Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-5654/2011 od 15. veljače 2012.

NN 20/2012 (20.2.2012.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-5654/2011 od 15. veljače 2012.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

552

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, odlučujući o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01. i 76/10.) na sjednici održanoj 15. veljače 2012., donio je

ODLUKU

I. Utvrđuje se da Zakon o pučkom pravobranitelju (»Narodne novine« broj 125/11.) nije donesen u postupku propisanom člankom 83. stavkom 2. Ustava Republike Hrvatske.

II. Zakon o pučkom pravobranitelju ne može stupiti na snagu prije nego što se donese većinom glasova svih zastupnika u skladu s člankom 83. stavkom 2. Ustava Republike Hrvatske.

III. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Hrvatski sabor je na 24. sjednici održanoj 21. listopada 2011. donio Zakon o pučkom pravobranitelju, koji je objavljen u »Narodnim novinama« broj 125 od 7. studenoga 2011.

2. Prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu formalne suglasnosti s Ustavom Zakona o pučkom pravobranitelju podnio je Antonio Subašić iz Zagreba.

Predlagatelj smatra da je Zakon o pučkom pravobranitelju organski zakon te da je za njegovo donošenje bila potrebna većina glasova svih zastupnika Hrvatskog sabora u skladu s člankom 83. stavkom 2. Ustava (u pročišćenom tekstu Ustava objavljenom u »Narodnim novinama« broj 85/10., članak 83. pogrešno je označen kao »članak 82.«).

3. Na temelju članka 25. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), Ustavni sud je od Hrvatskog sabora zatražio i zaprimio mjerodavnu dokumentaciju vezanu uz raspravljanje i donošenje Zakona o pučkom pravobranitelju.

II. PRIGOVORI PREDLAGATELJA

4. Predlagatelj smatra da je Zakon o pučkom pravobranitelju organski zakon pa je za njegovo donošenje, u skladu s člankom 83. stavkom 2. Ustava, bila potrebna većina glasova svih zastupnika Hrvatskog sabora.

Obrazlažući svoje stajalište o pravnoj naravi Zakona o pučkom pravobranitelju predlagatelj navodi da je imao »u vidu Glavu III. Ustava ('Zaštita ljudskih prava i temeljnih sloboda'), jer su temeljni predmet uređenja ovog Zakona zaštita pojedinog ili pojedinih Ustavom utvrđenih osobnih prava i sloboda čovjeka...«.

Predlagatelj također navodi da »Zakon o pučkom pravobranitelju..., razrađuje ustrojstvo, djelokrug i način rada državnog tijela« te stoga smatra da je »Zakon o pučkom pravobranitelju organski zakon u smislu članka 83. stavka 2. Ustava ('zakone... kojima se razrađuju Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode... ustrojstvo, djelokrug i način rada državnih tijela...')«.

U vezi s brojem zastupnika koji su glasovali za Zakon o pučkom pravobranitelju, predlagatelj navodi da na sjednici Hrvatskog sabora, održanoj 21. listopada 2011., Zakon o pučkom pravobranitelju nije donesen propisanom većinom jer je za njega glasovalo 76 zastupnika. S obzirom na činjenicu da je Hrvatski sabor u 6. sazivu imao ukupno 153 zastupnika, za donošenje Zakona o pučkom pravobranitelju kao organskog zakona, prema mišljenju predlagatelja, trebala je glasovati većina od najmanje 77 zastupnika.

Slijedom iznesenog, predlagatelj prigovara formalnoj neustavnosti Zakona o pučkom pravobranitelju i predlaže Ustavnom sudu njegovo ukidanje.

III. NADLEŽNOST USTAVNOG SUDA ZA OCJENU USTAVNOSTI ZAKONA KOJI NISU STUPILI NA SNAGU

5. Zakon o pučkom pravobranitelju objavljen je u »Narodnim novinama« 7. studenoga 2011., ali još nije stupio na snagu. Članak 52. Zakona o pučkom pravobranitelju glasi:

»Članak 52.

