Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-IIIA-3222/2009 od 19. prosinca 2013.

NN 14/2014 (5.2.2014.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-IIIA-3222/2009 od 19. prosinca 2013.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

305

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović i Duška Šarin, u postupku koji je ustavnom tužbom pokrenula P. M. iz Đ., na sjednici održanoj 19. prosinca 2013. donio je

ODLUKU

I. Ustavna tužba se usvaja.

II. Na temelju članka 63. stavka 3. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst) podnositeljici ustavne tužbe, P. M. iz Đ., O. I. 15, određuje se primjerena naknada zbog povrede ustavnog prava iz članka 29. stavka 1. Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01. i 76/10.) u iznosu od 28.500,00 kuna.

III. Naknada iz točke II. izreke ove odluke bit će isplaćena iz državnog proračuna u roku od tri (3) mjeseca od dana podnošenja zahtjeva podnositeljice Ministarstvu pravosuđa Republike Hrvatske za njezinu isplatu.

IV. Na temelju članka 31. stavaka 3., 4. i 5. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske nalaže se da:

– Vlada Republike Hrvatske u najkraćem mogućem roku, ali ne duljem od tri (3) mjeseca, računajući od prvog idućeg dana nakon objave ove odluke u »Narodnim novinama«, odredi tijelo koje će biti nadležno poduzeti sve pravne radnje potrebne radi okončanja upravne stvari u postupku koji je vodila Općinska komasaciona komisija općine Đakovo pod klasom: 941-05/89-01/20, UPI-2121-03-06-89-1,

– tijelo koje je Vlada Republike Hrvatske odredila kao nadležno u smislu alineje 1. ove točke izreke u najkraćem mogućem roku, ali ne duljem od tri (3) mjeseca, računajući od prvog idućeg dana nakon njegova proglašenja nadležnim, provede i okonča postupak koji je vodila Općinska komasaciona komisija općine Đakovo pod klasom: 941-05/89-01/20, UPI-2121-03-06-89-1.

V. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. DULJINA UPRAVNOG POSTUPKA I UPRAVNOG SPORA

1. Podnositeljica ustavne tužbe P. M. (u daljnjem tekstu: podnositeljica) podnijela je 30. lipnja 2009. ustavnu tužbu na temelju članka 63. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) zbog duljine upravnog postupka i upravnog spora, vođenih radi komasacije zemljišta, smatrajući da joj je zbog nerazumne duljine odlučivanja u toj upravnoj stvari povrijeđeno ustavno pravo zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava.

1) Činjenice važne za utvrđivanje duljine upravnog postupka i upravnog spora

2. Ustavni sud je u postupku pokrenutom ustavnom tužbom primjenom članka 63. Ustavnog zakona, na temelju navoda ustavne tužbe i preslike spisa klasa: 941-05/89-01/20, UP-I-ur. br. 2121-03-06-89-1 utvrdio sljedeće pravno relevantne činjenice za odlučivanje o povredi ustavnog prava podnositeljice, zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava:

– rješenjem Općinske komasacione komisije općine Đakovo klasa: 941-05/89-01/20, urbroj: UPI-2121-03-06-89-1 od 12. travnja 1989. određena je komasacija zemljišta E. Č. iz P.;

– E. Č. izjavila je 2. studenoga 1980. žalbu protiv navedenog rješenja;

– dopisom broj: UP/II-05-941-05/90-01/73, urbroj: 514-05-01/3-90-2 od 6. svibnja 1991. Republička komasaciona komisija je Općini Đakovo, Općinskoj komasacionoj komisiji vratila cjelokupni spis s uputom da je rješenjem Centra za socijalni rad Đakovo od 2. ožujka 1989. E. Č. postavljen privremeni staratelj u osobi podnositeljice te s obzirom da je prvostupanjsko rješenje dostavljeno E. Č. osobno, pobijano rješenje treba dostaviti privremenom staratelju (podnositeljici) radi eventualnog izjavljivanja žalbe;

– dopisom od 18. veljače 1992. podnositeljica je prvostupanjsku komisiju izvijestila da u cijelosti ostaje pri žalbi izjavljenoj 2. studenoga 1989.;

– rješenjem klasa: UPII-941-05/90-01/73, urbroj: 514-05-01/2-92-7 od 19. studenoga 1992., Republička komasaciona komisija poništila je prvostupanjsko rješenje o komasaciji te je predmet vraćen na ponovni postupak;

– dopisom od 8. travnja 1999., u povodu predstavke podnositeljice, Republička komasacijska komisija naložila je Općinskoj komasacijskoj komisiji da donese novo rješenje;

