USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

594

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, rješavajući o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.), na sjednici održanoj 18. veljače 2014. donio je

RJEŠENJE

I. Ne prihvaća se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 8. Zakona o prosvjetnoj inspekciji (»Narodne novine« broj 61/11. i 16/12.).

II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 8. Zakona o prosvjetnoj inspekciji (»Narodne novine« broj 61/11. i 16/12.; u daljnjem tekstu: ZoPIns) podnio je 15. lipnja 2011. Silvano Zilli iz Rovinja (u daljnjem tekstu: predlagatelj).

1.1. ZoPIns je donio Hrvatski sabor na sjednici održanoj 20. svibnja 2011., objavljen je u »Narodnim novinama« broj 61 od 3. lipnja 2011., te je na temelju članka 50. stupio na snagu 11. lipnja 2011.

1.2. ZoPIns je izmijenjen Zakonom o izmjenama Zakona o prosvjetnoj inspekciji (»Narodne novine« broj 16/12.), pri čemu nije izmijenjen osporeni članak 8. ZoPIns-a.

1.3. Osporeni članak 8. ZoPIns-a glasi:

»Članak 8.

Nadzor nad ustanovom koja obavlja odgoj i obrazovanje na jeziku i pismu pripadnika nacionalne manjine povjerava se prosvjetnom inspektoru, odnosno višem prosvjetnom inspektoru koji vlada jezikom i pismom na kojem se obavlja odgoj i obrazovanje, ako je to potrebno s obzirom na predmet nadzora.«

II. PRIGOVORI PREDLAGATELJA

2. Predlagatelj smatra da postoji nesuglasnost članka 8. ZoPIns-a s člankom 2. Ugovora između Republike Hrvatske i Talijanske Republike o pravima manjina (Zakon o potvrđivanju, »Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 15/97., u daljnjem tekstu: Ugovor), koji sukladno članku 134. Ustava čini dio unutarnjeg pravnog poretka Republike Hrvatske i po pravnoj je snazi iznad zakona, a glasi:

»Članak 2.

Republika Hrvatska obvezuje se jamčiti poštovanje prava talijanske manjine stečenih na temelju međunarodnih ugovora i unutarnjega pravnog poretka države prednice na području Republike Hrvatske, kao i poštovanje novih prava talijanske manjine sadržanih u unutarnjem pravnom poretku Republike Hrvatske.«

Nadalje, smatra da postoji nesuglasnost članka 8. ZoPIns-a s člankom 3. stavkom 1., člankom 4. stavkom 6. i člankom 41. Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina (»Narodne novine« broj 155/02., 47/10. – odluka Ustavnog suda i 80/10., u daljnjem tekstu: UZoPNM), koji glase:

»Članak 3.

(1) Prava i slobode osoba koje pripadaju nacionalnim manjinama (...), kao temeljna ljudska prava i slobode, nedjeljiv su dio demokratskog sustava Republike Hrvatske i uživaju potrebnu potporu i zaštitu, uključujući pozitivne mjere u korist nacionalnih manjina.

(...)

Članak 4.

(...)

(6) Ovim Ustavnim zakonom ili posebnim zakonom je moguće ostvarivanje određenih prava i sloboda utvrditi ovisno o brojčanoj zastupljenosti pripadnika nacionalnih manjina u Republici Hrvatskoj ili na nekom njenom području, stečenim pravima i međunarodnim ugovorima koji, sukladno Ustavu Republike Hrvatske, čine dio unutarnjeg pravnog poretka Republike Hrvatske.«

»Članak 41.

Ovim se Ustavnim zakonom ne mijenjaju niti ukidaju prava nacionalnih manjina utvrđena međunarodnim ugovorima koji, sukladno Ustavu Republike Hrvatske čine dio unutarnjeg pravnog poretka Republike Hrvatske.«

Također smatra da je članak 8. ZoPIns-a u nesuglasnosti s člankom 13. Zakona o odgoju i obrazovanju na jeziku i pismu nacionalnih manjina (»Narodne novine« broj 51/00. i 56/00. – ispravak, u daljnjem tekstu: Zakon o odgoju), koji glasi:

»Članak 13.