Ovaj Zakon stupa na snagu 1. srpnja 2012., a objavit će se u 'Narodnim novinama'.«

6. Ustavni sud podsjeća da je u Izvješću broj: U-X-80/2005 od 1. lipnja 2006. (»Narodne novine« broj 64/06.), koje je upućeno Hrvatskom saboru zbog uočene pojave neustavnosti u završnim odredbama brojnih zakona, koja se očitovala u razlikovanju dana stupanja na snagu zakona i dana početka njihove primjene, utvrdio sljedeća obvezujuća pravna stajališta:

»Stupanje na snagu zakona jest vremenski određen trenutak od kojega zakon počinje pravno djelovati, obvezujući svojim odredbama, uz mogućnost primjene sankcije u slučaju njihovog nepoštivanja, one na koje se odnosi.

Ustav Republike Hrvatske poznaje samo institut stupanja na snagu zakona, ali ne i institut (odgođene) primjene zakona koji je stupio na snagu. (...)

Sukladno navedenom, ustavno je pravilo da zakoni stupaju na snagu najranije osmog dana od dana objave u 'Narodnim novinama'. Vremensko razdoblje od dana objave zakona do dana njegova stupanja na snagu (vakacija) potrebno je da bi se s odredbama novog zakona upoznali i za njegovu primjenu pripremili adresati na koje se odnosi.

Zakonodavac može iz osobito opravdanih razloga odrediti drugačije vakacijsko razdoblje, tako da zakon može stupiti na snagu na dan objave u 'Narodnim novinama', ali i na određeni dan u budućnosti koji zakonodavac propisuje ovisno o potrebama usklađivanja (harmoniziranja) zakonodavnog poretka radi osiguranja njegove jedinstvenosti. (...)

Sukladno prethodnim navodima, Ustavni sud izvješćuje Hrvatski sabor o potrebi izmjene dosadašnje zakonodavne prakse radi njezina usklađivanja s člankom 89. stavcima 1. i 3. Ustava Republike Hrvatske, na način da u svim zakonima propisuje samo njihovo stupanje na snagu koje će ujedno značiti i početak njihove primjene.«

Poslije objave navedenog izvješća postupno je promijenjena dotadašnja zakonodavna praksa, pa se u završnim odredbama zakona, u skladu s člankom 90. stavcima 1. i 3. Ustava, danas propisuje samo početak njihova stupanja na snagu i obveza njihove objave u »Narodnim novinama«. Istovjetno pravilo odnosi se i na druge propise.

7. Prije navedene promjene zakonodavne prakse, to jest u vrijeme kad su u zakonodavnom poretku faktički postojala dva instituta (stupanje na snagu zakona i početak njegove primjene), Ustavni sud proglašavao se nadležnim za ocjenu ustavnosti svakog zakona od dana njegova stupanja na snagu, iako na taj dan zakon nije morao biti, a mnogi nisu ni bili, efektivno u primjeni. Svim takvim zakonima nedostajalo je pravno djelovanje. Drugim riječima, u vrijeme kad ih je Ustavni sud ocjenjivao na snazi su još uvijek bili – i formalno i stvarno – »stari« zakoni, koji su tek u budućnosti trebali biti zamijenjeni onim »novima« bez efektivnog pravnog djelovanja. I takvi zakoni bez efektivnog pravnog djelovanja (to jest zakoni koji se nisu »primjenjivali«) bili su predmet ocjene Ustavnog suda u postupku apstraktne ustavnosudske kontrole. Istovjetno pravilo odnosilo se i na druge propise.

Neustavna pojava postojanja dva istovrsna zakona ili druga propisa, od kojih su oba bila »na snazi« (s razlikom što se stari još uvijek stvarno primjenjivao, a stupanje na snagu novoga bilo je samo fingirano stanje bez pravnih učinaka) danas je otklonjena iz objektivnog pravnog poretka Republike Hrvatske. Ustavni sud tu mjeru ocjenjuje važnim korakom u ostvarenju načela pravne sigurnosti objektivnog pravnog poretka.

7.1. U novim okolnostima, postavilo se pitanje: je li Ustavni sud nadležan za ocjenu ustavnosti zakona odnosno drugih propisa u situaciji kad je zakon odnosno drugi propis publiciran, ali još nije stupio na snagu?

U odgovoru na postavljeno pitanje Ustavni sud ne smatra potrebnim razmatrati opći pojam zakona. To je zadaća pravne znanosti, koja se općim pojmom zakona kontinuirano bavi od kraja 19. stoljeća. Zadaća Ustavnog suda ograničena je na konkretno pitanje: od kojeg trenutka počinje njegova nadležnost za odlučivanje o suglasnosti s Ustavom zakona koji je donio Hrvatski sabor, odnosno suglasnosti s Ustavom i zakonom drugog propisa u smislu i u svrhe članka 125. alineja 1. i 2. Ustava?

