USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1967

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Davor Krapac, Mario Jelušić, Ivan Matija, Antun Palarić, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, odlučujući u postupku za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.), na sjednici održanoj 18. srpnja 2014. donio je

ODLUKU

I. Ukida se članak 36. Zakona o izmjenama Zakona o obnovi ugrožene spomeničke cjeline Dubrovnika (»Narodne novine« broj 19/14.).

II. Dan nakon objave ove odluke u »Narodnim novinama« prestaje važiti rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-897/2014 od 4. ožujka 2014. (»Narodne novine« broj 32/14.).

III. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Zakon o izmjenama Zakona o obnovi ugrožene spomeničke cjeline Dubrovnika donio je Hrvatski sabor na sjednici održanoj 31. siječnja 2014. Objavljen je u »Narodnim novinama« broj 19 od 12. veljače 2014., a stupio je na snagu 20. veljače 2014. (u daljnjem tekstu: ZI ZOUSCD/14).

Društvo prijatelja dubrovačke starine iz Dubrovnika, Gundulićeva poljana 2, koje zastupa predsjednik Denis Orlić, kojeg po punomoći zastupaju Danijela Badurina, odvjetnica iz Dubrovnika i Nino Reskušić, odvjetnik iz Zagreba (u daljnjem tekstu: predlagatelj), podnijelo je 25. veljače 2014. prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 36. ZI ZOUSCD/14.

2. U opširnom prijedlogu predlagatelj obrazlaže svoje stajalište da osporeni članak 36. ZI ZOUSCD/14 nije suglasan s člancima 3., 4., 5., 14., 16., 18., 29. stavkom 1., 48. stavkom 1., 50., 52., 69. stavkom 3., 90. stavkom 4. i 114. Ustava.

3. Nakon razmatranja prijedloga Ustavni sud je rješenjem broj: U-I-897/2014 od 4. ožujka 2014. (»Narodne novine« broj 32/14.) pokrenuo postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 36. ZI ZOUSCD/14. Na temelju članka 45. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) Ustavni sud je do donošenja konačne odluke o suglasnosti s Ustavom članka 36. ZI ZOUSCD/14 privremeno obustavio izvršenje svih pojedinačnih akata i radnji koje se poduzimaju na temelju osporene zakonske odredbe (točka II. izreke rješenja).

4. Na temelju članka 42. stavka 1. Ustavnog zakona zatraženo je očitovanje Ministarstva kulture Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Ministarstvo kulture) o prijedlogu predlagatelja za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 36. ZI ZOUSCD/14. Očitovanje je dostavljeno Ustavnom sudu 11. travnja 2014., aktom klasa: 612-08/14-01/1347, ur. broj: 532-06-01-02/6-14-2.

II. PREGLED ZAKONSKOG UREĐENJA SPOMENIČKE CJELINE DUBROVNIKA

5. Člankom 1. Zakona o obnovi ugrožene spomeničke cjeline Dubrovnika (»Narodne novine« broj 21/86.; u daljnjem tekstu: ZOUSCD/86) stari dubrovački grad (zajedno s njegovim sastavnim povijesnim dijelovima) proglašen je spomeničkom cjelinom. Taj je članak glasio:

»Članak 1.

Radi osiguranja posebnih uvjeta za trajno očuvanje i obnovu starog dubrovačkog grada i otklanjanja štetnih uzroka koji ugrožavaju njegove vrijednosti, stari dubrovački grad, zajedno s njegovim sastavnim povijesnim dijelovima, proglašava se ugroženom spomeničkom cjelinom.

(...)«

Cilj zbog kojeg je ZOUSCD/86 donesen (obnova ugrožene spomeničke cjeline) bio je razrađen u članku 3. ZOUSCD/86, koji je glasio:

»Članak 3.

Obnovom spomeničke cjeline osigurat će se očuvanje njezinih izvornih, urbanističko-arhitektonskih povijesnih, umjetničkih i estetskih značajki te u skladu s tim konstruktivno i namjensko osposobljavanje objekata za trajno korištenje kao i unošenje novih sadržaja koji proizlaze iz suvremenih potreba stanovanja, privrednih, turističkih, kulturnih i drugih djelatnosti.«

Sukladno tome, ZOUSCD-om/86 bio je uređen »sistem društvene brige za spomeničku cjelinu, prava i dužnosti fizičkih i pravnih osoba u odnosu na spomeničku cjelinu te osnovni organizacijski, materijalni i drugi uvjeti za obnovu spomeničke cjeline«.

Stručne i druge poslove organiziranja i provedbe programa obnove spomeničke cjeline obavljao je na temelju članka 11. ZOUSCD/86 Zavod za obnovu Dubrovnika, osnovan odlukom Skupštine općine Dubrovnik (»Službeni glasnik općine Dubrovnik« broj 9/79.), u skladu s provedbeno-urbanističkim planom starog dubrovačkog grada, provedbeno-urbanističkim planovima sastavnih povijesnih dijelova Grada i programom obnove spomeničke cjeline.

ZOUSCD/86 bio je neznatno izmijenjen i dopunjen Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o obnovi ugrožene spomeničke cjeline Dubrovnika (»Narodne novine« broj 33/89.) te člankom 123. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona kojima su određene novčane kazne za privredne prijestupe i prekršaje (»Narodne novine« broj 26/93.).

5.1. Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o obnovi ugrožene spomeničke cjeline Dubrovnika, koji je stupio na snagu 8. prosinca 1999. (»Narodne novine« broj 128/99.; u daljnjem tekstu: ZID ZOUSCD/99), bile su izmijenjene ili brisane sve odredbe ZOUSCD/86, a tekst zakona istodobno je dopunjen novim odredbama.

Za nositelja stručnih i drugih poslova organiziranja i provođenja programa obnove spomeničke cjeline Dubrovnika tim je zakonom bio određen Zavod za obnovu Dubrovnika. Taj zavod je na temelju članka 11. stavka 2. ZID-a ZOUSCD/99 osnovan »... sredstvima koja čine nekretnine na kojima je na dan stupanja na snagu Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima ('Narodne novine', br. 91/96. i 68/98.) bio upisan kao nositelj prava upravljanja, korištenja ili raspolaganja Zavod za obnovu Dubrovnika, kao upravna organizacija sa svojstvom pravne osobe, te drugim sredstvima (nekretnine, pokretnine, novčana sredstva i prava) ...« koja su bila u imovini Zavoda. Osnivači te javne ustanove bili su Republika Hrvatska s udjelom od 60%, Grad Dubrovnik s udjelom od 20% i Dubrovačko-neretvanska županija s udjelom od 20%.

ZID-om ZOUSCD/99 bilo je određeno da se obnova spomeničke cjeline provodi na temelju programa obnove spomeničke cjeline u skladu s urbanističkim planovima uređenja (članak 6. stavak 1.), koji mogu biti godišnji i srednjoročni. Člancima 34. i 35. ZID-a ZOUSCD/99 bio je uređen način financiranja Zavoda za obnovu Dubrovnika, kao i snošenja drugih troškova nastalih u vezi s obnovom spomeničke cjeline.

5.2. ZID ZOUSCD/99 gotovo je u cijelosti izmijenjen osporenim ZI ZOUSCD/14. Člankom 1. ZI ZOUSCD/14 izmijenjen je i naziv zakona. Sukladno tome, danas je na snazi Zakon o obnovi spomeničke cjeline Dubrovnika i drugih nepokretnih kulturnih dobara u okolici Dubrovnika (»Narodne novine« broj 21/86., 33/89., 26/93., 128/99. i 19/14.; u daljnjem tekstu: ZOUSCD).

5.2.1. Člankom 4. ZI ZOUSCD/14 izmijenjen je članak 3. ZID-a ZOUSCD/99 u kojem je bio razrađen cilj zakona (obnova ugrožene spomeničke cjeline). Taj članak glasi:

»Članak 4.

Članak 3. mijenja se i glasi:

'Obnovom spomeničke cjeline osigurat će se očuvanje njezinih izvornih, urbanističko-arhitektonskih, spomeničkih, umjetničkih i estetskih vrijednosti te u skladu s tim konstruktivno i namjensko osposobljavanje građevina za trajno korištenje, kao i moguće unošenje novih sadržaja koji proizlaze iz suvremenih potreba stanovanja te obavljanje gospodarskih, kulturnih i drugih djelatnosti.'.«

Prema ZI ZOUSCD/14, obnova spomeničke cjeline obavlja se na temelju godišnjih i srednjoročnih programa, dok stručne i druge poslove pripreme, organiziranja i provođenja programa obnove spomeničke cjeline Dubrovnika obavlja Zavod za obnovu Dubrovnika, čiji su osnivači Grad Dubrovnik s udjelom od 55%, Republika Hrvatska s udjelom od 35% i Dubrovačko-neretvanska županija s udjelom od 10% (članak 9. stavak 2. ZI ZOUSCD/14), pri čemu osnivači Zavoda odgovaraju za obveze Zavoda solidarno i neograničeno (članak 12. ZI ZOUSCD/14).

