i namještenicima koji se ne mogu rasporediti u skladu s odredbom stavka 2. ovoga članka otkazat će se radni odnos sukladno općim propisima o radu.

Danom upisa promjena Trgovačkog društva u sudski registar na temelju ovoga Zakona prestaje mandat ravnatelju i članovima Upravnog vijeća Šumarske savjetodavne službe.«

A. Prigovori predlagatelja

5. Predlagatelji smatraju da je osporeni ZI ZOŠ/10 nesuglasan sa člancima 48., 49. i 52 Ustava.

Pobliže obrazlažući svoj prijedlog predlagatelji, u bitnome, ističu:

»Šumarska savjetodavna služba (u daljnjem tekstu Služba) koju dokida Zakon o izmjenama Zakona o šumama (NN 124/10) bila je ustrojena kao 'specijalizirana javna ustanova za obavljanje poslova dijela javnih ovlasti te unaprijeđenja gospodarenja šumama i šumskim zemljištima u šumama šumoposjednika' (čl. 1., st. 1. Uredbe o osnivanju Šumarske savjetodavne službe, NN 64/06, 19/10). Ona se dakle u bitnom bavila organiziranjem i nadzorom gospodarenja šumama privatnih šumovlasnika i šumoposjednika (u daljnjem tekstu šumoposjednici) kao javnopravno tijelo u smislu članka 1. i 2. Zakona o općem upravnom postupku (NN 47/09). Osnovana je uredbom Vlade Republike Hrvatske od 2. 6. 2006. godine, (NN 64/06), na temelju Zakona o javnim ustanovama (NN 76/93, 29/97, 47/99, 35/2008) i Zakona o šumama (NN 140/05, 82/06, 129/08) radi usklađivanja s zakonodavstvom Europske unije, a na temelju Zakona o potvrđivanju sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju između Republike Hrvatske i Europskih zajednica i njihovih zemalja članica, međunarodne novine 14/2001 (u daljnjem tekstu Zakona o potvrđivanju sporazuma), točnije s Uredbom europske komisije o potporama ruralnom razvoju 1698/2005 (u daljnjem tekstu Uredbom Europske komisije) i zaključcima EU parlamenta od 7. 6. 2005.

U protekle četiri godine osnivanje Službe kao i Hrvatske komore inženjera šumarstva i drvne tehnologije (u daljnjem tekstu Komore), omogućilo je razvoj poduzetništva i slobodnog tržišta u izvođenju radova, stručnim uslugama i primijenjenim istraživanjima u području šumarstva, jer do tada Zakonom o šumama uspostavljeno monopolno ponašanje Hrvatskih šuma d.o.o. to nije omogućavalo. Osnivanje Službe uspostavilo je pozitivan smjer i dinamiku razvoja šumsko-gospodarske djelatnosti, te je time značajno dinamiziralo tržište radne snage u šumarstvu i potaknulo osnivanje brojnih privatnih tvrtki za gospodarenje šumama, pružanje usluga i obavljanje radova u šumarstvu«.

Navode dalje, kako su na inicijativu Službe osnovane brojne udruge šumoposjednika udružene u gradske i županijske saveze, odnosno u Hrvatski savez udruga privatnih šumovlasnika, u cilju organizacije i pokretanja promjena u pristupu gospodarenju privatnim šumama.

Pobliže obrazlažući neustavnost osporenog ZI ZOŠ/10-a, zbog ukidanja Šumarske savjetodavne službe, predlagatelji dalje ističu:

»ZIZŠ je protuustavan jer zadire u pravo vlasništva, kao jedno od temeljnih Ustavom zagarantiranih prava. On gospodarenje šumama šumoposjednika prepušta Hrvatskim šumama d.o.o., bez suglasnosti njihovih vlasnika (čl. 1, 3, 4, 7, 8 ZIZŠ-a). To je protivno članku 48. st. 1. Ustava Republike Hrvatske.

