Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-II-2318/2005 od 17. veljače 2015.

NN 25/2015 (6.3.2015.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-II-2318/2005 od 17. veljače 2015.

25 06.03.2015 Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-II-2318/2005 od 17. veljače 2015.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

536

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, rješavajući o zahtjevu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti drugog propisa s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.) i zakonom, na sjednici održanoj 17. veljače 2015. donio je

ODLUKU

I. Utvrđuje se da je u razdoblju od 22. ožujka 2005. do 31. prosinca 2005. Ispravak Pravilnika o prometnim znakovima, signalizaciji i opremi na cestama (»Narodne novine« broj 33/05.) bio u nesuglasnosti s člancima 3., 5. stavkom 1. i 90. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske.

II. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Ministar mora, turizma, prometa i razvitka je 25. travnja 2005. donio Ispravak Pravilnika o prometnim znakovima, signalizaciji i opremi na cestama (»Narodne novine« broj 64/05.; u daljnjem tekstu: Ispravak Pravilnika/05) koji je objavljen u »Narodnim novinama« broj 64 od 23. svibnja 2005.

Pravilnik o prometnim znakovima, signalizaciji i opremi na cestama (»Narodne novine« broj 33/05.; u daljnjem tekstu: Pravilnik/05) nakon podnošenja ovog prijedloga mijenjan je i dopunjavan dva puta i to:

– Pravilnikom o izmjenama i dopunama Pravilnika o prometnim znakovima, signalizaciji i opremi na cestama (»Narodne novine« broj 155 od 30. prosinca 2005., u daljnjem tekstu: Pravilnik o izmjenama i dopunama Pravilnika/05) i

– Pravilnikom o izmjenama i dopuni Pravilnika o prometnim znakovima, signalizaciji i opremi na cestama (»Narodne novine« broj 14 od 1. veljače 2011., u daljnjem tekstu: Pravilnik o izmjenama i dopuni/11).

2. Prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom osporenog Ispravka Pravilnika/05 podnio je Petar Maria Radelj iz Zagreba.

3. Na temelju članka 42. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), od Ministarstva pomorstva, prometa i infrastrukture Republike Hrvatske zatraženo je i dobiveno očitovanje.

4. Dopisom od 21. rujna 2010. predlagatelj je pozvan na očitovanje ostaje li kod svog prijedloga za ocjenu ustavnosti Ispravka Pravilnika/05 s obzirom na izmjene i dopune Pravilnika/05. Predlagatelj se podneskom od 30. rujna 2010. izjasnio da ostaje kod podnesenog prijedloga.

II. PRIGOVORI PREDLAGATELJA

5. Predlagatelj smatra da je osporeni Ispravak Pravilnika/05 u nesuglasnosti s člancima 3., 5. i 90. stavkom 4. Ustava. U prijedlogu ističe sljedeće:

»Sadržajno je osporenim ispravkom mijenjano materijalno pravo koje donosi ministar mora, turizma, prometa i razvitka, a čiju ustavnost i zakonitost nadzire Ustavni sud, pa je Sud nadležan ocijeniti i ovakav zahvat u pozitivno pravo.

Ispravak je 'drugi propis' iz članka 128. retka 2. Ustava. Ispravak kao vrsta pravnog akta zadovoljava definiciju 'drugog propisa' jer ga je donijelo tijelo državne vlasti nadležno za provedbu zakona unutar djelokruga utvrđenog Ustavom i zakonom; ima značajku općeobveznosti, odnose uređuje na općenit način i odnosi se na neodređeni krug adresata.

(...)

Nijednim zakonom ni drugim propisom ministar nije ovlašten davati ispravke propisa radi njihove objave u službenom glasilu. On kao i svaki drugi čitatelj može dati inicijativu glavnoj urednici 'Narodnih novina' da utvrdi i objavi takav ispravak (ako i kad se potkradu pogreške).

Osim glavnog urednika 'Narodnih novina', na davanje ispravaka u 'Narodnim novinama' još su jedino ovlašteni tajnik Hrvatskog sabora (čl. 126. st. 5. Poslovnika Hrvatskoga sabora) i voditelj Centra za evidenciju i dokumentaciju Ustavnoga suda RH (čl. 83. st. 1. toč. 6. Poslovnika Ustavnog zakona o Ustavnom sudu).

(...)

Ispravkom je, de facto, danom njegove objave, 23. svibnja 2005., retroaktivno ukinuta pravna snaga Pravilnika koja je nastupila 22. ožujka 2005. te je ista suspendirana do 31. prosinca 2005.!

