USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

2776

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, na temelju ovlasti praćenja ostvarivanja ustavnosti i zakonitosti, propisane člankom 125. alinejom 5. Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01. i 76/10.) i člankom 104. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst), na sjednici održanoj 15. listopada 2013. utvrdio je

IZVJEŠĆE

U POVODU POSTUPKA PETE PROMJENE USTAVA REPUBLIKE HRVATSKE POKRENUTOG 10. SRPNJA 2013. PRIJEDLOGOM 46 ZASTUPNIKA HRVATSKOG SABORA

1. Na temelju članka 136. (147.) Ustava Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Ustav) 46 zastupnika 7. saziva Hrvatskog sabora podnijelo je 10. srpnja 2013. predsjedniku Hrvatskog sabora Prijedlog odluke o pristupanju promjeni Ustava Republike Hrvatske, s Prijedlogom nacrta promjene Ustava Republike Hrvatske, klasa: 012-02/13-01/01, ur. broj: 653-13-01 (u daljnjem tekstu: Prijedlog 46 zastupnika).

Odbor za zakonodavstvo Hrvatskog sabora raspravljao je o Prijedlogu 46 zastupnika na 59. sjednici održanoj 17. rujna i nastavku 59. sjednice održane 20. rujna 2013.

Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav Hrvatskog sabora raspravljao je o Prijedlogu 46 zastupnika na 48. sjednici održanoj 2. listopada 2013.

Vlada Republike Hrvatske dostavila je Hrvatskom saboru svoje mišljenje o Prijedlogu 46 zastupnika dopisom klasa: 022-03/13-12/35, urbroj: 50301-09/09-13-5 od 26. rujna 2013., kojim je predložila svoj tekst prijedloga promjene Ustava.

Prijedlog 46 zastupnika uvršten je u točku 35. pročišćenog dnevnog reda za nastavak 9. sjednice Hrvatskog sabora 1., 2., 3., 4., 16., 17., 18., 23., 24. i 25. listopada 2013. pod nazivom: Prijedlog odluke o pristupanju promjeni Ustava Republike Hrvatske, s Prijedlogom nacrta promjene Ustava Republike Hrvatske.

Sukladno prethodno navedenim činjenicama, Ustavni sud ocjenjuje da su se stekli uvjeti za podnošenje Hrvatskom saboru izvješća o pojedinim bitnim pitanjima vezanim uz petu promjenu Ustava Republike Hrvatske.

1.2. Radi ostvarenja načela vladavine prava, a osobito načela pravne sigurnosti objektivnog ustavnopravnog poretka, u ovom se izvješću utvrđuju nova i ponavljaju već iznesena pravna stajališta Ustavnog suda:

– o pravnoj prirodi i nazivu akta kojim se mijenja Ustav,

– o nužnosti izrade pročišćenog teksta Ustava u skladu s prvim Izvješćem Ustavnog suda broj: U-X-80/2005 od 1. lipnja 2006. o uočenim pojavama neustavnosti u području izrade pročišćenih tekstova zakona (»Narodne novine« broj 64 od 7. lipnja 2006.) i s drugim Izvješćem Ustavnog suda o ustavnopravno neprihvatljivim učincima pročišćenih tekstova Ustava Republike Hrvatske, ustavnih zakona, zakona, drugih propisa i općih akata broj: U-X-1435/2011 od 23. ožujka 2011. (»Narodne novine« broj 37 od 30. ožujka 2011.),

– o službenom prijevodu Ustava na engleski i francuski jezik, službene jezike Vijeća Europe, i o njihovoj objavi u »Narodnim novinama« zajedno s pročišćenim tekstom Ustava na hrvatskom jeziku,

– o problemima vezanim uz donošenje ustavnih zakona za provedbu Ustava iznesenima u Izvješću Ustavnog suda broj: U-X-838/2012 od 15. veljače 2012. o pravnoj snazi, prirodi i učincima ustavnih zakona za provedbu Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 20 od 20. veljače 2012.).

2. Sudac dr. sc. Mato Arlović izuzeo se od raspravljanja i odlučivanja u ovom ustavnosudskom predmetu.

I.

