USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

315

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, rješavajući o zahtjevu za nadzor nad ustavnošću i zakonitošću provođenja državnog referenduma, na sjednici održanoj 13. siječnja 2014. donio je

RJEŠENJE

I. Odbacuje se »prijedlog ocjene ustavnosti provedenog ustavotvornog referenduma o definiciji braka održanog 1. prosinca 2013. godine«.

II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Udruga s pravnom osobnošću »Zagreb Pride« iz Zagreba i skupina od 187 birača (u daljnjem tekstu: podnositelji) podnijeli su Ustavnom sudu 9. siječnja 2014. na temelju članaka 88. i 89. u vezi s člankom 96. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) »prijedlog ocjene ustavnosti provedenog ustavotvornog referenduma o definiciji braka održanog 1. prosinca 2013. godine«.

2. Primjenjujući na konkretan slučaj pravila o ovlaštenicima podnošenja zahtjeva za nadzor nad ustavnošću i zakonitošću provođenja državnog referenduma koja je Ustavni sud odredio u rješenju broj: U-VIIR-72/2012 i dr. od 16. siječnja 2012. (»Narodne novine« broj 11/12.), Ustavni sud utvrđuje da su udruga građana »Zagreb Pride« i skupina od 187 birača ovlašteni podnositelji zahtjeva u smislu članka 88. u vezi s člankom 96. Ustavnog zakona.

3. Osim ovog zahtjeva, udruga »Zagreb Pride« (u daljnjem tekstu: podnositeljica) podnijela je Ustavnom sudu 12. studenoga 2013. (zajedno s udrugama »Centar za građansku hrabrost« i »Udruga za medijski aktivizam – CroL«) »prijedlog ocjene ustavnosti Odluke Hrvatskog sabora o raspisivanju državnog referenduma izglasane na 9. sjednici Hrvatskog sabora dana 8. studenog 2013. godine«, smatrajući da referendumsko pitanje nije u skladu s Ustavom.

Taj je zahtjev Ustavni sud rješenjem broj: U-VIIR-5520/2013 od 28. studenoga 2013. odbacio jer je ocijenio da se njime »traži nadzor nad pitanjima o kojima aktivno legitimirani subjekti iz članka 88. Ustavnog zakona ne mogu tražiti nadzor u smislu članaka 88. i 89. u vezi s člankom 96. Ustavnog zakona«.

3.1. Drugi je zahtjev podnositeljica podnijela 29. studenoga 2013. Od Ustavnog suda tražila je »poništenje protuustavne i nezakonite odluke Sabora Republike Hrvatske o raspisivanju državnog referenduma u cijelosti, kao i poništenje svih radnji i odluka utemeljenih na toj, protuustavnoj i nezakonitoj Odluci o raspisivanju državnog referenduma (»Narodne novine« 134/13)« jer je osporena odluka »stupila na snagu prije nego što je objavljena u »Narodnim novinama«, što je protuustavno«.

Taj zahtjev, kojim je podnositeljica tražila ocjenu formalne suglasnosti s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01. i 76/10.) Odluke o raspisivanju državnog referenduma koju je Hrvatski sabor donio na sjednici 8. studenoga 2013., a koja je objavljena u »Narodnim novinama« broj 134 od 9. studenoga 2013. (u daljnjem tekstu: OdRef/2013), Ustavni sud odbacio je rješenjem broj: U-VIIR-5821/2013 od 9. prosinca 2013. Naime, zahtjev je bio podnesen tek 29. studenoga 2013., a u Ustavnom sudu zaprimljen 2. prosinca 2013., to jest 23 dana nakon objave OdRef/2013 u »Narodnim novinama« i dan nakon što je državni referendum već bio proveden (1. prosinca 2013.). Ustavni sud istodobno nije smatrao potrebnim ispitivati treba li se taj zahtjev podnositeljice smatrati zlouporabom njezinih procesnih ovlaštenja.

3.2. Sukladno navedenom, u ovom se ustavnosudskom postupku razmatra treći zahtjev udruge »Zagreb Pride« koji je ona podnijela u vezi s narodnim ustavotvornim referendumom održanim 1. prosinca 2013., na kojem su birači, u povodu narodne ustavotvorne inicijative, odgovarali na referendumsko pitanje: »Jeste li za to da se u Ustav Republike Hrvatske unese odredba po kojoj je brak životna zajednica žene i muškarca?« (u daljnjem tekstu: referendum o definiciji braka).

II. PRIGOVORI PODNOSITELJA

4. U opširnom zahtjevu (pri citiranju kojega je Ustavni sud u ovom rješenju izostavio posebna označavanja dijelova teksta kako su to činili podnositelji u izvorniku zahtjeva), podnositelji navode da je referendum o definiciji braka »izravno suprotan:

1) članku 1. stavka 1. Ustava (načelo demokratskog vršenja vlasti),

2) članka 1. stavka 2. Ustava (načelo jednakog dužnog poštovanja odnosno političke ravnopravnosti građana),

3) najvišim vrednotama ustavnog poretka iz članka 3. Ustava,

4) jamstvu jednakosti pred zakonom i zabrani diskriminacije iz članka 14. Ustava,

5) raspodjeli ovlasti ograničavanja prava i sloboda iz stavka 1. članka 16. Ustava i

6) uvjetu razmjernosti ograničavanja prava i sloboda iz stavka 2. članka 16. Ustava."

Nesuglasnost referenduma o definiciji braka s navedenim člancima Ustava podnositelji sažeto obrazlažu ovako:

»Prvo, provedeni referendum o definiciji braka predstavlja ograničavanje ustavne demokracije kao oblika vršenja državne vlasti u Republici Hrvatskoj kako je ona određena nizom ustavnih odredbi, a posebno člankom 1. i člankom 3. Ustava.

Drugo, provedeni referendum o definiciji braka predstavlja nedopušteno sužavanja opsega antidiskriminacijske zaštite kojeg građanima i građankama Republike Hrvatske jamči članak 14. Ustava.

Treće, provedeni referendum o definiciji braka suprotan je ustavnoj raspodjeli nadležnosti iz članka 16. Ustava koja ovlast ograničavanja prava i sloboda građana izričito stavlja u nadležnost zakonodavca.