– presudom broj: Us-1187/2004 od 25. rujna 2008. Upravni sud Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Upravni sud) naložio je Ministarstvu pravosuđa Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Ministarstvo pravosuđa) da u roku od 30 dana donese odluku o žalbi podnositeljice;

– presudom broj: Us-3234/2010 od 17. lipnja 2010. Upravni sud uvažio je žalbu podnositeljice i naložio prvostupanjskom tijelu – komasacijskoj komisiji Đakovo da u roku od 30 dana donese rješenje u postupku koji se trebao ponoviti na temelju rješenja Republičke komasacione komisije klasa: UPII-941-05/90-01/73, urbroj: 514-05-01/2-92-7 od 19. studenoga 1992.;

– dopisom klasa: 320-02/09-01/03, urbroj: 2121/01-03-04-11 od 26. siječnja 2011. Grad Đakovo zatražio je mišljenje od Ministarstva pravosuđa kako riješiti ovu upravnu stvar, budući da Grad Đakovo, kao jedinica lokalne samouprave, nema ovlasti za rješavanje komasacije poljoprivrednog zemljišta;

– dopisom broj: U-IIIA-3222/2009 od 30. svibnja 2012. Ustavni sud zatražio je od Ministarstva pravosuđa podatak koje je tijelo nadležno nastaviti i dovršiti započeti postupak komasacije zemljišta u konkretnom slučaju;

– dopisom klasa: 941-05/12-01/1, urbroj: 514-04-02-02-02-12-2 od 3. srpnja 2012. Ministarstvo pravosuđa je izvijestilo Ustavni sud da je aktom klasa: 941-05/95-01/4, urbroj: 514-03-02-05/1-12-34 od 12. travnja 2012. od Osječko-baranjske županije (u daljnjem tekstu: Županija) zatražilo žurno imenovanje komasacijske komisije s obzirom da je, prema tumačenju Ministarstva pravosuđa, upravno postupanje sada pridržano jedinicama područne (regionalne) samouprave;

– dopisom klasa: 941-01/12-01/1, urbroj: 2158/1-01-07-12-5 od 26. listopada 2012. tajništvo Županije dostavilo je Ustavnom sudu zaključak kojim je konstatirano »da ne postoji pravna mogućnost Županije postupanja po podnesenoj inicijativi formiranjem prvostupanjske (općinske) komasacijske komisije, budući da to nije u nadležnosti Županijske skupštine«, već u nadležnosti tijela državne uprave;

– rješenjem Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-466/2011 od 15. studenoga 2012. odbačen je zahtjev podnositeljice radi izvršenja rješenja Upravnog suda broj: Us-3234/2010 od 17. lipnja 2010.;

– na 7. sjednici održanoj 18. travnja 2013. Odbor za predstavke i pritužbe Hrvatskog sabora, nakon razmatranja predstavke podnositeljice donio je zaključak kojim je, između ostalog, predložio Ministarstvu poljoprivrede, Agenciji za poljoprivredno zemljište i Ministarstvu pravosuđa, »... da sukladno svojoj nadležnosti ispitaju navode iznijete u predstavci gđe P. M., da poduzmu aktivnosti za okončanje, konkretnog, komasacijskog postupka u predmetu komasacije zemljišta u k.o. P., općina Đakovo ... kako bi se gđi P. M. omogućilo da ostvari svoje zakonsko pravo, da dođe u posjed zemljišta, odnosno realizira ranije odobreni investicijski program«;

– u trenutku odlučivanja o ustavnoj tužbi, konkretan postupak (spor) još uvijek nije dovršen.

2) Pravo važno za ustavnosudski postupak

3. Člankom 29. stavkom 1. Ustava zajamčeno je ustavno pravo na pošteno suđenje, kojeg je aspekt, između ostalog, i pravo na suđenje u razumnom roku. Mjerodavni dio članka 29. stavka 1. Ustava glasi:

»Članak 29.

Svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud ... u razumnom roku odluči o njegovim pravima i obvezama ...

(...)«

3) Ocjena Ustavnog suda

4. DULJINA POSTUPKA (UPRAVNOG I SUDSKOG)

Pravno relevantno razdoblje u ovom predmetu započelo je 18. veljače 1992. kada je podnositeljica izvijestila Općinsku komasacionu komisiju općine Đakovo da u cijelosti ostaje pri žalbi izjavljenoj 2. studenoga 1989.