Ministarstvo prosvjete i športa dužno je za obavljanje poslova iz svojega djelokruga za školsku ustanovu s nastavom na jeziku i pismu nacionalne manjine osigurati potreban broj savjetnika i školskih nadzornika iz reda pojedine nacionalne manjine, odnosno iz reda osoba koje potpuno vladaju jezikom i pismom nacionalne manjine.«

Predlagatelj ističe i da osporeni članak 8. ZoPIns-a umanjuje stečena prava talijanske nacionalne manjine, s obzirom da je člankom 7. stavkom 3. ranije važećeg Zakona o prosvjetnoj inspekciji (»Narodne novine« broj 50/95. i 73/97.; u daljnjem tekstu: ZoPIns/95) – koji je, prema predlagatelju, bio usklađen s člankom 13. Zakona o odgoju – bilo propisano:

»Članak 7.

(...)

3) Za nadzor nad ustanovama koje obavljaju odgoj i obrazovanje na jeziku i pismu pripadnika etničkih i nacionalnih zajednica ili manjina Ministarstvo osigurava potreban broj inspektora njihove nacionalne pripadnosti. Iznimno, nadzor se može povjeriti i inspektoru koji nije pripadnik etničke i nacionalne zajednice ili manjine ako on potpuno vlada jezikom i pismom na kojemu se obavlja odgoj i obrazovanje.«

Predlagatelj navodi i sljedeće:

»(...) ... isključenjem obveze Ministarstva (znanosti, obrazovanja i sporta – op. Ustavnog suda) da osigura potreban broj prosvjetnih inspektora pripadnika nacionalnih manjina otežava se ostvarivanje i ograničavaju prava i slobode pripadnika nacionalnih manjina propisane Ustavom, Ustavnim zakonom o pravima manjina i Zakonom o odgoju i obrazovanju na jeziku i pismu nacionalnih manjina ... (...)«

III. OCJENA USTAVNOG SUDA

3. Člankom 15. stavcima 1., 2. i 4. i člankom 134. Ustava propisano je:

»Članak 15.

U Republici Hrvatskoj jamči se ravnopravnost pripadnicima svih nacionalnih manjina.

Ravnopravnost i zaštita prava nacionalnih manjina uređuje se ustavnim zakonom koji se donosi u postupku za donošenje organskih zakona.

(...)

Pripadnicima svih nacionalnih manjina jamči se sloboda izražavanja nacionalne pripadnosti, slobodno služenje svojim jezikom i pismom i kulturna autonomija.«

»Članak 134.

Međunarodni ugovori koji su sklopljeni i potvrđeni u skladu s Ustavom i objavljeni, a koji su na snazi, čine dio unutarnjeg pravnog poretka Republike Hrvatske, a po pravnoj su snazi iznad zakona. Njihove se odredbe mogu mijenjati ili ukidati samo uz uvjete i na način koji su u njima utvrđeni, ili suglasno općim pravilima međunarodnog prava.«

4. U skladu s citiranim ustavnim odredbama, Republika Hrvatska se Ugovorom obvezala da će talijanskoj nacionalnoj manjini jamčiti poštovanje njezinih prava stečenih na temelju međunarodnih ugovora i unutarnjeg pravnog poretka države prednice, kao i poštovanje novih prava te manjine sadržanih u unutarnjem pravnom poretku Republike Hrvatske (v. članak 2. Ugovora – točka 2. obrazloženja ovog rješenja).

5. Republika Hrvatska u tom je smislu donijela i odgovarajuće ustavne zakone, među njima i UZoPNM. Člancima 11., 37. i 38. UZoPNM-a propisano je:

»Članak 11.

(1) Pravo je pripadnika nacionalnih manjina na odgoj i obrazovanje na svom jeziku i pismu kojim se služe.

(2) Odgoj i obrazovanje pripadnika nacionalne manjine obavlja se u predškolskim ustanovama, osnovnim i srednjim školama te drugim školskim ustanovama (u daljnjem tekstu: školska ustanova) s nastavom na jeziku i pismu kojim se služe, pod uvjetima i na način propisanim posebnim zakonom o odgoju i obrazovanju na jeziku i pismu nacionalnih manjina.

(3) Školske ustanove s nastavom na jeziku i pismu nacionalne manjine mogu se osnivati, te odgoj i obrazovanje provoditi za manji broj učenika od onog koji je propisan za školske ustanove s nastavom na hrvatskom jeziku i pismu.