7.2. Članak 125. alineje 1. i 2. Ustava glase:

»Članak 125.

Ustavni sud Republike Hrvatske:

– odlučuje o suglasnosti zakona s Ustavom,

– odlučuje o suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom,

(...)«

Članak 90. stavak 1. Ustava glasi:

»Članak 90.

Prije nego što stupe na snagu zakoni i drugi propisi državnih tijela objavljuju se u 'Narodnim novinama', službenom listu Republike Hrvatske.

(...).«

Sukladno navedenom, članak 125. alineja 1. Ustava propisuje da Ustavni sud odlučuje o suglasnosti »zakona« s Ustavom, dok članak 90. stavak 1. Ustava propisuje obvezu publikacije »zakona« prije no što oni stupe na snagu. Ista obveza postoji i za druge propise.

Ustavni sud smatra da su, u svrhu provedbe postupka ocjene suglasnosti s Ustavom zakona, odnosno ocjene suglasnosti s Ustavom i zakonom drugih propisa, pojmovi »zakoni« i »drugi propisi« iz članka 125. alineja 1. i 2. Ustava istovjetni pojmovima »zakoni« i »drugi propisi« iz članka 90. stavka 1. Ustava.

U članku 90. stavku 1. Ustava ustavotvorac govori o »zakonima« i »drugim propisima«, a da oni još nisu stupili na snagu. U članku 125. alinejama 1. i 2. Ustava ustavotvorac ne uvjetuje odlučivanje Ustavnog suda o suglasnosti zakona s Ustavom, odnosno drugih propisa s Ustavom i zakonom, njihovim stupanjem na snagu. Očito je, dakle, da ne postoje ustavne zapreke za odlučivanje Ustavnog suda u skladu s člankom 125. alinejama 1. i 2. Ustava i prije no što zakoni odnosno drugi propisi u smislu članka 90. stavka 1. Ustava stupe na snagu.

Navedeno utvrđenje dobiva svoju potvrdu i u izričitom ovlaštenju Ustavnog suda da ocjenjuje »ustavnost zakona te ustavnost i zakonitost drugih propisa koji su prestali važiti« (članak 125. alineja 3. Ustava i članak 56. stavci 1. i 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske /"Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon/). Ako Ustavni sud ima izričitu ustavnu ovlast ocjenjivati ustavnost »zakona« i »drugih propisa« koji više nisu na snazi, onda se ima tumačiti, argumentum a contrario, da ima i ustavnu ovlast ocjene »zakona« i »drugih propisa«, u smislu članka 125. alineja 1. i 2. u vezi s člankom 90. stavkom 1. Ustava, koji još nisu na snazi. Ustavotvorac ih i u jednom i u drugom slučaju naziva »zakonima« odnosno »drugim propisima«.

Takvo je tumačenje u skladu s dosadašnjom praksom Ustavnog suda. Kao što je prethodno rečeno (v. točku 7. obrazloženja ove odluke), on je i dosada provodio apstraktnu kontrolu publiciranih zakona i drugih propisa koji se u vrijeme provedbe ustavnosudskog postupka nisu »primjenjivali«, to jest nisu pravno djelovali.

7.3. Ustavni sud stoga zaključuje da je nadležan za ocjenu suglasnosti s Ustavom osporenog Zakona o pučkom pravobranitelju.

IV. OCJENA USTAVNOG SUDA

8. Predlagatelj osporava suglasnost s Ustavom Zakona o pučkom pravobranitelju u cjelini zbog formalne protuustavnosti, to jest zbog toga što je u postupku njegova donošenja za taj zakon glasovalo manje zastupnika od broja koji je propisan člankom 83. stavkom 2. Ustava.

Hrvatski sabor je u 6. sazivu, koji je konstituiran 11. siječnja 2008., a raspušten 28. listopada 2011., imao 153 zastupnika. Većina glasova svih zastupnika iznosila je 77 glasova »za«.