5.2.2. Financiranje Zavoda za obnovu Dubrovnika i financiranje obnove uređeno je člankom 32. ZI ZOUSCD/14, koji glasi:

»Članak 32.

Članak 43. mijenja se i glasi:

'Grad Dubrovnik, Republika Hrvatska i Dubrovačko-neretvanska županija osiguravaju u svojim godišnjim proračunima, razmjerno postotku svojih osnivačkih udjela plaće i materijalna sredstva potrebna za rad Zavoda.

Za programe zaštite kulturnih dobara sredstva osigurava Grad Dubrovnik od ukupnog neto prihoda u visini od najmanje 50% neto prihoda koji Grad Dubrovnik ostvari od prodaje ulaznica za obilazak gradskih zidina uključujući i sljedeće troškove:

– geoloških, geomehaničkih, konstrukcijskih i drugih istraživanja koja prethode sanaciji građevina i prostora unutar spomeničke cjeline,

– seizmičkog ojačanja građevina unutar spomeničke cjeline,

– izgradnje i saniranja komunalne infrastrukture spomeničke cjeline,

– izrade studija, programa, projekata, tehničke i druge stručne dokumentacije u fazi pripreme.

Sredstva iz stavka 2. ovoga članka Grad Dubrovnik doznačuje na račun Zavoda po zahtjevu za isplatu i pravdanju utrošenih sredstava, a sve u skladu s odredbama Zakona o proračunu.

Ako se ostvari višak sredstava na način da sva sredstva nisu utrošena za ugovorene stavke godišnjega programa, ona se prenose u sljedeću godinu. U tom će slučaju u sljedećoj godini Grad Dubrovnik uplatiti sredstava na račun Zavoda, sukladno ovome Zakonu, umanjena za iznos prenesenih sredstava.

Ostali će osnivači osigurati sredstva za rad Zavoda i obavljanje njegove djelatnosti ako sredstva koja Grad Dubrovnik osigurava po osnovi prodaje ulaznica značajno podbace iz objektivnih razloga na koje se nije moglo utjecati.

Prilikom donošenja godišnjega programa obnove osnivači su dužni zaključiti ugovor o međusobnim odnosima osnivača, kao i osnivača sa Zavodom, a tijekom godine može se prema potrebi sklopiti dodatak tom ugovoru.'.«

Pored navedenih sredstava koja osiguravaju osnivači Zavoda, sredstva za ostvarenje programa obnove spomeničke cjeline osiguravaju se, sukladno članku 44. ZOUSCD-a, i od:

»1. sredstava vlasnika ili korisnika građevina na području spomeničke cjeline,

2. zaklada, legata i fundacija osnovanih za čuvanje i obnovu starog dubrovačkog grada u zemlji i inozemstvu, te sponzorstva, darovanja i drugih potpora,

3. sredstava jedinica lokalne samouprave područja IX. seizmičke zone Dubrovačko-neretvanske županije,

4. drugih sredstava utvrđenih zakonom ili drugim propisima.«

III. ODNOSI GRADA DUBROVNIKA I PREDLAGATELJA

6. Pravni odnos Grada Dubrovnika (prije Općine Dubrovnik) s predlagateljem započeo je ugovorom od 16. travnja 1969. kojim je predlagatelju povjereno »održavanje i korištenje kompleksa gradskih zidina u Dubrovniku«. Taj je ugovor noveliran dodatkom iz 1984. godine.

6.1. Drugi Ugovor o održavanju i korištenju gradskih zidina sklopljen je 10. studenoga 1998. (u daljnjem tekstu: Ugovor/98). Relevantni članci Ugovora/98 glase:

»Članak 1.

Predmet ovog ugovora je međusobna suradnja Grada i Društva glede gospodarenja dubrovačkim fortifikacijskim sustavom, kojega čine svi zatvoreni prostori kojima se prilazi s obilaznog hodnika te svi otvoreni prostori i površine zidina i tvrđava, uključivo tvrđavu Lovrijenac, osim tvrđave Revelin (dalje: gradske zidine).

Članak 2.

Grad povjerava Društvu gospodarenje gradskim zidinama na način da će Društvo, pažnjom dobrog gospodara, u skladu s dosadašnjim iskustvom gradske zidine činiti dostupnim javnosti uz naplatu ulaznica, propisivati i održavati red i čistoću, davati u zakup prostore i površine gradskih zidina, graditeljski i konzervatorski ih održavati uz suglasnost i nadzor Uprave za zaštitu kulturne baštine, Konzervatorskog odjela u Dubrovniku prema važećim propisima, te promicati njihovu jedinstvenost i značaj u zemlji i inozemstvu.

Članak 3.

(...)

Društvo može davati u zakup prostore i površine na gradskim zidinama primjenjujući odredbe odluka o davanju u zakup poslovnih prostora i javnih površina Grada Dubrovnika, te o odabranom zakupniku izvijestiti Grad.

Prihodi od ulaznica i zakupnina su prihodi Društva.

Članak 4.

Društvo se obvezuje da će veći dio prihoda iz članka 3. ovog ugovora utrošiti na graditeljsko i konzervatorsko održavanje, rekonstrukciju, sanaciju i zaštitu gradskih zidina i drugih vrijednih spomenika kulture.

Društvo se obvezuje Gradu podnositi godišnje financijsko izvješće o prihodima i izdacima koji proističu iz primjene ovog ugovora uz preslik godišnjeg završnog računa.

(...)«

»Članak 6.

Ugovorne strane su suglasne da će Društvo snositi sve troškove koji proizlaze iz korištenja zidina temeljem ovog ugovora.

Članak 7.

Ovaj ugovor se zaključuje na neodređeno vrijeme.

Danom potpisivanja ovog ugovora stavlja se izvan snage ugovor od 16. travnja 1969. godine.«

6.2. Točkom 2. Dodatka Ugovora o upravljanju i gospodarenju gradskim zidinama, koji je sklopljen 23. prosinca 2009. (u daljnjem tekstu: Dodatak/09), ugovoreno je:

»2.

Grad povjerava gospodarenje i upravljanje fortifikacijskim sustavom na način da će Društvo i nadalje, pažnjom dobrog gospodara, u skladu sa dosadašnjim znanjem i iskustvom gradske zidine činiti dostupnim javnosti uz naplatu ulaznica, propisivati i održavati red i čistoću, davati u zakup prostore i površine u sklopu gradskih zidina, graditeljski i konzervatorski ih održavati u skladu sa važećim propisima te promicati značaj dubrovačke baštine u zemlji i inozemstvu.«

6.2.1. Dodatkom/09 izmijenjen je način raspodjele prihoda od ulaznica za gradske zidine, na način da će se on «... dijeliti na jednake dijelove (50% : 50%) između Grada i Društva« te će Društvo 50% (nakon obračuna PDV-a) uplatiti Gradu Dubrovniku na kraju svakog mjeseca. Osim toga, predlagatelju je omogućeno i 30% prihoda od cijene Turističke kartice, koja obuhvaća i posjet gradskim zidinama, pri čemu »Društvo i Grad ostavljaju otvorenu mogućnost drugačije podjele prihoda u skladu sa potrebama uz suglasnost obje strane, isključivo Dodatkom ugovora« (točka 4. stavak 3. Dodatka/09).

Osim toga, ugovorena su i sljedeća prava i obveze predlagatelja:

»5.

Društvo se obvezuje da će veći dio svojega dijela prihoda iz čl. 4. ovoga Ugovora utrošiti na graditeljsko i konzervatorsko održavanje, rekonstrukciju, sanaciju i zaštitu dubrovačkog fortifikacijskog sklopa isto kao i drugih vrijednih spomenika kulture i kulturne baštine na području bivše Dubrovačke republike, sve u skladu sa Statutom Društva.

Društvo je obvezno podnositi Gradu godišnje financijsko izvješće o prihodima i izdatcima koji proistječu iz ovoga Ugovora uz preslik godišnjeg završnog računa.

6.

Društvo se osobito ovlašćuje da može prema trenutnim mogućnostima, situaciji i stanju, mimo svog redovnog plana održavanja ... vršiti hitne intervencije na sanaciji, adaptaciji i otkupu istih.

Društvo može na zahtjev Grada sudjelovati u osiguranju sredstava od svoga dijela prihoda od ulaznica za gradske zidine Grada za kupnju nekretnina na području povijesne jezgre Dubrovnika (unutar zidina), a za uzvrat Društvo dobiva dugogodišnje plodouživanje i najam na istoj nekretnini uvažavajući uložena sredstva.«

6.2.2. Dodatkom/09 određeno je novo trajanje osnovnog Ugovora/98:

»8.

