USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

43

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Miroslav Šeparović, predsjednik, te suci Andrej Abramović, Ingrid Antičević Marinović, Mato Arlović, Snježana Bagić, Branko Brkić, Mario Jelušić, Lovorka Kušan, Josip Leko, Davorin Mlakar, Rajko Mlinarić, Goran Selanec i Miroslav Šumanović, u postupku koji je ustavnom tužbom pokrenula udruga GONG, sa sjedištem u Zagrebu, koju zastupa Dragan Zelić, izvršni direktor, na sjednici održanoj 21. studenoga 2017. donio je

ODLUKU

I. Ustavna tužba se odbija.

II. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Dopuštenu i pravodobnu ustavnu tužbu podnijela je udruga GONG, sa sjedištem u Zagrebu (u daljnjem tekstu: podnositeljica), koju zastupa Dragan Zelić, izvršni direktor.

Podnositeljica u ustavnoj tužbi tvrdi da su joj presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Visoki upravni sud) broj: UsII-49/14-6 od 5. studenoga 2014. (u daljnjem tekstu: osporena presuda) povrijeđena ustavna prava zajamčena člancima 16., 19. stavkom 2., 29. stavkom 1. i 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01. i 76/10.) te članci 6. stavak 1., 10., 13. i 18. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst, 8/99. – ispravak, 14/02. i 1/06.; u daljnjem tekstu: Konvencija).

2. Za potrebe ustavnosudskog postupka pribavljen je spis Visokog upravnog suda broj: UsII-49/14.

II. ČINJENICE I OKOLNOSTI SLUČAJA

3. Iz spisa predmeta razvidno je da je podnositeljica 1. srpnja 2013. podnijela Vladi Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Vlada) zahtjev za ostvarivanje prava na pristup informacijama tražeći od Vlade dostavljanje preslika ugovora o pružanju usluga pravnog savjetovanja sklopljenih između Ministarstva pravosuđa Republike Hrvatske i Odvjetničkog ureda Patton Boggs LLP te preslike dodataka ugovorima ukoliko postoje u svezi žalbe u predmetu Tužiteljstvo protiv Ante Gotovine i Mladena Markača.

3.1. Vlada je rješenjem klasa: 008-01/13-08/05, ur. broj: 50302/28-13-1 od 29. kolovoza 2013. (u daljnjem tekstu: rješenje Vlade) odbila podnositeljičin zahtjev navevši, u bitnome, sljedeće:

»U provedenom postupku utvrđeno je da se zahtjev podnositelja odnosi na Ugovor (...) koji je klasificiran stupnjem tajnosti 'povjerljivo' (...) Zaključkom Vlade, klase: POV-004-01/11-02/01, urbroja: 5030109-11-19, od 27. srpnja 2011. godine.

(...)

Člankom 16. stavkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama određeno je da je vlasnik informacije iz članka 15. stavka 2. točke 1. Zakona, po prethodno pribavljenom mišljenju Ureda Vijeća za nacionalnu sigurnost, dužan, prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa.

Člankom 16. stavkom 1. Zakona o tajnosti podataka (»Narodne novine«, broj 79/2007. i 86/2012.) također je propisano da kad postoji interes javnosti, vlasnik podatka dužan je ocijeniti razmjernost između prava na pristup informacijama i zaštite vrijednosti propisanih u člancima 6., 7., 8. i 9. toga Zakona te odlučiti o zadržavanju stupnja tajnosti, promjeni stupnja tajnosti, deklasifikaciji ili oslobađanju od obveze čuvanja tajnosti podatka. Prije donošenja odluke iz članka 16. stavka 1. Zakona o tajnosti podataka vlasnik podatka je dužan zatražiti mišljenje Ureda Vijeća za nacionalnu sigurnost.

Na temelju članka 16. stavka 1. Zakona o pravu na pristup informacijama zatraženo je prethodno mišljenje Ureda Vijeća za nacionalnu sigurnost. Ured Vijeća za nacionalnu sigurnost je dao prethodno mišljenje, klase: POV-008-01/13-01/06, urbroja: 50439-05/7-13-04, od 23. kolovoza 2013. godine, u kojem je naznačeno da se radi o zaštićenom interesu u postupku pred Međunarodnim kaznenim sudom koji je još u tijeku, čije bi eventualno neovlašteno otkrivanje moglo naštetiti vrijednostima propisanim u članku 6. Zakona o tajnosti podataka.

Koordinacija za unutarnju politiku i upravljanje državnom imovinom je, na sjednici održanoj 27. kolovoza 2013. godine, provela test razmjernosti i javnog interesa sukladno članku 16. stavku 1. Zakona o pravu na pristup informacijama i članku 16. Zakona o tajnosti podataka.

Člankom 15. stavkom 2. točkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija klasificirana stupnjem tajnosti, sukladno zakonu kojim se uređuje tajnost podataka.

Koordinacija je u provedenom testu razmjernosti i javnog interesa zaključila da i nadalje postoje razlozi zbog kojih je Ugovor klasificiran stupnjem tajnosti te da bi neovlašteno otkrivanje sadržaja predmetnog Ugovora moglo naštetiti vrijednostima iz članka 6. Zakona o tajnosti podataka, pa samim time, u konkretnom slučaju prevladava potreba zaštite prava na ograničenje pristupa informaciji u odnosu na javni interes vezano za objavu podataka iz Ugovora.

Temeljem provedenog testa razmjernosti i javnog interesa i članka 23. stavka 5. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, riješeno je kao u izreci.«

3.2. Podnositeljica je protiv rješenja Vlade 12. rujna 2013. podnijela žalbu Agenciji za zaštitu osobnih podataka, navevši u njoj u bitnome:

»Vlada RH se poziva na uskratu zatražene informacije temeljem odredbe čl. 15. st. 2. toč. 1. Zakona o pravu na pristup informacijama kojom se zatražena informacija uskraćuje ako je klasificirana stupnjem tajnosti sukladno Zakonu o tajnosti podataka te se shodno tome poziva na uskratu temeljem odredbe čl. 8. Zakona o tajnosti podataka. Prema odredbi čl. 8. Zakona stupnjem tajnosti 'povjerljivo' klasificiraju se podaci čije bi neovlašteno otkrivanje naštetilo vrijednostima propisanima odredbom čl. 6. Zakona. Obzirom da se radi o ugovoru o pružanju usluga pravnog savjetovanja, nejasno je na koji način predmetni Ugovor štiti vrijednosti propisane u čl. 6.: temelji Ustavom utvrđenog ustrojstva RH-a, neovisnost, cjelovitost i sigurnost RH-a, međunarodni odnosi RH-a, obrambena sposobnost i sigurnosno-obavještajni sustav, sigurnost građana, osnove gospodarskog i financijskog sustava RH-a, znanstvena otkrića, pronalasci i tehnologije od važnosti za nacionalnu sigurnost RH-a. U sklopu provođenja testa javnog interesa i razmjernosti iz čl. 16. Zakona o tajnosti podataka i čl. 16. Zakona o pravu na pristup informacijama, Vlada RH je trebala pojasniti i precizno navesti koje se vrijednosti štite navedenom klasifikacijom.

Nadalje, Vlada RH je pogrešno primijenila čl. 16. Zakona o pravu na pristup informacijama obzirom da nije dala nikakvo obrazloženje niti izvela bilo kakvu pravnu analizu iz koje bi bilo vidljivo je li omogućavanje pristupa zatraženoj preslici Ugovora u interesu javnosti i hoće li omogućavanjem pristupa biti više štete nego koristi po zaštićene interese. Dakle, Vlada RH nije utvrdila sve razloge za niti razloge protiv omogućavanja pristupa zatraženoj informaciji niti je iskazala procjenu težine svakog pojedinog razloga, već je formalistički zaključila kako i nadalje postoje razlozi zbog kojih je Ugovor klasificiran stupnjem tajnosti i zbog toga nedostupan javnosti. Pritom Vlada RH ne navodi o kojim se to razlozima radi i na koji način bi otkrivanje sadržaja predmetnog Ugovora moglo naštetiti vrijednostima iz čl. 6. Zakona o tajnosti podataka te ne precizira koja se točno vrijednost iz čl. 6. štiti. Dakle, očito je da Vlada RH nije provela test javnog interesa i razmjernosti.

Predmetni Ugovor predstavlja najobičniji ugovor o javnim uslugama kojeg temeljem čl. 5. st. 1. toč. 1. Zakona o javnoj nabavi (NN 90/11) javni naručitelj, konkretno Vlada RH, sklapa sa gospodarskim subjektom – odvjetničkom tvrtkom Patton Boggs, radi nabave usluga – usluge pravnog savjetovanja. Dakle, radi se o ugovoru o javnoj nabavi čiji su predmet pravne usluge (usluge u smislu Dodatka II. B kategorije br. 21 zakona o javnoj nabavi) prema odredbi čl. 2. toč. 25. Zakona o javnoj nabavi. (...)

Žalitelj je suglasan s činjenicom da je u određenim zakonom propisanim slučajevima potrebno ograničiti pravo građana na dobivanje informacija koje su označene stupnjem tajnosti, no smatra da u konkretnom slučaju stupanj tajnosti 'povjerljivo' nije razmjeran naravi potrebe za ograničenjem niti nužan u slobodnom demokratskom društvu. Naime, žalitelj drži da je objavljivanje ugovora koje tijela javne vlasti sklapaju sa privatnim subjektima minimum transparentnosti o radu tijela javne vlasti koji mora biti poštovan. Javnost, odnosno narod, je suveren u ostvarivanju vlasti i kao takav ima pravo u svakom trenutku znati na koji način i u koju svrhu se proračunska sredstva troše. Privatni gospodarski subjekt prilikom sklapanja ugovora te poslovanja sa tijelima javne vlasti moraju preuzeti rizik 'razotkrivanja' vela tajnosti u ime javnog interesa za veću transparentnost, a tijela javne vlasti moraju biti svjesna da se radi o javnim poslovima i javnim ugovorima.

Također, treba napomenuti kako Vlada RH u Rješenju navodi kako je Ured Vijeća za nacionalnu sigurnost (UVNS) u prethodnome mišljenju naznačio da se radi o zaštićenom interesu u postupku pred Međunarodnim kaznenim sudom koji je još u tijeku, čije bi eventualno neovlašteno otkrivanje moglo našteti vrijednostima u čl. 6. Zakona o tajnosti podataka. Iz navedenog rješenja nije jasno je li Vlada RH prihvatila mišljenje UVNS-a što je dodatni dokaz da Vlada RH nije razložila i provela test razmjernosti i javnog interesa. Dodatno treba napomenuti kako je mišljenje UVNS-a nejasno. Naime, nije jasno po kojoj pravnoj osnovi predmetni Ugovor predstavlja zaštićeni interes i koji je taj zaštićeni interes u postupku pred Međunarodnim kaznenim sudom. Dakle, iako je predmetni Ugovor u svezi sa postupkom žalbe u predmetu Tužiteljstvo protiv Ante Gotovine i Mladena Markača, taj je žalbeni postupak gotov temeljem odredaba Statuta Međunarodnog kaznenog suda za bivšu Jugoslaviju kao i temeljem odredbi Pravila postupka i dokazivanja istoimenog Suda. Sukladno članku 119. Pravila postupka i dokazivanja Suda, žalbeni je postupak završio i presuda je Suda postala pravomoćna jer su svi redoviti pravni lijekovi iskorišteni, i kao takva je objavljena na internetskoj stranici Suda. Ukoliko se povuče paralela sa provođenjem sudskog postupka u hrvatskome pravnome sustavu, naići će se na odredbe o obnovi kaznenog postupka u Zakonu o kaznenome postupku prema kojemu se kazneni postupak koji je završen pravomoćnom presudom (dakle situacija sa presudom generalima) može obnoviti u korist osuđenika ako se iznesu nove činjenice ili podnosu novi dokazi (slično kao odredba čl. 119. Pravila postupka i dokazivanja Međunarodnog kaznenog suda za bivšu Jugoslaviju). (...) ukoliko bi i taj sudski postupak pred Međunarodnim sudom i dalje trajao, nejasno je kako je ta činjenica relevantna za omogućavanje preslike predmetnog Ugovora prema Zakonu o pravu na pristup informacijama.