Hrvatske šume d.o.o. mogu gospodariti šumama i šumskim zemljištima u vlasništvu RH jer im je kao vlasnik dala zakonsku osnovu. Ali Republika Hrvatska ne može gospodarenje tuđim vlasništvom povjeriti trgovačkom društvu u svom vlasništvu. To mogu samo šumoposjednici ili njihovi legitimni zastupnici. (Hrvatski savez udruga šumoposjednika odnosno pojedine Udruge šumoposjednika). Stoga je neprihvatljivo obrazloženje Vlade RH, kojim se donošenje ZIZŠ kojim se Šumarska savjetodavna služba (čija je temeljna djelatnost obavljanje poslova dijela javnih ovlasti te unaprjeđenja gospodarenja šumama i šumskim zemljištima u šumama šumoposjednika) pripaja Hrvatskim šumama d.o.o. opravdava time što su Hrvatske šume d.o.o. trgovačko društvo kojem je osnovna djelatnost uzgoj, zaštita i korištenje šuma i šumskih zemljišta, te održavanje šumske infrastrukture sukladno sveeuropskim kriterijima za održivo gospodarenje šumama u vlasništvu Republike Hrvatske. Isto tako ZIZŠ je protivan stavcima 1 i 2 članka 49 Ustava Republike Hrvatske jer u bitnom ograničava poduzetničke i trgovačke slobode i jednak pravni položaj svih sudionika na tržištu. Nadalje, ZIZŠ je suprotan ovim Ustavnim odredbama jer sve poslove vezane za gospodarenje šumama šumoposjednika kao i pripadajuća financijska sredstva Naknade dodjeljuje Hrvatskim šumama d.o.o. Budući da su nositelji prava korištenja novčanih sredstava Naknade iz kojih se većina tih poslova financira (naknada za općekorisne funkcije šuma) prema članku 64. Zakona o šumama šumoposjednici, samo oni mogu istima raspolagati direktno. Svako posredno korištenje sredstava Naknade podliježe zakonskoj regulativi iz područja Javne nabave čija je usklađenost s pravnom stečevinom Europske unije jedan od osnovnih preduvjeta za pristupanje Hrvatske istoj. ZIZŠ uspostavlja monopol jednog trgovačkog društva nad svim stručnim poslovima u šumarstvu, pratećim radovima i uslužnim djelatnostima, te u potpunosti ukida slobodno tržište rada i usluga u području šumarstva.«

Zaključno, predlagatelji predlažu usvajanje prijedloga i ukidanje osporenog ZI ZOŠ/10-a u cijelosti.

B. Mjerodavne odredbe Ustava

6. Za ocjenu osnovanosti prijedloga neposredno je mjerodavan članak 52. Ustava.

Članak 52. Ustava glasi:

»Članak 52.

More, morska obala i otoci, vode, zračni prostor, rudno blago i druga prirodna bogatstva, ali i zemljište, šume, biljni i životinjski svijet, drugi dijelovi prirode, nekretnine i stvari od osobitog kulturnoga, povijesnoga, gospodarskog i ekološkog značenja, za koje je zakonom određeno da su od interesa za Republiku Hrvatsku, imaju njezinu osobitu zaštitu.

Zakonom se određuje način na koji dobra od interesa za Republiku Hrvatsku mogu upotrebljavati i iskorištavati ovlaštenici prava na njima i vlasnici, te naknada za ograničenja kojima su podvrgnuti.«

III. OCJENA USTAVNOG SUDA

7. Razlozi predlagatelja nisu doveli u sumnju suglasnost osporenog ZI ZOŠ/10-a s odredbama Ustava na koje predlagatelji ukazuju.

Pri takvom stajalištu Ustavni sud pošao je od ovlaštenja Hrvatskog sabora da samostalno odlučuje o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj u skladu s Ustavom i zakonom, sadržanog u članku 2. stavku 4. alineji 1. Ustava.

Članak 2. stavak 4. alineja 1. Ustava glasi:

»Članak 2.

(...)

Hrvatski sabor ili narod neposredno, samostalno, u skladu s Ustavom i zakonom, odlučuje:

– o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj;

(...)«

Ustavni sud pošao je i od članka 5. stavka 1. Ustava, koji glasi:

»Članak 5.

U Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom,...