Ovim Dodatkom se potvrđuje trajanje osnovnog Ugovora na neodređeno vrijeme, ali ni u kom slučaju ne manje od 10 godina od dana potpisa i ovjere Dodatka ugovora.

(...)«

6.3. Grad Dubrovnik je točkom 9. Dodatka/09 ovlastio predlagatelja da ishodi uknjižbu prava upravljanja i gospodarenja gradskim zidinama te pravo plodouživanja. Predlagatelj je to i učinio te je njegovo pravo plodouživanja upisano u z.k.ul. broj 43 k.o. Dubrovnik.

7. Predlagatelj tvrdi da je nakon sklapanja Dodatka/09 nastao prijepor u vezi s izvršenjem prava i obveza iz Dodatka/09, koji je «... uzrokovan isključivo voljom aktualnog gradonačelnika za prijevremenim raskidom postojećeg Ugovora s ciljem prisvajanja cjelokupnih sredstava od prodaje ulaznica za gradske zidine ...«

7.1. Grad Dubrovnik je pred Općinskim sudom u Dubrovniku pokrenuo parnični postupak protiv predlagatelja (koji se vodi pod brojem P-249/12) radi utvrđenja »da je zemljišnoknjižni otpis čest. zem. 2642/1 z. u. 43 K.O. Dubrovnik u tijelo 2 te uknjižba prava plodouživanja u listu C na korist tuženika na osnovu Dodatka Ugovoru o upravljanju i gospodarenju gradskim zidinama ... pravno nevaljan«, uz nalaganje brisanja zemljišnoknjižnog stanja koje je nastalo uknjižbom prava plodouživanja u tom z.k. ulošku. Prvostupanjskom presudom Općinskog suda u Dubrovniku od 2. srpnja 2012. taj je tužbeni zahtjev odbijen, uz sljedeće obrazloženje:

»... Za polučiti sudsku zaštitu po brisovnoj tužbi potrebno je da je tužitelj upisan u zemljišnoj knjizi, a da tuženik nije bio u dobroj vjeri u vrijeme zaključenja pravnog posla i podnošenja prijedloga za upis i da je on kao stjecatelj nepošten, jer se poštenje presumira, ali i najvažnije da je uknjižba u korist tuženika nevaljana, a nije. Sve potonje nabrojeno tužitelj bi morao dokazati za uspjeh u parnici, a dovoljno za neuspjeh je da samo jedna od četiri nabrojene pretpostavke nije dokazana.

Ako stranke kao ugovorne strane imaju jedan i/li više građansko pravnih sporova mogu ih riješiti na sudu u drugom i/li drugačijem postupku ...«

U povodu žalbe Grada Dubrovnika predmet je od 23. listopada 2012. na Županijskom sudu u Dubrovniku te nije okončan u trenutku donošenja ove odluke Ustavnog suda.

7.2. Nakon donošenja rješenja Ustavnog suda broj: U-I-897/2014 od 4. ožujka 2014., Gradsko vijeće Grada Dubrovnika donijelo je zaključak klasa: 401-01/14-05/22, ur. broj: 2117/01-09-14-5 od 7. travnja 2014. (koji je Ustavnom sudu dostavio predlagatelj uz podnesak od 22. travnja 2014.). U tom je zaključku, između ostalog, navedeno:

»1.) Gradsko vijeće Grada Dubrovnika ne podržava stavove izražene Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o obnovi ugrožene spomeničke cjeline Dubrovnika (NN 19/14) kojeg je Sabor Republike Hrvatske donio na sjednici održanoj 31. siječnja 2014. godine, a za kojeg je Ustavni sud Republike Hrvatske svojim Rješenjem broj U-I-897/2014 od 4. ožujka 2014. godine, rješavajući o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti toga Zakona s Ustavom RH (NN 56/90; 135/97; 113/00; 28/01; 76/10. i 5/14), privremeno obustavio izvršenje svih pojedinačnih akata i radnji koje se poduzimaju na temelju osporene odredbe članka 36. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o obnovi ugrožene spomeničke cjeline Dubrovnika (NN 19/14).

a) Gradsko vijeće Grada Dubrovnika ocjenjuje kako je donošenjem Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o obnovi ugrožene Spomeničke cjeline Dubrovnika (NN 19/14) hrvatski Sabor de facto preuzeo ulogu Gradskoga vijeća jer se njima ograničavaju vlasnička prava Grada Dubrovnika i prava Gradskoga vijeća kao jedinoga tijela ovlaštenoga za raspolaganje imovinom toga značaja i vrijednosti.

b) Gradsko vijeće Grada Dubrovnika ne podržava stavove izražene Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o obnovi ugrožene spomeničke cjeline Dubrovnika (NN 19/14) jer temeljem istoga Republika Hrvatska (više) nema obvezu daljnjeg financiranja obnove ugrožene spomeničke cjeline Dubrovnika putem Zavoda za obnovu Dubrovnika. Naime, člankom 32. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o obnovi ugrožene spomeničke cjeline Dubrovnika (NN 19/14) program zaštite spomenika kulture u potpunosti osigurava Grad Dubrovnik od prihoda koje ostvari od prodaje ulaznica za obilazak dubrovačkih gradskih zidina. Time se ostavlja otvorenim i neriješenim pitanje obnove spomeničke cjeline IX. seizmičke zone koja obuhvaća i područje Župe dubrovačke, Konavala te Dubrovačkoga primorja, područje koje predstavlja susjedne jedinice lokalne samouprave čija se obnova ne smije financirati iz proračuna Građa Dubrovnika. Na taj se način nanosi šteta cjelokupnoj spomeničkoj baštini u IX. seizmičkoj zoni koja s kulturnom baštinom samoga Grada Dubrovnika čini jednu povijesnu i ambijentalnu cjelinu.

(...)

3. Zadatak je radnoga tijela da s predstavnicima Društva prijatelja dubrovačke starine vodi pregovore koji bi doveli do sklapanja Dodatka Ugovoru iz 1998. godine kojim bi se izmijenile pojedine odredbe ugovora iz 1998. godine i dodataka sklopljenih 2009. i 2010. godine ili bi dovelo do sklapanja novog ugovora.«

IV. OSPORENI ČLANAK 36. ZI ZOUSCD/14

8. Osporeni članak 36. ZI ZOUSCD/14 glasi:

»Članak 36.

Danom stupanja na snagu ovoga Zakona upravljanje i gospodarenje dubrovačkim gradskim zidinama kao javnim dobrom u općoj upotrebi preuzima Grad Dubrovnik te prestaju sva prava trećih osoba koje su po bilo kojoj osnovi (ugovoru i dr.) koristile, upravljale ili gospodarile gradskim zidinama.

Od dana stupanja na snagu ovoga Zakona bez pravnog učinka i ništetni su svi pravni poslovi sklopljeni u svrhu upravljanja, korištenja ili gospodarenja dubrovačkim gradskim zidinama.

Iznimno od stavaka 1. i 2. ovoga članka, ugovori o zakupu poslovnih prostora i površina na dubrovačkim gradskim zidinama koje je sklopilo Društvo prijatelja dubrovačke starine s trećim osobama, ostaju na snazi, s tim da u pravni položaj zakupodavca stupa Grad Dubrovnik.

Društvo prijatelja dubrovačke starine dužno je predati u posjed Gradu Dubrovniku gradske zidine odnosno sve nekretnine dubrovačkog fortifikacijskog sustava koje koristi i kojima upravlja, a koje nekretnine su u vlasništvu Grada Dubrovnika u roku od 30 dana od dana stupanja na snagu ovoga Zakona, s cjelokupnom dokumentacijom.

Ako Društvo prijatelja dubrovačke starine ne preda u posjed Gradu Dubrovniku nekretnine iz stavka 4. ovoga članka u propisanom roku, Grad Dubrovnik zatražit će od javnog bilježnika da pozove Društvo prijatelja dubrovačke starine na predaju posjeda. Ako Društvo prijatelja dubrovačke starine i po pozivu javnog bilježnika ne preda posjed nekretnina, javni bilježnik će sastaviti zapisnik u formi javnobilježničkog akta u kojem će utvrditi da je Društvo prijatelja dubrovačke starine pozvano na predaju posjeda gradskih zidina, odnosno svih nekretnina dubrovačkog fortifikacijskog sustava sukladno ovome Zakonu, te da je odbilo predati njihov posjed Gradu Dubrovniku.

Zapisnik sastavljen po javnom bilježniku iz stavka 5. ovoga članka je ovršna isprava u smislu propisa kojim se uređuje ovrha.

