Presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: UsII-87/17-8 od 6. rujna 2017.

NN 112/2017 (17.11.2017.), Presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: UsII-87/17-8 od 6. rujna 2017.

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

2633

PRESUDA

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Mirjane Čačić, predsjednice vijeća, Arme Vagner Popović i Ane Berlengi Fellner, članica vijeća, te više sudske savjetnice Ljerke Morović Pavić, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja Hrvatski Telekom d.d. Zagreb, Roberta Frangeša Mihanovića 9, kojeg na temelju generalne punomoći, broj: Su-511/2013 zastupa opunomoćenica Irena Brezovečki, protiv tuženika Hrvatske regulatorne agencije za mrežne djelatnosti, Zagreb, Roberta Frangeša Mihanovića 9, uz sudjelovanje zainteresirane osobe, Grad Pazin, zastupan po opunomoćeniku Dobriši Rubesu, odvjetniku iz Zagreba, Ilica 253, radi naknade za pravo puta, na sjednici vijeća održanoj 6. rujna 2017.

presudio je

I. Poništava se rješenje Hrvatske regulatorne agencije za mrežne djelatnosti, klasa: UP/I-344-03/15-11/636, urbroj: 376-10-17-10 od 27. ožujka 2017. godine.

II. Odbija se zahtjev zainteresirane osobe za naknadu troškova upravnog spora.

III. Ova će se presuda objaviti u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

Osporenim rješenjem tuženika utvrđuje se da je tužitelj infrastrukturni operator za elektroničku komunikacijsku infrastrukturu izgrađenu na pojedinačno navedenim nekretninama u k.o. Beram., k.o. Butoniga i dr., koje su u vlasništvu, odnosno pod upravljanjem Grada Pazina te se tužitelju kao infrastrukturom operatoru za te nekretnine izdaje potvrda o pravu puta (točka I. izreke osporenog rješenja), utvrđuje se visina naknade za pravo puta na nekretninama iz točke I. izreke osporenog rješenja u iznosu od 258.993,70 kn godišnje (točka II. izreke osporenog rješenja) koju je tužitelj obvezan platiti u roku od 30 dana od zaprimanja osporenog rješenja i potvrde o pravu puta te tuženiku u istom roku dostaviti dokaz o uplati naknade za pravo puta (točke III. i IV. izreke osporenog rješenja).