(4) Nastavni plan i program odgoja i obrazovanja na jeziku i pismu nacionalne manjine uz opći dio obvezno sadrži dio čiji je sadržaj u vezi s posebnošću nacionalne manjine (materinski jezik, književnost, povijest, zemljopis i kulturno stvaralaštvo nacionalne manjine).

(5) Pravo je i obveza učenika koji se odgajaju i obrazuju na jeziku i pismu nacionalnih manjina da uz svoj jezik i pismo uče hrvatski jezik i latinično pismo prema utvrđenom nastavnom planu i programu.

(6) Odgojno obrazovni rad u školskoj ustanovi s nastavom na jeziku i pismu nacionalne manjine obavljaju nastavnici iz reda nacionalne manjine koji potpuno vladaju jezikom i pismom nacionalne manjine, odnosno nastavnici koji nisu iz redova nacionalne manjine, a potpuno vladaju jezikom i pismom nacionalne manjine.

(7) Visoka učilišta organiziraju provođenje programa školovanja odgajatelja, učitelja i nastavnika za obavljanje poslova odgoja i obrazovanja na jeziku i pismu kojim se služe nacionalne manjine u dijelu koji sadrži posebnosti nacionalne manjine (materinski jezik, književnost, povijest, zemljopis i kulturno stvaralaštvo nacionalne manjine).

(8) Pripadnici nacionalnih manjina mogu radi provođenja odgoja i obrazovanja pripadnika nacionalnih manjina, na način i pod uvjetima propisanim zakonima, osnivati predškolske ustanove, osnovne i srednje škole i visoka učilišta.

(9) Učenicima školske ustanove na hrvatskom jeziku i pismu omogućit će se učenje jezika i pisma nacionalne manjine na način propisan posebnim zakonom, prema utvrđenom nastavnom programu od strane nadležnog središnjeg tijela državne uprave, uz osiguranje financijskih sredstava u državnom proračunu i proračunima jedinica lokalne samouprave.«

»Članak 37.

(1) Ostvarivanje prava i sloboda nacionalnih manjina zajamčenih Ustavom, ovim Ustavnim zakonom i posebnim zakonima nadziru tijela državne uprave u pitanjima iz svog djelokruga.

(2) Vlada Republike Hrvatske usklađuje rad tijela državne uprave u primjeni ovog Ustavnog zakona i posebnih zakona koji uređuju pitanja od značenja za nacionalne manjine.

(3) Najmanje jednom godišnje Vlada Republike Hrvatske podnosi Hrvatskom saboru izvješće o provođenju ovoga Ustavnog zakona i o utrošku sredstava koja se u državnom proračunu osiguravaju za potrebe nacionalnih manjina, a Savjet za nacionalne manjine Hrvatskom saboru odnosno njegovom radnom tijelu u čijem je djelokrugu ostvarivanje prava nacionalnih manjina podnosi polugodišnje izvješće o pitanjima koja su u djelokrugu Savjeta te kvartalno izvješće o utrošku sredstava koja su u državnom proračunu osigurana za potrebe nacionalnih manjina.

Članak 38.

(1) Vijeća nacionalnih manjina odnosno predstavnici nacionalnih manjina u jedinici samouprave mogu zatražiti od nadležnog tijela državne uprave da provede nadzor nad primjenom ovoga Ustavnog zakona i posebnih zakona kojima su uređena prava i slobode nacionalnih manjina od strane tijela jedinica samouprave u kojima su osnovane i da poduzmu mjere za zakonito postupanje tih tijela, o čemu obavještava Savjet za nacionalne manjine koji je dužan o svom stajalištu izvijestiti vijeća nacionalnih manjina odnosno predstavnika nacionalnih manjina.

(2) Savjet za nacionalne manjine može zatražiti od Vlade Republike Hrvatske da provede nadzor nad primjenom ovoga Ustavnog zakona i posebnih zakona kojima su uređena prava i slobode nacionalnih manjina od strane tijela državne uprave i da poduzme mjere za zakonito postupanje tih tijela.«

6. Republika Hrvatska donijela je i Zakon o odgoju, kao poseban zakon kojim je uređeno pravno područje odgoja i obrazovanja na jeziku i pismu nacionalnih manjina.