Pravna priroda i naziv akta kojim se mijenja i dopunjuje Ustav

3. Promjena Ustava uređena je u člancima 136. do 139. Ustava (u pročišćenom tekstu Ustava, objavljenom u »Narodnim novinama« broj 85/10., ti su članci označeni kao članci 147. do 150. Ustava). Mjerodavne odredbe glase:

»IX. PROMJENA USTAVA

Članak 136.

Pravo da predloži promjenu Ustava Republike Hrvatske ima najmanje jedna petina zastupnika u Hrvatskom saboru, Predsjednik Republike i Vlada Republike Hrvatske.

Članak 137.

Hrvatski sabor odlučuje da li će pristupiti promjeni Ustava većinom glasova svih zastupnika.

Nacrt promjene Ustava Hrvatski sabor utvrđuje većinom glasova svih zastupnika.

Članak 138.

O promjeni Ustava odlučuje Hrvatski sabor dvotrećinskom većinom glasova svih zastupnika.

Članak 139.

Promjenu Ustava proglašava Hrvatski sabor.«

Ustavni termin »promjena« jest generički pojam koji ne upućuje na pravnu prirodu i naziv akta kojim se mijenja i/ili dopunjuje Ustav, nego na predmet postupka koji Hrvatski sabor provodi na temelju Glave VIII. Ustava (u pročišćenom tekstu Ustava, objavljenom u »Narodnim novinama« broj 85/10., ta je glava označena kao Glava IX. Ustava).

4. Ustavni sud primjećuje da je prva promjena Ustava iz 1997. godine provedena aktom pravilno nazvanim Ustavni zakon o izmjenama i dopunama Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 135 od 15. prosinca 1997.).

Ne ulazeći u razloge zbog kojih se 2000. godine, u postupku druge promjene Ustava (»Narodne novine« broj 113 od 9. studenoga 2000.), odustalo od valjane ustavnopravne prakse da se izmjene i dopune Ustava provode ustavnim zakonom, ostaje činjenica da se 2000. godine Ustav prvi put izmijenio aktom nazvanim »Promjena«.

Nepravilan naziv pravnog akta kojim se mijenja i/ili dopunjuje Ustav (»Promjena«) odabran je i za treću i četvrtu promjenu Ustava 2001. i 2010. (»Narodne novine« broj 28 od 2. travnja 2001. i »Narodne novine« broj 76 od 18. lipnja 2010.).

Konačno, u Odluci o pristupanju promjeni Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 61 od 3. lipnja 2011.) Hrvatski sabor ispravio je dotadašnje propuste u označavanju pravnog akta kojim se mijenja i/ili dopunjuje Ustav. Naime, u toj je odluci izrijekom naznačeno da je riječ o Ustavnom zakonu o izmjenama i dopunama Ustava Republike Hrvatske. Mjerodavni dio te odluke glasi:

»II. Sukladno odredbi članka 57. stavka 1. podstavka 3. i 4. Poslovnika Hrvatskoga sabora, Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav će, na temelju i u okviru Prijedloga odluke o pristupanju promjeni Ustava Republike Hrvatske iz točke I. ove Odluke i provedene rasprave u Hrvatskom saboru, podnijeti Hrvatskom saboru Prijedlog za utvrđivanje Nacrta Ustavnog zakona o izmjeni i dopunama Ustava Republike Hrvatske.«

Važnost prethodnog utvrđenja ne umanjuje činjenica da je riječ o odluci o pokretanju postupka pete promjene Ustava iz 2011. godine, koji postupak nikada nije okončan.

5. Ustavni sud zaključno utvrđuje da, iako od 2000. godine postoji kao pravna činjenica, akt pod nazivom »Promjena« ne postoji u klasičnoj nomenklaturi propisa.

Umjesto akta nazvanog »Promjena«, drugu, treću i četvrtu promjenu Ustava (2000., 2001. i 2010.) trebalo je provesti ustavnim zakonima o izmjenama i dopunama Ustava. Radi unutarnje konzistentnosti ustavnopravnog poretka Republike Hrvatske, petu promjenu Ustava trebalo bi provesti takvim ustavnim zakonom.

II.