Tužitelj u tužbi protiv osporenog rješenja ističe da je Grad Pazin 30. prosinca 2015., pri tuženiku pokrenuo postupak utvrđivanja tužitelja kao infrastrukturnog operatora za elektroničku komunikacijsku infrastrukturu i drugu povezanu opremu (dalje: EKI) izgrađenu na nekretninama u vlasništvu Grada Pazina odnosno općim dobrima pod njegovim upravljanjem, sve u skladu s odredbom članka 5. Pravilnika o potvrdi i naknadi za pravo puta i članka 28. i 29. Zakona o elektroničkim komunikacijama. Na zahtjev tuženika tužitelj je dostavio zatražene podatke, međutim, Grad Pazin nije pristao sklopiti ugovor o služnosti s tužiteljem slijedom čega je nakon provedenog postupka doneseno osporeno rješenje, čiji je sastavni dio priložena potvrda o pravu puta, broj: 8338 Tablica 1. Ističe da je tuženik osporenim rješenjem priznao Gradu Pazinu pravo vlasništva i upravljanja te time i status ovlaštenika naknade za pravo puta, za niz nekretnina koje nisu u njegovu vlasništvu, niti su opća dobra pod njegovim upravljanjem, čime je učinjena povreda odredbe članka 28. stavak 4. ZEK-a, koji propisuje obvezu infrastrukturnog operatora na plaćanje naknade za pravo puta upravitelju općeg dobra ili vlasniku nekretnine. Usporedbom popisa nekretnina iz točke 1. izreke osporenog rješenja tuženika i podataka iz Tablice 1. koja je sastavni dio tog rješenja, moguće je utvrditi da se izrekom osporenog rješenja obuhvaćaju i one nekretnine za koje iz Tablice 1. te zemljišno-knjižnih izvadaka na temelju kojih je izdana potvrda o pravu puta uopće ne proizlazi da bi se te nekretnine nalazile u vlasništvu grada ili da bi se radilo o općim dobrima kojima upravlja Grad Pazin. Naprotiv, iz zemljišnih knjiga i Tablice 1. proizlazi da je riječ o nekretninama koje se u zemljišnim knjigama vode kao: nekretnine za koje nije poznat vlasnik ili upravitelj, nekretnine koje su vlasništvo raznih fizičkih i pravnih osoba, javno dobro, javno dobro u općoj uporabi, javno dobro putovi i ceste, općenarodna imovina bez naznake grada kao vlasnika, društveno vlasništvo bez naznake grada kao vlasnika te opće dobro – javna cesta, bez naznake grada kao vlasnika. Na taj način tuženik je bez valjanih dokaza i izvan svoje nadležnosti rješenjem priznao pravo vlasništva, odnosno upravljanja i na onim nekretninama za koje iz zemljišnih knjiga ne proizlazi da bi bile u njegovom vlasništvu ili bi se radilo o općim dobrima kojima upravlja grad Pazin. Odredba članka 3. stavak 2. točka d. Pravilnika propisuje da se u svrhu izdavanja potvrde o pravu puta predviđa dostaviti izvadak iz zemljišnih knjiga, što znači da vlasnik mora biti upisan kao vlasnik nekretnine ili upravitelj općeg dobra da bi se smatrao ovlaštenikom naknade za pravo puta na tim česticama, što ovdje nije slučaj. Poziva se na odredbu članka 28. stavak 4. ZEK-a te članak 5. stavak 1. Pravilnika prema kojima je tuženik ovlašten izdati potvrdu o pravu puta te priznati status ovlaštenika naknade za pravo puta Gradu Pazinu samo za one nekretnine za koje je iz zemljišnih knjiga mogao nesporno utvrditi da su vlasništvo grada ili kojima grad upravlja. Svako drugo postupanje nije u nadležnosti tuženika već ulazi u sudsku nadležnost. Nadalje, grad se nije legitimirao u postupku, odnosno nije u skladu s člankom 5. stavak 1. Pravilnika dokazao da je upravitelj općeg dobra a niti ga je tuženik zatražio da se legitimira odgovarajućim ispravama kao vlasnikom ili upraviteljem općeg dobra za svaku od zemljišno-knjižnih čestica već je teret dokazivanja vlasništva/upraviteljstva grada prebacio na tužitelja. U smislu odredbe članka 28. stavak 4. ZEK-a tuženik nema pravne osnove obvezati tužitelja na plaćanje naknade za pravo puta za one nekretnine koje imaju status javnog dobra u općoj uporabi (jer se nalaze u nečijem vlasništvu), već samo za one nekretnine koje imaju status općeg dobra, pri čemu Grad Pazin nema osnova status upraviteljstva pokušavati izjednačiti s pitanjem izvanknjižnog vlasništva. Suprotno tumačenju tuženika iz zakonskih odredbi ne proizlazi da bi reguliranje imovinsko-pravnih odnosa između tužitelja kao infrastrukturnog operatora i Grada Pazina bila pretpostavka za sigurnu uporabu mreže, cjelovitost mreže i međusobno djelovanje elektroničkih komunikacijskih usluga. Poziva se na rješenje Općinskog suda u Zlataru, posl.broj: Psp-24/16 od 5. srpnja 2016. Ističe da odredbe Zakona o komunalnom gospodarstvu na koje se poziva tuženik nemaju nikakve veze s pitanjem vlasničkog režima predmetnih nekretnina niti mogu biti valjana pravna osnova za utvrđivanje prava vlasništva Grada Pazina. Nadalje, što se tiče Zakona o cestama postoji izričita obveza općina i gradova da usklade stvarno stanje sa zemljišno-knjižnim stanjem. Upravo zbog navedenog, tužitelj je od tuženika tijekom cijelog postupka inzistirao da mu se dostavi dokumentacija kojom Grad Pazin dokazuje svoju aktivnu legitimaciju za sve nekretnine koje svojata kao svoje, obzirom da iz zemljišnih knjiga proizlazi drukčije. Ističe da je izreka osporenog rješenja u proturječnosti s Tablicom 1., te stoga predlaže usvojiti tužbeni zahtjev i poništiti osporeno rješenje tuženika.