(...) Također, potrebno je ponoviti kako su na internetskim stranicama Ministarstva pravosuđa Sjedinjenih Američkih Država sukladno američkome Zakonu o registraciji stranih zastupnika (Foreign Agents Registration Act) objavljeni sporazumi i dodatna dokumentacija tvrtke Patton Boggs, kao pravne osobe registrirane za obavljanje poslova zastupanja stranih država prema istoimenome zakonu i koje je ona dostavila američkome Ministarstvu. Link na navedenu stranicu: http://www.fara.gov/docs/2165-Exhibit-AB-20110805-31.pdf.«

3.3. Povjerenik za informiranje (u daljnjem tekstu: Povjerenik) je povodom prethodno navedene žalbe donio rješenje klasa: UP/ll-008-04/13-01/314, ur. broj: 401-01/04-14-06 od 10. travnja 2014. (u daljnjem tekstu: rješenje Povjerenika), izreka kojega glasi:

»1. Poništava se rješenje Vlade Republike Hrvatske KLASA: 008-01/13-08/05, URBROJ: 50302/28-13-1 od 29. kolovoza 2013. godine.

2. Odobrava se udruzi GONG preslika Ugovora između Vlade Republike Hrvatske i Odvjetničkog ureda Patton Boggs LLP u svezi žalbe u predmetu Tužiteljstvo protiv Ante Gotovine i Mladena Markača, te sastavni dio Ugovora-Uobičajeni uvjeti pružanja pravnih usluga Odvjetničkog ureda Patton Boggs LLP, na način da prije dostave navedenog Ugovora postupi sukladno odredbama Zakona o tajnosti podataka o deklasifikaciji podataka.

3. Nalaže se Vladi Republike Hrvatske da u roku od 8 dana od dana primitka ovog rješenja postupi sukladno točki 2. izreke ovog rješenja.«

U obrazloženju rješenja Povjerenika je u bitnome navedeno:

»Sukladno članku 66. stavku 2. Zakona o pravu na pristup informacijama od 25.10.2013. godine Agencija za zaštitu osobnih podataka više nije nadležna za zaštitu prava na pristup informacijama već je nadležna Povjerenica za informiranje.

Člankom 15. stavkom 2. točkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija klasificirana stupnjem tajnosti, sukladno zakonu kojim se uređuje tajnost podataka.

Člankom 15. stavkom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su informacije dostupne javnosti nakon što prestanu razlozi na temelju kojih je tijelo javne vlasti ograničilo pravo na pristup informaciji.

Iz spisa predmeta proizlazi da je predmetni Ugovor klasificiran stupnjem tajnosti 'povjerljivo' Zaključkom Vlade Republike Hrvatske KLASA: POV-004-01/11-02/01, URBROJ: 5030109-11-19 od 27. srpnja 2011. godine, da je Ured vijeća za nacionalnu sigurnost dao mišljenje da se radi o zaštićenom interesu u postupku pred Međunarodnim kaznenim sudom koji je još u tijeku i čije bi eventualno neovlašteno otkrivanje moglo naštetiti vrijednostima propisanim u članku 6. Zakona o tajnosti podataka. Daljnjim uvidom u spis predmeta je utvrđeno da je Koordinacija za unutarnju politiku i upravljanje državnom imovinom provela test razmjernosti i javnog interesa te je zaključila da i dalje postoje razlozi zbog kojih je Ugovor klasificiran stupnjem tajnosti, te da bi neovlašteno otkrivanje sadržaja predmetnog Ugovora moglo naštetiti vrijednostima propisanim u članku 6. Zakona o tajnosti podataka, pa samim time da prevladava potreba zaštite prava na ograničenje pristupa informaciji u odnosu na javni interes vezano za objavu podataka iz Ugovora.

U žalbenom postupku izvršen je uvid u zatražene informacije, te je utvrđeno da se iste sastoje od Ugovora sklopljenog između Vlade Republike Hrvatske i Odvjetničkog ureda Patton Boggs LLP u svezi žalbe u predmetu Tužiteljstvo protiv Ante Gotovine i Mladena Markača, te sastavnog dijela Ugovora: Uobičajeni uvjeti pružanja pravnih usluga Odvjetničkog ureda Patton Boggs LLP.

Nadalje, u žalbenom postupku je utvrđeno da je kazneni postupak pred Međunarodnim kaznenim sudom završen, te da je oslobađajuća presuda protiv Ante Gotovine i Mladena Markača bila pravomoćna u trenutku podnošenja zahtjeva za pristup informacijama žalitelja, stoga je nejasan stav da je postupak u tijeku. Navedeni stav eventualno bi se mogao protumačiti da se imalo na umu da u vrijeme podnošenja zahtjeva za pristup informacijama nije protekao rok za podnošenje izvanrednog pravnog lijeka: zahtjeva za obnovom postupka.

S obzirom da je kazneni postupak završen, Povjerenica za informiranje smatra da je ispunjen uvjet za primjenu odredbe članka 15. stavka 6. Zakona o pravu na pristup informacijama, te ne nalazi potrebu za daljnjim ograničenjem pristupa zatraženoj informaciji. Naime, u žalbenom postupku je utvrđeno da je zatražena informacija u svojoj srži ugovor o pružanju pravnih usluga sklopljen između dva pravna subjekta od kojih je jedan subjekt tijelo javne vlasti koje se kao naručitelj pružanja pravnih usluga, obvezalo te pravne usluge i platiti određenim iznosom.

Pravo na pristup informacijama je temeljno ljudsko pravo, a cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti. Uskraćivanje informacije o cijeni usluge koju je neko tijelo javne vlasti platilo odnosno obvezalo se platiti drugome subjektu bilo fizičkoj ili pravnoj osobi za obavljenu uslugu, protivno je samoj svrsi i cilju Zakona o pravu na pristup informacijama. Pitanje potrošnje javnog novca od važnog je značaja za transparentnost rada tijela javne vlasti, te stvaranje povjerenja građana u rad tijela javne vlasti, osobito u postupanju s javnim novcem. Stoga razlog za omogućavanjem pristupa zatraženoj informaciji bila bi transparentnost potrošnje sredstava Vlade Republike Hrvatske, dok razlog protiv davanja zatraženih informacije bila bi činjenica da je zatražena informacija klasificirana.

Člankom 8. Zakona o tajnosti podataka propisano je da se stupnjem tajnosti 'POVJERLJIVO' klasificiraju podaci čije bi neovlašteno otkrivanje naštetilo vrijednostima iz članka 6. ovoga Zakona. Imajući u vidu vrijednosti pobrojane u članku 6. Zakona o tajnosti podataka kao što su nacionalna sigurnost, vitalni interesi Republike Hrvatske, a osobito temelji Ustavom utvrđenog ustrojstva Republike Hrvatske, neovisnost, cjelovitost i sigurnost Republike Hrvatske, međunarodni odnosi Republike Hrvatske, obrambene sposobnosti i sigurnosno-obavještajni sustav, sigurnost građana, osnove gospodarskog i financijskog sustava Republike Hrvatske, znanstvena otkrića, pronalasci i tehnologije od važnosti za nacionalnu sigurnost Republike Hrvatske, iz obrazloženja pobijanog rješenja, kao niti iz zatražene informacije nije vidljivo koje bi se od navedenih vrijednosti štitile uskraćivanjem zatražene informacije, a osobito s obzirom na činjenicu da je postupak pred Međunarodnim kaznenim sudom u predmetu Tužiteljstvo protiv Ante Gotovine i Mladena Markača završen.

Posebno treba naglasiti da činjenica da je Vlada Republike Hrvatske sklopila predmetni Ugovor, a neko drugo tijelo javne vlasti, u smislu odredbi Zakona o pravu na pristup informacijama ne dobiva na važnosti na način da bi samo iz tog razloga taj ili takva vrsta ugovora trebala biti zaštićena kao interes Republike Hrvatske.

Nadalje, uvidom u internetsku stranicu Ministarstva pravosuđa Sjedinjenih Američkih Država http://www.fara.gov/docs/2165-Exhibit-AB-20110805-31.pdf, razvidno je da je sukladno Zakonu o registraciji stranih zastupnika na navedenoj stranici objavljena ponuda za zastupanje Odvjetničkog ureda Patton Boggs LLP, kao i prihvat ponude od strane Republike Hrvatske.

Procjenom razloga za i protiv omogućavanja pristupa zatraženoj informaciji, u žalbenom postupku je utvrđeno da nema zapreke da se omogući pristup zatraženoj informaciji koja je u svojoj biti informacija o usluzi koja je zatražena, uvjetima pod kojima se ta ista ostvaruje i ugovorenoj cijeni.

Člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da kad utvrdi da je žalba osnovana, Povjerenik će rješenjem korisniku omogućiti pristup informaciji.

Stoga je na temeljem članka 117. stavku 1. Zakona o općem upravnom postupku i članka 17. stavka 6. Zakona o pravu na pristup informacijama riješeno kao izreci ovog rješenja.«

3.4. Vlada je protiv tog rješenja 9. svibnja 2014. podnijela tužbu Visokom upravnom sudu, navevši u njoj u bitnome:

»(...) izreka Rješenja povjerenice za informiranje je proturječna i nejasna. (...)

Člankom 16. Zakona o tajnosti podataka (»Narodne novine«, br. 79/2007 i 86/2012) u slučajevima kad postoji interes javnosti, propisana je obveza vlasnika podatka da provede test razmjernosti između prava na pristup informacijama i zaštite vrijednosti propisanih u člancima 6., 7., 8. i 9. Zakona te odluči o zadržavanju stupnja tajnosti, promjeni stupnja tajnosti, deklasifikaciji ili oslobađanju od obveze čuvanja tajnosti podatka. Prije donošenja odluke iz stavka 1. ovoga članka vlasnik podatka je dužan zatražiti mišljenje Ureda Vijeća za nacionalnu sigurnost. Dakle, sukladno navedenoj odredbi Zakona o tajnosti podataka vlasniku podataka nameće se obveza provedbe testa razmjernosti i javnog interesa, nakon čega vlasnik podataka ima isključivu ovlast procjene i donošenja odluke o potrebi deklasifikacije određenih podataka.

S obzirom na to da se u osporenom Rješenju prvotno odobrava preslikavanje Ugovora i dodataka Ugovora Udruzi GONG, a zatim nalaže postupanje prema odredbama o deklasifikaciji podataka sukladno Zakonu o tajnosti podataka, prema kojima vlasnik podataka samostalno odlučuje o potrebi deklasifikacije pojednih dokumenta, zaključuje se da je izreka u predmetnom Rješenju nejasna. Ujedno, ukoliko bi se predmetna izreka tumačila tako da se vlasniku podataka nameće obveza deklasifikacije predmetnog Ugovora, na taj način došlo bi do kršenja članka 16. Zakona o tajnosti podataka, a na čiju primjenu upućuje povjerenica za informiranje u točki 2. izreke predmetnog Rješenja.

(...) sukladno članku 25. stavku 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, povjerenik za informiranje je u žalbenom postupku dužan za informacije iz članka 15. stavka 2. točke 1. Zakona (za informacije klasificirane stupnjem tajnosti) zatražiti mišljenje Ureda Vijeća za nacionalnu sigurnost, sukladno zakonu kojim se uređuje tajnost podataka. Iz predmetnog Rješenja povjerenice za informiranje proizlazi da takvo mišljenje u žalbenom postupku nije zatraženo (...)