Pročišćeni tekst Ustava Republike Hrvatske

6. Ustavni sud podsjeća da je još 1. lipnja 2006. uputio Hrvatskom saboru prvo Izvješće broj: U-X-80/2005 od 1. lipnja 2006. o uočenim pojavama neustavnosti u području izrade pročišćenih tekstova zakona (»Narodne novine« broj 64 od 7. lipnja 2006.), u kojem je utvrdio da »pročišćeni tekst zakona ne smije zadirati u sistematiku zakonskog teksta, niti u brojčane oznake članaka, jer su oni važni za pravilnu primjenu zakona«.

U drugom Izvješću o ustavnopravno neprihvatljivim učincima pročišćenih tekstova Ustava Republike Hrvatske, ustavnih zakona, zakona, drugih propisa i općih akata broj: U-X-1435/2011 od 23. ožujka 2011. (»Narodne novine« broj 37 od 30. ožujka 2011.) između ostaloga je utvrđeno da su »posljednja tri pročišćena teksta Ustava (2000., 2001. i 2010.) ozbiljno narušila integritet ustavnog teksta« (točka 7. Izvješća). Također je utvrđeno: »Zbog temeljne važnosti Ustava za ustavni poredak Republike Hrvatske, Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav Hrvatskog sabora morao bi bez odgode objaviti novi pročišćeni tekst Ustava u posebnom broju 'Narodnih novina'.« (točka 12. Izvješća).

Navedena izvješća dosada su pozitivno utjecala na tehniku izrade pročišćenih tekstova zakona, ali ne i Ustava. Stoga u pravnoj praksi dolazi do različitih označavanja članaka Ustava ovisno o tome prihvaćaju li se izvorni tekstovi Ustava i njegovih izmjena i dopuna koje je donio Hrvatski sabor ili se pak polazi od pročišćenih tekstova koje su izradile stručne službe, a prihvatilo nadležno radno tijelo Hrvatskog sabora. Zbog toga se javljaju problemi u domaćoj pravnoj praksi, ali i u pravnoj komunikaciji s tijelima Europske unije i Vijeća Europe.

Ustavni sud stoga ponavlja da je radi unutarnje konzistentnosti objektivnog ustavnopravnog poretka, ali i njegove pravne sigurnosti, nužno prihvatiti jedinstvena pravila za označavanje članaka Ustava.

7. Ustavni sud dalje podsjeća da je u točki 8. Izvješća broj: U-X-1435/2011 od 23. ožujka 2011. upozorio i na određene sadržajne propuste u dosadašnjim pročišćenim tekstovima Ustava te na pravopisnu i gramatičku neusklađenost u pojedinim izvornim tekstovima izmjena i dopuna Ustava.

Tako, primjerice, u članku 79. stavku 2. pročišćenog teksta Ustava iz 2001. (»Narodne novine« broj 41/01.) odnosno članku 80. stavku 2. pročišćenog teksta Ustava iz 2010. (»Narodne novine« broj 85/10.) neovlašteno je izbrisan dio odredbe koji glasi: »u skladu s Ustavom«. Stoga ta odredba u pročišćenom tekstu Ustava danas glasi: »Unutarnje ustrojstvo i način rada Hrvatskoga sabora uređuje se poslovnikom.«, a trebala bi glasiti: »Unutarnje ustrojstvo i način rada Hrvatskoga sabora uređuje se poslovnikom u skladu s Ustavom.«

Što se tiče gramatičkih i pravopisnih propusta i neusklađenosti, Ustavni sud je u Izvješću broj: U-X-1435/2011 od 23. ožujka 2011. upozorio, između ostaloga, da na nekoliko mjesta u izvornim ustavnim tekstovima postoji neusklađenost u rodovima (primjerice, u članku 75. stavku 5. riječ »komisija« zamijenjena je riječju »povjerenstvo«, ali riječ »njezina« nije zamijenjena riječju »njegova«, i sl.). Upozorio je i da postoji izrazita neusklađenost u načinu na koji se pišu pojedine državne institucije (primjerice, u izvornim ustavnim tekstovima postoji i »Predsjednik Republike« i »predsjednik Republike«), redni brojevi (u izvornim ustavnim tekstovima godine se označavaju i kao »1974« i kao »1974.«), ali i pridjevi u genitivu (primjerice, u izvornim ustavnim tekstovima postoji i »hrvatskog naroda« i »hrvatskoga naroda«), itd.