7. Predlagateljeva argumentacija izložena u prijedlogu može se razvrstati:

– na manju skupinu prigovora koji se, na deklarativan način i bez detaljnije razrade, odnose na nesuglasnost članka 8. ZoPIns-a s (međunarodnim) Ugovorom te na samu činjenicu postojanja UZoPNM-a, s naglaskom na onaj njegov dio kojim se jamče »pozitivne mjere u korist nacionalnih manjina« i prava nacionalnih manjina utvrđena međunarodnim ugovorima – pri čemu se istaknuti ustavnopravni argument odnosi (ponovo) na pravnu snagu međunarodnih ugovora i njihovu poziciju u hijerarhiji pravnih propisa u pravnom poretku Republike Hrvatske (članak 134. Ustava);

– na veću skupinu prigovora koje predlagatelj zasniva na komparaciji i preispitivanju međusobne usklađenosti više zakona – osporenog ZoPIns-a, ranijeg ZoPIns/95, UZoPNM-a i Zakona o odgoju.

7.1. U odnosu na ovu potonju skupinu prigovora, prije razmatranja temeljnog pitanja koje predlagatelj smatra ustavnopravno spornim, potrebno je napomenuti sljedeće:

Tvrdeći da osporeni članak 8. ZoPIns-a »isključuje obvezu Ministarstva da osigura potreban broj prosvjetnih inspektora pripadnika nacionalnih manjina«, predlagatelj se poziva, među ostalim, na članak 13. Zakona o odgoju i na to da je njime propisana obveza Ministarstva da za školske ustanove s nastavom na jeziku i pismu nacionalne manjine osigura potreban broj (kako i sam navodi) savjetnika i školskih nadzornika iz reda pojedine nacionalne manjine, odnosno iz reda osoba koje potpuno vladaju jezikom i pismom nacionalne manjine.

Predlagatelj očito pogrešno tumači članak 13. Zakona o odgoju, jer ni ta zakonska odredba, ni Zakon o odgoju u cjelini ne uređuju pitanja vezana uz prosvjetnu inspekciju odnosno prosvjetne inspektore.

Kategorija »školskih nadzornika«, koju poznaje taj zakon, nije sinonim za prosvjetne inspektore. Naime, školski nadzornici, na koje se odnosi članak 13. Zakona o odgoju, bili su definirani u ZoPIns/95 (članak 17.) kao djelatnici stručne ustanove ili druge pravne osobe kojoj su aktom ministra bili povjereni poslovi stručnoga nadzora nad školskim ustanovama, a temeljem čijeg je nalaza prosvjetni inspektor bio ovlašten poduzimati mjere propisane posebnim zakonom. Važeći, ovdje osporeni ZoPIns ne poznaje kategoriju školskih nadzornika, a prosvjetne inspektore i više inspektore definira kao službenike resornog ministarstva (Uprave prosvjetne inspekcije – v. članak 4. stavak 1. ZoPIns-a) koji obavljaju poslove inspekcijskog nadzora (v. članke 1., 2. i dr. ZoPIns/95, odnosno članke od 2. do 5. i dr. ZoPIns-a).

Pitanja vezana uz prosvjetnu inspekciju odnosno prosvjetne inspektore nisu predmet Zakona o odgoju. Ta su pitanja i ranije bila isključivo uređena u ZoPIns/95, koji je prestao važiti 11. lipnja 2011. stupanjem na snagu ovdje osporenog ZoPIns-a, kojim su ta pitanja (isključivo) uređena danas. ZoPIns, čiji je predmet uređenja prosvjetna inspekcija, izrijekom ne propisuje obvezu osiguravanja potrebnog broja prosvjetnih inspektora za nadzor nad ustanovama koje obavljaju odgoj i obrazovanje na jeziku i pismu nacionalne manjine.

8. Ustavni sud smatra potrebnim prvo utvrditi što je, u slučaju na koji upućuje predlagatelj, cilj osporenog normativnog uređenja prosvjetne inspekcije kada ona provodi inspekcijski nadzor u »manjinskim« odgojno-obrazovnim ustanovama: je li riječ o »pravu«, koji bi bio njegov sadržaj i je li ono ustanovljeno »u korist« nacionalnih manjina (to jest je li to »pozitivna mjera u korist nacionalne manjine«, u smislu članka 3. UZoPNM-a), zatim je li ono pri izmjeni zakonskog uređenja prosvjetne inspekcije trebalo biti tretirano kao »stečeno« pravo i je li ono osporenim člankom 8. ZoPIns-a (neopravdano) ograničeno ili oduzeto.