Na temelju zapisnika iz stavka 5. ovoga članka Grad Dubrovnik zatražit će pred nadležnim sudom protiv Društva prijatelja dubrovačke starine ovrhu radi predaje u posjed gradskih zidina, odnosno svih nekretnina dubrovačkog fortifikacijskog sustava iz stavka 4. ovoga članka. Ovršni postupak je hitan.

Zemljišnoknjižni sud će po službenoj dužnosti izvršiti brisanje uknjižbe prava plodouživanja u korist Društva prijatelja dubrovačke starine, Dubrovnik, Gundulićeva poljana br. 2., upisanom na teret k.č.br. 2642/1, zemljišnoknjižno tijelo VI., zk.ul. 43, k.o. Dubrovnik.

Društvo prijatelja dubrovačke starine dužno je predati Gradu Dubrovniku i novčana sredstva namijenjena za obnovu gradskih zidina odnosno svih nekretnina dubrovačkog fortifikacijskog sustava iz stavka 4. ovoga članka, a koja još nisu utrošena u tu svrhu, a sve to u roku od 15 dana od dana stupanja na snagu ovoga Zakona.«

V. PRIGOVORI PREDLAGATELJA

9. Prigovori predlagatelja iscrpno su izneseni u rješenju broj: U-I-897/2014 od 4. ožujka 2014. Stoga u ovoj ustavnosudskoj odluci Ustavni sud samo podsjeća da u svom prijedlogu predlagatelj detaljno iznosi historijat svojih ugovornih odnosa s Gradom Dubrovnikom u vezi s upravljanjem dubrovačkim gradskim zidinama te ističe svoj trajni doprinos obnovi i upravljanju tim kulturnim dobrom. Posebno ističe da »osporeni Zakon u svojim prijelaznim i završnim odredbama ... sadrži potencijalno vrlo opasan pravni presedan, budući da isti sadržajno i formalno nalikuje izreci presude, s bitnom razlikom što presude u demokratski uređenim pravnim porecima uobičajeno ne donose tijela izvršne i zakonodavne vlasti, nego nadležni sudovi po zakonito provedenom postupku u kojemu je zajamčena kontrola sudskih odluka«. Smatra i da je jedini razlog donošenja ZI ZOUSCD/14 sadržan u njegovom članku 36., a može se odrediti kao »isključivo omogućavanje punjenja gradskog proračuna Grada Dubrovnika nauštrb valjano preuzetih ugovornih obveza prema Društvu prijatelja dubrovačke starine«.

Osim toga, predlagatelj smatra da je riječ o očitom miješanju zakonodavne vlasti u rad sudbene vlasti jer je u tijeku sudski spor između Grada Dubrovnika i predlagatelja u pogledu upisanog prava plodouživanja na dubrovačkim zidinama u korist predlagatelja (sudski spor pri Općinskom sudu u Dubrovniku broj: P-249/12).

Stoga je predlagatelj predložio pokretanje postupka i ukidanje članka 36. ZI ZOUSCD/14.

10. Prema navodima predlagatelja, Društvo prijatelja dubrovačke starine »neovisna je nevladina, neprofitna građanska udruga, osnovana 1952. g. u svrhu očuvanja, zbrinjavanja i promicanja bogate i slojevite dubrovačke kulturne baštine«. Tome dodaje:

»Aktivnim i kontinuiranim, a volonterskim radom, uz respektabilne rezultate, uspostavljena je paradigma: novci koji se ubiru od posjeta zidinama isključivo se reinvestiraju u obnovu, istraživanje i prezentaciju spomenika, dakle vraćaju se spomeniku, ostaju u Dubrovniku. To etičko načelo postalo je temeljem uspješnog rada Društva prijatelja dubrovačke starine koje je rezultiralo činjenicom da dubrovačke zidine danas predstavljaju jedan od najpoznatijih i najbolje očuvanih fortifikacijskih sustava u svijetu.

(...)

Od samog osnutka Društva pa sve do danas inicijativa u zaštiti dubrovačke spomeničke i materijalne baštine na državnoj razini povjerena je upravo Društvu prijatelja dubrovačke starine kao udruzi civilnog društva, a nakon potresa 1979 g. radi otklanjanja šteta nastalih potresom Osnovnim zakonom je osnovala i zasebna javna ustanova u državnom vlasništvu – Zavod za obnovu Dubrovnika ...

Republika Hrvatska preuzela je i dalje razvijala ovakav pravni okvir pa je Društvo prijatelja dubrovačke starine sve do danas nastavilo svoj ugovorni odnos sa Gradom Dubrovnikom, sukladno kojemu je ono upravljalo i gospodarilo Dubrovačkim fortifikacijskim sustavom, a novac uprihođen od ulaznica koristilo strogo namjenski za obnovu gradskih zidina i ostale materijalne baštine Dubrovačko-neretvanske županije. Istodobno, Zavod za obnovu Dubrovnika kao javna ustanova nastavio je obavljati svoje specifične poslove obnove spomeničke cjeline vezane uz osnaženje fizičkih struktura Grada na potres.«

VI. OČITOVANJE MINISTARSTVA KULTURE

11. U odnosu na cilj radi kojeg je donesen ZI ZOUSCD/14 te u odnosu na prigovore predlagatelja, Ministarstvo kulture u svom očitovanju navodi:

»Prilikom sklapanja Ugovora s Gradom Dubrovnikom 30. lipnja 1998. godine te navedenih Dodataka iz 2009. i 2010. godine nije se vodilo računa da se vezano uz korištenje i raspolaganje ovim kulturnim dobrom primjenjuju i propisi kojima se uređuju vlasnički odnosi i gospodarsko korištenje kulturnog dobra.

Tako je odredbom članka 391. stavka 1. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima ('Narodne novine', broj 91/96), koji je stupio na snagu 1. siječnja 1997. godine određeno da nekretninu u vlasništvu jedinica lokalne samouprave i jedinica lokalne uprave i samouprave, poglavarstva tih jedinica mogu otuđiti ili njom na drugi način raspolagati samo na osnovu javnog natječaja i uz naknadu utvrđenu po tržišnoj cijeni, ako zakonom nije drukčije određeno, dok je stavkom 2. istog članka izričito propisano da su pravni poslovi sklopljeni protivno odredbama ovoga članka ništavi. Navedeni Ugovor nije sklopljen sukladno citiranoj zakonskoj odredbi. Također, člankom 35. Zakona, između ostaloga, propisano je da se javno dobro u općoj uporabi može dati na upravljane ustanovi kojoj je osnivač vlasnik tj. jedinica lokalne samouprave.

Pored toga, Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o zaštiti i očuvanju kulturnih dobara ('Narodne novine', broj 151/03) uređeno je pitanje gospodarskog korištenja nepokretnog kulturnog dobra u vlasništvu države, županije, grada ili općine stjecanjem koncesije temeljem javnog natječaja. Zakonom o koncesijama iz 2008. godine ('Narodne novine', broj 125/08) propisuje se postupak davanja koncesije na kulturnom dobru za gospodarsko korištenje kulturnog dobra. Sada važećim Zakonom o koncesijama ('Narodne novine', broj 143/12) člankom 5. propisano je da se gospodarsko korištenje općeg ili drugog dobra, izvođenje javnih radova i pružanje javnih usluga u područjima i djelatnostima iz stavka 1. ovoga članka (na kulturnim dobrima) može ostvariti samo na temelju sklopljenog ugovora o koncesiji. Razvidno je da se prilikom sklapanja navedenih Ugovora nije također vodilo računa o prethodno navedenim propisima.

Nadalje, Zakonom o zaštiti i očuvanju kulturnih dobara ('Narodne novine', broj 69/99) uvodi se i odobrenje za obavljanje poslova zaštite i očuvanja kulturnih dobara koje fizičke i pravne osobe stječu ako ispunjavaju uvjete propisane pravilnikom na temelju rješenja koje donosi Ministarstvo kulture (članci 100. i 101.). Iz Statuta Društva prijatelja dubrovačke starine iz 2011. godine kojim je povjereno gospodarenje i korištenje gradskih zidina Dubrovnika razvidno je u članku 8. da je djelatnost Društva 'održavanje, zaštita, konzervacija, rekonstrukcija i restitucija fortifikacija u dubrovačkom kraju – posebno gradskih zidina, fortifikacija Dubrovnika i Stona, a u skladu sa zakonskim propisima'. Međutim, Društvo nije pribavilo od Ministarstva kulture dopuštenje za obavljanje poslova zaštite i očuvanja kulturnih dobara, kojim bi se jamčilo da je Društvo stručno i tehnički osposobljeno za obavljanje navedenih poslova. Nadalje, u primjeni je od 2007. godine i Zakon o javnoj nabavi koji uređuje način i postupak raspolaganja javnim sredstvima iznad određenih iznosa male nabave, a koji Društvo ne primjenjuje u raspolaganju javnim sredstvima.