(...)«

Odredba članka 2. stavka 4. alineje 1. Ustava daje ovlast zakonodavcu da samostalno odlučuje o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj. Pri uređivanju tih odnosa zakonodavac je dužan uvažavati zahtjeve koje pred njega postavlja Ustav, a osobito one koje proizlaze iz načela vladavine prava i one kojima se štite određena ustavna dobra i vrednote. Navedena ustavna ovlast daje mogućnost zakonodavcu mijenjati te dopunjavati već postojeća zakonska uređenja tih odnosa i s njima povezanih prava i obveza, odnosno uređivati ih na različite načine ovisno o različitim okolnostima. U konkretnom slučaju to se odnosi na osnivanje, ali i na ukidanje »Šumarske savjetodavne službe« kao specijalizirane javne ustanove za obavljanje poslova dijela javnih ovlasti te unapređenja gospodarenja šumama i šumskim zemljištima u šumama šumoposjednika.

8. Člankom 2. ZOŠ-a propisano je:

»Članak 2.

(1) Šume i šumska zemljišta dobra su od interesa za Republiku Hrvatsku te imaju njezinu osobitu zaštitu.

(2) Šume i šumska zemljišta zaštićuju se i koriste na način određen ovim Zakonom i posebnim propisima.«

Člankom 3. stavkom 1. ZOŠ-a propisano je:

»Članak 3.

(1) Šume i šumska zemljišta specifično su prirodno bogatstvo te s općekorisnim funkcijama šuma uvjetuju poseban način upravljanja i gospodarenja.

(...)«

Što sve obuhvaća gospodarenje šumama propisano je člankom 7. ZOŠ-a koji glasi:

»Članak 7.

(1) Gospodarenje šumama obuhvaća uzgoj, zaštitu i korištenje šuma i šumskih zemljišta te izgradnju i održavanje šumske infrastrukture, sukladno sveeuropskim kriterijima za održivo gospodarenje šumama.

(2) Sveeuropski kriteriji za održivo gospodarenje šumom jesu:

1. održavanje i odgovarajuće poboljšanje šumskih ekosustava i njihov doprinos globalnome ciklusu ugljika,

2. održavanje zdravlja i vitalnosti šumskog ekosustava,

3. održavanje i poticanje proizvodnih funkcija šume,

4. održavanje, očuvanje i odgovarajuće poboljšanje biološke raznolikosti u šumskom ekosustavu,

5. održavanje i odgovarajuće poboljšanje zaštitnih funkcija u upravljanju šumom (posebno tla i vode),

6. održavanje drugih socijalno-ekonomskih funkcija i uvjeta.«

Iz navedenih odredaba ZOŠ-a razvidno je da su i Ustav (članak 52.) i ZOŠ (članak 2.) šume i šumska zemljišta, neovisno o tome tko je njihov titular prava vlasništva (pravne ili fizičke osobe) odredili kao dobra od interesa za Republiku Hrvatsku koja imaju njenu osobitu zaštitu, te da se zaštićuju na način propisan ZOŠ-om.

9. Pravna osnova za osnivanje »Šumarske savjetodavne službe«, kao specijalizirane javne ustanove radi obavljanja dijela javnih ovlasti te unapređenja gospodarenja šumama i šumskim zemljištima šumoposjednika, bila je sadržana u članku 68. ZOŠ-a (»Narodne novine« broj 140/05. i 82/06.) koji je glasio:

»Članak 68.

(1) Radi obavljanja poslova dijela javnih ovlasti te unapređenja gospodarenja šumama i šumskim zemljištima šumoposjednika, osnovat će se Šumarska savjetodavna služba.

(2) Šumarska savjetodavna služba jest specijalizirana javna ustanova za poslove šumarske savjetodavne službe u šumama šumoposjednika, čiji je osnivač Republika Hrvatska, a osnovat će je Vlada uredbom.

(3) Sjedište Šumarske savjetodavne službe je u Zagrebu.«

Na temelju članka 12. stavka 2. Zakona o ustanovama (»Narodne novine« broj 76/93., 29/97. i 47/99.), a u svezi s člankom 68. stavkom 2. ZOŠ-a (»Narodne novine« broj 140/05. i 19/10.), Vlada Republike Hrvatske je na sjednici održanoj 2. lipnja 2006. donijela Uredbu o osnivanju »Šumarske savjetodavne službe« (u daljnjem tekstu: Uredba) koja je na temelju članka 16. stupila na snagu 15. lipnja 2006.