Tuženik u odgovoru na tužbu ističe da je sukladno svojoj nadležnosti iz članka 12. stavak 1. točke 11. ZEK-a, te zahtjeva Grada Pazina utvrdio infrastrukturnog operatora na općem dobru i nekretninama u vlasništvu podnositelja zahtjeva u skladu s odredbom članka 28. stavak 4. i 6. ZEK-a te članka 5. stavak 1. Pravilnika o potvrdi i naknadi za pravo puta. U tom postupku tuženik je nesporno utvrdio na kojim se nekretninama na području podnositelja zahtjeva nalazi EKI tužitelja, potom utvrdio nekretnine u vlasništvu, odnosno pod upravom podnositelja zahtjeva i naposljetku izračunao visinu naknade koju tužitelj mora plaćati, kako bi mogao nesmetano ostvariti svoje pravo puta. Poziva se na Zakon o vlasništvu i drugim stvarnim pravima, Zakon o zemljišnim knjigama, Zakon o komunalnom gospodarstvu, Zakona o cestama te pravnu praksu i pravno shvaćanje izraženo u stručnim znanstvenim radovima. Imajući u vidu odredbe ZKG-a i ZK-a, kao i odredbe drugih zakona javne površine i nerazvrstane ceste na području jedinice lokalne samouprave nekretnine pod ingerencijom jedinice lokalne samouprave koja evidentno o njima skrbi, upravlja i odgovara za njih, jer su javne površine i nerazvrstane ceste apsolutno lokalnog značaja te su jedinice lokalne samouprave po sili zakona ovlaštene i obvezne skrbiti, upravljati i odgovarati za iste. Poziva se na presudu Upravnog suda Republike Hrvatske, Us-12057/06-8 od 15. siječnja 2010. te praksu Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj U-III-3387/15, presudu Vrhovnog suda Republike Hrvatske, broj: Rev-2311/11 te Županijskog suda u Dubrovniku, posl.broj: Gž-1028/10. Napominje da je društveno vlasništvo pretvoreno u privatno vlasništvo kroz niz propisa tijekom razdoblja prilagodbe novom ustavnopravnom uređenju, pozivajući se na odredbu članka 87. Zakona o lokalnoj samoupravi i upravi, pa se u slučajevima u kojima se u zemljišnoj knjizi nađu upisi društvenog vlasništva s upisanim pravom korištenja za korist prednika današnje općine, iste upise treba smatrati i smatraju se upisima s vlasništvom sukladno članku 360. stavak 4. ZV-a. Što se tiče izvanknjižnog stanja i vlasništva, to se odnosi na nekretnine koje su po sili zakona prešle u vlasništvo jedinica lokalne samouprave, premda ona nije u zemljišnoj knjizi upisana kao vlasnik. Poziva se na odredbu članka 23. stavak 5. ZZK-a i 35. stava 8. ZV-a. Ističe da tužitelj zapravo traži od tuženika da zanemari stvarno »faktično« stanje i omogući tužitelju korištenje nekretnina koje su nesporno javno dobro, vlasništvo podnositelja i kojima nesporno upravlja podnositelj bez plaćanja ikakve naknade.

Predlaže tužbeni zahtjev odbiti kao neosnovan.

Zainteresirani Grad Pazin u odgovoru na tužbu ističe, a u odnosu na bitnu povredu pravila postupka na koju se poziva tužitelj, da je faktičko stanje na terenu drugačije, odnosno da tužitelj ima evidenciju i zna kojim nekretninama grad upravlja bilo kao vlasnik ili upravitelj općeg dobra. Pogrešno tužitelj smatra da se grad ne može uzeti vlasnikom niti upraviteljem opće dobra u smislu članka 28. stavak 4. ZEK-a, jer sama zakonska odredba jasno kaže da se naknada za pravo puta – kada postoji potvrda o pravu puta – plaća upravitelju općeg dobra ili vlasniku nekretnine, a upravljanje JLS-a nekom nekretninom u smislu toga članka je notorna činjenica jer je to propisano posebnim zakonskim odredbama i to odredbama Zakona o cestama, Zakonom o vlasništvu i drugim stvarnim pravima, Zakonom o zemljišnim knjigama te Zakonom o komunalnom gospodarstvu. Grad je vlasnik i upravitelj svih nekretnina navedenih u osporenom rješenju po sili zakona bez iznimke, što proizlazi iz primjene naprijed citiranih zakona. Predlaže odbiti tužbeni zahtjev tužitelja uz naknadu troška sastava odgovora na tužbu (Tbr. 23. u vezi Tbr. 7. točka 1. 5.000,00 kn, plus PDV od 25% ili 1.250,00 kn odnosno ukupno 6.250,00 kn). Podneskom od 27. lipnja 2017., predlaže zakazati raspravu na koju će se pozvati zainteresirana osoba.