(...)

U osporenom je Rješenju iznijet pogrešan zaključak da je jedina potreba za klasifikacijom predmetnih dokumenata bila u tome što je u vrijeme klasifikacije tajnosti tih dokumenata kazneni postupak bio u tijeku, što ne odgovara istini.

Osim toga, osporeno se Rješenje poziva na činjenice kojih nije bilo u vrijeme donošenja prvostupanjskog Rješenja, jer je tada kazneni postupak još bio u tijeku, s obzirom na to da još nije protekao rok za ulaganje izvanrednog pravnog lijeka, što jasno proizlazi i iz mišljenja Ureda Vijeća za nacionalnu sigurnost, od 23. kolovoza 2013. godine, u kojem stoji da 'Vlada Republike Hrvatske u donošenju odluke o eventualnoj deklasifikaciji navedenog Ugovora, kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa treba ocijeniti prevladala li javni interes u odnosu na potrebu za zaštitom interesa koji se klasifikacijom tih podataka štite, a s obzirom da je postupak pred Međunarodnim kaznenim sudom još u tijeku'.

Citirano je mišljenje dano u postupku povodom zahtjeva za pristup informacijama u kojem je proveden test razmjernosti i javnog interesa i na osnovi čijih je rezultata zahtjev podnositelja odbijen. U žalbenom je postupku trebalo ocijeniti zakonitost prvostupanjskog Rješenja koje se temelji na tim, a ne nekim novim činjenicama.

Temeljem pogrešnog zaključka o razlozima klasifikacije predmetnog ugovora kao i neutemeljenog zaključka da je kazneni postupak pred Međunarodnim kaznenim sudom završen, povjerenica za informiranje donosi odluku o primjeni članka 15. stavka 6. Zakona o pravu na pristup informacijama, odnosno prejudicira da su prestali razlozi zbog kojih je tijelo vlasti ograničilo pravo na pristup informacijama, iako to nije utvrđeno u zakonom propisanom postupku, niti je povjerenica za informiranje provela test razmjernosti i javnog interesa, što je također obveza žalbenog tijela kada se radi o informaciji klasificiranoj stupnjem tajnosti. Navedeno jasno ukazuje na pogrešnu primjenu materijalnog propisa, odnosno članka 15. stavka 6. Zakona o pravu na pristup informacijama u ovom slučaju.

Osim navedenog, povjerenica za informiranje isto čini i u slučaju kada konstatira da nije vidljivo koje bi se od vrijednosti iz članka 6. Zakona o tajnosti podatka štitile uskraćivanjem zatražene informacije te stoga, neosnovano uzimajući u obzir da je prestao postojati razlog za koji je procijenila da je razlog klasifikacije predmetnog Ugovora, nalaže preslikavanje i deklasifikaciju predmetnih dokumenata.

Sukladno članku 25. stavku 5. Zakona o pravu na pristup informacijama povjerenik u postupku rješavanja po žalbi može ispitati pravilnost provedenog testa razmjernosti i javnog interesa. Člankom 16. navedenog Zakona utvrđuju se pravila provedbe testa razmjernosti i javnog interesa odnosno određuje se u kojim je slučajevima tijelo javne vlasti dužno provesti test razmjernosti i javnog interesa, određuje se obveza prethodnog traženja mišljenja Ureda Vijeća za nacionalnu sigurnost, te se određuje kako se procjenjuje odnos javnog interesa i zaštićenog interesa. Slijedom navedenoga, tijelo javne vlasti kroz provedbu testa razmjernosti i javnog interesa ne ulazi u pitanje opravdanosti razloga za klasifikaciju određene informacije, nego je dužno utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavaka 2. i 3. Zakona i da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen.

Slijedom navedenoga, ni povjerenica za informiranje u postupku ispitivanja pravilnosti provedenog testa razmjernosti i javnog interesa ne bi smjela ocjenjivati opravdanost razloga za klasifikaciju informacija tijela javne vlasti. Tim više što je člankom 30. Zakona o tajnosti podatka Ured Vijeća za nacionalnu sigurnost određen kao tijelo nadležno za provedbu nadzora nad postupcima klasifikacije i deklasifikacije podataka tijela javne vlasti.

U odnosu na tvrdnje povjerenice za informiranje da nije vidljivo koje bi se od navedenih vrijednosti iz članka 6. Zakona o tajnosti podatka štitile uskraćivanjem zatražene informacije, potrebno je navesti da je u Zaključku Koordinacije za unutarnju politiku i upravljanje državnom imovinom, od 27. kolovoza 2013. godine, izričito naveden razlog klasifikacije predmetnog ugovora, odnosno navedeno je da bi neovlašteno otkrivanje sadržaja predmetnog Ugovora moglo naštetiti vrijednostima iz članka 6. Zakona o tajnosti podataka, odnosno da bi ono moglo imati utjecaj na međunarodne odnose Republike Hrvatske. Utvrđeno je da i nadalje postoje razlozi zbog kojih je Ugovor klasificiran stupnjem tajnosti 'povjerljivo' te da se zadržavanjem tog stupnja tajnosti dokumenta štite vitalni interesi Republike Hrvatske, pa bi otkrivanjem podataka iz tog dokumenta ti interesi bili ozbiljno povrijeđeni. Također zauzet je stav da u konkretnom slučaju prevladava potreba zaštite prava na ograničenje pristupa informaciji u odnosu na javni interes vezano za objavu podataka iz Ugovora, koja je u povodu zahtjeva GONG-a provedena donošenjem utemeljenog i obrazloženog Rješenja o odbijanju zahtjeva za ostvarivanje prava na pristup informacijama.

Iako je, dakle, u navedenom Zaključku Koordinacije za unutarnju politiku i upravljanje državnom imovinom izričito navedena zaštićena vrijednost koja se štiti klasifikacijom predmetnog Ugovora, povjerenica za informiranje pogrešno ocjenjuje razlog klasifikacije predmetnog Ugovora kao i opravdanost razloga klasifikacije te time izlazi iz okvira ovlasti danih Zakonom o pravu na pristup informacijama, odnosno pogrešno primjenjuje odredbe Zakona o pravu na pristup informacijama, kao i Zakona o tajnosti podataka, a napose, svoje ovlasti u postupanju po žalbi shodno Zakonu o općem upravnom postupku.

Prilikom ocjene javnog interesa, odnosno razloga za omogućavanjem pristupa zatraženoj informaciji, u pobijanom se rješenju navodi da je interes javnosti u ovom konkretnom slučaju transparentnost potrošnje sredstava Vlade Republike Hrvatske, odnosno potrošnje javnog novca.

Dakle, povjerenica za informiranje kao jedini javni interes u ovom konkretnom slučaju za ostvarivanje prava na pristup informacijama navodi da je pravo javnosti znati cijenu usluge koju je neko tijelo javne vlasti platilo, odnosno obvezalo se platiti drugome subjektu.

S obzirom na to da se i u osporenom rješenju navodi da je uvidom u internetsku stranicu Ministarstva pravosuđa Sjedinjenih Američkih Država razvidno da je objavljena ponuda za zastupanje odvjetničkog ureda Patton Boggs, kao i prihvat ponude od strane Republike Hrvatske, u kojoj je naveden i iznos mjesečne financijske obveze Republike Hrvatske prema odvjetničkom uredu, sporna je pravilnost ocjene o potrebi otkrivanja te informacije u javnom interesu.

Naime, s obzirom na to da je na internetskim stranicama Ministarstva pravosuđa Sjedinjenih Američkih Država već duže vremena objavljena prihvaćena ponuđena cijena usluga odvjetničkog ureda, s čime je upoznat i podnositelj zahtjeva za pristup informacijama te zainteresirana javnost, proizlazi da je javnosti dostupan podatak od javnog interesa na koji se povjerenica za informiranje poziva, dok je potreba zaštite međunarodnih odnosa Republike Hrvatske, u odnosu na ostale dijelove predmetnog ugovora, i dalje opstojna, što je nedvojbeno utvrđeno temeljem propisno provedenog testa razmjernosti i javnog interesa.

Drugim riječima, javnom objavom podatka o visini proračunskog troška u predmetnom slučaju, ta je informacija postala dostupna i transparentna, čime je udovoljeno javnom interesu, koji se ističe u osporenom Rješenju.

Konačno, povjerenica za informiranje u završnom dijelu osporavanog Rješenja navodi da je temeljem članka 117. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku i članka 17. stavka 6. Zakona o pravu na pristup informacijama riješeno kao u izreci Rješenja.

(...)

Vlada Republike Hrvatske posebno napominje da se u prilogu ove tužbe dostavljaju dokumenti koji su označeni stupnjevima tajnosti 'povjerljivo' i 'ograničeno' te je s njima potrebno postupati u skladu s odredbama Zakona o tajnosti podataka.«

Vezano uz posljednji navod iz prethodnog citata, Ustavni sud naglašava da je i sama tužba Visokom upravnom sudu klasificirana oznakom »povjerljivo«, no tijekom upravnog spora ta je tužba dostavljena na odgovor tuženiku i zainteresiranoj osobi na odgovor, čime je postala »javna« pa ju je Ustavni sud citirao ne smatrajući potrebnim ocjenjivati ustavnopravnu prihvatljivost vladinog klasificiranja iste.

3.5. Povjerenik je u odgovoru na tužbu, podnesenom Visokom upravnom sudu 23. lipnja 2014., u bitnome naveo:

»Tuženik najprije ističe da je netočna tvrdnja tužitelja da je izreka pobijanog rješenja tuženika proturječna i nejasna. Naime, izreka pobijanog rješenja tuženika je jasna i u skladu s odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama i ista je u skladu s odredbama postojećeg Zakona o tajnosti podataka. Tome u prilogu su i sljedeće činjenice:

– u Godišnjem planu normativnih aktivnosti za 2014. godinu, koji je sastavni dio Zaključka tužitelja KLASA: 022-03/13-07/386, URBROJ: 50301-09/09-13-2 donesenog na sjednici održanoj dana 18. prosinca 2013. godine, pod rednim brojem 55. naveden je Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o tajnosti podataka. Navedeni Godišnji plan normativnih aktivnosti dostupan je na linku: http://www.mrrfeu.hr/UserDocslmages///131230 VRH Zaključak GP 2014.pdf

– u Akcijskom planu za provedbu inicijative Partnerstvo za otvorenu vlast u Republici Hrvatskoj za razdoblje 2012.-2013., koji je donio tužitelj, pod provedbenom aktivnosti 5.2. navedeno je usklađivanje Zakona o tajnosti podataka s izmjenama i dopunama Zakona o pravu na pristup informacijama, a ovisno o rezultatima stručne rasprave te rasprave sa zainteresiranom javnošću. Navedeni Akcijski plan dostupan na linku: http://www.uzuvrh.hr/userfiles/file/Akcijski%20plan-Partnerstvo%20za%20otvorenu%20vlast-5 4 2012 .pdf,

– Ministar uprave donio je Odluku o osnivanju Međuresorne radne skupine za izradu Nacrta prijedloga Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o tajnosti podataka KLASA: 011-01/12-01/433, URBROJ: 515-03-02-02/5-12-15 od 11. siječnja 2013. godine.

– dopisom Broj: 511-01-152-15479/1-2014. od 11. veljače 2014. godine Ministarstvo unutarnjih poslova izvijestilo je tuženika u vezi rada Međuresorne radne skupine za izradu Nacrta prijedloga Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o tajnosti podataka.