Prilikom izrade pročišćenih tekstova Ustava, ti su propusti i neusklađenosti svojevoljno ispravljani uz istodobnu izmjenu brojčanih oznaka članaka Ustava, bez dopuštenja ustavotvorca.

8. Predstojeća rasprava o petoj promjeni Ustava stoga bi mogla poslužiti za donošenje odgovarajućih stajališta Hrvatskog sabora o službenom pročišćenom tekstu Ustava. Osnova za raspravu moglo bi biti Izvješće Ustavnog suda broj: U-X-1435/2011 od 23. ožujka 2011., koje polazi od temeljnih postavki da hrvatski Ustav ima osam (8) glava i 139 članaka (ne računajući prijelazne i završne odredbe), da se brisani članak označava oznakom »brisan« i na njegovo mjesto ne umeće drugi (primjerice, članak 81. koji je brisan Promjenom Ustava iz 2001., »Narodne novine broj 28/01.) i da se sve kasnije dopune inkorporiraju u izvorni tekst Ustava označavanjem novih glava oznakom »A«, »B«, »C«, itd. (primjerice, »Glava VII.A EUROPSKA UNIJA«), odnosno označavanjem novih članaka oznakom »a«, »b«, »c«, itd. (primjerice, »članak 129.a«, »članak 129.b«).

U tu bi svrhu bilo potrebno da Hrvatski sabor u prijelaznim odredbama Ustavnog zakona o izmjenama i dopunama Ustava Republike Hrvatske, kojim bi se Ustav izmijenio peti put, izrijekom ovlasti Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav da izradi pročišćeni tekst Ustava u skladu s Izvješćem Ustavnog suda broj: U-X-1435/2011 od 23. ožujka 2011. i ovim Izvješćem, što bi uključivalo i gramatičko i pravopisno uređivanje odnosno usklađivanje cjelokupnog teksta te određivanje veličine i stilova slova kojim će se službeno označavati njegove glave, poglavlja i članci.

8.1. Ustavni sud na kraju napominje da je Hrvatski sabor, kad djeluje u svojstvu ustavotvorca, jedino tijelo koje je ovlašteno mijenjati i dopunjavati tekst Ustava. Nitko osim ustavotvorca ne smije zadirati ni u sadržaj proglašenog ustavnog teksta, ni u njegovu strukturu, ni u njemu sadržane oznake i interpunkcije, osim ako mu ustavotvorac za pojedine zahvate nije dao izričitu ustavnu ovlast. Budući da je u parlamentarnoj praksi s vremenom došlo do odstupanja od tih temeljnih pravila, ustavotvorac bi svojim izričitim stajalištem o strukturi Ustava (to jest o broju njegovih glava i članaka) odnosno o načinu postupanja s ustavnim tekstom pri izradi pročišćenih tekstova Ustava trajno riješio nastale probleme i ujednačio praksu, što bi pridonijelo integritetu ustavnog teksta i pravnoj sigurnosti ustavnopravnog poretka Republike Hrvatske. Stajalište ustavotvorca bilo bi obvezno za sve, uključujući Ustavni sud Republike Hrvatske.

III.

Prijevodi pročišćenog teksta Ustava na engleski i francuski jezik

9. U Izvješću o ustavnopravno neprihvatljivim učincima pročišćenih tekstova Ustava Republike Hrvatske, ustavnih zakona, zakona, drugih propisa i općih akata broj: U-X-1435/2011 od 23. ožujka 2011. Ustavni sud utvrdio je i sljedeće pravilo:

»c) Objava prijevoda Ustava na službene jezike Vijeća Europe

15. Zbog članstva Republike Hrvatske u međunarodnim organizacijama i savezima Ustavni sud ocjenjuje nužnim da Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav Hrvatskog sabora neodložno objavi u 'Narodnim novinama' službene prijevode novog pročišćenog teksta Ustava iz točke 12. ovog izvješća na engleskom i francuskom, službenim jezicima Vijeća Europe.«

Ustavni sud primjećuje da su poslije navedenog izvješća na službenim internetskim stranicama Hrvatskog sabora objavljeni prijevodi pročišćenog teksta Ustava na engleskom i francuskom jeziku (http://www.sabor.hr/ propisi).

Međutim, riječ je o prijevodima pročišćenog teksta Ustava, objavljenog u »Narodnim novinama« broj 85/10., u kojem su izmijenjene brojčane oznake članaka Ustava i u kojem postoje sadržajni propusti.