Ustavni sud rukovodi se pritom onim jamstvima koja za nacionalne manjine u Republici Hrvatskoj (i, konkretno, za talijansku nacionalnu manjinu) proistječu iz pravnih akata čija je pravna snaga nadzakonska, a to su Ustav i Ugovor (v. točku 2., prvi odjeljak, i točku 3. obrazloženja ovog rješenja).

8.1. Sukladno Ustavu i Ugovoru, koji nacionalnim manjinama jamče ravnopravnost, slobodu izražavanja nacionalne pripadnosti, slobodno služenje vlastitim jezikom i pismom i kulturnu autonomiju, UZoPNM u članku 11. (v. točku 5. obrazloženja ovog rješenja) taksativno utvrđuje konkretna prava nacionalnih manjina kada je riječ o odgojno-obrazovnim procesima na njihovom jeziku i pismu.

Navedena odredba UZoPNM-a ne sadrži zahtjeve koji bi se odnosili na nacionalnu pripadnost i/ili stupanj poznavanja manjinskog jezika i pisma bilo kojeg subjekta koji je izravno ili neizravno uključen u proces odgoja i obrazovanja na jeziku i pismu nacionalnih manjina – izuzev odgajatelja, učitelja i nastavnika (članak 11. stavci 6. i 7. UZoPNM-a), kao – bez dvojbe – temeljnih i neposrednih nositelja svakog odgojno-obrazovnog procesa. Njihova uloga ni po čemu nije usporediva s ulogom, primjerice, prosvjetnih inspektora ili bilo kojeg drugog subjekta u sustavu odgoja i obrazovanja.

Međutim, čak i kada je riječ o odgajateljima, učiteljima i nastavnicima, UZoPNM dopušta mogućnost da u »manjinskim« odgojno-obrazovnim ustanovama to ne budu isključivo pripadnici nacionalne manjine, već (i) osobe koje potpuno vladaju manjinskim jezikom i pismom. Pritom je propisana obveza odgovarajućih visokih učilišta da te osobe osposobe za obavljanje poslova odgoja i obrazovanja u specifičnim segmentima.

8.2. Člancima 37. i 38. Ustavnog zakona (također v. točku 5. obrazloženja ovog rješenja) uređen je pravni okvir za uspostavu sustava nadzora nad provođenjem UZoPNM-a i drugih odgovarajućih posebnih zakona (a jedan od njih jest i Zakon o odgoju), putem Vlade Republike Hrvatske, tijela državne uprave i predstavničkih tijela.

8.3. Sustav nadzora nad provođenjem UZoPNM-a, Zakona o odgoju i drugih odgovarajućih posebnih zakona iz područja odgoja i obrazovanja nacionalnih manjina, u segmentu inspekcijskog nadzora, inkorporiran je u opći sustav inspekcijskog nadzora nad procesima odgoja i obrazovanja, putem prosvjetne inspekcije resornog ministarstva – koja je uređena u osporenom ZoPIns-u.

Predmet uređenja ZoPIns-a te djelokrug prosvjetne inspekcije definirani su u člancima 1., 2. i 3. ZoPIns-a, kojima je propisano:

»Članak 1.

(1) Ovim se Zakonom uređuje ustrojstvo, poslovi, način rada, prava, dužnosti i ovlasti prosvjetne inspekcije (u daljnjem tekstu: prosvjetna inspekcija).

(...)

Članak 2.

(1) Prosvjetna inspekcija provodi inspekcijski nadzor u predškolskim ustanovama, osnovnim i srednjim školama i učeničkim domovima.

(2) Nadzoru prosvjetne inspekcije podliježu i druge ustanove i druge pravne osobe koje odgojno-obrazovnu djelatnost ili dio te djelatnosti obavljaju na osnovi odobrenja, dopusnice, suglasnosti ili drugog odgovarajućeg akta ministarstva nadležnog za poslove odgoja i obrazovanja (u daljnjem tekstu: Ministarstvo), osim visokih učilišta.

Članak 3.

(1) Prosvjetna inspekcija provodi inspekcijski nadzor vezan uz primjenu zakona i drugih propisa kojima se uređuje ustroj i način rada ustanova predškolskog i školskog sustava, zasnivanje i prestanak radnog odnosa te ostvarivanje prava i obveza iz radnog odnosa, rješavanje o pravima i pravnim interesima učenika i njihovih roditelja te ostvarivanje javnosti rada tih ustanova.