U provedbi navedenih Ugovora Društvo stječe značajna sredstva samo od ulaznica na stare gradske zidine Dubrovnika. Tako je Društvo u 2013. godini ostvarilo bruto prihod po ovoj osnovi 64.810.396,70 kuna. S obzirom na odredbe navedenih Ugovora između Društva i Grada Dubrovnika, Društvu je pripala polovica ovog iznosa u 2013. godini. Uz to, Društvo je kao neprofitna organizacija steklo značajne nekretnine u svom vlasništvu, što također dovodi u pitanje način korištenja javnih sredstava stečenih gospodarenjem i raspolaganjem kulturnim dobrom.

Međutim, istovremeno o obnovi spomeničke cjeline Dubrovnika skrbi od 1986. godine i Zavod za obnovu Dubrovnika koji je javna ustanova te osobito obavlja stručne poslove organiziranja prethodnih istraživanja i pripremnih radova te obnove spomeničke cjeline ... Zavod je stručno ekipiran, a ima i Stručno-savjetodavno povjerenstvo za obnovu Dubrovnika.

... Navedeni Zakon sadrži razloge zbog kojih se donosi, s time da se ne smanjuje standard zaštite spomeničke cjeline Dubrovnika, niti se smanjuju prava vlasnika kulturnih dobara koji imaju pravo na obnovu svojih građevina koje financira Zavod za obnovu Dubrovnika, s time da će s obzirom na povećan izvor prihoda moći kroz punu provedbu ovoga Zakona ulagati i više sredstava u obnovu spomeničke cjeline ...

Imajući u vidu sve prethodno navedeno, razvidno je da je radi povećanja standarda zaštite navedenog kulturnog dobra od nacionalnog značenja te osiguranja transparentnog trošenja javnih sredstava ostvarenih njegovim iskorištavanjem bilo nužno provesti zakonske izmjene te urediti navedena pitanja predmetnim Zakonom o izmjenama Zakona o obnovi ugrožene spomeničke cjeline Dubrovnika.

(...)

UNESCO-ova Konvencija o zaštiti svjetske kulturne i prirodne baštine iz 1972. godine ('Narodne novine – MU', broj 12/93; u daljnjem tekstu: Konvencija) primjenjuje se na dubrovački fortifikacijski sustav s obzirom da isti u smislu Konvencije predstavlja grupno zdanje. Konvencija u članku 4. određuje da je dužnost država članica zaštita i konzervacija svjetske baštine te da će države u tu svrhu koristiti vlastite napore i sve svoje mogućnosti. U članku 5. točki b. Konvencije propisano je da će se, radi što efikasnije zaštite i očuvanja baštine, formirati službe za zaštitu koje će imati na raspolaganju odgovarajuće osoblje i sredstva. Navedenim odredbama Konvencije za poslove zaštite i očuvanja svjetske kulturne i prirodne baštine jasno je propisano da su isti u nadležnosti države, tj. javne vlasti.

Sljedom navedenoga, Zakon o obnovi ugrožene spomeničke cjeline Dubrovnika ('Narodne novine', broj 21/86, 33/89, 26/93 i 128/99) regulira osnivanje, tijela, dužnosti i poslove Zavoda za obnovu Dubrovnika kao javne ustanove. Osnivanjem Zavoda je, dakle, udovoljeno odredbi članka 5. točke b. Konvencije, a člankom 36. Zakona o izmjenama Zakona o obnovi ugrožene spomeničke cjeline Dubrovnika je udovoljeno odredbi članka 4. Konvencije.

(...)

S obzirom na takvo stanje stvari, neophodno je da Zavod stupi u pravni položaj Društva prijatelja dubrovačke starine, budući da je isto udruga, odnosno privatnopravni subjekt bez ikakvog nadzora državne vlasti, te kao takvo ne može obavljati poslove koji su međunarodnim ugovorom povjereni javnoj vlasti. Štoviše, takva regulativa, točnije skrb, o svjetskoj baštini od strane Republike Hrvatske ustvari predstavlja grubo kršenje naprijed citiranih obveza preuzetih Konvencijom.

Zakonom o zaštiti i očuvanju kulturnih dobara ('Narodne novine', broj 66/99, 151/03, 157/03, 100/04, 87/09, 88/10, 61/11, 25/12, 136/12, 157/13) u članku 4. stavku 2. su poslovi zaštite i očuvanja kulturnih dobara povjereni tijelima državne uprave i lokalne samouprave. Sukladno tome, uspostavljena je zaštita nad dubrovačkim fortifikacijskim sustavom njegovim upisivanjem u Registar kulturnih dobara pri Ministarstvu kulture Republike Hrvatske. U Registar su dubrovačke gradske zidine i utvrde upisane kao nepokretno kulturno dobro od nacionalnog značenja, a klasificirane su kao profana graditeljska baština pod zaštitom UNESCO-a. S obzirom na značaj kulturnog dobra, jasno je da se poslovi zaštite ne mogu povjeriti privatnopravnom subjektu, nego isti moraju biti pod punim nadzorom i kontrolom javne vlasti. Stoga, Društvu prijatelja dubrovačke starine se, sukladno navedenim odredbama Konvencije, Zakona o obnovi ugrožene spomeničke cjeline Dubrovnika i Zakona o zaštiti i očuvanju kulturnih dobara, ne mogu povjeriti poslovi očuvanja fortifikacijskog sustava. (...)

Suprotno navodima predlagatelja, odredba čanka 36. stavka 9. Zakona nije protivna članku 48. Ustava Republike Hrvatske, jer se navedenom odredbom isključivo predviđa oduzimanje novčanih sredstava za obnovu gradskih zidina, pa se navedenim člankom ne zadire u ostala novčana sredstava na računu predlagatelja. Također se ukazuje na odredbu članka 5. Zakona o udrugama po kojem udruga koja ostvari dobit tu dobit mora koristiti isključivo za obavljanje i unapređenje djelatnosti udruge, kojoj je u konkretnom slučaju očuvanje i obnova gradskih zidina jedini raison d'etre.

Budući da je Grad Dubrovnik preuzeo sve obveze prema trećim osobama, logično je i da preuzme novčana sredstva koja je Društvo koristilo za obavljanje svoje djelatnosti, naravno uz obvezu da ta sredstva koristi isključivo za predviđenu namjenu, jer bi bilo protivno zakonu i javnom moralu da Grad Dubrovnik preuzima obveze Društva, a da Društvo zadrži novčana sredstva koja je dužno ulagati u unapređenje dubrovačkog fortifikacijskog sustava.

Iz navoda prijedloga moglo bi se zaključiti da bi novi način upravljanja dubrovačkim fortifikacijskim sustavom istom mogao nanijeti štetu, iako je Republika Hrvatska, iz razloga koji su detaljno obrazloženi pod točkom 1. očitovanja, dužna voditi brigu o zaštićenim kulturnim dobrima, pa su argumenti predlagatelja ishitreni i paušalni bez uporišta u stvarnom činjeničnom stanju.

S druge strane, Ministarstvo kulture ukazuje na činjenicu da se dio sredstava koje je Društvo prijatelja dubrovačke starine ostvarilo prodajom ulaznica troši nenamjenski, na kupnju nekretnina koje se nalaze na istoj čestici na kojoj se nalaze i dubrovačke zidine. Tako primjerice iz zk. izvatka za zk. ul. br. 43. k.o. Dubrovnik razvidno je da je na zk. tijelu I upisan stan u vlasništvu Društva prijatelja dubrovačke starine, dok su dubrovačke zidine upisane kao zk. tijelo VI u istom ulošku. Navedeno stjecanje nekretnina od strane predlagatelja otvara pitanje djeluje li udruga u skladu sa svojim Statutom i Zakonom o udrugama i da li je nužno da udruga ima u vlasništvu nekretninu koja ima status kulturnog dobra.

Iz navedenog proizlazi da Ministarstvo kulture ne može prihvatiti navode prijedloga da je Društvo prijatelja dubrovačke starine ogledni model održivog razvoja kulturne baštine, jer hrvatskom kulturnom (i svjetskom baštinom) upravljaju potpuno nekompetentne osobe koje nemaju nikakve reference s područja kulture, ne posjeduju nikakva stručna znanja i sposobnosti, te način raspolaganja i korištenja novcem ukazuje da se očito sredstva Društva ne koriste isključivo za ostvarivanje ciljeva utvrđenih Statutom i Zakonom o udrugama.«

VII. MJERODAVNO PRAVO I PRAKSA

1) Ustav Republike Hrvatske

12. Za odlučivanje o suglasnosti s Ustavom članka 36. ZI ZOUSCD/14 mjerodavni su članci 3., 4., 29. stavak 1. i 52. Ustava. Oni glase:

»Članak 3.