Iz Zapisnika 24. sjednice Hrvatskog sabora održane 28., 29. i 30. rujna te 5., 6., 7., 12., 13., 14., 19., 20., 21., 26., 27. i 28. listopada 2011. (Zagreb, rujan – listopad 2011.) razvidno je da se pod točkom 44. dnevnog reda raspravljalo i odlučivalo o Konačnom prijedlogu Zakona o pučkom pravobranitelju, drugo čitanje, P.Z. br. 833. Mjerodavni dio Zapisnika (str. 57. – 58.) glasi:

»44. KONAČNI PRIJEDLOG ZAKONA O PUČKOM PRAVOBRANITELJU, drugo čitanje, P.Z. br. 833

Predlagatelj zakona je Vlada Republike Hrvatske.

Prijedlog akta zastupnici su primili poštom.

Raspravu su proveli: Odbor za zakonodavstvo, Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav, Odbor za pravosuđe i Odbor za rad i socijalno partnerstvo.

(...)

Hrvatski sabor je većinom glasova /76 »za«, 1 »suzdržan"/ donio Zakon o pučkom pravobranitelju, u tekstu kako ga je predložio predlagatelj, zajedno sa prihvaćenim amandmanima.«

Sukladno navedenom, na 24. sjednici Hrvatskog sabora, održanoj 21. listopada 2011., za donošenje Zakona o pučkom pravobranitelju glasovalo je 76 zastupnika, a jedan (1) zastupnik bio je suzdržan.

1) Razrađuje li Zakon o pučkom pravobranitelju Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode?

9. Mjerodavni dio članka 83. stavka 2. Ustava glasi:

»Članak 83.

(...)

Zakone (organski zakoni) kojima se razrađuju Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode... Hrvatski sabor donosi većinom glasova svih zastupnika.«

Razmatrajući postavljeno pitanje, Ustavni sud pošao je od stajališta izraženog u odluci broj: U-I-2566/2003, U-I-2892/2003 od 27. studenoga 2003. (»Narodne novine« broj 190/03.). U toj je odluci Ustavni sud utvrdio mjerila od kojih polazi pri ocjeni koji je zakon, kojim se razrađuju Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode, organski zakon. Mjerodavni dio obrazloženja glasi:

»Polazeći od izloženog, organskim zakonom kojim se razrađuju Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode u smislu prvog dijela rečenice članka 82. stavka 2. Ustava ima se smatrati samo onaj zakon kojemu su temeljni predmet uređenja pojedino ili pojedina Ustavom utvrđena osobna i politička prava i slobode čovjeka. Jesu li ispunjene pretpostavke za utvrđenje određenog zakona organskim u smislu prvog dijela rečenice članka 82. stavka 1. Ustava ispituje se – u slučaju sumnje – zasebno u svakom konkretnom slučaju.«

9.1. Predmet uređenja Zakona o pučkom pravobranitelju naznačen je u članku 1. tog zakona, koji glasi:

»Članak 1.

Ovim se Zakonom uređuju djelokrug i način rada te uvjeti za izbor i razrješenje pučkog pravobranitelja i njegovih zamjenika.«

Ustavni sud utvrđuje da temeljni predmet uređenja Zakona o pučkom pravobranitelju nije razrada Ustavom utvrđenih ljudskih (osobnih i političkih) prava i temeljnih sloboda.

Sukladno tome, Zakon o pučkom pravobranitelju nema obilježja organskog zakona u smislu članka 83. stavka 2. Ustava u dijelu koji se odnosi na razradu Ustavom utvrđenih ljudskih (osobnih i političkih) prava i temeljnih sloboda.

2) Razrađuje li Zakon o pučkom pravobranitelju ustrojstvo, djelokrug i način rada državnog tijela?

10. Mjerodavni dio članka 83. stavka 2. Ustava glasi:

»Članak 83.

(...)

Zakone (organski zakoni) kojima se razrađuju... ustrojstvo, djelokrug i način rada državnih tijela... Hrvatski sabor donosi većinom glasova svih zastupnika.«

Razmatrajući postavljeno pitanje, Ustavni sud pošao je od ustavnog razvitka institucije pučkog pravobranitelja od 1990. do danas.

11. Članak 93. Ustava Republike Hrvatske od 22. prosinca 1990. (»Narodne novine« broj 56/90.) glasio je:

»Članak 93.

Pučki je pravobranitelj opunomoćenik Sabora Republike Hrvatske koji štiti ustavna i zakonska prava građana u postupku pred državnom upravom i tijelima koja imaju javne ovlasti.

Pučkog pravobranitelja bira Zastupnički dom na vrijeme od osam godina.