Iz gore navedenog je razvidno da su u tijeku pripreme za izmjenu Zakona o tajnosti podataka, te da je tužitelj upoznat s istima. Nesporna je činjenica da tuženik temeljem Zakona o pravu na pristup informacijama ima pravo donijeti odluku kojom nešto nalaže. S obzirom da postojeći Zakon o tajnosti nije usklađen sa Zakonom o pravu na pristup informacijama, tuženik nije ni mogao donijeti drugačiju odluku već odluku kojom nalaže tužitelju da postupi sukladno odredbama Zakona o tajnosti podataka o deklasifikaciji podataka jer bi u protivnom prekršio Zakon o tajnosti podataka. Potrebno je uzeti u obzir da su i Zakon o pravu na pristup informacijama i Zakon o tajnosti informacija zakoni koji imaju istu pravnu snagu. Prema Zakonu o tajnosti podataka niti jedan klasificirani podatak se ne može dostaviti javnosti bez da je isti deklasificiran, a što može učiniti jedino i isključivo vlasnik podatka. U protivnom su za neovlašteno otkrivanje klasificiranih podataka kaznenim zakonodavstvo Republike Hrvatske propisane i odgovarajuće kaznene sankcije.

U odnosu na navod tužitelja da je tuženik bio dužan u žalbenom postupku zatražiti mišljenje Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost, tuženik ističe da navedeno nije točno i da tužitelj pogrešno tumači Zakon o pravu na pristup informacijama. Naime, prema odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama tuženik kao drugostupanjsko ne mora provesti test razmjernosti i javnog interesa kada je navedeni test provelo prvostupanjsko tijelo, već tuženik samo ispituje pravilnost provedenog testa. Posve je pogrešno i suprotno osnovnim načelima vođenja upravnog postupka stajalište tužitelja da bi tuženik trebao u slučajevima kada je test razmjernosti i javnog interesa provelo prvostupanjsko tijelo, koje je već u prvostupanjskom postupku zatražilo mišljenje Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost, ponovno od Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost tražiti mišljenje o istoj stvari. Odredba o obvezi tuženika da zatraži mišljenje Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost je predviđena za slučajeve kada prvostupanjsko tijelo nije zatražilo mišljenje Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost, a samim time i provelo test razmjernosti i javnog interesa, te tuženik u tom slučaju, kada sukladno članku 117. stavku 1. Zakona o općem upravnom postupku poništava rješenje i sam rješava upravnu stvar, provodi test razmjernosti i javnog interesa i u obvezi je zatražiti mišljenje Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost. To potvrđuju i odredbe kojima je zakonodavac propisao rokove za rješavanje žalbe, pa je tako propisao rok od 60 dana u slučaju kada treba ispitati pravilnost provedenog testa razmjernosti i javnog interesa odnosno provesti navedeni test u svim zakonskom slučajevima osim za klasificirane podatke za koje je propisana posebna odredba (članak 25. stavak 6.) i rok od 90 dana.

Nadalje navod tužitelja da je interes javnosti zadovoljen jer je na internetskim stranicama Ministarstva pravosuđa Sjedinjenih Američkih država već duže vrijeme objavljena prihvaćena ponuđena cijena usluga odvjetničkog ureda, a s čime je upoznat i korisnik prava na informaciju, te zainteresirana javnost, kontradiktoran je iznesenim stajalištima tužitelja o potrebi zaštite traženih informacija. Naime, u ovome dijelu svog odgovora na tužbu tužitelj je kontradiktoran jer govori o javnoj objavi podataka. Ukoliko tužitelj smatra da je javnost upoznata s cijenom utoliko je besmisleno i vođenje postupka i navođenje argumenata. Činjenica je da se putem medija i objavljenih članaka vode rasprave o tome koliko je proračunskog novca potrebno za obavljanje usluga temeljem sklopljenog ugovora.«

3.6. Podnositeljica je u odgovoru na tužbu, podnesenom Visokom upravnom sudu 1. srpnja 2014., djelomice ponovila svoje žalbene navode te u ostalom dijelu, u bitnome, navela:

»Izreka Rješenja Povjerenice je jasna i u skladu sa danim obrazloženjem. Naime, upućivanje Vlade RH na postupanje sukladno odredbama ZTP-a u izreci Rješenja jasno upućuje na primjenu odredbi ZTP-a o obvezi oslobađanja od obveze čuvanja tajnosti podataka u pogledu zatraženih informacija budući da je temeljem čl. 25. st. 5. ZPPI-a testom razmjernosti i javnog interesa provedenog od strane Povjerenice, utvrđeno da prevladava javni interes nad potrebom zaštite prava na ograničenje zatraženih informacija. Zaključno, sukladno čl. 25. st. 7. ZPPI-a Povjerenica će, kad utvrdi da je žalba osnovana, po pravomoćnosti rješenja omogućiti korisniku pristup informaciji.«

3.7. Visoki upravni sud je osporenom presudom usvojio tužbeni zahtjev Vlade, poništio rješenje Povjerenika te odbio žalbu podnositeljice protiv rješenja Vlade. U obrazloženju osporene presude Visoki upravni sud je u bitnome naveo:

»Prema članku 15. stavku 2. točki 1. Zakona o pravu na pristup informacijama ('Narodne novine' 25/2013.) tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija klasificirana sa stupnjem tajnosti, sukladno zakonu kojim se uređuje tajnost podataka, s time da je daljnjom odredbom članka 15. stavka 6. istog Zakona, propisano da su informacije dostupne javnosti nakon što prestanu razlozi na temelju kojih je tijelo javne vlasti ograničilo pravo na pristup informaciji.

Iz podataka spisa predmeta dostavljenog Sudu uz odgovor na tužbu proizlazi da je ugovor sklopljen između Vlade Republike Hrvatske i Odvjetničkog ureda Patton Boggs LLP u svezi žalbe u predmetu Tužiteljstvo protiv Ante Gotovine i Mladena Markača klasificiran stupnjem tajnosti 'POVJERLJIVO' Zaključkom Vlade, klasa: POV-004-01/11-02/01, urbroj: 5030109-11-19 od 27. srpnja 2011., te da je Ured Vijeća za nacionalnu sigurnost dao mišljenje da se radi o zaštićenom interesu u postupku pred Međunarodnim kaznenim sudom koji je još u tijeku i čije bi eventualno neovlašteno otkrivanje moglo naštetiti vrijednostima propisanim u članku 6. Zakona o tajnosti podataka ('Narodne novine' 79/2007. i 86/2012.).

Nadalje, proizlazi da je Koordinacija za unutarnju politiku i upravljanje državnom imovinom provela test razmjernosti i javnog interesa te potom zaključila da i dalje postoje razlozi zbog kojih je predmetni ugovor klasificiran stupnjem tajnosti, te da bi neovlašteno otkrivanje sadržaja predmetnog ugovora moglo naštetiti vrijednostima propisanim u članku 6. Zakona o tajnosti podataka, te da time prevladava potreba zaštite prava na ograničenje pristupa informaciji u odnosu na javni interes vezano uz objavu podataka iz tog ugovora.

Odredbom članka 8. Zakona o tajnosti podataka propisano je da se stupnjem tajnosti 'POVJERLJIVO' klasificiraju podaci čije bi neovlašteno otkrivanje naštetilo vrijednostima iz članka 6. ovoga Zakona, kao što su nacionalna sigurnost i vitalni interesi Republike Hrvatske, a osobito temelji Ustavom utvrđenog ustrojstva Republike Hrvatske neovisnost, cjelovitost i sigurnost Republike Hrvatske, međunarodni odnosi Republike Hrvatske, obrambene sposobnosti i sigurnosno-obavještajni sustav, sigurnost građana, osnove gospodarskog i financijskog sustava Republike Hrvatske, znanstvena otkrića, pronalasci i tehnologije od važnosti za nacionalnu sigurnost Republike Hrvatske.

Nadalje, prema članku 16. Zakona o tajnosti podataka, kad postoji interes javnosti, vlasnik podatka dužan je ocijeniti razmjernost između prava na pristup informacijama i zaštite vrijednosti propisanih u člancima 6., 7., 8. i 9. ovoga Zakona te odlučiti o zadržavanju stupnja tajnosti, promjeni stupnja tajnosti, deklasifikaciji ili oslobađanju od obveze čuvanja tajnosti podataka (stavak 1.), s time da je prije donošenja odluke iz stavka 1. ovoga članka vlasnik podatka dužan zatražiti mišljenje Ureda Vijeća za nacionalnu sigurnost (stavak 2.), te u skladu sa stavkom 3. tog članka Zakona vlasnik podatka dužan je o postupku iz stavka 1. ovoga članka izvijestiti i druga nadležna tijela propisana Zakonom.

Sukladno tome je u konkretnom slučaju tužitelj kao donositelj prvostupanjskog rješenja i postupio te kao vlasnik traženog podatka proveo test razmjernosti i javnog interesa nakon čega je procijenio da nema mjesta niti razloga da se predmetni podaci deklasificiraju, po prethodno zatraženom mišljenju Ureda Vijeća za nacionalnu sigurnost od 23. kolovoza 2013. u kojem je naznačeno da se radi o zaštićenom interesu u postupku pred Međunarodnim kaznenim sudom koji je još u tijeku, te čije bi eventualno neovlašteno otkrivanje moglo naštetiti vrijednostima propisanim u članku 6. Zakona o tajnosti podataka. Koordinacija za unutarnju politiku i upravljanje državnom imovnom je na sjednici održanoj dana 27. kolovoza 2013. provela test razmjernosti i javnog interesa u skladu s naprijed citiranim zakonskim odredbama.

Nakon toga je zaključeno da i nadalje postoje razlozi zbog kojih je Ugovor klasificiran stupnjem tajnosti te da bi neovlašteno otkrivanje sadržaja tog ugovora moglo naštetiti vrijednostima iz članka 6. Zakona o tajnosti podataka, zbog čega prevladava potreba zaštite prava na ograničenje pristupa informaciji u odnosu na javni interes vezano za objavu podataka iz Ugovora.

Slijedom toga Sud ocjenjuje pravilnim navod tužitelja da je uz prethodnu obvezu naloženu tužitelju da deklasificira predmetni Ugovor tuženik postupio izvan opsega ovlasti propisanih odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama, jer je takvo postupanje protivno odredbama Zakona o tajnosti podataka, prema kojima je samo vlasnik podatka koji je u propisanom postupku klasificirani podatak takvim označio i za isti utvrdio stupanj tajnosti ovlašten odlučiti o zadržavanju stupnja tajnosti, promjeni stupnja tajnosti, deklasifikaciji ili oslobađanju od obveze čuvanja tajnosti podataka. Sa tim u vezi je osnovan i daljnji navod tužitelja da je tuženik ovlašten ocijeniti da li je tijelo javne vlasti pravilno provelo test razmjernosti i javnog interesa, međutim ne i ocjenjivati opravdanost razloga za klasifikaciju određene informacije, nego je dužno utvrditi da li se u konkretnom slučaju pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavak 2. i 3. Zakona o pravu na pristup informacijama i da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen.

Dakle, obzirom da je u konkretnom slučaju riječ o informacijama klasificiranim odgovarajućim stupnjem tajnosti u postupku provedenim sukladno mjerodavnom propisu, tijelo javne vlasti je nakon provedbe testa razmjernosti i javnog interesa procijenilo da i nadalje postoje razlozi zbog kojih je Ugovor klasificiran stupnjem tajnosti te da bi neovlašteno otkrivanje sadržaja tog Ugovora moglo naštetiti vrijednostima iz članka 6. Zakona o tajnosti podataka.

