VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

2832

PRESUDA

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Mire Kovačić, predsjednice vijeća, Senke Orlić-Zaninović i Eveline Čolović Tomić, članica vijeća, te sudskog savjetnika Ivana Erdeleza te zapisničara u upravnom sporu tužitelja Hrvatskog Telekoma d.d. Zagreb, Savska cesta 32, protiv rješenja tuženog Vijeća Hrvatske agencije za poštu i elektroničke komunikacije, Zagreb, Jurišićeva 13, klasa: UP/l-344-01/11-07/01, urbroj: 376-04/DM-11-02 od 18. svibnja 2011., radi izmjene odluke o analizama tržišta, u nejavnoj sjednici vijeća održanoj 5. listopada 2012.

presudio je

Tužba se odbija.

Ova presuda će se objaviti u »Narodnim novinama« i na službenim stranicama Hrvatske agencije za poštu i elektroničke komunikacije.

Obrazloženje

Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev tužitelja za izmjenu Odluke o analizi tržišta originacije (klasa: 344-01/09-01/1072, urbroj: 376-11-09-01; dalje u tekstu: Odluka o analizi tržišta originacije) i Odluke o analizi tržišta završavanja (terminacije) poziva u vlastitu javnu komunikacijsku mrežu koje se pruža na fiksnoj lokaciji (klasa: 344-01/09-01/1070, urbroj: 376-1 1-09-1; dalje u tekstu: Odluka o analizi tržišta terminacije).

Tužitelj osporeni akt pobija iz svih zakonskih razloga. U bitnom navodi da je temeljem članka 52. stavak 3. Zakona o elektroničkim komunikacijama (»Narodne novine« broj: 73/08. dalje u tekstu: ZEK), podneskom od 4. travnja 2011., zatražio od tuženika provedbu postupka analize tržišta započinjanja (originacije) poziva iz javnih komunikacijskih mreža koje se pruža na fiksnoj lokaciji i postupka analize tržišta završavanja (terminacije) poziva u određenu javnu komunikacijsku mrežu koje se pruža na fiksnoj lokaciji te posljedično izmjenu Odluke o analizi tržišta originacije i Odluke o analizi tržišta terminacije, a iz razloga nastanka promjena koje imaju značajan utjecaj na regulatorne obveze na mjerodavnom tržištu.

Odbijanjem ovog zahtjeva tuženi je, po mišljenju tužitelja, pogrešno primijenio odredbu članka 52. stavak 3. ZEK-a, tvrdnjom da nema osnova za provođenje postupka na temelju tog članka ZEK-a i na takav način je postupio protivno načelu zakonitosti u upravnom postupku koje je propisano člankom 5. Zakona o općem upravnom postupku (»Narodne novine« broj: 47/09. – dalje u tekstu: ZUP), a sukladno kojem javnopravno tijelo rješava upravnu stvar na temelju zakona i drugih propisa te općih akata donesenih na temelju zakonom utvrđenih javnih ovlasti.

Pojašnjava da je Odlukom o analizi tržišta originacije, Odlukom o analizi tržišta terminacije i Odlukom o analizi tržišta veleprodajnog (fizičkog) pristupa mrežnoj infrastrukturi na fiksnoj lokaciji od 17. srpnja 2009., klasa: 344-01/09-01/1080, urbroj: 376-11-09-01( dalje u tekstu: Odluka o analizi tržišta pristupa mrežnoj infrastrukturi) tuženi tužitelju odredio regulatornu obvezu nadzora cijena i vođenja troškovnog računovodstva iz članka 62. ZEK-a. U sklopu te obveze, tuženik je navedenim odlukama definirao jednaku metodologiju određivanja cijene usluge započinjanja (originacije) poziva iz javne komunikacijske mreže tužitelja, cijene usluge završavanja (terminacije) poziva u javnu komunikacijsku mrežu tužitelja i cijene usluge veleprodajnog (fizičkog) pristupa mrežnoj infrastrukturi. Metodologiju je tuženik Odlukom o analizi tržišta originacije definirao kao metodologiju iz Naputaka za računovodstveno odvajanje i troškovno računovodstvo koju opetator mora koristiti za izračun troškovno usmjerenih cijena svojih usluga, među ostalima i usluge započinjanja (originacije) poziva, i koju metodologiju može primijeniti i HAKOM (neovisno od metodologije samog operatora) u svrhu kontrole troškovne usmjerenosti cijena, s time da je planiran projekt definiranja metodologije troškovnog računovodstva (troškovnog modela) koju će koristiti tuženi.