Stoga je sporni Ispravak suprotan činjeničnom stanju, istini, ranijoj izjavi i volji ministra kako je zapisano u prvotno objavljenom pravilniku; suprotan je načelu vladavine prava (čl. 3. Ustava) i načelu ustavnosti i zakonitosti (čl. 5. Ustava); ugrožava pravnu sigurnost i integritet pravnoga sustava, a time i ustavnopravni poredak jer je školski primjer pojave neustavnosti, pravničke nespretnosti, nedoraslosti i loše kvalitete propisnika; dovodi do unatražne (retroaktivne) primjene podzakonskog propisa u cijelosti (a ona je zabranjena i za zakone), a predstavlja i zloporabu tobožnjeg prava na ispravak pogrešaka uočenih nakon uspoređivanja objavljenoga s izvornim tekstom (koji još nitko i nikad nije vidio, niti postoji u materijalnom obliku u tobožnjeg sada ispravljenom tekstu).«

Predlagatelj predlaže poništiti Ispravak Pravilnika/05 u cijelosti.

III. OČITOVANJE MINISTARSTVA POMORSTVA, PROMETA I INFRASTRUKTURE

6. Ministarstvo pomorstva, prometa i infrastrukture je u svojem očitovanju, uz ostalo, navelo slijedeće:

»Uzimajući u obzir sadržaj odredbe članka 17. Zakona o cestama, u konkretnom slučaju nikako se ne radi o ovlaštenju Ministra za donošenje Zakona, već ovlaštenju Ministra za donošenje provedbenog propisa, radi ostvarenja općih načela planiranja, projektiranja, gradnje, rekonstrukcije i održavanja javnih cesta.

Stoga, u konkretnom slučaju nikako se ne može reći da je neodređivanjem u provedbenom propisu datuma početka primjene Ispravka Pravilnika, povrijeđen članak 89. stavak 3. Ustava Republike Hrvatske, jer je tom ustavnom odredbom propisano vrijeme kad Zakon, a ne provedbeni propis najranije stupa na snagu, odnosno nije propisana obveza donositelju provedbenog propisa da odredi ili ne odredi datum njegovog stupanja na snagu.

Shodno navedenom, u konkretnom slučaju, a vezano za činjenicu određivanja ili neodređivanja datuma početka primjene provedbenog propisa, nisu ispunjeni uvjeti da sukladno članku 55. stavak 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, Ustavni sud ukine provedbeni propis zbog njegove nesuglasnosti s Ustavom.

Članak 89. stavak 4. Ustava Republike Hrvatske, pripisuje da Zakoni i drugi propisi državnih tijela i tijela koja imaju javne ovlasti ne mogu imati povratno djelovanje.

Pravilnik o prometnim znakovima, signalizaciji i opremi na cestama, u članku 106. propisuje da Pravilnik stupa na snagu osmoga dana od dana objave u Narodnim novinama. Isti je u 'Narodnim novinama' objavljen 14. 03. 2005. godine, a stupio je na snagu 22. 03. 2005. godine. U Ispravku Pravilnika kojeg predlagatelj ocjene ustavnosti i zakonitosti od naslovnog Suda predlaže poništenje, a podredno ukidanje, vezano za članak 106. Pravilnika o prometnim znakovima, signalizaciji i opremi na cestama, određeno je da nakon riječi u 'novinama' trebaju stajati riječi, 'a primjenjuje se od 01.01.2006. godine'.

(...)

Nastavno navedenom, u konkretnom slučaju, a vezano za činjenicu određivanja ili neodređivanja datuma početka primjene provedbenog propisa, bilo u Ispravku Pravilnika kojeg predlagatelj traži ocjenu ustavnosti i zakonitosti ili u nekom drugom provedbenom propisu, smatramo da nisu ispunjeni uvjeti da se iz tog razloga ukine provedbeni propis sukladno članku 55. stavak 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.

Međutim, suglasni smo sa navodom Predlagatelja ocjene ustavnosti i zakonitosti Ispravka Pravilnika da je tom provedbenom propisu, obzirom na njegov sadržaj dan pogrešan naziv.

Stoga, a bez obzira na navedeni prijedlog, a prije dostave ovom Ministarstvu prijedloga u gornjem predmetu i saznanja da postoji taj i takav Prijedlog podnijet naslovnom Sudu, donijet je Pravilnik o izmjenama i dopuni Pravilnika o prometnim znakovima, signalizaciji i opremi na cestama, klasa; 011-01/04-02/96, ur. broj: 530-07-05-02 od 19. 12. 2005. godine, ('Narodne novine' broj 155/05), (u daljnjem tekstu Izmjena Pravilnika), kojim je između ostalog i izmijenjen članak 103. osnovnog Pravilnika.