Štoviše, način kojim su provedenim referendumom ograničena prava i slobode građana i građanki homoseksualne i biseksualne orijentacije suprotan je samoj srži jamstva razmjernosti propisanog člankom 16. Ustava.«

4.1. Obrazlažući prvi prigovor (»referendum o ustavnoj definiciji braka suprotan je načelu ustavne demokracije i predstavlja oblik vršenja vlasti koji ne može biti sukladan načelu demokratičnosti iz članka 1. i članka 3. Ustava«) podnositelji navode:

»... Podnositelj smatra kako je poimanje demokracije u kojoj legitimnost političkih odluka ne ovisi o njihovom sadržaju i stvarno-životnim učincima već o pukom prebrojavanju glasova sudionika izravnog glasovanja nije i ne može biti temelj demokratičnosti vršenja vlasti u modernoj građanskoj državi. Takvo formalističko i simplističko shvaćanje demokracije pripada nekom prošlom vremenu i karakteristično je za političke sustave pred-modernog antičkog razdoblja.

(...)

Prije svega, njegovi inicijatori potrebu za održavanjem ustavnog referenduma o definiciji braka opravdavaju interesom zaštite institucije braka kao prevladavajućeg, tradicionalnog oblika zasnivanja obiteljske zajednice tvrdeći kako bi tzv. bračna jednakost za sve građane i građanke neovisno o njihovoj seksualnoj orijentaciji ugrozila redovno funkcioniranje društvenih odnosa. Pritom inicijatori referenduma niti u jednom trenutku nisu podastrijeli niti jedan jedini dokaz kako bi bračna jednakost imala ikakve štetne učinke za redovno funkcioniranje društvenih odnosa. Jedino opravdanje koji su inicijatori koristili bila je iskrena tvrdnja kako je ustavna definicija nužna jer bi se njome onemogućila buduća promjena tradicionalnog poimanja braka inzistirajući pri tome kako je tradicionalno uređenje bračnih odnosa ključno jamstvo za 'normalno' uređenje obiteljskih odnosa u društvu. Štoviše, među inicijatorima omiljena je posebna verzija ove tvrdnje prema kojoj je ustavna definicija braka kao isključivo heteroseksualne institucije neophodna kako bi se određena 'agresivna manjina' spriječila u namjeri da 'tihoj većini' nametne 'svoje' vrijednosti koje su hrvatskom društvu 'strane' tj. nisu u duhu hrvatske tradicije.

Ovakvi argumenti jasno pokazuju kako je konkretan referendum izraz poimanja demokracije koje s razlogom pripada prošlosti, i nije prikladno modernim građanskim državama ustavne demokracije.

(...)

Za razliku od proponenata konkretnog referenduma Ustav jasno odbacuje shvaćanje kako politička zajednica iz koje izvire suverenost Republike i koja je temelj legitimiteta državne vlasti nije monolitni jednolični kolektiv koji se sastoji od pripadnika koji o sebi, svojoj osobnoj dobrobiti ili kolektivnim društvenom dobru poimaju na isti način i stoga dijele skup identičnih kolektivnih interesa.

Ustav Republike niti priznaje niti promiče shvaćanje prema kojem postoji jedna 'ispravna' hrvatska tradicija odnosno 'strani' interesi manjinskih društvenih skupina koje je moguće tolerirati samo pod uvjetom da ne ugrožavaju tu tradiciju. Štoviše, Ustav jasno odbacuje ideju kako odluke donošene većinom glasova građana na referendumu treba shvaćati kao izraz kolektivnog nacionalnog interesa koji je nadređen svim ostalim interesima pojedinačnih građana i građanki odnosno interesima manjinskih skupina unutar društva.

Monokronost i jednoličnost interesa građana i građanki Republike nije temelj nacionalnog suvereniteta na kojem počiva legitimitet državne vlasti u Republici. Republika je izraz narodnog suvereniteta koji počiva na načelu jednakog dužnog poštovanju svih i svakog pojedinačnog građanina i građanke od strane svih sudionika državne vlasti. Ovo vrijednosno stajalište izraženo je već u prvoj odredbi Ustava.

(...)

Tekst Ustava Republike Hrvatske kroz cijeli niz svojih odredbi jasno svjedoči o navedenom poimanju demokracije kao obliku vršenja državne vlasti čija središnja zadaća je štititi i promicati ljudsko dostojanstvo i osobnu autonomiju koja iz njega proizlazi svakog građana i građanke bez obzira na činjenicu da se oni međusobno razlikuju kako u svojim osobnim karakteristikama kao što su spol, etnička pripadnost ili seksualna orijentacija tako i u svojim interesima i vrijednosnim shvaćanjima kao što su političko ili vjersko uvjerenje.

Prvo, kao što je navedeno, Ustav je karakter hrvatske demokracije odredio odmah u svojoj prvoj odredbi. Članak 1. Ustava tako propisuje kako demokratičnost vršenja vlasti počiva na temeljnoj ustavnoj postavci da vlast proizlazi iz naroda i pripada narodu kao zajednici slobodnih i ravnopravnih državljana. Na ovaj način Ustav je jasno izrazio načelo jednakog dužnog poštovanja prema svim građanima i građankama kao autonomnim osobama jednako sposobnim odlučivati o svojim osobnim interesima ('zajednica slobodnih državljana') te stoga jednako vrijednim članovima političke zajednice ('zajednica ravnopravnih državljana') iz kojih državna vlast proizlazi i kojima služi.

Ustav Republike na taj način odmah je na svom početku jasno propisao uvjete legitimiteta vršenja državne vlasti bez obzira radilo se o vršenju vlasti putem parlamentarnog političkog odlučivanja ili putem referendumskog odlučivanja. Iz prije navedenih argumenata jasno proizlazi kako inicijatori referenduma smatraju 1) kako su odluke donesene većinom glasova na ustavnom referendumu nadređene svim ostalim odlukama i 2) kako interesi građana i građanki kao pojedinaca odnosno interesi društvenih manjina ne mogu imati prednost pred odlukama većine kao izrazu kolektivne volje hrvatskog naroda.