U skladu s odredbom članka 6. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine«, broj 20/10., 143/12.,152/14., 94/16. i 29/17.) odgovor na tužbu tuženika i zainteresirane osobe dostavljeni su tužitelju.

Tužbeni zahtjev je osnovan.

Uvidom u osporeno rješenje tuženika proizlazi da je isto doneseno pozivom na odredbu članka 12. stavak 1. točka 6. i 11. te odredbu članka 28. stavak 6. te članak 29. stavak 1. Zakona o elektroničkim komunikacijama (»Narodne novine«, broj 73/08., 90/11., 133/12., 30/13. i 71/14., dalje: ZEK).

Odredbom članka 12. stavak 1. točka 11. citiranog Zakona propisano je da su u nadležnosti Agencije uz ostalo i regulatorni poslovi koji se odnose na utvrđivanje infrastrukturnog operatora na općem dobru i nekretninama drugih osoba te utvrđivanje visine naknade za pravo puta.

Odredbom članka 28. stavak 6. istog Zakona propisano je da upravitelj općeg dobra ili vlasnik nekretnine može od Agencije tražiti utvrđivanje infrastrukturnog operatora za elektroničku komunikacijsku infrastrukturu koja je izgrađena na općem dobru ili na nekretninama iz članka 27. stavak 1. tog Zakona te utvrđivanje visine naknade za pravo puta. Prema odredbi članka 27. stavak 1. tog Zakona te utvrđivanje visine naknade za pravo puta. Nadalje, prema odredbi članka 27. stavak 1. istog Zakona, operatori javnih komunikacijskih mreža imaju prava infrastrukturnog operatora na cijelom području Republike Hrvatske što obuhvaća gradnju, održavanje, razvoj i korištenje elektroničke komunikacijske mreže i elektroničke komunikacijske infrastrukture na općem dobru, na nekretninama u vlasništvu Republike Hrvatske i jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te nekretninama u vlasništvu drugih pravnih i fizičkih osoba, u skladu s ovim Zakonom i posebnim propisima.

Osporeno rješenje tuženika od 27. ožujka 2017., doneseno je temeljem zahtjeva zainteresirane osobe – Grada Pazina, koji zahtjev je podnesen u smislu odredbe članka 5. stavak 1. Pravilnika o potvrdi i naknadi za pravo puta (»Narodne novine«, broj 152/11. i 151/14.
– dalje: Pravilnik). Citiranom odredbom Pravilnika propisano je da upravitelj općeg dobra ili vlasnik nekretnine može pred HAKOM-om pokrenuti postupak utvrđivanja infrastrukturnog operatora za EKI iz odredbe članka 2. stavak 1. tog Pravilnika pri čemu upravitelj općeg dobra ili vlasnik nekretnine ima pravo odabrati hoće li se visina naknade za pravo puta odrediti na način kako je to određeno stavcima 1. i 5. članka 7. tog Pravilnika. Naime, prema stavku 2. članka 7. tog Pravilnika po utvrđivanju infrastrukturnog operatora i visine naknade za pravo puta HAKOM će izdati potvrdu o pravu puta infrastrukturnom operatoru, osim u slučaju ako upravitelj općeg dobra ili vlasnik nekretnine ugovore korištenje općeg dobra ili vlastitih nekretnina s infrastrukturnim operatorom putem drugih važećih propisa (stavak 3.).