Uvjeti za izbor i razrješenje, djelokrug i način rada pučkog pravobranitelja i njegovih zamjenika uređuju se zakonom.«

Članak 93. izmijenjen je i dopunjen Promjenom Ustava Republike Hrvatske od 9. studenoga 2000. (»Narodne novine« broj 113/00.).

»Članak 32.

U članku 93. stavku 1. riječi: 'Hrvatskoga državnog sabora' zamjenjuju se riječima: 'Hrvatskoga sabora', a iza stavka 3. dodaje se stavak 4. koji glasi:

'U okviru institucije pučkog pravobranitelja osigurat će se zaštita ustavnih i zakonskih prava građana u postupcima koji se vode u Ministarstvu obrane, oružanim snagama i službama sigurnosti, zaštita prava građana pred tijelima lokalne i područne (regionalne) samouprave te zaštita prava na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu pred tijelima državne vlasti.'„

Članak 93. stavak 2. ponovo je izmijenjen Promjenom Ustava Republike Hrvatske od 28. ožujka 2001. (»Narodne novine« broj 28/01.).

»Članak 40.

U članku 93. stavku 2. riječi: 'Zastupnički dom' zamjenjuju se riječima: 'Hrvatski sabor'.«

Konačno, članak 93. (pogrešno označen kao »članak 92.«) u cijelosti je izmijenjen Promjenom Ustava Republike Hrvatske od 16. lipnja 2010. (»Narodne novine« broj 76/10.; u daljnjem tekstu: Promjena Ustava/2010).

»Članak 16.

Članak 92. mijenja se i glasi:

'Pučki je pravobranitelj opunomoćenik Hrvatskoga sabora za promicanje i zaštitu ljudskih prava i sloboda utvrđenih Ustavom, zakonima i međunarodnim pravnim aktima o ljudskim pravima i slobodama koje je prihvatila Republika Hrvatska.

Svatko može podnijeti pritužbu pučkom pravobranitelju ako smatra da su, uslijed nezakonitog ili nepravilnog rada državnih tijela, tijela lokalne i područne (regionalne) samouprave i tijela s javnim ovlastima, ugrožena ili povrijeđena njegova ustavna ili zakonska prava.

Pučkog pravobranitelja bira Hrvatski sabor na vrijeme od osam godina. Pučki pravobranitelj samostalan je i neovisan u svom radu.

Uvjeti za izbor i razrješenje pučkog pravobranitelja i njegovih zamjenika, djelokrug i način rada uređuju se zakonom. Zakonom se, radi zaštite temeljnih ustavnih prava, pučkom pravobranitelju mogu povjeriti i određene ovlasti u odnosu na pravne i fizičke osobe.

Pučki pravobranitelj i ostali opunomoćenici Hrvatskoga sabora za promicanje i zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda imaju imunitet kao i zastupnici u Hrvatskom saboru.'„

11.1. Iz prethodnog je prikaza razvidno da je Promjenom Ustava/2010 bitno promijenjen ustavni položaj institucije pučkog pravobranitelja u Republici Hrvatskoj.

Kao opunomoćenik Hrvatskog sabora, pučki pravobranitelj danas ima zaštitnu, ali i novu, aktivnu ulogu »promicatelja« ljudskih prava i sloboda utvrđenih ne samo Ustavom i domaćim zakonima, nego i međunarodnim pravnim aktima o ljudskim pravima i slobodama koje je prihvatila Republika Hrvatska.

Uz njegovu novu ustavnu ulogu »promicatelja« ljudskih prava i sloboda, istodobno je otvorena ustavna mogućnost da se zakonom, radi zaštite temeljnih ustavnih prava, pučkom pravobranitelju »mogu povjeriti i određene ovlasti u odnosu na pravne i fizičke osobe«. Time je otvorena zakonodavna mogućnost da se pučkom pravobranitelju, primjerice, prizna ovlast pokretanja postupaka radi ispitivanja povreda ustavnih i zakonskih prava, ovlast predlaganja pokretanja kaznenog, prekršajnog ili disciplinskog postupka utvrdi li on da su u konkretnom slučaju povrijeđena prava podnositelja pritužbe, i slično.

Nadalje, područje rada pučkog pravobranitelja, koje je početno obuhvaćalo samo tijela državne uprave i tijela koja imaju javne ovlasti (u koja su od 2001. izrijekom uvrštena i tijela lokalne i područne /regionalne/ samouprave), proširilo se Promjenom Ustava/2010 na sva »državna tijela«.