Drugo, Ustav postavlja jasne vrijednosne okvire političkom vršenju vlasti u Republici Hrvatskoj. Članak 3. Ustava izričito propisuje kako 'sloboda, jednakost, nacionalna ravnopravnost i ravnopravnost spolova, mirotvorstvo, socijalna pravda, poštivanje prava čovjeka, nepovredivost vlasništva, očuvanje prirode i čovjekova okoliša, vladavina prava i demokratski višestranački sustav' predstavljaju 'najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava'. Članak 3. od ključne je važnosti za ustavni poredak Republike. On predstavlja sam temelj njegove legitimnosti. Pravni poredak koji nije spreman štiti i promicati navedene moralne i političke vrednote ne može se smatrati pravednim sustavom vlasti. Predlagatelj stoga smatra kako navedene vrednote ne mogu biti opozvane bilo kojim oblikom vršenja državne vlasti, a da se istovremeno na taj način ne odlučuje o promjeni same prirode Republike kao demokratske države građanskog tipa.

(...)

Članak 3. Ustava u tom smislu potvrđuje kako hrvatski ustavni pravni poredak počiva na istom poimanju demokratskog legitimiteta na kojem počiva i pravni poredak Europske unije čiji punopravni dio predstavlja.

Iz činjenice da članak 3. Ustava izričito propisuje da vrednote koje navodi predstavljaju 'temelj za tumačenje Ustava' jasno proizlazi kako se niti jedna odredba Ustava uključujući i one koje se odnose na referendumsko odlučivanje ne smije tumačiti na način koji bi doveo u pitanje zaštitu navedenih najviših vrednota ustavnog poretka. U tom smislu tumačenje prema kojem bi svaki referendum o promjeni Ustava bio legitiman pod uvjetom da je skupljen dovoljni broj potpisa građana i građanki neodrživo je u svjetlu zahtjeva koje pred vršitelje državne vlasti stavlja članak 3. Ustava. Istom logikom, stajalište prema kojem je odluka donesena na referendumu ustavna jer predstavlja kolektivnu volju hrvatskog društva pukom činjenicom matematičke većine glasova je jednako neodrživo.

Treće, Glava III. Ustava Republike Hrvatske jamči svim građanima i građankama (štoviše, svim osobama pod zaštitom pravnog poretka Republike) niz prava i sloboda koje su od nepobitne važnosti za njihovu mogućnost da unutar hrvatskog društva ostvare život kojeg mogu smatrati ispunjenim ili u najmanju ruku zadovoljavajućim. Jamčeći ova prava svim građanima i građankama bez razlike Ustav na vrlo jasan način izražava temeljno načelo ustavne demokracije prema kojem pravedno ustrojstvo državne vlasti svakoj osobi jamči najširi i najpotpuniji mogući sustav jednakih temeljnih sloboda sukladan jednakom sustavu temeljnih sloboda za sve.«

4.2. Spominjući prava i slobode iz glave III. Ustava podnositelji se pozivaju na članke 35., 14. i 16. Ustava, pri čemu za članak 35. Ustava navode:

»Članak 35. Ustava propisuje kako ustavni poredak Republike svakoj osobi jamči štovanje i pravnu zaštitu njezinog osobnog i obiteljskog života, dostojanstva, ugleda i časti. Na ovaj način Ustav dodatno učvršćuje načelo izraženo kroz članak 1. Ustava prema kojem svi sudionici državne vlasti imaju obvezu jednakog dužnog poštovanja prema građanima i građankama kao autonomnim osobama jednake sposobnosti odrediti što predstavlja njihov osobni interes odnosno život koji jamči osobno samoispunjenje. Negacija ove autonomije (slobode) izravni je napad na temeljno ljudsko dostojanstvo osobe. Uskraćujući građanima i građankama seksualne orijentacije čak i osnovnu formalnu priliku da u nekoj bližoj ili manje bližoj budućnosti svoje osobne i obiteljske živote izgrađuju kroz instituciju braka ishod provedenog referenduma o ustavnoj definiciji braka ograničava njihovu osobnu autonomiju, a time i njihovo temeljno ljudsko dostojanstvo. U tom smislu provedeni referendum ne može biti u skladu s najvišim ustavnim vrednotama slobode, jednakosti i ravnopravnosti spolova propisanim člankom 3. Ustava.«

4.3. Podnositelji dalje obrazlažu svoja stajališta o načelu većine kad je riječ o pravima manjina:

»Nakon što je obrazložio svoju tvrdnju kako provedeni referendum o ustavnoj definiciji braka zastupa poimanje demokracije koje je duboko različito od načela ustavne demokracije izražene kroz tekst ustavnih odredbi i ustrojstvene postavke ustavnog poretka Republike Predlagatelj želi ukazati na činjenicu koju smatra od ključnog značenja za konkretni ustavni spor.

Vršenje državne vlasti putem referenduma na kojem se pukom većinom glasova odlučuje o temeljnim postavkama ustavnog poretka kao što su ograničavanje temeljnih prava pojedinaca odnosno o društvenom položaju manjinskih društvenih skupina (posebno onih koje su tradicionalno bile izložene društvenoj diskriminaciji od strane većine) moguće je smatrati ustavnim samo pod uvjetom da ustavni poredak počiva na poimanju demokracije koje zastupaju proponenti konkretnog referenduma. U ustavnom pravnom poretku koji počiva na načelu jednakog dužnog poštovanja svih građana i građanki kao jednako vrijednih članova političke zajednice iz koje vlast proizlazi i kojoj ona služi, koji je predan zaštiti ljudskih prava kao jamstvu osobne autonomije i ljudskog dostojanstva svakog čovjeka odnosno koji smatra raznolikost svojih društvenih skupina svojim bogatstvom i vrednotom referenduma na kojem se pukom većinom glasova odlučuje o temeljnim postavkama ustavnog poretka kao što su ograničavanje temeljnih prava pojedinaca odnosno o društvenom položaju manjinskih društvenih skupina (posebno onih koje su tradicionalno bile izložene društvenoj diskriminaciji od strane većine) nije moguće smatrati ustavnim.«

U Priopćenju Ustavnog suda o narodnom ustavotvornom referendumu o definiciji braka broj: SuS-1/2013 od 14. studenoga 2013. (»Narodne novine« broj 138/13.; u daljnjem tekstu: Priopćenje od 14. studenoga 2013.) podnositelji nalaze potvrdu svojih stajališta. Također, pozivajući se na to priopćenje, podnositelji smatraju da sada, nakon provedenog referenduma, Ustavni sud ima nadležnost za »sadržajnu ocjenu usklađenosti referendumskog pitanja sa materijalnim jamstvima propisanim Ustavom«.