(2) Prosvjetna inspekcija provodi nadzor vezan i uz primjenu pravnih pravila kolektivnih ugovora kojima se zakonom ili drugim propisom daje pravo uređenja pitanja iz stavka 1. ovoga članka.«

Osim pitanja iz područja kolektivnog ugovaranja i radnih prava prosvjetnih djelatnika, koja za konkretan predmet nisu relevantna, razvidno je da je u djelokrugu prosvjetne inspekcije nadzor nad »primjenom zakona i drugih propisa kojima se uređuje ustroj i način rada ustanova predškolskog i školskog sustava«. Člankom 5. stavkom 1. ZoPIns-a propisano je da poslove inspekcijskog nadzora u prvom stupnju obavljaju prosvjetni inspektori i viši prosvjetni inspektori. Konkretni poslovi prosvjetne inspekcije taksativno su utvrđeni člankom 11. ZoPIns-a.

Stoga je jasno da se ZoPIns u cjelini odnosi jednako na »manjinske« i na »većinske« odgojno-obrazovne ustanove te da propisani djelokrug prosvjetne inspekcije obuhvaća nadzor nad primjenom svih »zakona i drugih propisa kojima se uređuje ustroj i način rada ustanova predškolskog i školskog sustava«, među koje se, po prirodi stvari, ubrajaju i oni zakoni i drugi propisi kojima su uređeni odgoj i obrazovanje na jeziku i pismu nacionalnih manjina.

Međutim, samo zbog te činjenice ZoPIns ne predstavlja zakon kojim bi se uređivala prava nacionalnih manjina.

8.4. Iz analize sadržaja kako ranijeg, tako i važećeg, ovdje osporenog ZoPIns-a, vidljivo je da je svrha zakona ove vrste »tehnička« razrada organizacije i postupka inspekcijskog nadzora kojeg provodi resorno ministarstvo, kao tijelo državne uprave, u području odgoja i obrazovanja općenito. Riječ je, dakle, o prosvjetnoj inspekciji koja se, prema istim pravilima, provodi u svim odgojno-obrazovnim ustanovama u Republici Hrvatskoj i predstavlja instrument uvida nadležnog središnjeg tijela državne uprave, Vlade Republike Hrvatske i drugih ovlaštenih i zainteresiranih subjekata u stanje i kretanje ukupnosti odgojno-obrazovnih procesa. Stoga je funkcioniranje prosvjetne inspekcije u javnom interesu.

ZoPIns se, izrijekom, odnosi na »manjinske« odgojno-obrazovne ustanove samo utoliko što je osporenim člankom 8. propisano da, među raspoloživim prosvjetnim inspektorima odnosno višim inspektorima, nadzor nad »manjinskom« odgojno-obrazovnom ustanovom može biti povjeren onom inspektoru odnosno višem inspektoru koji vlada manjinskim jezikom i pismom, time da će do takvog povjeravanja doći u slučaju kada to zahtijeva predmet nadzora. Riječ je, dakle, o situacijama u kojima elementarno razumijevanje predmeta konkretnog nadzora i postizanje njegove svrhe nije moguće bez poznavanja manjinskog jezika odnosno pisma.

Iz navedenog neizravno, ali jasno proizlazi kako postoji potreba da nadležno Ministarstvo angažira, u svojstvu prosvjetnih inspektora odnosno viših inspektora, i određen broj osoba koje, osim što udovoljavaju propisanim općim uvjetima za tu vrstu državne službe u pogledu profila i stupnja obrazovanja te radnog iskustva (članci 6. i 7. ZoPIns-a), imaju i posebna znanja u vidu poznavanja onih jezika odnosno pisma kojima se služe pojedine nacionalne manjine u Republici Hrvatskoj. S obzirom na činjenicu da određene nadzore u biti nije ni moguće obaviti sukladno zakonu i u skladu s propisanom i očekivanom svrhom, a bez poznavanja »manjinskog« jezika i pisma, ta potreba ima, u stvarnosti, značenje nužnosti i obveze.