... jednakost ... socijalna pravda ... nepovredivost vlasništva ... vladavina prava ... najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.

(...)

Članak 4.

U Republici Hrvatskoj državna je vlast ustrojena na načelu diobe vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu a ograničena je Ustavom zajamčenim pravom na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu.

Načelo diobe vlasti uključuje oblike međusobne suradnje i uzajamne provjere nositelja vlasti propisane Ustavom i zakonom.«

»Članak 29.

Svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično i u razumnom roku odluči o njegovim pravima i obvezama, ...«

»Članak 52.

... stvari od osobitog kulturnog, povijesnog ... značenja, za koje je zakonom određeno da su od interesa za Republiku Hrvatsku, imaju njezinu osobitu zaštitu.

Zakonom se određuje način na koji dobra od interesa za Republiku Hrvatsku mogu upotrebljavati i iskorištavati ... vlasnici, te naknada za ograničenja kojima su podvrgnuti.«

13. Za odlučivanje o suglasnosti s Ustavom članka 36. ZI ZOUSCD/14 mjerodavan je i članak 5. Konvencije o zaštiti svjetske kulturne i prirodne baštine (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 12/93.) koji glasi:

»Članak 5.

U cilju garantiranja efikasne zaštite i očuvanja, kao i što aktivnije popularizacije, kulturne i prirodne baštine na vlastitom teritoriju i pod uvjetima koji odgovaraju svakoj zemlji, države članice ove Konvencije nastojat će da u najkraćem mogućem roku:

a) usvoje opću politiku usmjerenu na to da se kulturnoj i prirodnoj baštini da određena funkcija u životu zajednice i da se zaštita te baštine integrira u programe općeg planiranja;

b) da na svom teritoriju formiraju, ukoliko to već nije učinjeno, jednu ili više službi za zaštitu, konzervaciju i popularizaciju kulturne i prirodne baštine koja će imati na raspolaganju odgovarajuće osoblje i sredstva za izvršenje postavljenih zadataka;

(...)«

2) Praksa Ustavnog suda

a) Načelo diobe vlasti

14. Ustavni sud je u rješenju broj: U-I-6077/2011 od 22. siječnja 2013. (www.usud.hr) ponovio svoje ustaljeno stajalište da je svrha ustavnog načela diobe vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu sprječavanje koncentracije ovlaštenja i političke moći unutar samo jedne od tih vlasti.

b) Vladavina prava i diskrecijske ovlasti države

15. Iako slučajevi nisu usporedivi, i u ovom predmetu vrijede načelna pravna stajališta izražena u rješenju broj: U-I-5612/2011 i dr. od 23. siječnja 2013. (»Narodne novine« broj 13/13.), u kojem se Ustavni sud također bavio prijelaznim zakonodavnim režimom nakon intervencije zakonodavca u prethodno priznato pravo.

Ustavni sud je u tom rješenju naglasio svoj neutralni odnos prema bilo kojem zakonodavnom modelu koji odabere zakonodavac sve dok je taj model prihvatljiv s aspekta Ustava.

U njemu je istaknuo da diskrecijske ovlasti države »ne smiju za sobom povlačiti posljedice koje se ne slažu s temeljnim ustavnim vrednotama na kojima se gradi ustavni poredak Republike Hrvatske«. Zahtjevi vladavine prava nalažu da, ovisno o okolnostima i predmetu uređenja, sistemske zakonodavne promjene budu provedene u skladu s načelom pravedne ravnoteže, sa što manje posljedica za one koje će te promjene pogoditi. U tom smislu postoji zakonodavčeva obveza da uspostavi ravnotežu između općih ili javnih interesa zajednice (zbog kojih se uvodi novi zakonodavni model) i zaštite prava koja su prethodno priznata dotadašnjim nositeljima. Drugim riječima, postoji zakonodavčeva obveza da, ovisno o okolnostima i predmetu uređenja, u prijelaznim zakonskim odredbama ponudi prikladna rješenja za situaciju koja će pogoditi dotadašnje nositelje prava i obveza, osobito onda kad tu situaciju uzrokuje sam zakonodavac svojom intervencijom.

3) Praksa Europskog suda za ljudska prava

16. U predmetu Grčke rafinerije Stran (Stran Greek Rafineries) i Stratis Andreadis protiv Grčke (presuda, 9. prosinca 1994., zahtjev br. 13427/87) Europski sud za ljudska prava (u daljnjem tekstu: ESLJP) naglasio je važnost načela vladavine prava s aspekta postupovne jednakosti stranaka:

»Načelo vladavine prava i pojam poštenog suđenja zajamčen u članku 6. isključuje svako miješanje zakonodavca u vršenje sudbene vlasti koje ima za cilj utjecati na sudsku odluku o sporu. Kad se uzmu zajedno, formulacije stavaka 1. i 2. članka 12. djelotvorno su isključile svako smisleno ispitivanje predmeta od strane Prvog odjela Kasacijskog suda. ...

50. Zaključak je da je država povrijedila prava podnositelja zahtjeva iz članka 6., stavka 1. zbog toga što je intervenirala na način koji je bio presudan da se osigura kako bi predstojeći ishod postupka u kojoj je ona bila jedna od stranaka bio povoljan za nju. Stoga je došlo do povrede tog članka.

(...)

72. Sud ne dvoji kako je bilo potrebno da demokratska grčka država raskine ugovor za koji je smatrala da ide na štetu njezinih gospodarskih interesa. Štoviše, prema sudskoj praksi međunarodnih sudova i arbitražnih sudišta, svaka država ima suverenu ovlast izmijeniti, pa čak i raskinuti ugovor sklopljen s privatnim osobama, uz uvjet da plati odštetu (arbitražna odluka u predmetu Shufeldt od 24. srpnja 1930. godine, Reports of International Arbitral Awards, Liga naroda, sv. II, str. 1095). Time se u isto vrijeme odražava priznanje da viši interesi države imaju prednost nad ugovornim obvezama i uzima u obzir potreba očuvanja poštene ravnoteže u ugovornom odnosu. Međutim, jednostrani prekid ugovora ne proizvodi učinke u odnosu na neke bitne klauzule ugovora, kao što je arbitražna klauzula. ...

(...)

74. Odabravši intervenirati u toj fazi postupka pred Kasacijskim sudom zakonom koji se pozivao na raskid ugovora o kojemu je riječ, i to kako bi proglasio ništavom arbitražnu klauzulu i poništio arbitražnu odluku od 27. veljače 1984. godine, zakonodavac je poremetio, i to na štetu podnositelja zahtjeva, ravnotežu koja se mora uspostaviti između zaštite prava vlasništva i zahtjeva javnog interesa.«

VIII. OCJENA USTAVNOG SUDA

17. Osporenim člankom 36. ZI ZOUSCD/14 upravljanje i gospodarenje dubrovačkim gradskim zidinama kao javnim dobrom u općoj upotrebi preuzeo je Grad Dubrovnik te su prestala sva prava trećih osoba po bilo kojoj osnovi (ugovor i dr.) koje su koristile, upravljale ili gospodarile gradskim zidinama. Štoviše, od dana njegovog stupanja na snagu proglašenim su bez pravnog učinka i ništetnim svi pravni poslovi sklopljeni u svrhu upravljanja, korištenja i gospodarenja dubrovačkim gradskim zidinama. Iznimka su ugovori o zakupu poslovnih prostora i površina na dubrovačkim zidinama koje je sklopio predlagatelj s trećim osobama koji ostaju na snazi, ali na mjesto predlagatelja kao zakupodavca stupa Grad Dubrovnik.

Ostalim stavcima osporenog članka 36. ZI ZOUSCD/14 (stavci od 4. do 9.) određuje se način provedbe stavaka 1. i 2. odnosno uređuju se odnosi između prijašnjih ugovornih stranaka nakon što je njihov ugovorni odnos proglašen ništetnim i bez pravnog učinka (stupanje u posjed, ovrha, prijenos novčanih sredstava zatečenih na računima predlagatelja, provedba u zemljišnim knjigama, itd.).

18. U odnosu na osporeni članak 36. ZI ZOUSCD/14, u očitovanju Ministarstva kulture navodi se sljedeće:

»U odnosu na navode predlagatelja da je Ministarstvo kulture trebalo pokrenuti postupak pred sudom radi utvrđenja ništetnosti ugovora između Grada Dubrovnika i Društva prijatelja dubrovačke starine, ističe se sljedeće. Odredbom članka 52. Ustava Republike Hrvatske stvari od osobitog kulturnog i povijesnog značenja za koje je određeno da su od interesa za Republiku Hrvatsku imaju njezinu osobitu zaštitu.