Pošto projekt definiranja metodologije tuženi nije završio, nadzor cijena je, prema stavu tuženog navedenom u obrazloženjima navedenih Odluka, postavljen na temelju metode referentnih vrijednosti na temelju cijena na usporedivim tržištima.

Iako projekt definiranja metodologije troškovnog računovodstva (troškovnog modela) koju će koristiti tuženik nije završen, rješenjem od 23. ožujka 2011. (klasa: UP/l-344-01/10-01/4644, urbroj: 376-11-11-13) tuženik je, povodom zahtjeva operatora OT-Optima Telekom d.d. (dalje: Optima), izmijenio Odluku o analizi tržišta pristupa mrežnoj infrastrukturi u dijelu regulatorne obveze nadzora cijena i vođenja troškovnog računovodstva. Optima je zahtjev podnijela temeljem članka 52. stavak 3. ZEK-a, a tuženi je u tom slučaju zaključio da je Optima učinila vjerojatnim da su nastale promjene koje imaju značajan utjecaj na mjerodavnom tržištu iz razloga što je tužitelj, u međuvremenu, izradio svoj top down troškovni model temeljen na HCA/FAC računovodstvenoj metodologiji, a u skladu s regulatornom računovodstvenom dokumentacijom na koju je Vijeće HAKOM-a izdalo suglasnost. Tuženi je dakle, ocijenio da ta činjenica predstavlja promjenu u odnosu na stanje utvrđeno u analizi mjerodavnog tržišta, koja ima značajan utjecaj na regulatorne obveze na mjerodavnom tržištu, zbog čega su ispunjeni uvjeti za vođenje postupka na temelju članka 52. stavak 3. ZEK-a.

S obzirom na to da Odluka o analizi tržišta pristupa mrežnoj infrastrukturi predviđa istu metodologiju određivanja cijena kao i Odluka o analizi tržišta originacije i Odluka o analizi tržišta terminacije, a slijedom naprijed iznesene ocjene o utjecaju tužiteljevog troškovnog modela na mjerodavno tržište, tužitelj je podnio zahtjev za izmjenom Odluke o analizi tržišta originacije i Odluke o analizi tržišta terminacije na jednak način, po istoj pravnoj osnovi i temeljem iste činjenice, kao u slučaju Optime.

Međutim, tuženi je zahtjev tužitelja odbio uz obrazloženje da sam izračun prema HCA/FAC metodi nije dovoljan za provođenje postupka na temelju članka 52. stavak 3. ZEK-a., jer za primjenu ove odredbe moraju postojati i okolnosti koje u vezi s tim izračunom upućuju da je došlo do promjena koje su od značaja na regulatorne obveze na mjerodavnom tržištu.

Time je tuženi onemogućio provođenje analize potrebe izmjene cijena iz Odluke o analizi tržišta originacije i Odluke o analizi tržišta terminacije i tako povrijedio Zakon te diskriminirao tužitelja budući da je sama činjenica postojanja top down troškovnog modela temeljenog na HCA/FAC računovodstvenoj metodologiji dovoljan dokaz da je tužitelj učinio vjerojatnim da su nastale promjene koje imaju značajan utjecaj na regulatorne obveze određene Odlukom o analizi tržišta originacije i Odlukom o analizi tržišta terminacije.

Dodatno, postupak po zahtjevu Optime završio je donošenjem rješenja kojim je cijena usluge propisane Odlukom o analizi tržišta pristupa mrežnoj infrastrukturi izmijenjena na štetu tužitelja.

Zbog navedenog tužitelj tvrdi da je tuženi, donijevši Rješenje, proizvoljno odbio zahtjev tuženika za pokretanje postupka i na ovaj način povrijedio njegova prava i interese pa predlaže poništiti osporeno rješenje.