Nadalje, u predmetnoj Izmjeni pravilnika kao i u Ispravku Pravilnika kojeg predlagatelj traži ocjenu ustavnosti i zakonitosti od strane naslovnog Suda, u članku 22. određeno je da Pravilnik stupa na snagu danom objave u 'Narodnim novinama', a da se primjenjuje od 01. 06. 2006. godine, ali je u međuvremenu propušteno navedeni Ispravak Pravilnika staviti van snage.

(...)

Uzimajući u obzir naprijed navedeno, odnosno navod predlagatelja da je povratno djelovanje podzakonskih akta pravno nedopustivo, prema članku 90. Ustava Republike Hrvatske, smatramo da je isti navod neosnovan, obzirom da se u konkretnom slučaju radi o odgodi primjene provedbenog propisa do 01. 01. 2006. godine, a ne o promjeni datuma stupanja na snagu Pravilnika.

Nadalje, smatramo da navedena odgoda ne predstavlja povredu ustavnih ili zakonskih odredaba jer ni Ustav Republike Hrvatske ne govori o odgodi primjene pozitivnih propisa, pa se samim time zaključuje da istim nije zabranjena odgoda primjene pravnog propisa koji je stupio na snagu.

Slijedom navedenog, stajališta smo da bez obzira na što je u konkretnom slučaju propušteno poništiti Ispravak Pravilnika, više ne postoje pretpostavke za odlučivanje o biti stvari, zbog donošenja Izmjena Pravilnika.

Stoga, ukoliko je postupak pred naslovnim Sudom već pokrenut, a kako je postupljeno u skladu sa člankom 57. stavak 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, odnosno da je pravovremeno u skladu sa pozitivnim propisima važećim u Republici Hrvatskoj, donijeta Izmjena Pravilnika, smatramo da više ne postoje pretpostavke za odlučivanje o biti stvari i predlažemo da naslovni Sud dovrši postupak.

Također, ukoliko postupak pred Naslovnim sudom još uvijek nije po navedenom prijedlogu pokrenut, predlažemo naslovnom Sudu da iz naprijed navedenih razloga, temeljem članka 32. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, rješenjem odbaci predlagateljev prijedlog ocjene ustavnosti i zakonitosti Ispravka Pravilnika.«

IV. OSPORENA ODLUKA

7. Osporeni Ispravak Pravilnika/05 glasi:

»Nakon izvršenog uspoređivanja s izvornim tekstom utvrđene su pogreške u Pravilniku o prometnim znakovima, signalizaciji i opremi na cestama koji je objavljen u 'Narodnim novinama' broj 33 od 14. ožujka 2005. godine te se daje

ISPRAVAK

PRAVILNIKA O PROMETNIM ZNAKOVIMA, SIGNALIZACIJI I OPREMI NA CESTAMA

U Pravilniku o prometnim znakovima, signalizaciji i opremi na cestama ('Narodne novine' broj 33/05), u članku 103. stavak 1. umjesto riječi 'na dan njegova donošenja' trebaju stajati riječi 'danom početka primjene'.

U članku 103. stavku 2. umjesto riječi 'na dan njegova donošenja', trebaju stajati riječi 'danom početka primjene'.

U članku 103. stavku 2. riječi '30. lipnja' zamjenjuju se riječima '31. prosinca'.

U članku 105. umjesto riječi 'Na dan donošenja' trebaju stajati riječi 'Danom početka primjene'.

U članku 106. nakon riječi 'novinama' trebaju stajati riječi 'a primjenjuje se od 1. siječnja 2006. godine'.

Klasa: 011-01/04-02/96

Urbroj: 530-04-05-06

Zagreb, 25. travnja 2005.

Ministar
Božidar Kalmeta, v. r.«

V. MJERODAVNE ODREDBE USTAVA

8. Članak 3., članak 5. stavak 1. i članak 90. stavak 4. Ustava glase:

»Članak 3.

Sloboda ... vladavina prava ... najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.«

»Članak 5.

U Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi i s Ustavom i sa zakonom.

(...)«

»Članak 90.

(...)

Zakoni i drugi propisi državnih tijela i tijela koja imaju javne ovlasti ne mogu imati povratno djelovanje.