Člancima 1. i 2. navedene Uredbe propisano je:

»Članak 1.

(1) Ovom se Uredbom osniva Šumarska savjetodavna služba (u daljnjem tekstu: Služba) kao specijalizirana javna ustanova za obavljanje poslova dijela javnih ovlasti te unapređenja gospodarenja šumama i šumskim zemljištima u šumama šumoposjednika.

(2) Služba iz stavka 1. ovoga članka posluje pod nazivom »Šumarska savjetodavna služba«, i djeluje putem podružnica koje će se osnovati statutom Službe.

(3) Sjedište Službe je u Zagrebu.«

»Članak 2.

(1) Osnivač Službe je Republika Hrvatska, a prava i dužnosti osnivača obavljat će Ministarstvo regionalnog razvoja, šumarstva i vodnoga gospodarstva (u daljnjem tekstu: Ministarstvo).

(2) Služba ima svojstvo pravne osobe, s pravima i obvezama propisanim ovom Uredbom, drugim zakonima i statutom Službe.

(3) Služba se upisuje u sudski registar ustanova.«

10. Člankom 11. osporenog ZI ZOŠ/10-a propisano je da danom stupanja na snagu toga Zakona (8. studenoga 2010.) prestaje važiti Uredba o osnivanju Šumarske savjetodavne službe (»Narodne novine« broj 64/06. i 19/10.), a da će danom stupanja na snagu toga Zakona Trgovačko društvo (Hrvatske šume d.o.o. op. Ustavnog suda) preuzeti poslove, službenike i namještenike, opremu, prava i obveze te financijska sredstva Šumarske savjetodavne službe (članak 12. ZI ZOŠ/10-a).

11. Polazeći, dakle, od naprijed navedenih odredaba osporenog ZI ZOŠ/10-a ocjena je Ustavnog suda da se tim Zakonom ne povrjeđuju ustavne odredbe na koje predlagatelji ukazuju.

U konkretnom slučaju riječ je o institucionalnim, organizacijskim i upravljačkim promjenama u području javnog prava, gdje se jedna javnopravna osoba, konkretno – Šumarska savjetodavna služba, koju je osnovala Republika Hrvatska, ukida osporenim zakonom, a njezini se poslovi, zajedno s opremom i zaposlenicima, pripajaju (također zakonom) drugoj javnopravnoj osobi – Hrvatskim šumama d.o.o., koje su u 100% vlasništvu Republike Hrvatske.

Hrvatske šume d.o.o., pravni je sljednik »Hrvatskih šuma«, javnog poduzeća za gospodarenje šumama i šumskim zemljištima u Republici Hrvatskoj, p.o., Zagreb, osnovanog na temelju Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o šumama (»Narodne novine« broj 41/90.), s početkom rada 1. siječnja 1991. Hrvatske šume d.o.o. ustrojeno je odlukom Trgovačkog suda u Zagrebu od 8. travnja 2002.

Riječ je o troslojno organiziranom trgovačkom društvu u vlasništvu Republike Hrvatske, kojemu je na čelu predsjednik uprave, a rad kojega kontrolira nadzorni odbor. I predsjednika uprave i nadzorni odbor imenuje Vlada Republike Hrvatske. Sukladno tome, riječ je o javnopravnoj osobi u stopostotnom vlasništvu države kojoj je temeljna zadaća osiguravanje održivog integralnog gospodarenja šumama na području Republike Hrvatske na ekološki osjetljiv, ekonomski učinkovit i socijalno odgovoran način u interesu društvene zajednice u cjelini.

Ustavni sud podsjeća i na činjenicu kako su do donošenja osporenog ZI ZOŠ/10-a »Hrvatske šume« d.o.o., gospodarile šumama u vlasništvu Republike Hrvatske (tzv. državnim šumama), dok je Šumarska savjetodavna služba, kao specijalizirana javna ustanova, bila nadležna za obavljanje poslova dijela javnih ovlasti te unapređenja gospodarenja šumama i šumskim zemljištima u šumama privatnih šumovlasnika i šumoposjednika.