Tuženik je, u skladu s naprijed citiranim odredbama Zakona i Pravilnika tijekom postupka od tužitelja zatražio dostavljanje podataka koji su propisani odredbom članka 3. Pravilnika kao sastavnog dijela zahtjeva infrastrukturnog operatora, radi izdavanja potvrde o pravu puta. Zakon o elektroničkim komunikacijama kao i citirani Pravilnik o potvrdi i naknadi za pravo puta propisuju ovlast upravitelju općeg dobra, odnosno vlasnika nekretnine da od Agencije traži utvrđivanje infrastrukturnog operatora EKI izgrađene na tim nekretninama i utvrđivanje visine naknade za pravo puta. Dakle, iz navedenog proizlazi da taj zahtjev treba biti potkrijepljen dokazom o vlasništvu nekretnine odnosno dokazom iz kojeg proizlazi da je podnositelj zahtjeva bio vlasnik ili upravitelj općeg dobra. Proizlazi da je u odnosu na ovlaštenje zainteresirane osobe odlučno u postupku točno utvrditi je li zainteresirana osoba vlasnik ili upravitelj općeg dobra koje činjenice u upravnom postupku moraju biti nedvojbeno utvrđene, što prema ocjeni ovoga Suda, u konkretnom slučaju nisu. Naime, utvrđenje tuženika na kojim nekretninama tužitelj ima izgrađenu EKI koje je podveo pod vlasništvo odnosno upravu zainteresirane osobe, protivno je podacima sadržanim u priloženoj Tablici 1 koja je sastavni dio osporenog rješenja, i koja sadrži podatke o vlasniku odnosno upravitelju za svaku pojedinu nekretninu. Upravo poradi navedenog osnovan je prigovor tužitelja da je izreka osporenog rješenja suprotna obrazloženju i sastavnim dijelovima izreke (Tablica 1).

Uvidom u priloženu spisu i osporenom rješenju Tablicu 1 ne proizlazi da bi zainteresirana osoba – Grad Pazin bila vlasnik i upravitelj svih nekretnina koje su obuhvaćene osporenim rješenjem, pa je tako između ostalog, na nekim nekretninama u rubrici »vlasnik/upravitelj«, upisano npr. »nepoznato«, Pilat Franjo pok. Josipa, Pilat Marija pok. Josipa i Pilat Šime, pok. Josipa i druge fizičke osobe. Za pravilnu primjenu mjerodavne odredbe članka 28. stavak 2. ZEK-a odlučno je utvrditi status ovlaštenika na nekretnini odgovarajućim dokazom iz kojeg nesporno proizlazi da bi Grad Pazin – kao podnositelj zahtjeva bio vlasnik ili upravitelj nekretnina. U tom smislu pogrešno tuženik smatra da je za primjenu navedene zakonske odredbe odlučno faktičko stanje, jer bi takvim shvaćanjem tužitelj mogao biti doveden u situaciju da spornu naknadu ujedno mora plaćati i ovlašteniku na nekretnini koji bi svoj status dokazao npr. zemljišnoknjižnim izvatkom ili bi to moglo dovesti do uskraćivanja naknade za pravo puta vlasnicima odnosno upraviteljima nekretnine.

Nadalje, obveza infrastrukturnog operatora na plaćanje naknade za pravo puta postoji isključivo prema vlasniku nekretnina na kojoj je izgradio EKI, odnosno ako je EKI izgrađena na općem dobru tada prema upravitelju tog općeg dobra. Treba reći da pritom nije od utjecaja pozivanje tuženika na stajališta koja je ovaj Sud kao i drugi sudovi izrazio u odlukama koje se ne odnose na utvrđivanje infrastrukturnog operatora i visine naknade za pravo puta, niti na izdavanje potvrde o pravu puta.

Iz razloga pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja u konkretnom slučaju došlo je do pogrešne primjene mjerodavnog materijalnog prava slijedom čega je u nastavku postupka nakon ove presude tuženik u obvezi otkloniti navedene nedostatke i novim rješenjem odlučiti o zahtjevu zainteresirane osobe u skladu s naprijed iznesenim pravnim shvaćanjem i primjedbama Suda (odredba članka 81. ZUS-a).

Budući da stranke imaju pravo na troškove upravnog spora razmjerno uspjehu u sporu u skladu s odredbom članka 79. stavak 4. ZUS-a, Sud je odbio zahtjev zainteresirane osobe za naknadu troškova ovog upravnog spora.

S obzirom na navedeno, na temelju odredbe članka 58. stavak 1. ZUS-a, odlučeno je kao pod točkom I. izreke, dok se odluka pod točkom II. izreke temelji na odredbi članka 79. stavak 4. tog Zakona, a odluka pod točkom III. izreke na odredbu članka 14. stavak 8. ZEK-a.

Poslovni broj: UsII-87/17-8

Zagreb, 6. rujna 2017.

Predsjednica vijeća
Mirjana Čačić, v. r.