Pučkom pravobranitelju se Promjenom Ustava/2010 prvi put, na ustavnoj razini, priznala »samostalnost i neovisnost u radu«.

Konačno, Promjenom Ustava/2010 pučkom se pravobranitelju prvi put, na ustavnoj razini, priznao »imunitet kao i zastupnicima u Hrvatskom saboru«.

11.2. Ustavni sud nadalje primjećuje, ne ulazeći ni na koji način u područje njegove materijalne ustavnosti, da se osporenim Zakonom o pučkom pravobranitelju predviđa sveobuhvatno preustrojstvo pučkog pravobraniteljstva u Republici Hrvatskoj. Tako se danom stupanja na snagu tog zakona bitno mijenja sadašnji pravni položaj pravobraniteljice za djecu, pravobraniteljice za ravnopravnost spolova i pravobraniteljice za osobe s invaliditetom te njihovih zamjenika, a državni službenici i namještenici zatečeni u Uredu pravobraniteljice za djecu, Uredu pravobraniteljice za ravnopravnost spolova i Uredu pravobraniteljice za osobe s invaliditetom preuzimaju se u Ured pučkog pravobranitelja. Pučki pravobranitelj preuzima i poslove, imovinu, opremu, pismohranu i drugu dokumentaciju, sredstva za rad, financijska sredstva te prava i obveze Ureda pravobraniteljice za djecu, Ureda pravobraniteljice za ravnopravnost spolova i Ureda pravobraniteljice za osobe s invaliditetom (članci 44. do 47. Zakona). Pučki pravobranitelj preuzima i poslove, imovinu, opremu, pismohranu i drugu dokumentaciju te sredstva za rad, kao i zaposlenike Centra za ljudska prava, a sam Centar briše se iz sudskog registra (članak 48.). Na dan stupanja na snagu Zakona o pučkom pravobranitelju prestaju važiti svi mjerodavni zakoni koji su danas na snazi, to jest Zakon o pučkom pravobranitelju (»Narodne novine« broj 60/92.), Zakon o pravobranitelju za djecu (»Narodne novine« broj 96/03.), odredbe članka 19. do 26. i članka 42. stavka 1. Zakona o ravnopravnosti spolova (»Narodne novine« broj 82/08.) koje se odnose na pravobranitelja za ravnopravnost spolova, Zakon o pravobranitelju za osobe s invaliditetom (»Narodne novine« broj 107/07.) te Uredba o osnivanju Centra za ljudska prava (»Narodne novine« broj 65/05. i 19/10.) (članak 49. Zakona), a svi poslovi koji su tim posebnim zakonima stavljeni u djelokrug pravobraniteljice za ravnopravnost spolova, pravobraniteljice za djecu i pravobraniteljice za osobe s invaliditetom prelaze u nadležnost pučkog pravobranitelja (članak 50. Zakona).

11.3. Polazeći od prethodnih činjenica, Ustavni sud utvrđuje da je pučki pravobranitelj državno tijelo osnovano Ustavom. Osporeni Zakon o pučkom pravobranitelju donesen je poslije Promjene Ustava/2010 kojom su bitno izmijenjene ustavne ovlasti pučkog pravobranitelja i izrijekom je utvrđena njegova samostalnost i neovisnost u radu. Osim toga, sam osporeni Zakon o pučkom pravobranitelju razrađuje ustrojstvo, djelokrug i način rada tog državnog tijela na način kojim se bitno mijenja sadašnji položaj pučkog pravobraniteljstva u Republici Hrvatskoj.

Stoga se osporeni Zakon o pučkom pravobranitelju mora smatrati »organskim«, to jest takvim koji uređuje ustrojstvo, djelokrug i način rada državnog tijela u smislu članka 83. stavka 2. Ustava. Drugim riječima, za pravovaljano donošenje osporenog Zakona o pučkom pravobranitelju bila je potrebna »većina glasova svih zastupnika« u smislu članka 83. stavka 2. Ustava.

12. Ustavni sud podsjeća da je za Zakon o pučkom pravobranitelju glasovalo 76 zastupnika, a da je »većina glasova svih zastupnika« u 6. sazivu Hrvatskog sabora iznosila 77 (v. točku 8. obrazloženja ove odluke).