Tuženi u odgovoru na tužbu predlaže istu odbiti te navodi da članak 52. stavak 3. ZEK-a ovlašćuje tuženog na primjenu načela slobodne ocjene u odnosu na to je li podnositelj učinio vjerojatnim da su nastupile promjene koje imaju značajan utjecaj na regulatorne obveze, pri čemu ima dužnost pravilnim tumačenjem smisla i cilja propisa u konkretnoj situaciji slobodno odabrati svrhovito rješenje u granicama propisane ovlasti. Prilikom donošenja osporavanog rješenja HAKOM je upravo tako i postupio. Osporava navod tužitelja da je imao različite kriterije u odnosu na istu okolnost, što je u osporenom rješenju jasno navedeno. Izrada troškovnog modela i izračun troškova na temelju tog modela mogu predstavljati promjenu koja ima značajan utjecaj na regulatorne obveze, ako uz to postoje i druge okolnosti koje u vezi s tim izračunom upućuju daje došlo do značajnih promjena. U oba postupka koji se navode u tužbi HT-a primijenjen je navedeni pristup.

Napominje da se radi o različitim postupcima koji se odnose na različita tržišta. Prema tome ista okolnost koja na jednom tržištu predstavlja značajnu promjenu ne mora predstavljati promjenu i na drugom tržištu. Dakle HT je svom zahtjevu trebao učiniti vjerojatnim da su nastale promjene na tržištima originacije i terminacije, a ne dokazivati kako je ista okolnost uzeta u obzir na sasvim drugom tržištu. Međutim u svom zahtjevu HT to nije učinio. Štoviše, niti u svojoj tužbi HT ne iznosi bilo kakve argumente koji bi mogli upućivati da je HAKOM pogriješio u svojoj procjeni u odnosu na promjene koje su se dogodile na tržištima originacije i terminacije.

Tužba nije osnovana.

Iz podataka spisa proizlazi da je tužitelj, smatrajući da je zbog postojanja top down troškovnog modela temeljenog na HCA/FAC računovodstvenoj metodologiji, kojeg je sam kreirao, došlo do promjene na tržištima originacije i terminacije pa da je time učinio vjerojatnim potrebu primjene članka 52. stavka 3. Zakona o elektroničkim komunikacijama (»Narodne novine« broj: 73/08. dalje u tekstu: ZEK). Poziva se na postupak u kojem je upravo ta okolnost bila dovoljna za ocjenu postojanja vjerojatnosti o nastaloj promjeni na tržištu veleprodajnog (fizičkog) pristupa mrežnoj infrastrukturi, zbog čega je po zahtjevu Optime proveden postupak i donesena odluka o promjeni cijene te usluge.

Tuženik, suprotno tome, ukazuje na različita mjerodavna tržišta i svoje diskreciono pravo da ocijeni uvjete za pokretanje postupka prema članku 52. stavka 3. ZEK-a.

Prema odredbi članka 52. stavka 1. ZEK-a, u postupku određivanja regulatornih obveza operatorima sa značajnom tržišnom snagom tuženik (Agencija) osobito utvrđuje mjerodavna tržišta podložna prethodnoj (ex-ante) regulaciji u skladu sa člankom 53. ovoga Zakona, provodi analizu tržišta, koja se sastoji od određivanja mjerodavnih tržišta i procjene postojanja jednog ili više operatora sa značajnom tržišnom snagom na tom tržištu, u svrhu ocjene djelotvornosti tržišnog natjecanja na mjerodavnom tržištu u skladu sa člankom 54. ovoga Zakona i određuje regulatorne obveze operatorima sa značajnom tržišnom snagom ako tržišno natjecanje nije djelotvorno na analiziranom mjerodavnom tržištu, u skladu sa člankom 56. stavkom 2. ovoga Zakona.

U provedbi postupaka iz stavka 1. ovoga članka Agencija će osobito voditi računa o primjeni mjerodavne preporuke Komisije o mjerodavnim tržištima podložnima prethodnoj regulaciji i mjerodavnih smjernica Komisije o analizi tržišta i utvrđivanju značajne tržišne snage.

Mjerodavna tržišta podložna prethodnoj regulaciji utvrđuje svojom odlukom Agencija, vodeći računa o mjerodavnoj preporuci Komisije o analizi tržišta i utvrđivanju značajne tržišne snage.