4.1. Pravo na suđenje u razumnom roku priznato je kao ustavno pravo u Republici Hrvatskoj 9. studenoga 2000. (Promjena Ustava Republike Hrvatske, »Narodne novine« broj 113/00.). Međutim, to se pravo štiti u Republici Hrvatskoj od 5. studenoga 1997. na temelju članka 6. stavka 1. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst, 8/99. – ispravak; 14/02. i 1/06., u daljnjem tekstu: Konvencija).

U članku 6. stavku 1. Konvencije jamči se svakome pravo da radi utvrđivanja njegovih prava i obveza građanske naravi ili u slučaju optužbe za kazneno djelo protiv njega zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud u razumnom roku ispita njegov slučaj.

4.2. U konkretnom slučaju došlo je do ponavljanja upravnog postupka zbog poništenja upravnog akta i vraćanja predmeta na ponovni upravni postupak pa je u skladu s praksom Ustavnog suda potrebno sagledati ukupno trajanje upravnog i upravnosudskog postupka zajedno (stajalište izraženo u odluci broj: U-III-4885/2005 od 20. lipnja 2007., »Narodne novine« broj 67/07.).

Ustavna tužba podnesena je 30. lipnja 2009., ali postupak (spor) u ovoj upravnoj stvari i dalje je u tijeku.

Slijedom navedenog, Ustavni sud utvrđuje da je do dana odlučivanja o ustavnoj tužbi podnositeljice postupak trajao ukupno dvadeset i dvije (22) godine, šest (6) mjeseci i dvadeset i devet (29) dana, a od stupanja Konvencije na snagu za Republiku Hrvatsku do dana odlučivanja o ustavnoj tužbi postupak je trajao petnaest (15) godina, deset (10) mjeseci i jedanaest (11) dana.

4.3. POSTUPANJE NADLEŽNOG UPRAVNOG TIJELA I SUDA

Tijekom pravno relevantnog razdoblja postupak se najprije vodio pred drugostupanjskim upravnim tijelom koje je poništilo prvostupanjsko pobijano rješenje, a zatim se u povodu tužbe podnositeljice zbog šutnje administracije vodio pred Upravnim sudom. Predmet je vraćen nižestupanjskim upravnim tijelima, a zatim je postupak ponovo zbog šutnje administracije bio vođen pred Upravnim sudom, budući da drugostupanjsko tijelo nije izvršilo nalog iz presude tog suda broj: Us-1187/2004-8 od 25. rujna 2008.

U trenutku odlučivanja o ustavnoj tužbi, predmet se nalazio kod Grada Đakova, koji je izvijestio Ustavni sud da taj predmet nije u rješavanju.

4.4. SLOŽENOST PREDMETA

Ustavni sud utvrđuje da u konkretnom slučaju nije riječ o složenoj upravnoj stvari.

4.5. PONAŠANJE PODNOSITELJICE USTAVNE TUŽBE

Prema ocjeni Ustavnog suda, podnositeljica ustavne tužbe nije pridonijela duljini upravnog postupka i spora pred Upravnim sudom.

5. Imajući u vidu utvrđenja u točki 4. obrazloženja odluke, Ustavni sud primjećuje da je upravni postupak odnosno spor u ovoj pravnoj stvari u pravno relevantnom razdoblju trajao preko petnaest (15) godina odnosno ukupno dvadeset i dvije (22) godine i da još uvijek nije okončan, što ne udovoljava zahtjevu suđenja u razumnom roku.

Slijedom navedenog, a sagledavajući postupak kao jedinstvenu cjelinu, Ustavni sud ocjenjuje da je podnositeljici prekomjernim trajanjem upravnog postupka i upravnog spora povrijeđeno pravo na razumnu duljinu odlučivanja o njezinim pravima i obvezama, koje je zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava i člankom 6. stavkom 1. Konvencije.

Visinu naknade zbog povrede podnositeljičina ustavnog prava na donošenje odluke u razumnom roku Ustavni sud utvrdio je uzevši u obzir osobite okolnosti ovog predmeta, uz istodobno uvažavanje ukupnih gospodarskih i socijalnih prilika u Republici Hrvatskoj.

5.1. Iz navedenih je razloga, u smislu članka 63. Ustavnog zakona, odlučeno kao pod točkama I., II. i III. izreke ove odluke.

II. OBVEZA VLADE REPUBLIKE HRVATSKE

1) Činjenice važne za utvrđivanje obveze Vlade Republike Hrvatske

6. Ustavni sud primjećuje da postupak komasacije zemljišta, određen rješenjem Općinske komasacione komisije općine Đakovo klasa: 941-05/89-01/20, UP-I-Ur. broj: 2121-03-06-89-1 od 12. travnja 1989., u trenutku odlučivanja o ustavnoj tužbi još uvijek nije bio okončan zbog toga što ne postoji suglasnost o tome koje je upravno tijelo nadležno za rješavanje započetih, a nedovršenih postupaka komasacije. U nastavku se navode stajališta Ministarstva pravosuđa, župana Osječko-baranjske županije i Odbora za predstavke i pritužbe Hrvatskog sabora.

a) Ministarstvo pravosuđa navelo je u dopisu od 3. srpnja 2012.:

»(...)