Podnositelji pozivaju Ustavni sud da »provede sadržajnu ocjenu usklađenosti, uvaži iznesene argumente Predlagatelja te zaključno proglasi referendum i posljedice koje iz njega slijede suprotnim gore navedenim relevantnim odredbama Ustava Republike Hrvatske«.

5. Drugi prigovor (»referendum o ustavnoj definiciji braka predstavlja nedopušteno ograničenje opsega načela jednakosti i zabrane diskriminacije zajamčenog člankom 14. Ustava«) podnositelji djelomično obrazlažu navodima koje su već iznijeli u zahtjevu o kojem je Ustavni sud rješavao u predmetu broj: U-VIIR-5530/2013. Relevantni dijelovi tog prigovora glase:

»S obzirom da se definiciju braka koja je do referenduma postojala isključivo na zakonodavnom nivou referendumom uvelo u Ustav takva definicija više nije podložna antidiskriminacijskoj kontroli koju jamči članak 14. Ustava. Podizanjem postojeće definicije braka sa zakonske na ustavnu razinu redefinirao se opseg antidiskriminacijske zaštite koju su do referenduma građani i građanke istospolne seksualne orijentacije uživali temeljem članka 14. Ustava Republike Hrvatske. Ograničenje opsega antidiskriminacijske zaštite iz članka 14. za pripadnike ove manjinske skupine ima vrlo dalekosežan učinak. Nakon referenduma građani i građanke istospolne seksualne orijentacije u Republici Hrvatskoj niti pod kakvim uvjetom i bez obzira na konkretne društvene okolnosti ne mogu imati pravo pristupa društvenoj instituciji koju izuzetno veliki broj ljudi ove ili one seksualne orijentacije smatra izuzetno važnim kako za individualnu percepciju svoje osobne sreće odnosno za svoje osobno blagostanje tako i za svoj položaj u konkretnom društvu. Sukladno navedenom, uskrati li se na ustavnoj razini građanima i građankama istospolne seksualne orijentacije mogućnost pristupa tako važnoj društvenoj instituciji kao što je brak temeljno jamstvo jednakosti iz čl. 14. Ustava tada će značiti da su građani i građanke istospolne seksualne orijentacije društveno manje vrijedni članovi društva i kao takvi zaslužuju niži nivo zaštite od ostalih. U tom smislu referendum predstavlja ne puko ograničenje opsega antidiskriminacijske zaštite već ustavni opoziv jednog njegovog dijela.

Nadalje, stvarni učinak konkretnog referenduma je sprječavanje građana i građanki istospolne seksualne orijentacije kao manjinske društvene skupine da se kroz redovni demokratski zakonodavni postupak bore i u nekoj bližoj ili manje bližoj budućnosti kada se promjene društvene okolnosti koje u ovom trenutku, u skladu s člankom 16. Ustava, opravdavaju postojeću zakonsku definiciju braka kao heteroseksualne zajednice možda i izbore za ovaj svoj interes koji nesumnjivo ima značajnu društvenu vrijednost za velik broj građana neovisno o njihovoj seksualnoj orijentaciji.

Naime, do referenduma postojala je barem formalna mogućnost da se zakonska definicija braka može promijeniti običnom većinom u redovnom demokratskom zakonodavnom postupku uređenom člankom 82. Ustava za promjenu ustavne definicije braka bilo bi potrebno pokrenuti postupak promjene Ustava u skladu s člancima 147. i 148. Ustava te prikupiti dvotrećinsku većinu svih zastupnika i zastupnica u skladu s člankom 149. Ustava.«

6. Obrazlažući treći prigovor (»referendum o ustavnoj definiciji braka predstavlja grubu povredu raspodjele ovlasti propisane člankom 16. Ustava koje u demokratskom sustavu ne može biti opravdano načelom razmjernosti«), podnositelji navode:

»Iz teksta članka 16. jasno slijedi da je zajamčena prava i slobode građana i građanki dopušteno ograničavati isključivo kroz zakonodavni postupak. U tom smislu Ustav je ovu važnu ovlast stavio u isključivu nadležnost zakonodavca. Stavljajući ovu ovlast isključivo u ruke zakonodavca članak 16. Ustava jasno daje do znanja kako se prava i slobode ne mogu ograničavati niti samim Ustavom s obzirom da bi tako što bilo suprotno ustavnom jamstvu neopozivosti temeljnih prava i sloboda građana.

Istovremeno, konkretni učinci referenduma o ustavnoj definiciji braka imaju upravo takav učinak.

S jedne strane, referendumom je na vrlo jasan način jednoj skupini građana i građanki onemogućen pristup instituciji kojoj društvo očigledno daje izuzetan društveni značaj u pogledu društvenog statusa te uz nju veže široku paletu konkretnih prava i koristi. Činjenica je da mogućnost pristupa sklapanju braku predstavlja jedno od temeljnih ljudskih prava zajamčenih kako Ustavom Republike Hrvatske tako i Europskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava. U tom smislu Predlagatelj smatra nespornim stajalište kako je mogućnost pristupa društvenoj instituciji braka izuzetno važno građansko-statusno pitanje za 1) 'osobnu sreću' velikog broja ljudi, 2) njihovo samopoimanje osobnog dostojanstva kao ljudskog bića i pripadnika ili pripadnice određene društvene zajednice, ali i za 3) 'dostojanstvo društvenog statusa' u očima javnosti.«

Svoju tvrdnju o »pristupu instituciji braka kao temeljnom ljudskom pravu« podnositelji nalaze u praksi Europskog suda za ljudska prava u Strasbourgu (u daljnjem tekstu: ESLJP), pri čemu se pozivaju na presude: Goodwin protiv Ujedinjenog Kraljevstva (presuda, 11. srpnja 2002., zahtjev br. 28957/95), Vallianatos i drugi protiv Grčke (presuda, veliko vijeće, 7. studenoga 2013., zahtjevi br. 29381/09 i 32684/09 i Schalk i Kopf protiv Austrije (presuda, 24. lipnja 2010., zahtjev br. 30141/04). Podnositelji dalje navode:

»Provedeni referendum zamijenio je dotadašnje zakonsko ograničenje pristupa instituciji braka za homoseksualne građane i građanke novim ustavnim ograničenjem čime ga je izuzeo iz dosega ustavne kontrole zajamčene člankom 16. Ustava. Na taj način referendum je de facto opozvao i puku formalnu mogućnost pristupa temeljnom pravu na sklapanje braka zajamčenim Europskom konvencijom za zaštitu temeljnih prava i sloboda odnosno Ustavom Republike Hrvatske.«

6.1. Osim toga, podnositelji smatraju da je učinak provedenog referenduma povrijedio članak 16. Ustava jer se pristup braku građanima homoseksualne orijentacije ne ograničava radi ostvarenja legitimnih ciljeva. U zahtjevu navode:

»Članak 16. Ustava jasno propisuje kako svako ograničenje slobode ili prava mora služiti jednom od izuzetno važnih ciljeva koji su izričito nabrojani u stavku 1. članka 16. odnosno da takva ograničenja moraju biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.

U konkretnom slučaju narav potrebe ograničenja pristupa braku građanima homoseksualne orijentacije ne može se podvesti niti pod jednu od kategorija navedenih u stavku 1. članka 16 Ustava. Konkretnim ograničenjem zasigurno se ne štiti zdravlje građana ili učinkovitost funkcioniranja pravnog poretka. Isto tako jedini način putem kojeg je moguće tvrditi kako se ovakvim ograničenjem štite slobode i prava drugih građana (koji čine većinu u društvu) je ako se prihvati kako je većinskoj skupini građana dopušteno ograničavati prava građana i građanki koji pripadaju manjinskoj skupini zato jer njihov životni stil nije sukladan uvjerenjima većine. Takvo shvaćanje ne uživa podršku niti jedne odredbe Ustava.

Ostaje jedino pitanje je li konkretno ograničenje dopušteno kako bi se zaštitio javni moral kao jedna od kategorija navedenih stavkom 1. članka 16. Predlagatelj smatra kako je odgovor jasno ne.

Pravni poredak Republike jasno je izrazio vrijednosni stav kako građani i građanke homoseksualne ili biseksualne orijentacije predstavljaju jednako vrijedan i ravnopravan dio političke zajednice koja uživa zaštitu ustavnog poretka. Ova stajalište jasno je izraženo kroz činjenica da Zakon o ravnopravnosti spolova odnosno Zakon o suzbijanju diskriminacije jasno zabranjuju bilo koji oblik diskriminacije temeljem seksualne orijentacije. Štoviše, kao što je očigledno iz prije citiranih odluka Europskog suda za ljudska prava, Europska konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, a time i ustavni poredak Republike jasno se odredila kako stabilne emocionalne zajednice istospolnih parova predstavljaju oblik obiteljskog života te stoga uživaju punu zaštitu Europske konvencije odnosno Ustava. Iz navedenog jasno proizlazi kako činjenica da građani i građanke homoseksualne i biseksualne orijentacije zasnivaju emocionalne veze od kojih mnoge prerastaju u zajednički obiteljski život ne može niti na koji način biti suprotno javnom moralu kojeg štiti ustavni poredak Republike.«

6.2. Zaključno, podnositelji smatraju da »ocjena ustavnosti referendumske odluke o ustavnoj definiciji braka ne znači nužno i ocjenu slične definicije braka u Obiteljskom zakonu. S obzirom da predstavlja ograničenje prava i sloboda definicija braka kao isključivo heteroseksualne institucije dozvoljena je isključivo na zakonskom nivou pod uvjetom da zadovoljava test razmjernosti iz članka 16. Ustava, ali nikako i na ustavnom nivou«.

Predlažu da Ustavni sud »proglasi referendum o ustavnoj definiciji braka održan 1. prosinca 2013. neustavnim, a njegove učinke ništavim«.

III. OCJENA USTAVNOG SUDA

7. Polazeći od mjerodavnih odredaba Ustava i Ustavnog zakona koje su na snazi, Ustavni sud je u više odluka koje je donio u povodu referenduma o definiciji braka razmotrio i utvrdio postojeća opća pravila o narodnoj ustavotvornoj inicijativi i narodnom ustavotvornom referendumu, a osobito ona o nadležnosti državnih tijela u tom postupku i o ovlastima koje imaju aktivno legitimirani subjekti na temelju članka 88. u vezi s člankom 96. Ustavnog zakona.

Prethodno navedeni prigovori pokazuju, međutim, da podnositelji nisu u dostatnoj mjeri uzeli u obzir dosadašnja opća utvrđenja Ustavnog suda vezana uz njegovu ustavnu nadležnost i uz ustavnu nadležnost Hrvatskog sabora kad je riječ o narodnoj ustavotvornoj inicijativi i narodnom ustavotvornom referendumu kako ih uređuju Ustav i Ustavni zakon koji su na snazi. To je razvidno iz činjenice što se prigovori podnositelja u velikoj mjeri svode na nesuglasnost s Ustavom samog referendumskog pitanja, koje je prigovore Ustavni sud dosada već razmatrao kad je riječ o referendumu o definiciji braka.

Ustavnom sudu stoga ne preostaje drugo nego da ponovi dosada utvrđena pravna stajališta i, ocijeni li potrebnim, dodatno ih razjasni.

1) Postoje li pitanja o kojima je po sili Ustava zabranjeno provoditi narodni ustavotvorni referendum?

8. U Priopćenju od 14. studenoga 2013. Ustavni sud pošao je od članka 95. Ustavnog zakona koji propisuje:

»Članak 95.

(1) Na zahtjev Hrvatskoga sabora Ustavni sud će, u slučaju kad deset posto od ukupnog broja birača u Republici Hrvatskoj zatraži raspisivanje referenduma, utvrditi je li sadržaj referendumskog pitanja u skladu s Ustavom i jesu li ispunjene pretpostavke iz članka 86.« (pravilno: 87. – op. Ustavni sud) »stavka 1. do 3. Ustava Republike Hrvatske za njegovo raspisivanje.