Člankom 103. Zakona o obveznim odnosima iz 1991. godine, odnosno člankom 322. Zakona o obveznim odnosima ('Narodne novine', broj 35/05, 41/08 i 125/11) propisano je da je ništav (ništetan) ugovor koji je protivan Ustavu Republike Hrvatske, prisilnim propisima ili moralu društva. Članak 391. stavak 1. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima ('Narodne novine', broj 91/96) propisano je da nekretnine u vlasništvu jedinica lokalne i područne samouprave tijela nadležna za njihovo raspolaganje mogu otuđiti ili njome raspolagati samo na osnovi javnog natječaja, a stavkom 5. navedenog članka propisano je da su pravni poslovi sklopljeni protivno odredbama članka 391. stavka 1. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima ništetni.

S obzirom da se osnivanje prava plodouživanja smatra raspolaganjem u smislu navedene odredbe, te s obzirom da iz članka 2. Ugovora o održavanju i korištenju gradskih zidina od 10. studenog 1998. godine između Grada Dubrovnika i Društva prijatelja dubrovačke starine proizlazi da:

'...Grad povjerava Društvu gospodarenje gradskim zidinama, na način da će Društvo pažnjom dobrog gospodara, davati u zakup prostore i površine gradskih zidina... ',

jasno je da su ništetni i Ugovor od 10. studenog 1998. godine, kao i Dodatak Ugovora o upravljanju i gospodarenju gradskim zidinama iz prosinca 2009. godine sklopljen između Grada Dubrovnika i Društva prijatelja dubrovačke starine kojim je osnovano pravo plodouživanja u korist predlagatelja, budući da nije sporno da nikada nije proveden javni natječaj.

S obzirom da ništetnost nastupa ex lege, te da odluka suda ima samo deklaratorni značaj, ističe se da činjenica što je odredbom posebnog zakona također propisana ništetnost, ne znači da je navedena odredba u suprotnosti s Ustavom RH, upravo suprotno tome ona je u skladu s odredbom članka 52. stavka 2. Ustava koja određuje:

(...)

Točno je da mišljenje Državnog odvjetništva o ništetnosti ugovora temeljem članka 87. stavka 3. Zakona o državnom odvjetništvu ('Narodne novine', broj 76/09, 153/09, 116/10, 145/10, 57/11, 130/11, 72/13 i 148/13) nije obvezujuće, međutim s obzirom na izričitu odredbu članka 391. stavka 5. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima, Ministarstvo kulture smatra da dodatno tumačenje navedene odredbe nije potrebno. Osim toga, posebno se ističe da se ne radi o mišljenju privatne osobe koje je naručeno za potrebe ovog postupka, već se radi o mišljenju institucije isključivo nadležne za zaštitu interesa Republike Hrvatske, što uključuje i zaštitu nacionalne kulturne baštine.«

19. Ustavni sud prvo utvrđuje da je zakonodavac, na temelju članka 52. Ustava, općenito ovlašten odrediti osobu koja će upravljati i gospodariti dubrovačkim gradskim zidinama, kao kulturnom dobru. On je u ZI ZOUSCD/14 za to odredio Grad Dubrovnik, ali je to učinio u okviru prijelaznih zakonskih odredaba (stavka 1. osporenog članka 36. ZI ZOUSCD/14), na način koji je prema tvrdnjama predlagatelja ustavnopravno sporan.

Dubrovačke gradske zidine i utvrde su nepokretno kulturno dobro od nacionalnog značenja, a predstavljaju profanu graditeljsku baštinu pod zaštitom UNESCO-a od 1979. godine. Stoga je nesporna činjenica da su dubrovačke gradske zidine i utvrde dobro od interesa za Republiku Hrvatsku, odnosno da postoji opći interes koji opravdava nametanje posebnog pravnog režima njegova korištenja i upotrebljavanja te nametanje zakonskog ograničenja vlasništva na njemu radi ostvarenja općeg dobra. Prema tome, zakonodavac ima ustavnu ovlast rješavati status, zaštitu i upotrebu tog kulturnog dobra sukladno članku 52. Ustava. Ustavni sud u tom smislu prihvaća i stajališta ESLJP-a izražena u § 72. presude Grčke rafinerije Stran (Stran Greek Rafineries) i Stratis Andreadis protiv Grčke (1994.) (v. točku 16. obrazloženja ove odluke).

Međutim, Ustavni sud ponavlja da je u izvršavanju svojih diskrecijskih ovlasti zakonodavac dužan uvažavati temeljne vrednote na kojima se zasniva ustavni poredak Republike Hrvatske (v. točku 15. obrazloženja ove odluke).

19.1. Slijedom navedenog, u ovom ustavnosudskom postupku treba odgovoriti na pitanje je li zakonodavac uvažio te ustavne vrednote odnosno je li na ustavnopravno prihvatljiv (dopustiv) način intervenirao u postojeće obveznopravne (ugovorne) odnose između Grada Dubrovnika i predlagatelja (v. točke 6. i 7. obrazloženja ove odluke).

To je osobito važno s obzirom na činjenicu da u Konačnom prijedlogu zakona o izmjenama Zakona o obnovi ugrožene spomeničke cjeline Dubrovnika, klasa: 022-03/13-01/121, urbroj: 50301-04/12-13-6 od 5. prosinca 2013. (u daljnjem tekstu: P.Z. 393/13) ne postoji nijedan navod koji bi upućivao na razloge osporene zakonske intervencije. Ustavni sud u tom smislu primjećuje da u P.Z. 393/13 također nije naveden nijedan podatak koji je Ministarstvo kulture navelo u svom očitovanju (v. točke 11. i 18. obrazloženja ove odluke), a koji bi bio ustavnopravno relevantan za mjere propisane osporenim člankom 36. ZI ZOUSCD/14.

19.2. Ustavni zahtjevi nalagali su da u okolnostima kakve su postojale u konkretnom slučaju zakonodavne promjene budu provedene uz uvažavanje postojećih ugovornih odnosa odnosno sa što manje štetnih posljedica za one koje će te promjene pogoditi. U tom je smislu postojala zakonodavčeva obveza da, uzimajući u obzir sadržaj i vremensko važenje Ugovora/98 i Dodatka/09, jasno pokaže kako mjere iz članka 36. ZI ZOUSCD/14 imaju snažan legitimni cilj i kako su nužne u demokratskom društvu u smislu da postoji prijeka društvena potreba za njihovim donošenjem. Zakonodavac je nakon toga bio obvezan uspostaviti ravnotežu između općih ili javnih interesa zajednice (uvođenja novog sustava upravljanja dubrovačkim gradskim zidinama) i zaštite prava predlagatelja, koji je sve do donošenja osporenog članka 36. ZI ZOUSCD/14, u skladu s ugovorom odnosno njegovim izmjenama i dopunama, nesmetano upravljao i gospodario dubrovačkim gradskim zidinama, neprekidno od 1969. godine.

Suprotno navedenom, osporeni stavci 1. i 2. članka 36. ZI ZOUSCD/14 po svom sadržaju predstavljaju deklaraciju ništetnosti svih pravnih poslova sklopljenih u pogledu upravljanja, korištenja ili gospodarenja zidinama (osim ugovora o zakupu iz stavka 3. koji se prenose na Grad Dubrovnik kao zakupodavca).

Kraj takvog stanja stvari, Ustavni sud, polazeći od zahtjeva vladavine prava, utvrđuje da zakonodavac nije bio ovlašten, u okolnostima konkretnog slučaja, jednostrano mijenjati pravne (ugovorne) odnose na način na koji je to učinio u osporenim prijelaznim odredbama ZI ZOUSCD/14 jer su takve izmjene u konkretnom slučaju za sobom povukle posljedice koje se ne slažu s temeljnim ustavnim vrednotama na kojima se gradi ustavni poredak Republike Hrvatske.

20. Ništetnost u području obveznog prava uređena je člancima od 322. do 329. Zakona o obveznim odnosima (»Narodne novine« broj 35/05., 41/08. i 125/11.; u daljnjem tekstu: ZOO). Za ovaj postupak su mjerodavni članci 322., 323. i 327. ZOO-a koji glase:

»Ništetnost

Članak 322.

(1) Ugovor koji je protivan Ustavu Republike Hrvatske, prisilnim propisima ili moralu društva ništetan je, osim ako cilj povrijeđenog pravila ne upućuje na neku drugu pravnu posljedicu ili ako zakon u određenom slučaju ne propisuje što drugo.

(2) Ako je sklapanje određenog ugovora zabranjeno samo jednoj strani, ugovor je valjan ako u zakonu nije što drugo predviđeno za određeni slučaj, a strana koja je povrijedila zakonsku zabranu snosit će odgovarajuće posljedice.

Posljedice ništetnosti

Članak 323.