Člankom 15. stavkom 2. točkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija klasificirana stupnjem tajnosti sukladno zakonu kojim se uređuje tajnost podataka. Iz tog razloga tijelo javne vlasti je odbilo zahtjev zainteresiranog jer je provelo postupak u kojem je utvrdilo da i nadalje postoje razlozi zbog kojih su traženi podaci klasificirani stupnjem tajnosti u skladu s odredbama zakona kojim se uređuje tajnost podataka. U tom slučaju je tijelo javne vlasti u skladu s navedenom odredbom Zakona o pravu na pristup informacijama, ovlašteno ograničiti pristup traženoj informaciji.

Sa tim u vezi Sud nalazi osnovanim prigovor tužbe da tuženik u predmetnom slučaju nije ovlašten ocjenjivati opravdanost razloga zbog kojih je tražena informacija i nadalje klasificirana odgovarajućim stupnjem tajnosti zbog čega je tijelo javne vlasti uskratilo pristup traženim informacijama.

Naime, u konkretnom slučaju je ocijenilo da prevladava potreba zaštite prava na ograničenje pristupa traženoj informaciji u odnosu na javni interes vezan za objavu traženih podataka, koju ocjenu je to tijelo i obrazložilo razlozima koje prihvaća i ovaj Sud u cijelosti.

Suprotno utvrđenju tuženika u Zaključku koordinacije za unutarnju politiku i upravljanje državnom imovinom od 27. kolovoza 2013. izričito je naveden razlog klasifikacije predmetnog Ugovora uz navod da bi neovlašteno otkrivanje sadržaja odnosno podataka iz tog Ugovora, obzirom na predmet sudskog postupka zbog kojeg je taj Ugovor Vlada Republike Hrvatske zaključila, moglo imati utjecaj na međunarodne odnose Republike Hrvatske. Stoga da i nadalje postoje razlozi zbog kojih je taj dokument klasificiran stupnjem tajnosti te da se zadržavanjem stupnja tajnosti štite vitalni interesi Republike Hrvatske koji bi otkrivanjem podataka iz tog dokumenta mogli biti ozbiljno povrijeđeni.

Iz tog razloga je suprotno navodu tuženika rješenje o odbijanju zahtjeva za ostvarivanje prava na pristup informacijama obrazloženo te Sud nalazi da je tuženik ocjenjujući opravdanost razloga za daljnju klasifikaciju traženih podataka odnosno time što je naložio tužitelju da tražene podatke deklasificira pogrešno primijenio odredbe Zakona o pravu na pristup informacijama kojima je propisano ovlaštenje tuženika za postupanje u povodu žalbe u predmetnoj upravnoj stvari.«

III. PRIGOVORI PODNOSITELJICE

4. Podnositeljica u ustavnoj tužbi, uz ponavljanje navoda iz žalbe protiv rješenja te odgovora na tužbu Visokom upravnom sudu, dodatno u bitnome navodi:

»Sud pogrešno zaključuje da je Povjerenica ovlaštena samo ocijeniti je li Vlada Republike Hrvatske pravilno primijenila test razmjernosti i javnog interesa, a ne i ocjenjivati i opravdanost razloga za klasifikaciju zatražene informacije obzirom da Sud dalje u istoj rečenici proturječi sam sebi, navodeći kako je Povjerenica dužna utvrditi da li se u konkretnom slučaju pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz čl. 15. st. 2. i st. 3. ZPPI-a i da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji i u svakom pojedinačnom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen.

(...) Sud navedenim tumačenjem negira intenciju zakonodavca koja je jasno izražena u obrazloženju čl. 25. u svezi sa čl. 16. ZPPI-a u Konačnome prijedlogu ZPPI-a, a prema kojem je jasno propisano kako je svrha čl. 25. st.5. i st.4. u svezi sa čl. 16. primjena testa razmjernosti i javnog interesa od strane Povjerenice u žalbenome postupku kao kontrolna ovlast i ispitivanje primjene navedenog testa od strane tijela javne vlasti u prvostupanjskom rješavanju zahtjeva te omogućavanje pristupa informaciji u slučaju osnovanosti žalbe, tj. u slučaju da je prvostupanjsko tijelo pogreno primjenilo test razmjernosti i javnog interesa te uskratilo zatraženu informaciju.

Također, potrebno je nagasiti kako Vlada Republike Hrvatske nije primjenom testa razmjernosti i javnog interesa u prvome stupnju obrazložila kako bi pružanje zatražene informacije moglo imati utjecaj na međunarodne odnose Republike Hrvatske, a isto nije ni Sud dokazao (...)

(...)

Podnositelj smatra da je Sud trebao provesti puni i sadržajni test javnog interesa kako je opisan u navedenom članku 38. stavak 4. Ustava Republike Hrvatske. Naime, podnositelj je zatražio konkretnu i određenu informaciju – presliku Ugovora o pružanju usluga pravnog savjetovanja sklopljenog između Ministarstva pravosuđa i odvjetničkog ureda Patton Boggs LLP te dodataka navedenog Ugovora u svrhu povećanja transparentnosti i javnosti rada tijela javne vlasti, s obzirom da se radi o Vladi Republike Hrvatske i raspolaganju javnim novcem. Stoga je traženje navedene informacije imalo legitimnu svrhu podizanja činjenične utemeljenosti i kvalitete rasprave o transparentnom radu Vlade Republike Hrvatske i transparentnom i odgovornom trošenju javnih sredstava.

Navedeno je u skladu s čl. 10. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava, ratificiranom od strane Republike Hrvatske, koji propisuje kako sloboda informiranja uključuje i pravo na primanje i širenje informacija bez ograničenja od strane javnih vlasti. Kako navodi i Europski sud za ljudska prava u slučaju Társaság a Szabadságjogokért protiv Mađarske, uskraćivanje informacija koje su važne za sudjelovanje u javnoj raspravi u stvarima od interesa javnosti predstavlja kršenje slobode informiranja, a pravo primanja informacija je preduvjet slobode informiranja jer nije moguće stvoriti utemeljeno mišljenje bez znanja relevantnih činjenica.

Također, Sukladno praksi Europskog suda za ljudska prava u predmetu Youth Initiative for Human Rights v. Serbia kada se organizacija civilnog društva bavi pitanjima od javnog interesa, tada ima ulogu watchdoga jednako kao i mediji, stoga uživaju i istu zaštitu prava u okviru Europske konvencije o zaštiti temeljnih ljudskih prava i temeljnih sloboda.

(...)

Temeljno načelo propisano ZPPI-om jest načelo javnosti i slobodnog pristupa informacijama, stoga svaku iznimku od toga načela, iako propisanu istoimenim Zakonom, treba tumačiti i primjenjivati što je moguće uže. Europski je sud za ljudska prava u predmetu OVESSG v. Austria jasno naglasio kako nacionalna tijela javne vlasti prilikom ograničavanja pristupu informacijama sukladno njihovome nacionalnome zakonu o pravu na pristup informacijama moraju nacionalno pravo primjenjivati u skladu sa čl. 10. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda na način da se pristup informaciji ograniči iz opravdanog i značajnog razloga koji je nužan u slobodnom demokratskom društvu.

(...)

Bitno obilježje ustavnopravnog jamstva sudske kontrole zakonitosti pojedinačnih akata prema članku 19. stavak 2. Ustava Republike Hrvatske je da sud mora za svoja utvrđenja dati jasne razloge (U-III-1806/2000 od 21. veljače 2001. godine; U-lll-1440/2005 od 10. travnja 2008. godine; U-lll-2378/2005 od 30. travnja 2008. godine). Dodatno, pri ispunjenju obveze iz članka 19. stavak 2. Ustava Republike Hrvatske, sud se u provođenju postupka mora očitovati o svim relevantnim navodima tužitelja (U-lll-2378/2005 od 30. travnja 2008. godine te U-lII-2809/2003 od 13. lipnja 2007. godine). Osim toga, sudska kontrola zakonitosti kako je zajamčena odredbom članka 19. stavak Ustava Republike Hrvatske 'ne iscrpljuje se u pravu na pokretanje upravnog spora pred Upravnim sudom, već se sadržaj tog jamstva proteže i na obvezu tog suda da u propisanom postupku odluči o zakonitosti osporenog akta' (U-lll-2378/2005 od 30. travnja 2008. godine).

Ovo jamstvo provođenja propisanog postupka u neposrednoj je svezi s ustavnopravnim jamstvom na pravično suđenje kako je ono propisano u članku 29. stavak 1. Ustava Republike Hrvatske. (...)

(...)

Podnositelj smatra kako je Visoki upravni sud Republike Hrvatske prekršio jamstva navedena u člancima 38. stavak 4, 19. stavak 2. i 29. stavak 1. Ustava Republike Hrvatske kada je (...) u obrazloženju sporne presude ponovio neodgovarajuće navode tužitelja Vlade Republike Hrvatske iz prethodnog postupka, ne očitujući se na prihvatljiv način i o navodima tuženika, Povjerenice za informiranje kao ni o navodima podnositelja iz Odgovora na tužbu, a što je dužan sukladno čl. 60. st. 4. Zakona o upravnim sporovima (NN 20/10, 143/12, 152/14).«

Podnositeljica zaključno predlaže usvajanje ustavne tužbe, ukidanje osporene presude te vraćanje predmeta Visokom upravnom sudu na ponovni postupak.

IV. OCJENA USTAVNOG SUDA

5. Za procjenu osnovanosti ustavne tužbe u konkretnom slučaju, prema ocjeni Ustavnog suda, mjerodavne su odredbe Ustava koje glase:

»Članak 16.

Slobode i prava mogu se ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje.

Svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.«

»Članak 19.

(...)

Zajamčuje se sudska kontrola zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti.«

»Članak 29.

Svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično i u razumnom roku odluči o njegovim pravima i obvezama ...«.

»Članak 38.

(...)

Jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom.

(...)«

»Članak 115.

(...)

Sudovi sude na temelju Ustava, zakona, međunarodnih ugovora i drugih važećih izvora prava.«

Mjerodavne odredbe Konvencije glase:

»Članak 6.

PRAVO NA POŠTENO SUĐENJE

1. Radi utvrđivanja svojih prava i obveza građanske naravi ... svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično, javno i u razumnom roku ispita njegov slučaj ...«.

»Članak 10.

SLOBODA IZRAŽAVANJA

1. Svatko ima pravo na slobodu izražavanja. To pravo obuhvaća slobodu mišljenja i slobodu primanja i širenja informacija i ideja bez miješanja javne vlasti i bez obzira na granice (...)

2. Kako ostvarivanje tih sloboda obuhvaća dužnosti i odgovornosti, ono može biti podvrgnuto formalnostima, uvjetima, ograničenjima ili kaznama propisanim zakonom, koji su u demokratskom društvu nužni radi interesa državne sigurnosti, teritorijalne cjelovitosti ili javnog reda i mira, radi sprečavanja nereda ili zločina, radi zaštite zdravlja ili morala, radi zaštite ugleda ili prava drugih, radi sprečavanja odavanja povjerljivih informacija ili radi očuvanja autoriteta i nepristranosti sudbene vlasti.«

»Članak 13.

PRAVO NA DJELOTVORAN PRAVNI LIJEK

Svatko čija su prava i slobode koje su priznate u ovoj Konvenciji povrijeđene ima pravo na djelotvorna pravna sredstva pred domaćim državnim tijelom čak i u slučaju kada su povredu počinile osobe koje su djelovale u službenom svojstvu.«

»Članak 18.