(2) Odluku iz stavka 1. ovoga članka Ustavni sud će donijeti u roku od 30 dana od dana zaprimanja zahtjeva.«

U tom je priopćenju Ustavni sud utvrdio da »postoje pitanja o kojima je po sili Ustava zabranjeno provoditi referendum. Njih utvrđuje Ustavni sud u svakom konkretnom slučaju.« Pri tome se vodi člancima 1. i 3. Ustava (v. točku 10. obrazloženja ovog rješenja), koji glase:

»Članak 1.

Republika Hrvatska jedinstvena je i nedjeljiva demokratska i socijalna država.

U Republici Hrvatskoj vlast proizlazi iz naroda i pripada narodu kao zajednici slobodnih i ravnopravnih državljana.

Narod ostvaruje vlast izborom svojih predstavnika i neposrednim odlučivanjem.«

»Članak 3.

Sloboda, jednakost, nacionalna ravnopravnost i ravnopravnost spolova, mirotvorstvo, socijalna pravda, poštivanje prava čovjeka, nepovredivost vlasništva, očuvanje prirode i čovjekova okoliša, vladavina prava i demokratski višestranački sustav najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.«

2) Pod kojim je pretpostavkama Ustavni sud nadležan ocjenjivati je li referendumsko pitanje u skladu s Ustavom i jesu li ispunjene ustavne pretpostavke za njegovo raspisivanje?

9. Sukladno članku 95. stavku 1. Ustavnog zakona, prije donošenja odluke Hrvatskog sabora o raspisivanju državnog referenduma Ustavni sud smije odlučivati samo »na zahtjev Hrvatskog sabora«.

Da je riječ o razdoblju prije donošenja odluke Hrvatskog sabora o raspisivanju državnog referenduma jasno proizlazi iz dijela članka 95. stavka 1. Ustavnog zakona koji govori o tome da Ustavni sud, na zahtjev Hrvatskog sabora, ispituje pretpostavke »za njegovo raspisivanje«.

Drugim riječima, članak 95. Ustavnog zakona uređuje preventivni ustavni nadzor kojemu je svrha da, u slučaju potrebe koju je Hrvatski sabor utvrdio ili sumnje u ustavnost koju je iskazao ili uvjerenja o neustavnosti koje je izgradio, Ustavni sud razmotri njegov zahtjev i, u slučaju utvrđenja neustavnosti referendumskog pitanja i/ili neispunjavanja ustavnih pretpostavki za raspisivanje državnog referenduma, otkloni mogućnost njegova održavanja. Takva odluka Ustavnog suda ujedno oslobađa Hrvatski sabor ustavne obveze da postupi u skladu s kategoričkom (kogentnom) odredbom članka 87. stavka 3. Ustava (»O pitanjima iz stavka 1. i 2. ovoga članka Hrvatski sabor će raspisati referendum u skladu sa zakonom ako to zatraži deset posto od ukupnog broja birača u Republici Hrvatskoj.«).

Prema tome, Hrvatski sabor nije ovlašten donijeti odluku kojom bi se odlučilo da državni referendum neće biti raspisan ili pak odbiti donošenje odluke u raspisivanju državnog referenduma, a da prije toga Ustavni sud o tim pitanjima nije donio odgovarajuću odluku na temelju članka 95. Ustavnog zakona. U pozitivnom određenju, to znači da je Hrvatski sabor dužan u svakom slučaju kad ocijeni da je potrebno (svrsishodno) ili da postoji sumnja u ustavnost referendumskog pitanja ili uvjerenje o neustavnosti referendumskog pitanja uputiti zahtjev Ustavnom sudu na temelju članka 95. Ustavnog zakona. Isto pravilo važi i kad je riječ o (ne)postojanju ustavnih pretpostavki za raspisivanje državnog referenduma.

Prethodna pravila o nadležnostima Hrvatskog sabora i Ustavnog suda u fazi postupka prije donošenja same odluke Hrvatskog sabora o raspisivanju državnog referenduma izravno su utemeljena na članku 87. stavku 3. Ustava i članku 95. Ustavnog zakona. Istodobno, ta su pravila i izraz vladavine prava, najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske koja je temelj za tumačenje Ustava (članak 3. Ustava). Ustavni sud u tom smislu podsjeća na opću postavku svakog uređenog pravnog poretka utemeljenog na vladavini prava: »... pravni poredak ne dozvoljava da o istoj stvari odluče dva organa niti trpi da o takvoj stvari ne odluči nitko.« (Ivančević, Velimir: Institucije upravnog prava, knjiga I., PFZ, Zagreb, 1983., str. 218.)

Dogodi li se, unatoč tome, sukob o jurisdikciji (sukob o apsolutnoj nadležnosti), odluku o tome koje je tijelo nadležno u konkretnom slučaju donosi Ustavni sud u skladu s člankom 125. alinejom 6. Ustava (»Ustavni sud: ... – rješava sukob nadležnosti između tijela zakonodavne, izvršne i sudbene vlasti;«).

10. U Priopćenju od 14. studenoga 2013. Ustavni sud također je utvrdio da ima, izvan i neovisno o članku 95. Ustavnog zakona, opće nadzorne ovlasti tijekom cijelog referendumskog postupka. Mjerodavni dio tog priopćenja glasi:

»5. Na temelju članka 125. alineje 9. Ustava i članka 2. stavka 1. u vezi s člankom 87. alinejom 2. Ustavnog zakona, Ustavni sud ima opću ustavnu zadaću jamčiti poštovanje Ustava i nadzirati ustavnost državnog referenduma sve do formalnog okončanja referendumskog postupka.

Sukladno tome, nakon što na temelju narodne ustavotvorne inicijative Hrvatski sabor donese odluku o raspisivanju državnog referenduma, a da prije toga nije postupio po članku 95. stavku 1. Ustavnog zakona, Ustavnom sudu ne prestaju opće nadzorne ovlasti nad ustavnošću tako raspisanog referenduma.