Nije sporno da tržišta originacije i tržišta terminacije kao i tržište veleprodajnog (fizičkog) pristupa mrežnoj infrastrukturi predstavljaju mjerodavna tržišta podložna prethodnoj regulaciji.

Prema stavku 3. i 4. članka 52. ZEK-a, operator može od Agencije zatražiti provedbu postupaka iz stavka 1. ovoga članka ako učini vjerojatnim da su nastale promjene koje imaju značajan utjecaj na regulatorne obveze na mjerodavnom tržištu.

U konkretnom slučaju tužena Agencija je ocijenila da tužitelj nije učinio vjerojatnim nastup promjena na mjerodavnim tržištima (originacije i terminacije) pa je odbila njegov zahtjev za promjenu Odluka o analizama tržišta tih usluga, koja bi promjena utjecala na cijene tih usluga.

Ovo stoga što je ocjenjeno da tužiteljev top down troškovni model temeljen na HCA/FAC računovodstvenoj metodologiji, sam po sebi nije dovoljan za provođenje postupka revizije Odluka o analizi predmetnih tržišta i posljedično tome utvrđivanja drugačijih regulatornih obveza na tim mjerodavnim tržištima, pošto je, uz navedenu okolnost, tužitelj trebao ukazati na druge okolnosti koje upućuju da je došlo do promjene od značaja na njegove regulatorne obveze, što je ovdje izostalo. Tuženi je nadalje, ocijenio da povećanje tržišnog udjela ostalih operatora na maloprodajnim tržištima navedenih usluga ne utječe na određivanje veleprodajne cijene tih usluga, jer prema ocjeni Agencije i dalje postoje prepreke razvoju tržišnog natjecanja zbog kojih je tužitelju za predmetne usluge, Odlukama koje tužitelj želi izmijeniti, određena obveza nadzora cijena i vođenja troškovnog računovodstva.

Postupak, na koji se tužitelj poziva, odnosi se na tržište veleprodajnog (fizičkog) pristupa mrežnoj infrastrukturi, a u kojem je postupku operator Optima d.d. učinio vjerojatnim potrebu pokretanja postupka analize tog mjerodavnog tržišta i to ne samo na temelju tužiteljevog top down troškovnog modela, već prvenstveno na temelju podataka iz revidiranih regulatornih izvještaja, iz kojih proizlazi da tužitelj na veleprodajnom tržištu pristupa mreži ostvaruje znatno višu stopu povrata prosječno angažiranog kapitala i više dobiti, od one koja mu je odobrena za to mjerodavno tržište, dok na maloprodajnom tržištu pristupa mreži ostvaruje negativnu stopu povrata i dobiti, što ukazuje na istiskivanje cijena.

Navedeno obrazloženje tuženog prihvaća i ovaj Sud, jer je osporeno rješenje posljedica propisane obveze tuženog da na osnovu vlastite stručne ocjene u okvirima određenih Zakonom, procjenjuje potrebu revidiranja ranije utvrđenih regulatornih obveza na mjerodavnim tržištima koje su podložne prethodnoj regulaciji, a koja je odluka u konkretnom slučaju cjelovito obrazložena.

Tužitelj se, naime, poziva na drugo mjerodavno tržište i svoju metodologiju izračuna cijena, a da nije učinio vjerojatnim da je, zbog novog modela izračuna, došlo do značajnih promjena na predmetnim mjerodavnim tržištima, zbog kojih bi trebalo promijeniti regulatorne obveze na tim tržištima.

Shodno navedenom, Sud ocjenjuje da osporenim rješenjem nije pogrešno primijenjeno materijalno pravo niti je došlo po povreda postupovnih pravila.

Valjalo je stoga, temeljem odredbe članka 42. stavka 2. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine«, broj: 53/91., 9/92. i 77/92.), koji se primjenjuje temeljem odredbe članka 90. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine«, broj 20/10.), tužbu odbiti kao neosnovanu.

Odluka o objavi presude temelji se na odredbi članka 14. stavka 7. Zakona o elektroničkim komunikacijama.

Poslovni broj: Us-7068/2011-4

Zagreb, 5. listopada 2012.

Predsjednica vijeća
Mira Kovačić, v. r.