GRANICE PRIMJENE OGRANIČENJA PRAVA

Ograničenja prava i sloboda dopuštena ovom Konvencijom neće se primjenjivati u druge svrhe osim onih za koje su propisana.«

6. Ustavni sud u konkretnom slučaju mora odgovoriti na sljedeća pitanja:

1. Je li došlo do miješanja u podnositeljičino pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti?

6.1. Sadržaj ugovora koje tijela javne vlasti sklapaju s privatnim subjektima, pogotovo ako se obveze iz tih ugovora financiraju sredstvima iz javnog proračuna, nedvojbeno je stvar od javnog interesa. Stoga Ustavni sud smatra da je podnositeljica bila uključena u prikupljanje informacija u stvari od javne važnosti. Ustavni sud primjećuje da se Vlada u konkretnom slučaju umiješala u pripremnu fazu tog procesa, stvarajući podnositeljici administrativne zapreke. Zbog navedenog je, prema ocjeni Ustavnog suda, došlo do miješanja u podnositeljičino pravo sadržano u članku 38. stavku 4. Ustava.

2. Je li miješanje u podnositeljičino pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti bilo opravdano?

6.2. Pri ocjeni opravdanosti predmetnog miješanja u podnositeljičino ustavno pravo, Ustavni sud treba procijeniti je li to miješanje zadovoljilo zahtjeve članka 38. stavka 4. Ustava, to jest je li ograničenje bilo propisano zakonom, razmjerno naravi potrebe u konkretnom slučaju te nužno u slobodnom i demokratskom društvu, kao i služi li nekoj od legitimnih svrha (ili eventualno više njih) iz članka 16. stavka 1. Ustava.

a) Je li miješanje bilo u skladu sa zakonom?

6.3. Podnositeljica je informaciju zahtijevala temeljem Zakona o pravu na pristup informacijama (»Narodne novine« broj 25/13. i 85/15.; u daljnjem tekstu: ZoPPI) koji, između ostalog, uređuje pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti (članak 1. ZoPPI-a). Rješenjem Vlade taj je zahtjev odbijen uz obrazloženje da je člankom 15. stavkom 2. točkom 1. ZoPPI-a propisano da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija klasificirana stupnjem tajnosti, sukladno zakonu kojim se uređuje tajnost podataka. Visoki upravni sud je obrazlažući osporenu presudu, između ostalog, također iznio taj argument. S obzirom na navedeno, Ustavni sud smatra da je miješanje bilo »propisano zakonom« u smislu članka 38. stavka 4. Ustava.

b) Je li miješanje imalo legitimnu svrhu?

6.4. Što se tiče legitimne svrhe, Ustavni sud ukazuje na činjenicu da je u rješenju Vlade navedeno da je, na temelju članka 16. stavka 1. ZoPPI-a, pribavljeno prethodno mišljenje Ureda Vijeća za nacionalnu sigurnost (klasa: POV-008-01/13-01/06, ur. broj: 50439-05/7-13-04 od 23. kolovoza 2013.), »u kojem je naznačeno da se radi o zaštićenom interesu u postupku pred Međunarodnim kaznenim sudom koji je još u tijeku, čije bi eventualno neovlašteno otkrivanje moglo naštetiti vrijednostima propisanim u članku 6. Zakona o tajnosti podataka« te da je Koordinacija za unutarnju politiku i upravljanje državnom imovinom »zaključila da i nadalje postoje razlozi zbog kojih je Ugovor klasificiran stupnjem tajnosti te da bi neovlašteno otkrivanje sadržaja predmetnog Ugovora moglo naštetiti vrijednostima iz članka 6. Zakona o tajnosti podataka«.

Nakon što je rješenje Vlade poništeno rješenjem Povjerenika, Vlada u tužbi Visokom upravnom sudu navodi »da je u Zaključku Koordinacije za unutarnju politiku i upravljanje državnom imovinom, od 27. kolovoza 2013. godine, izričito naveden razlog klasifikacije predmetnog ugovora, odnosno navedeno je da bi neovlašteno otkrivanje sadržaja predmetnog Ugovora moglo naštetiti vrijednostima iz članka 6. Zakona o tajnosti podataka, odnosno da bi ono moglo imati utjecaj na međunarodne odnose Republike Hrvatske« te da je utvrđeno »da i nadalje postoje razlozi zbog kojih je Ugovor klasificiran stupnjem tajnosti 'povjerljivo' te da se zadržavanjem tog stupnja tajnosti dokumenta štite vitalni interesi Republike Hrvatske, pa bi otkrivanjem podataka iz tog dokumenta ti interesi bili ozbiljno povrijeđeni«.

Visoki upravni sud također u osporenoj presudi navodi da je člankom 8. Zakona o tajnosti podataka (»Narodne novine« broj 79/07. i 86/12.) propisano »da se stupnjem tajnosti 'POVJERLJIVO' klasificiraju podaci čije bi neovlašteno otkrivanje naštetilo vrijednostima iz članka 6. ovoga Zakona«, pa tako, među ostalim, i vrijednostima na koje se u tužbi Visokom upravnom sudu poziva Vlada: međunarodnim odnosima Republike Hrvatske i njezinim vitalnim interesima.

Ustavni sud ocjenjuje da je detaljnijoj konkretizaciji legitimnih razloga za uskratu pristupa traženim informacijama u specifičnim okolnostima konkretnog slučaja (vitalni interesi države u domeni međunarodnih odnosa) prirođen problem otkrivanja tih istih štićenih informacija.

Polazeći od svega prethodno navedenog, Ustavni sud ocjenjuje da postojeća vladina i sudska argumentacija razmatranog miješanja u podnositeljičino pravo na pristup informacijama upućuje na služenje tog miješanja legitimnoj svrsi u smislu članka 38. stavka 4. Ustava u vezi sa člankom 16. stavkom 1. Ustava, odnosno u smislu članka 10. stavka 2. Konvencije.

c) Je li miješanje bilo »nužno u slobodnom i demokratskom društvu« te »razmjerno naravi potrebe«?

6.5. U mjeri u kojoj su legitimni razlozi za uskratu pristupa traženim informacijama konkretizirani u specifičnim okolnostima konkretnog slučaja (vidi točku 6.4. obrazloženja ove odluke), Ustavni sud ocjenjuje da je predmetno miješanje bilo »nužno u slobodnom i demokratskom društvu« te »razmjerno naravi potrebe«.

7. Stoga Ustavni sud ocjenjuje da podnositeljici osporenom presudom nisu povrijeđena ustavna i konvencijska prava navedena u točki 5. obrazloženja ove odluke.

8. Slijedom navedenog, na temelju članaka 73. i 75. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), odlučeno je kao u izreci.

9. Objava odluke (točka II. izreke odluke) temelji se na članku 29. stavku 1. Ustavnog zakona.

Broj: U-III-1267/2015

Zagreb, 21. studenoga 2017.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
dr. sc. Miroslav Šeparović, v. r.

* * *

Na temelju članka 27. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst) i članaka 50. i 51. Poslovnika Ustavnog suda Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 181/03., 16/06., 30/08., 123/09., 63/10., 121/10., 19/13., 37/14. i 2/15.) prilažemo sljedeće

IZDVOJENO MIŠLJENJE

uz Odluku broj: U-III-1267/2015 od
21. studenoga 2017.

Odlučili smo se na izdvojeno mišljenje jer se s većinom razilazimo u pogledu dva pitanja od značaja za ishod ovog predmeta.

Prije svega, ne možemo se složiti s razinom sudskog nadzora nad odlukama izvršne vlasti o uskrati informacija građanima i građankama koju većina smatra prihvatljivom u okolnostima konkretnog spora. Nadalje, također smatramo da izuzetna visoka, gotovo i najveća moguća, sloboda procjene koju je izvršna vlast demonstrirala u konkretnom predmetu odlučujući o opravdanosti uskrate informacija koje je ona sama, temeljem svoje procjene, klasificirala tajnom, ne zadovoljava zahtjeve koji proizlaze iz pojedinačnog prava građana i građanki na pristup informacijama koje posjeduju tijela državne i javne vlasti zajamčenog odredbom članka 38. Ustava Republike Hrvatske.

Preciznije, s većinom se ne slažemo u ocjeni da je »detaljnijoj konkretizaciji legitimnih razloga za uskratu pristupa traženim informacijama u specifičnim okolnostima konkretnog slučaja prirođen problem otkrivanja štićenih informacija«. Uvjereni smo kako nema realne opasnosti otkrivanja štićenih informacija s obzirom da sudski nadzor uključuje mogućnost i obvezu nadležnog suda da štiti povjerljivost štićenih informacija. Držimo da ustavno načelo učinkovitosti sudske zaštite obvezuje sudove da nadziru sam sadržaj spornih odluka izvršne vlasti, odnosno ispituju postojanje i uvjerljivost razloga temeljem kojih je izvršna vlast iskoristila zakonsku mogućnost uskrate informacija. Ako nadležni sud, tijekom nadzora opravdanosti i neophodnosti razloga na kojima počiva odluka izvršne vlasti o uskrati informacija, ocijeni da uistinu postoji javni interes koji opravdava status tajnosti konkretne informacije, ništa ga ne obvezuje da tu informaciju ikome učini znanom, uključujući tu i podnositelja zahtjeva. Stoga smatramo kako nadzor koji je ograničen isključivo na provjeru postupovne forme u okviru koje je donesena sporna odluka, bez ikakve ocjene samog sadržaja odluke, ne predstavlja učinkovitu sudsku zaštitu temeljnog prava na pristup informacijama.

Kako bismo što preciznije obrazložili razloge zbog kojih smatramo da, u slučajevima kada je zatražena informacija klasificirana kao tajna, odluke izvršne vlasti o uskrati informacija podliježu jednako ozbiljnom stupnju sudskog nadzora opravdanosti i neophodnosti kao i odluke o uskrati informacija koje nisu označene tajnima, ovo izdvojeno mišljenje smo strukturirali u dva zasebna, usko povezana dijela.

Prvo, smatramo korektnim ukazati na normativne razloge zbog kojih držimo kako odluke tijela izvršne vlasti povodom zahtjeva građana i građanki o pristupu informacijama uvijek podliježu strogom nadzoru opravdanosti i nužnosti. U tom smislu prvi dio izdvojenog mišljenja usredotočen je na vrijednosni značaj koji pravo na pristup informacijama ima u ustavnoj arhitekturi zaštite temeljnih prava građana odnosno temeljnih vrednota. Drugi dio mišljenja posvetili smo ocjeni ustavne prihvatljivosti razine sudskog nadzora opravdanosti i neophodnosti odluka izvršne vlasti o uskrati pristupa informacijama građanima i građankama i kritici postupanja Visokog upravnog suda RH u konkretnom predmetu.

Prije no što iznesemo argumente vezane uz navedena dva aspekta smatramo korektnim ukazati i na stajališta oko kojih dijelimo mišljenje s našim kolegama i kolegicama koji u konkretnom predmetu predstavljaju većinu. Prije svega, slažemo se sa stajalištem većine kako odluke tijela državne i javne vlasti o pristupu informacijama u njihovom posjedu podliježu ustavnopravnoj kontroli s obzirom na važnost koju Ustav, ali i međunarodni instrumenti koji obvezuju Republiku Hrvatsku, pripisuje pravu na pristup informacijama. Isto tako se slažemo s ocjenom da tijela državne vlasti imaju ovlast uskratiti pristup nekim informacijama u njihovom posjedu kako bi zaštitile jedan od legitimnih ciljeva propisanih relevantnim zakonima koji uređuju ovo područje. Štoviše, ne sporimo niti to kako je moguće da u konkretnom slučaju uistinu postoje razlozi koji opravdavaju spornu odluku. No, postojanje i opravdanost takvih razloga ne može biti ostavljeno u domeni poklonjene vjere u pravilnost prosudbe izvršne vlasti. Da bi bili učinkoviti u ostvarenju svoje obveze zaštite temeljnih prava građanki i građana, sudovi se moraju upustiti u utvrđivanje kako objektivne utemeljenosti takvih razloga, tako i njihovu uvjerljivost. No, da bi ih mogli ocjenjivati, moraju ih znati.