9.1. Ustavni sud dodatno primjećuje da prijevod pročišćenog teksta Ustava na engleskom jeziku sadržava i dodatne manjkavosti sadržajne prirode.

Tako je, primjerice, u članku 3. Ustava izostavljen posljednji dio odredbe (koji inače postoji u pročišćenom tekstu Ustava objavljenom u »Narodnim novinama« broj 85/10.), koji glasi: »i temelj za tumačenje Ustava«. Sukladno tome, članak 3. Ustava nepravilno je preveden na engleski jezik tako da glasi:

»Article 3

Freedom, equal rights, national and gender equality, peace-making, social justice, respect for human rights, inviolability of ownership, conservation of nature and the environment, the rule of law and a democratic multiparty system are the highest values of the constitutional order of the Republic of Croatia.«

Ustavni sud primjećuje i da je prijevod nekoliko odredaba Ustava na engleskom jeziku izrazito loš tako da mijenja smisao odredbe ili je odredba nerazumljiva. Primjerice, članak 29. stavak 1. Ustava u prijevodu na engleski jezik glasi:

»Article 29

Everyone shall be entitled have his or her rights and obligations, or suspicion or accusation of a criminal offence decided upon fairly before a legally established, independent and impartial court within a reasonable period.«

Umjesto toga, prijevod članka 29. stavka 1. Ustava trebao bi na engleskom jeziku glasiti:

»Article 29

Everyone is entitled to a fair trial before an independent and impartial court established by law which shall decide within a reasonable time upon his rights and obligations, or upon the suspicion or the charge of a criminal offence.«

10. Ustavni sud na kraju ponavlja da je zbog članstva Republike Hrvatske u međunarodnim organizacijama i savezima nužno da Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav Hrvatskoga sabora u »Narodnim novinama« objavi pravilne službene prijevode valjano pročišćenog teksta Ustava na engleskom i francuskom, službenim jezicima Vijeća Europe.

Poštujući načelo preglednosti i pravne sigurnosti, Ustavni sud smatra da bi se prijevodi pročišćenog teksta Ustava na engleskom i francuskom jeziku trebali objaviti u istom broju »Narodnih novina« u kojem bi se objavio i novi pročišćeni tekst Ustava.

IV.

Ustavni zakon za provedbu Ustava Republike Hrvatske

11. Ustavni sud dostavio je Hrvatskom saboru i Izvješće broj: U-X-838/2012 o pravnoj snazi, prirodi i učincima ustavnih zakona za provedbu Ustava Republike Hrvatske koje je utvrdio na sjednici 15. veljače 2012. (»Narodne novine« broj 20 od 20. veljače 2012.).

U tom je izvješću utvrđeno da je, zbog načela pravne sigurnosti objektivnog pravnog poretka Republike Hrvatske, u budućim postupcima promjene Ustava potrebno jasno i precizno urediti pravnu snagu, prirodu i učinke ustavnih zakona za provedbu Ustava (točka 12. Izvješća). Također je istaknuto da zahtjevi pravne konzistentnosti i zahtjevi koji proizlaze iz načela vladavine prava, a osobito iz načela pravne sigurnosti i pravne izvjesnosti objektivnog pravnog poretka, upućuju na potrebu da se dosadašnja parlamentarna praksa vezana uz ustavne zakone za provedbu Ustava s njima uskladi, odnosno da se na ustavnopravno prihvatljiv način standardizira u svim budućim slučajevima (točka 19. Izvješća).

Ustavni sud ne ulazi u ocjenu hoće li peta promjena Ustava zahtijevati donošenje posebnog zakona za provedbu Ustava. Međutim, bude li ga Hrvatski sabor odlučio donijeti, potrebno je u tom slučaju uzeti u obzir utvrđenja Ustavnog suda sadržana u Izvješću od 15. veljače 2012.

U tom bi slučaju takav zakon bilo potrebno donijeti odmah nakon proglašenja Ustavnog zakona o izmjenama i dopunama Ustava Republike Hrvatske kojim bi se provela peta ustavna promjena.

12. Objava ovog izvješća temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-X-5076/2013

Zagreb, 15. listopada 2013.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica
dr. sc. Jasna Omejec, v.r.