(1) U slučaju ništetnosti ugovora svaka ugovorna strana dužna je vratiti drugoj sve ono što je primila na temelju takva ugovora, a ako to nije moguće, ili ako se narav onoga što je ispunjeno protivi vraćanju, ima se dati odgovarajuća naknada u novcu, prema cijenama u vrijeme donošenja sudske odluke, ako zakon što drugo ne određuje.

(2) Ugovaratelj koji je kriv za sklapanje ništetnog ugovora odgovoran je svome suugovaratelju za štetu koju trpi zbog ništetnosti ugovora ako ovaj nije znao ili prema okolnostima nije morao znati za postojanje uzroka ništetnosti.«

»Isticanje ništetnosti

Članak 327.

(1) Na ništetnost sud pazi po službenoj dužnosti i na nju se može pozivati svaka zainteresirana osoba.

(2) Pravo zahtijevati utvrđenje ništetnosti ima i državni odvjetnik.«

21. Utvrđenje ništetnosti ugovora sklopljenog između dviju pravnih osoba, u konkretnom slučaju predlagatelja i jedinice lokalne samouprave, po naravi stvari i sukladno mjerodavnim odredbama ZOO-a (posebice članka 327. ZOO-a), u nadležnosti je suda. Hrvatski sabor, kao tijelo izvan tog odnosa, nije ovlašten intervenirati u taj ugovorni odnos i mijenjati ga na način da jednostrano, umjesto suda, utvrđuje ništetnim »sve pravne poslove sklopljene u svrhu upravljanja, korištenja ili gospodarenja dubrovačkim gradskim zidinama«. Time je narušio načelo diobe vlasti, propisano člankom 4. Ustava.

Ukoliko je smatrala ništetnim Ugovor/98 i njegov Dodatak/09, te u tom smislu pribavila i mišljenje nadležnog državnog odvjetništva, država je bila dužna pokrenuti odgovarajući sudski postupak u kojem će zatražiti takvo sudsko utvrđenje na temelju članka 327. stavka 2. ZOO-a, a ne to činiti zakonom. Izravnom zakonodavnom intervencijom (pri čemu se u P.Z. 393/13 ne navodi nijedan razlog za tu intervenciju), zakonodavac je preuzeo ovlasti sudbene vlasti i jednostrano dokinuo postojeće ugovorne odnose.

21.1. Stoga, u vezi s dijelom očitovanja Ministarstva kulture citiranog u točki 18. obrazloženja ove odluke, Ustavni sud neće, niti je nadležan, ulaziti u ocjenu (preispitivanje) razloga koji se navode kao razlozi ništavosti ugovora. Međutim, u odnosu na njih kao i ostale mnogobrojne razloge koje je u svom očitovanju navelo Ministarstvo kulture kako bi obrazložilo i opravdalo nužnost zakonodavne intervencije (da je očuvanje svjetske kulturne baštine u nadležnosti države, to jest javne vlasti, da predlagatelj nenamjenski koristi prikupljena novčana sredstva, itd.), ističe da je utvrđenje ništetnosti ugovora (neovisno o razlozima njegove ništetnosti) u nadležnosti isključivo i samo suda, a ne zakonodavca. Točno jest da ništetnost nastupa ex lege te da »odluka suda ima samo deklaratoran značaj«, ali ta odluka (iako deklaratorne naravi) pretpostavka je za utvrđenje ništetnosti. A ono je prerogativa sudbene vlasti. Stoga u postupku vođenom pred neovisnim i nepristranim sudom, uz poštovanje svih procesnih jamstava prava na pravično suđenje, svaka stranka mora imati jednaku mogućnost iznijeti i obrazložiti svoj slučaj i očitovati se na navode protivne stranke (načelo kontradiktornosti).

22. Ustavni sud ponavlja da načelo vladavine prava ne dopušta mogućnost miješanja zakonodavca u postojeće ugovorne odnose i u vršenje pravde koju obavlja sudbena vlast kako je to učinjeno osporenim prijelaznim odredbama ZI ZOUSCD/14.

Ukoliko je neka od stranaka u ugovornom odnosu nezadovoljna tim odnosom, ona je dužna nesporazume i probleme rješavati pregovorima s drugom ugovornom strankom, a u slučaju neuspjeha, preostaje joj spor iznijeti pred nadležni sud. Tek u sporu o građanskim pravima i obvezama moguće je uspostavljanje jednakosti i pravedne ravnoteže među strankama. U sporovima koji se odnose na sukobljena prava i interese, ta jednakost podrazumijeva da se svakoj stranci mora pružiti razumna mogućnost iznijeti pred sud svoje tvrdnje, i to pod uvjetima koji je ne stavljaju u nepovoljniji položaj u odnosu prema protivnoj stranci (načelo jednakosti oružja).

22.1. Kad je riječ o parničnom postupku koji je Grad Dubrovnik pokrenuo protiv predlagatelja (P-249/12) i koji je još u tijeku, Ustavni sud naglašava da načelo vladavine prava isključuje svako miješanje zakonodavne vlasti u djelovanje sudbene vlasti u cilju utjecanja na sudsku odluku. Suprotno tome, zakonodavac je člankom 36. stavkom 8. ZI ZOUSCD/14 izravno utjecao na ishod konkretnog sudskog postupka, propisujući: »Zemljišnoknjižni sud će po službenoj dužnosti izvršiti brisanje uknjižbe prava plodouživanja u korist Društva prijatelja dubrovačke starine, Dubrovnik, Gundulićeva poljana br. 2., upisanom na teret k.č.br. 2642/1, zemljišnoknjižno tijelo VI., zk.ul. 43, k.o. Dubrovnik.« Time je zakonodavac presudio spor umjesto suda, a predlagatelju je dokinuo svaku mogućnost sudske zaštite njegovih prava.

22.2. Zaključno, Ustavni sud ističe da je zakonodavac ovlašten zakonom odrediti razloge ništetnosti pravnih poslova na apstraktan i generalan način (kao što je učinio člankom 391. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima – »Narodne novine« broj 91/96., 68/98., 137/99. – odluka Ustavnog suda, 22/00., 73/00., 114/01., 79/06., 141/06., 146/08., 38/09. i 153/09.), ali nije ovlašten miješati se u konkretni ugovorni odnos koji je postojao prije donošenja zakona na način da u prijelaznim odredbama novog zakona – arbitrarnim korištenjem zakonodavnih ovlasti – jednostrano utvrđuje ništetnost tog odnosa. Također nije ovlašten, umjesto suda pred kojim teče parnica, zakonom za pojedinačni slučaj, na način da taj zakon preuzima funkciju sudske presude, odlučiti o ishodu spora između Grada Dubrovnika i predlagatelja. Takvo postupanje suprotno je načelu diobe vlasti iz članka 4. Ustava te pravnoj sigurnosti i vladavini prava iz članka 3. Ustava.

23. Stoga stavci od 1. do 3. članka 36. ZI ZOUSCD/14 predstavljaju narušavanje i grubo miješanje u prava predlagatelja.

Zbog navedenog utvrđenja, Ustavni sud ograničio se samo na ispitivanje ustavnosti stavaka 1. i 2. osporenog članka 36. ZI ZOUSCD/14. S iznimkom stavka 8., za koji je naglašeno da predstavlja flagrantnu uskratu pravde, Ustavni sud ocijenio je suvišnim ispitivanje ustavnosti ostalih stavaka članka 36. ZI ZOUSCD/14 jer oni nemaju zasebnu pravnu egzistenciju budući da su strukturalno vezani uz stavke 1. i 2. koji su utvrđeni nesuglasnima s Ustavom.

24. Slijedom navedenog, Ustavni sud utvrđuje da osporeni članak 36. ZI ZOUSCD/14 u cjelini nesuglasan sa zahtjevima koji proizlaze iz vladavine prava, najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske (članak 3. Ustava), načela diobe vlasti (članak 4. Ustava) i prava na pravično suđenje (članak 29. stavak 1. Ustava). Taj članak ne udovoljava zahtjevima pravne sigurnosti objektivnog pravnog poretka i načelu pravne izvjesnosti položaja stranaka u pravnim postupcima i u ugovornim odnosima u Republici Hrvatskoj.

Polazeći od navedenog utvrđenja, Ustavni sud nije razmatrao moguću nesuglasnost s Ustavom drugih odredaba Ustava na koje se pozvao predlagatelj.

25. Na temelju članka 55. stavka 1. Ustavnog zakona odlučeno je kao u točki I. izreke ove odluke.

Ujedno je točkom II. izreke određen prestanak važenja rješenja Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-897/2014 od 4. ožujka 2014. (»Narodne novine« broj 32/14.) jer su donošenjem ove odluke prestale postojati pretpostavke za daljnje trajanje privremene mjere.

26. Točka III. izreke odluke temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-I-897/2014

Zagreb, 18. srpnja 2014.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica

dr. sc. Jasna Omejec, v. r.