Stoga Zakon o pučkom pravobranitelju nije donesen potrebnom većinom glasova svih zastupnika u smislu članka 83. stavka 2. Ustava.

V. IZREKA ODLUKE

13. U točki I. izreke ove odluke Ustavni sud utvrđuje da osporeni Zakon o pučkom pravobranitelju nije donesen u postupku propisanom člankom 83. stavkom 2. Ustava.

U točki II. izreke ove odluke Ustavni sud određuje da Zakon o pučkom pravobranitelju ne može stupiti na snagu prije nego što se donese većinom glasova svih zastupnika u skladu s člankom 83. stavkom 2. Ustava.

13.1. Točka I. izreke odluke usklađena je s okolnostima u kojima Ustavni sud provodi postupak i ocjenjuje suglasnost s Ustavom publiciranog zakona koji još nije stupio na snagu. Ona je izvedena iz članka 56. stavka 2. Ustavnog zakona, kojim je propisano postupanje Ustavnog suda u slučaju kad utvrdi neustavnost zakona odnosno neustavnost i nezakonitost drugog propisa koji ne važi. Mjerodavni dijelovi stavaka 1. i 2. članka 56. Ustavnog zakona glase:

»Članak 56.

(1) Ustavni sud može ocjenjivati ustavnost zakona te ustavnost i zakonitost drugog propisa, odnosno pojedinih njihovih odredaba, iako su oni prestali važiti,...

(2) Kad u postupku ocjene utvrdi neustavnost, odnosno nezakonitost akta iz stavka 1. ovoga članka, Ustavni sud će donijeti odluku o utvrđenju neustavnosti zakona ili neustavnosti i nezakonitosti drugog propisa, odnosno pojedinih njihovih odredaba.«

Primjenjujući istovjetan pristup na zakone koji također »ne važe«, ali iz razloga što još nisu stupili na snagu, Ustavni sud ocjenjuje da je »utvrđenje neustavnosti« u smislu članka 56. stavka 2. Ustavnog zakona (točka I. izreke odluke) odgovarajući pravorijek u okolnostima konkretnog i svih istovrsnih budućih slučajeva.

13.2. Točka II. izreke odluke zasniva se na članku 31. stavku 5. Ustavnog zakona, koji glasi:

»Članak 31.

(...)

(5) Ustavni sud može odrediti način provedbe svoje odluke...«

Neovisno o činjenici što učinak točke I. izreke ove odluke po naravi stvari dovodi do nemogućnosti stupanja na snagu Zakona o pučkom pravobranitelju prije no što ga Hrvatski sabor donese većinom glasova svih zastupnika u skladu s člankom 83. stavkom 2. Ustava, Ustavni sud ocijenio je potrebnim tu činjenicu i posebno utvrditi u točki II. izreke.

14. Ustavni sud na kraju napominje i sljedeće: u svjetlu članka 90. stavka 1. Ustava, Izvješća Ustavnog suda broj: U-X-80/2005 i ove odluke, nije ustavnopravno sporna ovlast zakonodavca, odnosno drugog nadležnog tijela, da vrši promjene u tekstu publiciranog zakona odnosno drugog propisa prije njegova stupanja na snagu. To se pravilo odnosi i na konkretan Zakon o pučkom pravobranitelju koji je predmet ovog ustavnosudskog postupka.

Međutim, uvažavajući činjenicu da je riječ o zakonu odnosno drugom propisu koji još nije na snazi (to jest koji još »ne važi«, odnosno koji se »efektivno ne primjenjuje »), takav zakon odnosno drugi propis ne bi mogao »prestati važiti«, a ne bi se mogao ni »ukinuti« (to jest staviti izvan snage) po naravi stvari. Stoga je u zakonodavnom, odnosno drugom odgovarajućem postupku uklanjanja cijelog takvog akta iz pravnog sustava, odnosno u postupku promjene pojedinih njegovih odredbi, koji se postupak provodi prije stupanja na snagu takvog publiciranog akta, primjerenije govoriti o tome da se taj akt (koji je objavljen, ali još nije stupio na snagu) »briše«, odnosno da se pojedina njegova odredba »briše« ili »briše i zamjenjuje« drugom odredbom.

15. Točka III. izreke temelji se na članku 29. stavku 1. Ustavnog zakona.

Broj: U-I-5654/2011

Zagreb, 15. veljače 2012.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica
dr. sc. Jasna Omejec, v. r.