Takva javnopravna institucionalna organizacija gospodarenja šumama, koja se vodila kriterijem vlasništva (državno-privatno), ukinuta je donošenjem osporenog ZI ZOŠ/10-a i to na način da se od tada javnopravna institucionalna organizacija gospodarenja šumama više ne temelji na razlikovanju titulara vlasništva na šumama, tj. na tome je li neka šuma u državnom ili privatnom vlasništvu.

Slijedom navedenog, Ustavni sud ograničava se na utvrđenje da se provedena institucionalna reorganizacija zadržala u ustavnopravno prihvatljivim okvirima, pri čemu Ustavni sud nije nadležan ocjenjivati njezinu svrsishodnost.

12. Neosnovanim se, stoga, ukazuju tvrdnje predlagatelja o nesuglasnosti osporenog ZI ZOŠ/10-a s člankom 48. Ustava, kojim je zajamčeno pravo vlasništva.

Prema stajalištu Ustavnog suda osporenim ZI ZOŠ/10-om ne zadire se u vlasnička prava na šumama i šumskim zemljištima šumoposjednika niti se ikome oduzima njihovo pravo vlasništva, već poslove koje je do tada obavljala »Šumarska savjetodavna služba« u istome opsegu dalje obavlja Trgovačko društvo Hrvatske šume d.o.o., koje je te poslove obavljalo i prije osnivanja Šumarske savjetodavne službe.

Ustav je u članku 49. utvrdio da su poduzetnička i tržišna sloboda temelj gospodarskog ustroja Republike Hrvatske (stavak 1.). Ukidanjem »Šumarske savjetodavne službe« na način propisan ZI ZOŠ/10-om, prema ocjeni Ustavnog suda, ne ograničavaju se ni poduzetničke slobode šumoposjednika, jer oni sa svojim šumama i nadalje mogu gospodariti kao i do sada. Stoga osporeni ZI ZOŠ/10 nije u nesuglasnosti ni s navedenom ustavnom odredbom.

13. Zaključno, za ponoviti je da je bivšu »Šumarsku savjetodavnu službu«, kao javnu specijaliziranu ustanovu, osnovala Vlada Republike Hrvatske. Dakle, nije riječ o nekoj ustanovi koju bi osnovali sami šumoposjednici, kako to ističu predlagatelji.

Ustavnopravno pitanje, u tom smislu, ne može biti propisivanje pojedinih organizacijskih oblika u šumarstvu kao djelatnosti od interesa za Republiku Hrvatsku.

Stoga, nije u nadležnosti Ustavnog suda utvrditi opravdanost i smisao osporenim ZI ZOŠ/10-om učinjene promjene u pogledu prestanka postojanja »Šumarske savjetodavne službe«, odnosno odgovoriti na pitanje zašto je zakonodavac tako postupio propisujući ujedno obvezu Trgovačkom društvu Hrvatske šume d.o.o. da preuzme poslove, službenike i namještenike, opremu, prava i obveze te financijska sredstva »Šumarske savjetodavne službe«. To je dio gospodarske politike države i njezinih nastojanja da sustav gospodarenja šumama i šumskim zemljištima uredi na način za koji smatra da će biti učinkovitiji.

Prema tome, ukidanje »Šumarske savjetodavne službe« kao specifične javne ustanove i preuzimanje njezinih poslova, službenika i namještenika, opreme, prava i obveza te financijskih sredstava ne može biti razlogom zbog kojeg bi se osporeni ZI ZOŠ/10 mogao proglasiti nesuglasnim s Ustavom, osobito ima li se u vidu sadržaj njezine djelatnosti koji se nesmetano nastavlja obavljati u Trgovačkom društvu Hrvatske šume d.o.o.

14. Slijedom navedenog, a na temelju članka 43. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona, riješeno je kao u izreci.

15. Objava rješenja (točka II. izreke) temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-I-1356/2011

Zagreb, 22. studenoga 2011.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica
dr. sc. Jasna Omejec, v. r.