Međutim, uvažavajući ustavotvornu ulogu Hrvatskog sabora kao najvišeg zakonodavnog i predstavničkog tijela u državi, Ustavni sud ocjenjuje da se općim nadzornim ovlastima u takvoj situaciji smije koristiti samo iznimno, kad utvrdi takvu formalnu i/ili materijalnu protuustavnost referendumskog pitanja ili tako tešku proceduralnu pogrešku koje prijete narušavanjem strukturalnih obilježja hrvatske ustavne države, to jest njezina ustavnog identiteta, uključujući najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske (članak 1. i članak 3. Ustava). Primarna zaštita tih vrijednosti ne isključuje ovlast ustavotvorca da neka druga pitanja izrijekom isključi iz kruga dopuštenih referendumskih pitanja.«

11. Kad je riječ o konkretnom referendumu o definiciji braka, Ustavni sud podsjeća da materijalnopravna suglasnost s Ustavom referendumskog pitanja o definiciji braka nikada nije ispitana pred Ustavnim sudom, budući da je Hrvatski sabor:

– donio izričitu odluku da neće tražiti od Ustavnog suda ispitivanje suglasnosti s Ustavom tog pitanja u skladu s člankom 95. Ustavnog zakona;

– donio OdRef/2013 sa 104 zastupnička glasa »za«, to jest s više glasova od većine potrebne za promjenu samog Ustava (101).

Ustavni sud zaključio je u Priopćenju od 14. studenoga 2013. da je takvim postupanjem Hrvatski sabor izrazio »svoju pravnu volju da sadržaj referendumskog pitanja o definiciji braka smatra suglasnim s Ustavom i da potvrđuje kako su ispunjene ustavne pretpostavke za raspisivanje referenduma o tom pitanju«.

11.1. Nadalje, u Priopćenju od 14. studenoga 2013. jasno je utvrđena razlika koju ESLJP pravi između prava na brak i prava na poštovanje osobnog i obiteljskog života. Dostatno je ponoviti dio mjerodavnih utvrđenja:

»6. Danas je u svim relevantnim međunarodnim dokumentima o ljudskim pravima još uvijek općeprihvaćeno da brak i obiteljski život nisu niti istoznačnice niti su istovjetni pravni instituti.

(...)

6.3. ... ESLJP je u presudi Schalk i Kopf protiv Austrije (2010.) prihvatio činjenicu da su pojedine države ugovornice proširile brak i na istospolne partnere, ali je istaknuo da to odražava njihovu vlastitu sliku o ulozi braka u njihovim društvima, a ne proizlazi iz tumačenja temeljnih prava kako su ih propisale države ugovornice u Konvenciji iz 1950. Nadalje je primijetio da danas još ne postoji 'europski konsenzus' oko istospolnog braka (§ 58. presude).

(...)

7.2. ... u Republici Hrvatskoj spolni i rodni diverzitet zaštićeni su Ustavom. Zaštićena su i prava svih osoba, neovisno o spolu i rodu, na poštovanje i pravnu zaštitu njihova osobnog i obiteljskog života i njihova ljudskog dostojanstva (članak 35. Ustava). Te se pravne činjenice danas smatraju trajnom vrijednošću hrvatske ustavne države.

Sukladno tome, kad je riječ o referendumu o definiciji braka, Ustavni sud naglašava da to nije referendum o pravu na poštovanje obiteljskog života. Pravo na poštovanje obiteljskog života Ustavom je zajamčeno svim osobama, neovisno o spolu i rodu, i pod izravnom je zaštitom Ustavnog suda i ESLJP-a«.

U okolnostima opisanim u točki 11. obrazloženja ovog rješenja, a polazeći od pravne činjenice da su pravo na brak i pravo na poštovanje osobnog i obiteljskog života dva zasebna i različita prava, Ustavni sud u takvoj je situaciji ocijenio da naknadni nadzor ustavnosti sadržaja referendumskog pitanja i postojanja ustavnih pretpostavki za njegovo održavanje nije potrebno provoditi niti je potrebno poduzimati bilo kakve mjere koje bi dovele do odgode održavanja ili zabrane referenduma o definiciji braka. Podnositelje se upućuje na mjerodavne dijelove obrazloženja Priopćenja od 14. studenoga 2013., u kojima su podrobnije objašnjeni razlozi na kojima je Ustavni sud utemeljio takav zaključak.

Istodobno, međutim, Ustavni sud utvrdio je sljedeće pozitivne obveze države kad je riječ o pravu svakoga na poštovanje osobnog i obiteljskog života:

»12. ... eventualna dopuna Ustava odredbom prema kojoj je brak životna zajednica žene i muškarca ne smije imati nikakvog utjecaja na daljnji razvitak zakonskih okvira instituta izvanbračne i istospolne zajednice u skladu s ustavnim zahtjevom da svatko u Republici Hrvatskoj ima pravo na poštovanje i pravnu zaštitu svoga osobnog i obiteljskog života te svoga ljudskog dostojanstva.«

3) Što može biti predmet nadzora nad ustavnošću i zakonitošću provođenja državnog referenduma i tko ga može tražiti na temelju članaka 88. i 89. u vezi s člankom 96. Ustavnog zakona?

12. Mjerodavne odredbe Ustavnog zakona glase:

»Članak 88.

Političke stranke, kandidati, najmanje 100 birača ili najmanje 5% birača izborne jedinice u kojoj se provode izbori, ovlašteni su tijekom izbora, odnosno najkasnije do isteka roka od 30 dana od dana objavljivanja rezultata izbora, zatražiti od Ustavnog suda da u izvršavanju nadzora nad ustavnošću i zakonitošću izbora poduzima odgovarajuće mjere ako se te aktivnosti provode suprotno Ustavu i zakonu.

Članak 89.

Kad se utvrdi da sudionici u izborima postupaju protivno Ustavu ili zakonu, Ustavni sud će o tome obavijestiti javnost putem sredstava javnog priopćavanja, po potrebi upozoriti nadležna tijela, a u slučaju povrede koja je utjecala ili je mogla biti od utjecaja na rezultat izbora, poništit će sve ili pojedine izborne radnje i odluke, koje su prethodile takvoj povredi.«

»Članak 96.