(...)«

VI. OCJENA USTAVNOG SUDA

9. Na temelju članka 31. stavka 2. Zakona o sigurnosti prometa na cestama (»Narodne novine« broj 105/04.) ministar mora, turizma, prometa i razvitka u suglasnosti s ministrom unutarnjih poslova donio je Pravilnik/05 koji je objavljen u »Narodnim novinama« broj 33 od 14. ožujka 2005., a stupio je na snagu osmoga dana od dana objave, 22. ožujka 2005.

Člankom 103. stavkom 1. prijelaznih i završnih odredbi Pravilnika/05 propisano je da se prometni znakovi na cestama koji nisu u skladu s tim Pravilnikom, a koji se zateknu na cestama na dan njegova donošenja (3. ožujka 2005.) moraju zamijeniti, odnosno, uskladiti do 31. prosinca 2007. Stavkom 2. propisano je da se oni prometni znakovi koji nisu predviđeni tim Pravilnikom, a zateknu se na cestama na dan njegova donošenja, moraju ukloniti do 30. lipnja 2006.

Člankom 105. propisano je da na dan donošenja Pravilnika/05 prestaje važiti Pravilnik o prometnim znakovima, opremi i signalizaciji na cestama (»Narodne novine« broj 34/03.), dok je člankom 106. propisano da Pravilnik/05 stupa na snagu osmoga dana od dana objave u »Narodnim novinama«.

Osporeni Ispravak Pravilnika/05 donesen je 25. travnja 2005., »nakon izvršenog uspoređivanja s izvornim tekstom« Pravilnika/05.

Ispravkom Pravilnika/05 izmijenjene su prijelazne i završne odredbe Pravilnika/05 u dijelu u kojem se odnose na datum početka primjene Pravilnika/05 te time i datum od kada teku propisani rokovi za zamjenu, usklađenje ili uklanjanje zatečenih prometnih znakova na cestama. Ispravkom Pravilnika/05, kao dan početka primjene Pravilnika/05 propisan je 1. siječnja 2006.

9.1. Ustavni sud napominje da je objavljivanje pravnih propisa radnja koja se poduzima sa svrhom da se s tekstom propisa upoznaju svi zainteresirani i pretpostavlja objavljivanje vjerodostojnog teksta, onakvog kakav je usvojio njegov donositelj.

S druge strane, ispravcima pravnih propisa smatraju se samo one radnje pomoću kojih se vrši usklađivanje između izvornog teksta propisa, onakav kakav je usvojio njegov donositelj i teksta toga propisa kakav je objavljen – kad se između njih uoče razlike.

Ispravkom propisa mogu se uklanjati pogreške u prijepisu izvornika (slovne, tehničke, semantičke i slične pogreške u pisanju), dakle, razlike između izvornog i objavljenog teksta. Nije dopušteno objavljivati formalni ispravak nekog propisa koji zapravo predstavlja njegovu izmjenu ili dopunu jer si takvim postupkom neko tijelo (u konkretnom slučaju ministar) prisvaja prava koja mu ne pripadaju.

10. Slijedom navedenog, Ustavni sud utvrđuje da je, u konkretnom slučaju, bila riječ o ustavnopravno nedopuštenom ispravku koji je u biti sadržajno izmijenio i dopunio prijelazne i završne odredbe Pravilnika/05.

Međutim, Pravilnik/05 naknadno je sadržajno izmijenjen Pravilnikom o izmjenama i dopunama Pravilnika/05, pa stoga Ispravak Pravilnika/05 od 1. siječnja 2006. više ne proizvodi pravne učinke. Stoga, ne postoje pretpostavke za postupanje u smislu članka 55. Ustavnog zakona, koji ovlašćuje Ustavni sud na ukidanje odnosno poništavanje važećih neustavnih/nezakonitih pravnih normi.

S druge strane bilo bi nedopustivo odstupiti od strogo formalnih zahtjeva za suglasnošću Ispravka Pravilnika/05 s Ustavom pa je, vodeći se tim zahtjevima, Ustavni sud postupio u skladu s člankom 56. stavkom 2. Ustavnog zakona i utvrdio kako je u razdoblju od 22. ožujka 2005. do 31. prosinca 2005. Ispravak Pravilnika/05 bio u nesuglasnosti s člancima 3., 5. stavkom 1. i 90. stavkom 4. Ustava.

11. Slijedom navedenog, primjenom članka 56. stavka 2. Ustavnog zakona, Ustavni sud donio je odluku kao u točki I. izreke.

Objava odluke (točka II. izreke) temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-II-2318/2005

Zagreb, 17. veljače 2015.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica
dr. sc. Jasna Omejec, v. r.