Ustavna vrijednost prava na pristup informacijama

Kao što proizlazi iz odredbe članka 38. Ustava pravo na pristup informacijama ne predstavlja tek specifični izraz temeljnog prava slobode govora i izražavanja, već je zajamčeno i kao zasebno pravo. Ovakav položaj prava na pristup informacijama proizlazi iz višestruke funkcije koje ono ima za redovno funkcioniranje demokratskog društva. S jedne strane, kao zasebno pravo, pravo na pristup informacijama usko je vezano uz slobodu osobnog samoodređenja i osobnog razvoja građana i građanki. S druge strane, kao specifični izraz slobode govora i izražavanja, ono predstavlja jedan od nosivih stupova demokratskog uređenja.

Uloga prava na pristup informacijama u zaštiti i promicanju slobode osobnog samoodređenja i samo-razvoja nije u središtu pažnje ovog konkretnog predmeta. Ipak, sveobuhvatnosti radi, vrijedi napomenuti da je mogućnost pristupa informacijama često od ključnog značaja za zaštitu niza različitih temeljnih interesa svake osobe zajamčenih Ustavom. Na primjer, temeljno pravo na zaštitu dostojanstva i osobnog života neće biti moguće ostvariti u punom opsegu ako tijela državne i javne vlasti građanima i građankama neće biti dužne osigurati pristup informacijama vezanim uz njihovo genetsko porijeklo, posvojenje ili skrbništvo u razdoblju djetinjstva (vidi Gaskin protiv Ujedinjenog Kraljevstva br. 10454/83 [1989] ECHR). Isto tako, Ustavom zajamčeno pravo na zdrav život ostat će mrtvo slovo na papiru ako nadležna tijela neće biti dužna pružiti relevantne informacije o onečišćenju okoliša koje može štetno utjecati na ljude koji obitavaju na zagađenom području.

No, uz ulogu koju ima u zaštiti temeljnih prava i osobnog dostojanstva, pravo na pristup informacijama od izuzetnog je značenja za redovno funkcioniranje demokratskih institucija i odnosa u društvu. Tom normativnom aspektu prava na pristup informacijama posvećujemo posebnu pažnju u kontekstu konkretnog predmeta.

Ustav Republike Hrvatske u svom prvom članku jasno propisuje da u Republici Hrvatskoj vlast proizlazi iz naroda i pripada narodu kao zajednici slobodnih i ravnopravnih državljana koji vlast ostvaruju izborom svojih predstavnika i neposrednim odlučivanjem. Legitimitet tijela državne vlasti stoga proizlazi iz poklonjenog povjerenja građana i građanki. Kada tijela državne i javne vlasti koriste svoje ovlasti, dužna su to činiti za račun i interes građana i građanki. Načelo demokratske odgovornosti državne i javne vlasti obuhvaća i njihovo raspolaganje informacijama koje imaju u svom posjedu. Informacije koje posjeduju tijela državne vlasti nisu prikupljene za korist javnih službenika i dužnosnika koji njima raspolažu pri vršenju svojih javnih ovlasti već u interesu javnosti kojoj demokratski odgovaraju. Stoga, iako Zakon o pravu na pristup informacijama (»Narodne novine« broj 25/13. i 85/15.) pomalo neuobičajeno koristi pojam »vlasnik informacije«, okolnost da određeno tijelo posjeduje konkretnu informaciju nikako ne znači da je ona njegovo vlasništvo u ustaljenom smislu te riječi. Sama činjenica da tijela državne vlasti služe građanima i građankama te im demokratski odgovaraju ukazuje na zaključak da bi javnost trebala imati široki pristup informacijama kojima raspolažu, osim u slučajevima gdje postoje važni razlozi koji nalažu, u interesu te iste javnosti, ograničenje pristupa informaciji.

Nadalje, pravo pristupa informaciji predstavlja posebno važan aspekt vladavine prava i demokratskog ustrojstva državne vlasti kao temeljnih vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske. Mogućnost uvida u informacije, razloge i procjene temeljem kojih tijela državne i javne vlasti, koristeći nadležnosti koje su im povjerene, donose svoje odluke predstavlja preduvjet učinkovitog demokratskog nadzora građana i građanki nad postupcima onih kojima su demokratski poklonili svoje povjerenje kako bi, poštujući Ustavom propisana jamstva, načela i vrednote, legitimno upravljali odnosima u društvu na dobrobit svih građana i građanki.

Smatramo korisnim posebno naglasiti nekoliko aspekta učinkovitog demokratskog nadzora.

Prije svega, uvid u odluke i postupke tijela državne i javne vlasti omogućuje građanima i građankama da samostalno ocijene jesu li dužnosnici odnosno službenici, kojima su poklonili svoje demokratsko povjerenje, isto i opravdali. Pravo na pristup informaciji stoga je usko vezano uz sam kamen temeljac političkog ustroja ustavnih demokracija – nadzor građana i građanki nad postupcima tijela državne i javne vlasti odnosno uz temeljno pravo izravnog sudjelovanja građana i građanki u državnoj vlasti.

S obzirom da građani i građanke vlast ostvaruju demokratskim izborom svojih predstavnika i neposrednim odlučivanjem, moraju biti u mogućnosti ocijeniti vjerodostojnost i sposobnost osoba koje se u okviru demokratskih izbora natječu za njihovo povjerenje. Kako bi uspješno ocijenili njihovu vjerodostojnost i sposobnost, građani i građanke moraju, između ostalog, imati osiguran uvid u način na koji su isti koristili ukazano im povjerenje sudjelovanjem u donošenju i provođenju političkih odluka u okviru nekog od tijela državne i javne vlasti. U tom smislu, pravo na pristup informaciji predstavlja odraz demokratskog uvjerenja kako institucije državne i javne vlasti ne bi trebale biti ovisne o slučajnosti i utjecaju partikularnih interesa već se temeljiti na promišljanju i odgovornom izboru.

Želimo li da građani i građanke aktivno sudjeluju u procesu demokratskog izbora svojih predstavnika u tijelima državne vlasti te svoj izbor temelje manje na općenitim intuitivnim očekivanjima, a više na promišljenom uvidu u potrebe, opredjeljenja i mogućnosti političke zajednice kojoj pripadaju, njihovo pravo na pristup informaciji mora biti široko postavljeno i odlučno branjeno.

Nadalje, obzirom na periodičnost demokratskih izbora za predstavnička tijela, pravo na pristup informacijama od izuzetne je vrijednosti za mogućnost građana da pravovremeno iskažu svoje demokratsko nezadovoljstvo postupcima tijela državne i javne vlasti korištenjem svog ustavnog prava na demokratski prosvjed zajamčenog člankom 42. Ustava, a u konačnici i referendumskim izjašnjavanjem dopuštenim odredbama članka 87. i članka 128. Ustava. Nije na odmet ukazati i na odredbu članka 4. Ustava kojim je u arhitektoniku hrvatskog ustavnog poretka ugrađeno načelo uzajamne provjere i ravnoteže nositelja vlasti. U svjetlu činjenice da su građani i građanke izravni nositelji vlasti kad koriste Ustavom dozvoljene oblike izravne demokracije odnosno da mogućnost legalnog političkog pritiska na tijela državne vlasti predstavlja njihovo temeljno ustavno pravo, pravo pristupa informacijama također predstavlja i specifičan izraz ustavnog načela provjere i ravnoteže.

Važnost prava na pristup informacija za redovno funkcioniranje demokracije jasno je prepoznata i u drugim pravnim porecima predanim idealima zaštite ljudskih prava i sloboda te vladavine prava.

Opća skupština UN-a je na svojoj prvoj sjednici održanoj 1946. godine usvojila Rezoluciju 59 (I) koja navodi »Sloboda informiranja je temeljno ljudsko pravo i ... kamen temeljac svih sloboda kojima su predani Ujedinjeni narodi«. Opća deklaracija o ljudskim pravima (Odluka o objavi opće deklaracije o ljudskim pravima, »Narodne novine« broj 12/09.) u članku 19. sadrži prvo priznanje prava na slobodu izražavanja i pristupa informacijama:

»Svatko ima pravo na slobodu mišljenja i izražavanja; to pravo uključuje slobodu zadržavanja mišljenja bez uplitanja i slobodu traženja, primanja i širenja informacija i ideja putem bilo kojeg medija i bez obzira na granice.«

Pravo na pristup informacijama dodatno je razrađeno člankom 19. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima. Posebni izvjestitelj Ujedinjenih naroda za slobodu mišljenja i izražavanja u svom Izvještaju o prirodi i opsegu prava na slobodu mišljenja i izražavanja te ograničenjima prava na slobodu izražavanja (E/CN.4/1995/32) izričito navodi »Sloboda neće biti učinkovita ako ljudi nemaju pristup informacijama. Pristup informacijama je temelj za demokratski način života. Sklonost uskraćivanju podataka građanima općenito mora biti odlučno suzbijana.« Sukladno navedenom stajalištu Posebni izvjestitelj predstavio je Odboru za ljudska prava Ujedinjenih naroda i skup široko prihvaćenih načela promicanja slobode pristupa informacijama koja, između ostalog, uključuju načelo učinkovitog nadzora odluka o uskrati informacija (vidi Izvješće specijalnog izvjestitelja o pristupu informacijama, kaznenoj uvredi i kleveti, policiji i sustavu kaznenog pravosuđa i novim tehnologijama E/CN.4/2000/63, § 42-44 i Aneks II).

Važnost prava na pristup informacijama za redovno funkcioniranje demokratskog poretka priznata je i na razini Europske unije. Ugovor o funkcioniranju Europske unije u članku 15. stavku 1. propisuje da »Institucije, tijela, uredi i agencije Unije, radi promicanja dobrog upravljanja i osiguranja sudjelovanja civilnog društva, pri svome radu koliko je god to moguće poštuju načelo otvorenosti djelovanja.« Pravo na pristup informacijama zajamčeno je i Poveljom o temeljnim pravima Europske unije koja u članku 42. propisuje da »svaki građanin Unije i svaka fizička ili pravna osoba s boravištem ili sjedištem u nekoj državi članici ima pravo pristupa dokumentima institucija, tijela, ureda i agencija Unije neovisno o njihovu mediju.«

Sud Europske unije izričito je priznao ulogu i značaj prava na pristup informacijama za demokraciju kao obliku političkog uređenja koji je zajedničko svim državama članicama i samoj Uniji. U presudi Nizozemska protiv Vijeća Sud Europske unije izričito je utvrdio da »nacionalna zakonodavstva većine država članica općenito sada priznaju pravo javnosti na pristup dokumentima u posjedu javnih tijela kao ustavno ili zakonodavno načelo.« (C-58/94 Nizozemska protiv Vijeća [1996] § 34). Štoviše, u presudi Volker Sud je zauzeo još izravnije stajalište: »Načelo transparentnosti propisano je u člancima 1. i 10. Ugovora o Europskoj uniji te u članku 15. Ugovora o funkcioniranju Europske unije. Ono omogućuje građanima da prisnije sudjeluju u procesu donošenja odluka i jamči da će administracija uživati veći legitimitet te biti učinkovitija i odgovornija građanima u demokratskom sustavu ...«. (vidi spojene predmete C 92/09 & C 93/09 Volker i Markus Schecke GbR protiv Hessen, [2010] § 68).