Osporenim člankom 8. ZoPIns-a stupanj poznavanja određenog »manjinskog« jezika i pisma definiran je kao »vladanje«, što podrazumijeva potpuno poznavanje u smislu cjelovitog, aktivnog i pasivnog znanja. Na navedeni način zadržan je za prosvjetne inspektore standard poznavanja jezika i pisma nacionalne manjine kakav je postojao i u članku 7. ranijeg ZoPIns/95 – onakav kakav je i nužan radi osiguravanja svrsishodnog i kompetentnog obavljanja njihove državne službe i postizanja ciljeva prosvjetne inspekcije. Slijedi da potreba za svrsishodnom i kompetentnim obavljanjem inspekcijskog nadzora – kao izraz javnog interesa i osnovni cilj ZoPIns-a u cjelini – ne opravdava zahtjev prema kojem bi trebalo izričito propisati i da prosvjetni inspektori koji obavljaju inspekcijske nadzore u »manjinskim« odgojno-obrazovnim ustanovama moraju isključivo ili primarno biti pripadnici »odgovarajuće« nacionalne manjine.

Pored toga, provedba inspekcijskog nadzora u »manjinskim« odgojno-obrazovnim ustanovama ne mora se nužno i uvijek odnositi na takav predmet nadzora koji je po svojoj prirodi specifičan s »manjinskog« gledišta. Stoga se ne ukazuje opravdanim ni zahtijev da u »manjinskim« odgojno-obrazovnim ustanovama pripadnik nacionalne manjine u svojstvu prosvjetnog inspektora mora obavljati nadzor nad svim promatranim segmentima, uključujući i one koji ni po čemu nisu specifični i ne razlikuju se u odnosu na bilo koju drugu odgojno-obrazovnu ustanovu.

Svrsishodnost i kompetencija u djelovanju prosvjetnog inspektora (kao i bilo kojeg drugog državnog službenika) nije ni u kakvoj vezi s njegovom nacionalnom pripadnošću niti je osnovano tvrditi da jedino pripadnik nacionalne manjine može obaviti inspekcijski nadzor u »manjinskoj« odgojno-obrazovnoj ustanovi na zakonit i svrhovit način.

S druge strane, time što je u osporenom članku 8. ZoPIns-a »ispuštena« (u odnosu na ranije normativno uređenje) nacionalna pripadnost prosvjetnog inspektora nije došlo niti je moglo doći do situacije koja bi isključivala iz tog posla bilo kojeg pripadnika nacionalne manjine koji udovoljava općim uvjetima propisanima za zvanje prosvjetnog inspektora. Po prirodi stvari, u praksi će upravo pripadnici nacionalnih manjina najčešće i najlakše udovoljavati dodatnom zahtjevu za »vladanjem« određenim manjinskim jezikom i pismom, koje je potrebno u provedbi specifičnih segmenata inspekcijskog nadzora u »manjinskim« odgojno-obrazovnim ustanovama.

Iz izloženog jasno proizlazi da bi izričito propisivanje nacionalne pripadnosti prosvjetnog inspektora, sa stajališta članaka 14. i 54. Ustava, zapravo bilo ustavnopravno dvojbeno. Sadržaj osporenog članka 8. ZoPIns-a usklađen je sa svojom temeljnom svrhom (jednakom kakva je bila i svrha ranijeg članka 7. ZoPIns/95), a ona se iscrpljuje u obvezi države da funkcionalno organizira svoja operativna tijela, imajući prije svega u vidu ostvarenje javnog interesa zbog kojeg se ta tijela ustrojavaju, ali i specifične sadržaje predmeta nadzora kad je riječ o odgoju i obrazovanju na jeziku i pismu pripadnika nacionalnih manjina.

Zbog navedenog, stajalište je Ustavnog suda da ne može biti govora o tome da je talijanska nacionalna manjina u Republici Hrvatskoj stekla svojevrsno »pravo na prosvjetnog inspektora vlastite nacionalne pripadnosti« i da ga je zbog osporenog članka 8. ZoPIns-a izgubila.

9. Slijedom izloženog, kako Ustavni sud nije našao da bi članak 8. ZoPIns-a bio u nesuglasnosti s mjerodavnim odredbama Ustava odnosno Ugovora, ne postoje ni ustavnopravno relevantni razlozi zbog kojih bi, u povodu konkretnog prijedloga, postojala potreba za pokretanjem ustavnosudskog postupka za ocjenu suglasnosti osporene zakonske odredbe s Ustavom.

10. Zbog navedenih razloga, na temelju članka 43. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), doneseno je rješenje kao u točki I. izreke.

11. Objava rješenja (točka II. izreke) temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-I-3138/2011

Zagreb, 18. veljače 2014.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica

dr. sc. Jasna Omejec, v. r.