Već dugi niz godina prisutan je problem vezan uz provođenje Zakona o komasaciji ('Narodne novine'; broj 10/79., 21/84. i 5/87.), a posebice uz provođenje odredbe članka 39. prema kojoj je za imenovanje prvostupanjskih komasacijskih komisija nadležna općinska skupština.

Unatoč činjenici da je u međuvremenu došlo do novoga teritorijalnoga ustroja Republike Hrvatske Zakon o komasaciji je još uvijek na snazi pa tako i naprijed spomenuta odredba članka 39. tog Zakona.

(...)«

Polazeći od činjenice da je, prema njegovu stajalištu, upravno postupanje pridržano jedinicama područne (regionalne) samouprave, Ministarstvo pravosuđa je aktom klasa: 941-05/95-01/4, urbroj: 514-03-02-05/1-12-34 od 12. travnja 2012. zatražilo od Osječko-baranjske županije žurno imenovanje komasacijske komisije.

b) Iz zaključka župana Osječko-baranjske županije klasa: 941-01/12-01/1, urbroj: 2158/1-01-02-12-3 od 17. listopada 2012., upućenog Ministarstvu pravosuđa kao odgovor na njegovu inicijativu za imenovanje komasacijske komisije, proizlazi da formiranje prvostupanjske (općinske) komasacijske komisije nije u nadležnosti Županijske skupštine, već u nadležnosti tijela državne uprave. U zaključku se dalje navodi:

»(...)

Sukladno članku 134. Ustava Republike Hrvatske nadležnost jedinice područne (regionalne) samouprave mora biti određena zakonom. U tom sklopu, Župan ukazuje na pravnu činjenicu da je Zakonom o određivanju poslova iz samoupravnog djelokruga jedinica lokalne samouprave i uprave ('Narodne novine' broj 75/93.) učinjena razdioba dotadašnjih nadležnosti bivših općina i njihovih organa na nadležnosti državne uprave i nadležnosti tijela samouprave, pa je temeljem članka 40. stavak 1. toga Zakona postupanje po Zakonu o komasaciji iz nadležnosti skupština dotadašnjih općina pridržano tijelima državne uprave.

U sagledavanju uvjeta i mogućnosti primjene Zakona o komasaciji, Župan ukazuje na problematiku njegove primjene koja slijedi iz činjenice da je Zakon o komasaciji donesen 1979. godine. U njemu ugrađeni pravni instituti i tijela te njihovo funkcioniranje izgrađeni su u okviru tadašnjeg političkog i ekonomskog sustava. Činjenica je da su nakon osamostaljenja Republike Hrvatske u postupku tranzicije političkog i gospodarskog sustava izmijenjeni temelji toga sustava (...) Pored toga, javlja se i organizacijski problem koji slijedi iz činjenice da ne postoje, niti je s odmakom od preko 20 godina moguće uspostaviti tijela sudionika komasacije kao pretpostavke provođenja postupka propisanog Zakonom, itd. Ovaj Zakon nije izrijekom ukinut, ali se od 1990. godine, iz navedenih razloga, prestao primjenjivati. Pokušaj nastavljanja i dovršenja započetih postupaka, uz navedene, suočava se prije svega s problemom faktične mogućnosti promjene postojećeg stanja. Naime, više ne postoje sredstva komasacijske gromade, niti sama gromada kao imovinsko-pravna kategorija. Nastavno, zemljište potrebno za nadjeljivanje sudionika komasacije kao eventualno slobodno zemljište nalazi se u državnom vlasništvu.

(...)«

c) Iz zaključka Odbora za predstavke i pritužbe Hrvatskog sabora od 18. travnja 2013. proizlazi da je taj odbor predložio «... Ministarstvu poljoprivrede, Agenciji za poljoprivredno zemljište i Ministarstvu pravosuđa, da sukladno svojoj nadležnosti ... poduzmu aktivnosti za okončanje, konkretnog komasacijskog postupka ...« i da podnositeljici omoguće «... da dođe u posjed zemljišta ...«. Navedenim zaključkom Odbor je također naglasio kako je «... bitno da se provedu odluke Upravnog suda RH (br. Us-1187-2004-8 od 29. rujna 2008. god. i Us-3234/2012-5 od 17. lipnja 2010. god.)« te da navedena upravna tijela »sukladno svom djelokrugu i ovlastima 'iznađu' prikladnu formu kojom bi se do promjene važećeg Zakona o komasaciji, privremeno omogućio povrat u posjed i korištenje predmetnog zemljišta«.