Ustavni sud će nadzirati ustavnost i zakonitost provođenja državnog referenduma i poduzimati mjere odgovarajućom primjenom odredaba članka 87. do 96. ovoga Ustavnog zakona.«

13. Što se tiče subjekata ovlaštenih da od Ustavnog suda traže nadzor nad ustavnošću i zakonitošću provođenja državnog referenduma (članak 88. u vezi s člankom 96. Ustavnog zakona), u rješenju broj: U-VIIR-72/2012 i dr. od 16. siječnja 2012. Ustavni sud odredio je sljedeća pravila:

»... ovlaštenici podnošenja zahtjeva iz članka 88. Ustavnog zakona u postupku državnog referenduma su:

1) političke stranke,

2) najmanje 100 birača,

3) registrirane udruge s pravnom osobnošću, čiji su programi ili djelovanje jasno povezani s pitanjima vezanim uz konkretan referendum,

4) udruge bez pravne osobnosti u smislu članka 3. Zakona o udrugama, djelovanje kojih je jasno povezano s pitanjima vezanim uz konkretan referendum,

5) organizator prikupljanja potpisa birača ako je riječ o referendumu organiziranom na temelju članka 87. stavka 3. Ustava.«

13.1. Što se tiče predmeta nadzora nad ustavnošću i zakonitošću provođenja državnog referenduma (članci 88. i 89. u vezi s člankom 96. Ustavnog zakona), u rješenju broj: U-VIIR-72/2012 i dr. od 16. siječnja 2012., Ustavni sud zauzeo je načelno pravno stajalište da »predmetom nadzora nad ustavnošću i zakonitošću državnog referenduma u postupku pred Ustavnim sudom mogu biti samo oni prigovori ... koji nisu u nadležnosti DIP-a, a tiču se 'aktivnosti' vezanih uz konkretan državni referendum, koje se 'provode suprotno Ustavu i zakonu', a koje su takve naravi da se u odnosu na njih mogu 'poduzimati odgovarajuće mjere' (članak 88. u vezi s člankom 89. Ustavnog zakona)« (točka 4. obrazloženja rješenja).

U rješenju broj: U-VIIR-5503/2013 od 14. studenoga 2013. (»Narodne novine« broj 138/13.) Ustavni sud ocijenio je da su navedena stajališta primjenjiva i na narodni ustavotvorni referendum raspisan na temelju narodne ustavotvorne inicijative.

To je ponovio i u rješenju broj: U-VIIR-5520/2013 od 28. studenoga 2013. Tim je rješenjem odbacio prigovore podnositeljice slične onima koji su istaknuti u zahtjevu koji je predmet ovog ustavnosudskog postupka. Ocijenio je da podnositeljica »traži nadzor nad pitanjima o kojima aktivno legitimirani subjekti iz članka 88. Ustavnog zakona ne mogu tražiti nadzor u smislu članaka 88. i 89. u vezi s člankom 96. Ustavnog zakona« (v. točku 3. obrazloženja ovog rješenja). Mjerodavni dio tog rješenja glasi:

»... ni prije, a ni nakon što Hrvatski sabor, na temelju narodne ustavotvorne inicijative, donese odluku o raspisivanju državnog referenduma, aktivno legitimirani subjekti iz članka 88. Ustavnog zakona (...) ne mogu imati ovlasti koje Hrvatski sabor ima po članku 95. Ustavnog zakona prije no što donese odluku o raspisivanju državnog referenduma niti mogu naknadno preuzeti ulogu Hrvatskog sabora, nastupiti pred Ustavnim sudom umjesto Hrvatskog sabora i svojim zahtjevom zamijeniti zahtjev Hrvatskog sabora iz članka 95. stavka 1. Ustavnog zakona, pa ni onda kad Hrvatski sabor prethodno nije pokrenuo postupak pred Ustavnim sudom u smislu članka 95. stavka 1. Ustava.

(...)

O tim pitanjima nadzor može pokrenuti samo Hrvatski sabor prije no što donese odluku o održavanju državnog referenduma, a iznimno i Ustavni sud na vlastitu inicijativu nakon što Hrvatski sabor donese takvu odluku, a prethodno nije postupio po članku 95. Ustavnog zakona.«

14. Iako je nesporno da su i jedan i drugi podnositelj (udruga »Zagreb Pride« i 187 birača) općenito ovlašteni zatražiti od Ustavnog suda da u izvršavanju nadzora nad ustavnošću i zakonitošću provođenja državnog referenduma poduzima odgovarajuće mjere ako se te aktivnosti provode suprotno Ustavu i zakonu (v. točku 2. obrazloženja ovog rješenja), drugo je pitanje jesu li se u prigovorima koje su istaknuli u zahtjevu koji se razmatra u ovom ustavnosudskom postupku podnositelji zadržali u okvirima koje određuju članci 88. i 89. u vezi s člankom 96. Ustavnog zakona.

S obzirom na sadržaj prigovora, Ustavni sud ocjenjuje očitim da podnositelji nisu poštovali te okvire jer su većinu svojih prigovora ponovo usmjerili prema neustavnosti samog referendumskog pitanja. Stoga treba ponoviti da o tome od Ustavnog suda može zatražiti nadzor samo Hrvatski sabor prije no što donese odluku o održavanju državnog referenduma, a postupak iznimno može pokrenuti i Ustavni sud na vlastitu inicijativu nakon što Hrvatski sabor donese odluku o održavanju državnog referenduma, a prethodno nije postupio po članku 95. Ustavnog zakona.

14.1. Sukladno navedenom, Ustavni sud mora odbaciti prigovore podnositelja jer izlaze izvan domašaja članaka 88. i 89. u vezi s člankom 96. Ustavnog zakona pa ne postoje pretpostavke za postupanje Ustavnog suda u povodu njihova zahtjeva (točka I. izreke rješenja).

Polazeći od sadržaja prigovora (osobito onih sadržanih u točkama 4.1., 4.3. i 5. obrazloženja ovog rješenja) i načina njihove elaboracije, Ustavni sud na kraju primjećuje da su podnositelji ovim zahtjevom pokušali obaviti zadaću koju je Hrvatski sabor trebao obaviti na temelju članka 95. Ustavnog zakona prije no što je donio OdRef/2013.

15. Objava ovog rješenja temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-VIIR-164/2014

Zagreb, 13. siječnja 2014.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica

dr. sc. Jasna Omejec, v. r.