2) Mjerodavno pravo

7. Članci 39. stavak 1. i 41. stavak 1. Zakona o komasaciji (»Narodne novine« broj 10/79., 21/84. i 5/87.) glase:

»III. POSTUPAK ZA PROVOĐENJE KOMASACIJE

1. Komasacioni organi

Članak 39.

Za provođenje komasacije i za donošenje rješenja prema odredbama ovog zakona skupština općine osniva općinsku komasacionu komisiju.

(...)«

»Članak 41.

O žalbama protiv rješenja općinske komasacione komisije odlučuje republička komasaciona komisija koju osniva Sabor Socijalističke Republike Hrvatske.

(...)«

3) Ocjena Ustavnog suda

8. Iz utvrđenja i propisa navedenih u točkama 6. i 7. obrazloženja ove odluke proizlazi da je u konkretnom slučaju ključni razlog prekomjerne duljine postupka odnosno dugogodišnjeg nerješavanja predmeta podnositeljice taj što je Zakon o komasaciji donesen 1979. godine u Socijalističkoj Republici Hrvatskoj, a do danas nije usklađen ni s administrativno-teritorijalnim ustrojem ni sa sustavom državne odnosno javne uprave Republike Hrvatske. S druge strane, do danas nije donesen ni propis koji bi sadržavao jasna pravila o stvarnoj (i mjesnoj) nadležnosti tijela državne ili javne vlasti za rješavanje započetih, a nedovršenih postupaka komasacije zemljišta.

Ustavni sud takvo pravno stanje ocjenjuje nesuglasnim s načelom vladavine prava (članak 3. Ustava). Podsjeća na svoje stajalište, izraženo u više odluka, prema kojem je država obvezna organizirati svoj pravni poredak na način koji omogućava tijelima državne i javne vlasti da ispune zahtjeve propisane člankom 29. stavkom 1. Ustava i člankom 6. stavkom 1. Konvencije, jer je to važno za pravilno i uredno vođenje sudskih i drugih pravnih postupaka (v., primjerice, odluku broj: U-IIIA-2156/05 od 25. travnja 2007., »Narodne novine« broj 52/07.).

9. Članak 31. stavci 3., 4. i 5. Ustavnog zakona glase:

»Članak 31.

(...)

(3) Vlada Republike Hrvatske osigurava preko tijela državne uprave provedbu odluka i rješenja Ustavnog suda.

(4) Ustavni sud može sam odrediti tijelo kojem povjerava provedbu svoje odluke, odnosno rješenja.

(5) Ustavni sud može odrediti način provedbe svoje odluke, odnosno rješenja.«

Sukladno tome, polazeći od osobitih okolnosti konkretnog slučaja, a vodeći se potrebom za djelotvornim i brzim rješavanjem podnositeljičina predmeta, Ustavni sud odredio je u točki IV. alineji 1. izreke ove odluke da je Vlada Republike Hrvatske dužna, u zadanom roku, odrediti tijelo koje će biti nadležno poduzeti sve pravne radnje potrebne radi okončanja podnositeljičine upravne stvari u postupku koji je vodila Općinska komasaciona komisija općine Đakovo pod klasom: 941-05/89-01/20, UPI-2121-03-06-89-1.

Ustavni sud također je odredio da je nadležno tijelo, nakon što ga Vlada Republike Hrvatske odredi, dužno u zadanom roku provesti i okončati postupak koji je vodila Općinska komasaciona komisija općine Đakovo pod klasom: 941-05/89-01/20, UPI-2121-03-06-89-1 (točka IV. alineja 2. izreke ove odluke).

10. Vlada Republike Hrvatske obavijestit će Ustavni sud o tijelu koje je odredila nadležnim za podnositeljičin slučaj u smislu točke IV. alineje 1. izreke ove odluke.

Tijelo koje Vlada Republike Hrvatske odredi nadležnim za podnositeljičin slučaj dostavit će Ustavnom sudu pisanu obavijest o datumu okončanja postupka u smislu točke IV. alineje 2. izreke ove odluke.

11. Objava ove odluke (točka V. izreke) temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-IIIA-3222/2009

Zagreb, 19. prosinca 2013.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica

dr. sc. Jasna Omejec, v. r.