Uzimajući u obzir specifične okolnosti ovog konkretnog predmeta smatramo korisnim ukazati i na sljedeće:

Obzirom na njegovu usku povezanost s načelom demokratske kontrole državne i javne vlasti od strane građana, jasno je da pravo na pristup informacijama ima posebnu vrijednost u kontekstu slobode medijskog informiranja kao i aktivističkog djelovanja udruga civilnog društva. Medijsko izvještavanje, posebno istraživačko novinarstvo, od izuzetne su važnosti za mogućnost građana i građanki da nadziru i kritiziraju funkcioniranje tijela državne i javne vlasti. U tom smislu ukazujemo kako je i Europski sud za ljudska prava zauzeo stajalište da se pravo na pristup informacijama štiti kao relevantan pripremni korak u novinarskim aktivnostima ili u drugim aktivnostima koje stvaraju javni prostor ili predstavljaju bitan element javne rasprave (Magyar Helsinki Bizottság protiv Mađarske GC br. 18030/11 § 158-159). Štoviše, Sud je kroz svoje odluke vezane uz primjenu čl. 10. Europske konvencije o zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda dosljedno naglašavao kako je dužnost medija da – sukladno svojim obvezama i odgovornostima – pružaju informacije i ideje o svim pitanjima od javnog interesa. Prema shvaćanju Suda, ne samo da mediji imaju zadatak pružati takve informacije i ideje, već ih javnost također ima pravo dobiti. U suprotnom, tisak ne bi mogao obnašati svoju vitalnu ulogu »javnog nadzora« (vidi npr. Bladet Tromsø i Stensaas protiv Norveške [GC] br. 21980/93, § 59 i 62, ECHR 1999.-III.).

U presudi Magyar Helsinki Bizottság protiv Mađarske Sud je naglasio kako su navedeni razlozi primjenjivi i na organizacije civilnog društva kada na sebe preuzimaju funkciju »javnog nadzora«:

»166. Sud je također priznao da funkcija stvaranja različitih platformi za javnu raspravu nije ograničena samo na tisak, već ju također mogu ostvariti, među ostalim, nevladine organizacije čije su aktivnosti bitan čimbenik informirane javne rasprave. Sud je prihvatio da kada nevladine udruge skreću pozornost na pitanja od javnog interesa, one ostvaruju ulogu javnog nadzora slične važnosti onoj koju ima tisak (vidi Animal Defenders International protiv Ujedinjenog Kraljevstva [GC], br. 48876/08, § 103, ECHR 2013.) i moguće ih je poimati kao javni nadzor zbog čega prema Konvenciji zaslužuju zaštitu sličnu onaj koju uživa tisak (ibid., Társaság, ranije citirano, § 27; i Inicijativa mladih za ljudska prava, ranije citirano, §. 20). Prepoznao je da civilno društvo daje važan doprinos javnoj raspravi (vidi, na primjer, Steel i Morris protiv Ujedinjenog Kraljevstva, br. 68416/01, § 89, ECHR 2005-II i Társaság, § 38, ranije citirano).

167. Način na koji ‘javni nadzornici’ obavljaju svoje aktivnosti može imati značajan utjecaj na pravilno funkcioniranje demokratskog društva. U interesu je demokratskog društva omogućiti tisku da vrši svoju vitalnu ulogu ‘javnog nadzora’ pružanjem informacija o pitanjima od javnog interesa (vidi ranije citirano, § 59, Bladet Tromsø i Stensaas), baš kao i omogućiti nevladinim udrugama koje nadziru državnu vlast da čine isto. S obzirom da je točnost informacija nužna za obavljanje njihove zadaće, često će biti neophodno da osobe i organizacije koje obavljaju funkciju javnog nadzora dobiju pristup informacijama kako bi ispunile svoju ulogu izvještavanja o pitanjima od javnog interesa. Prepreke stvorene kako bi se otežao pristup informacijama mogu dovesti do toga da oni koji rade u medijima ili srodnim područjima više ne mogu učinkovito ispunjavati svoju ulogu ‘javnog nadzora’ te mogu negativno utjecati na njihovu sposobnost da pružaju točne i pouzdane informacije (vidi Társaság, ranije citirano, § 38).«

Smatramo kako su citirana stajališta od izravne važnosti za konkretan predmet. Štoviše, smatramo kako je Visoki upravni sud RH, koji je odlučivao o utemeljenosti i opravdanosti Vladine odluke da podnositelju uskrati traženu informaciju, u svojoj ocjeni morao krenuti od navedenih stajališta tj. od činjenice da je spornim tumačenjem zakonskih odredbi o svojim ovlastima uskrate informacija koje je prethodno označila tajnima, Vlada Republike Hrvatske stvorila prepreke koje mogu dovesti do toga da oni koji rade u medijima ili srodnim područjima, kao što je sektor organizacija civilnog društva, više ne mogu učinkovito ispunjavati svoju ulogu »javnog nadzora«. Ključno je da ocjena opravdanosti takve prepreke »javnom nadzoru« tijela izvršne vlasti ne može biti ostavljena u domeni slobodne procjene te iste vlasti. U pravnim porecima ustavnih demokracija takva ocjena utemeljenosti i opravdanosti pripada isključivo sudstvu koje je od izvršne vlasti nezavisno.

Ukratko, pristup informacijama koje posjeduju tijela državne i javne vlasti predstavlja u rukama građana i građanki jamac transparentnog i odgovornog korištenja poluga državne i javne vlasti. Javna rasprava i sposobnost odgovornog kritičkog prosuđivanja građana i građanki o demokratskoj odgovornosti tijela državne i javne vlasti bili bi osjetno osiromašeni bez osiguranog pristupa informacijama koje su u njezinom posjedu.

Stoga, s obzirom na važnost koju slobodan pristup informacijama ima za demokratski nadzor nad tijelima državne i javne vlasti, smatramo da mogućnost uskrate informacija mora biti svedena na situacije u kojima je to uistinu nužno za zaštitu zakonom unaprijed određenog javnog interesa, te mora biti strogo sudski nadzirana. Štoviše, obzirom da se radi o pravu koje Ustav jamči pojedincima, smatramo kako odluke kojima tijela državne vlasti građanima i građankama uskraćuju pristup informacijama ne mogu biti opravdane paušalnim pozivanjem na općenite razloge propisane zakonom već moraju biti konkretizirane u onoj mjeri u kojoj to dopuštaju okolnosti svakog pojedinačnog slučaja. Ključno je da nadležni sud ima obvezu nadzirati ne samo pitanje formalne postupovne urednosti već i pitanje sadržajne utemeljenosti i opravdanosti osporavanih odluka. Tijela državne vlasti ne mogu sama, bez nezavisne kontrole, odlučivati o opravdanosti uskrate informacije građanima i građankama. Polazeći od dobro znane izreke da moć kvari, a apsolutna moć kvari apsolutno, rizik i mogućnost sukoba interesa su u takvim situacijama previsoki. Sukladno tome, ne možemo prihvatiti da je sustav u kojem tijela izvršne vlasti sama, bez stvarne supstancijalne kontrole od strane nezavisnih tijela ili tijela sudske vlasti, ocjenjuju hoće li neku informaciju klasificirati tajnom – da bi potom tim razlogom opravdavala svoje odluke o uskrati pristupa informacijama – prihvatljiv s aspekta učinkovite zaštite.

Konkretna ocjena sudskog nadzora sporne odluke o uskrati pristupa informacijama

Polazeći od izloženog poimanja vrijednosnog značaja koje pravo na pristup informacijama ima u arhitekturi ustavno-pravnog poretka Republike Hrvatske i već izraženih načelnih stajališta o razini zaštite koja je razmjerna njegovoj ustavnoj vrijednosti smatramo da Visoki upravni sud RH nije uspješno ispunio svoju obvezu učinkovite sudske zaštite ovog temeljnog prava.

U pogledu pitanja da li je miješanje imalo legitimnu svrhu iz odluke većine proizlazi da se prihvaćaju razlozi koje su kao legitimne naveli Vlada te Visoki upravni sud RH, te da ti legitimni razlozi, konkretizirani u specifičnim okolnostima konkretnog slučaja, sporno miješanje čine nužnim i razmjernim naravi potrebe. Pri tome se u Vladinom rješenju navodi kao legitiman cilj zaštićeni interes u postupku pred Međunarodnim kaznenim sudom koji je još u tijeku, čije bi eventualno neovlašteno otkrivanje moglo naštetiti vrijednostima propisanim u članku 6. Zakona o tajnosti podataka odnosno da bi neovlašteno otkrivanje sadržaja predmetnog ugovora moglo naštetiti vrijednostima iz članka 6. Zakona o tajnosti podataka. U Vladinoj tužbi Visokom upravnom sudu RH govori se o ozbiljnoj povredi vitalnih interesa Republike Hrvatske u slučaju otkrivanja podataka, a Visoki upravni sud RH u obrazloženju svoje odluke navodi međunarodne odnose Republike Hrvatske i njezine vitalne interese kao legitimni cilj zbog kojeg nije moguće podnositelju dati tražene informacije. Većina u svojoj odluci, čini se, zaključuje da se radi o vitalnom interesu države u domeni međunarodnih odnosa.

Smatramo da u većinskoj odluci, kao i u odluci Visokog upravnog suda RH koja se osporava ustavnom tužbom, između tako općenito navedenih legitimnih ciljeva te zaključka da je predmetno miješanje bilo nužno i razmjerno nedostaje upravo ključni dio. Naime, navedeni legitimni ciljevi nisu konkretizirani s obzirom na okolnosti konkretnog slučaja pa se ni ne može zaključiti da je osporavano miješanje nužno i razmjerno.

Naime, mislimo da su i Visoki upravni sud RH, kao i Ustavni sud, trebali dati konkretnije odgovore na pitanje zašto bi uvid u zatražene informacije – ugovor između Vlade i odvjetničkog ureda – mogao ugroziti vitalne interese države, te da su trebali detaljnije dovesti u vezu osporeno miješanje i njegovu navodnu legitimnu svrhu, tim više što je informacija koju je podnositelj tražio zapravo cijena usluge koju je Vlada platila tom odvjetničkom uredu. Takav detaljniji odgovor nužan je za ocjenu nužnosti i razmjernosti, te on ne bi ugrozio svrhu i smisao ograničenja pristupu informacijama, odnosno moguće ga je dati i bez ugrožavanja zaštite onih informacija za koje je takva zaštita potrebna.

U odluci Visokog upravnog suda RH navodi se da (iz podataka spisa) »proizlazi da je Koordinacija za unutarnju politiku i upravljanje državnom imovinom provela test razmjernosti i javnog interesa te potom zaključila ... da prevladava potreba zaštite prava na ograničenje pristupa informaciji u odnosu na javni interes«, čime je ispunjena zakonska obveza sadržana odredbom članka 16. stavaka 1. i 2. Zakona o tajnosti podataka. Međutim, iz te formulacije, kao i iz preostalog dijela presude proizlazi da sud nije mogao kontrolirati kako je proveden test razmjernosti jednostavno stoga što mu ti podaci nisu niti dostavljeni. Smatramo da takvo postupanje nije u skladu s pozitivnim propisima. Isprave koje se mogu smatrati tajnom mogu biti nedostupne strankama u smislu odredaba članka 35. stavka 2. i članka 53. Zakona o upravnim sporovima (ZUS), ali moraju biti dostavljene sudu temeljem odredbe članka 35. stavka 1. ZUS-a. Sud najprije mora moći, a potom mora i stvarno učiniti kontrolu testa razmjernosti provedenog po javnopravnom tijelu. Podsjećamo da – čak i kada javnopravno tijelo donosi odluku po slobodnoj ocjeni temeljem izričitog zakonskog ovlaštenja, sud temeljem odredbe članka 4. stavka 2. ZUS-a može voditi spor o zakonitosti takve odluke, granicama ovlasti i svrsi radi koje je ovlast dana. A baš o tome se radi u konkretnom slučaju. Usput rečeno, u odluci koja je pred Visokim upravnim sudom RH (uspješno) pobijana izrijekom se navodi da su ponuda za zastupanje Odvjetničkog ureda Patton Boggs LLP i prihvat ponude Republike Hrvatske – dakle, ugovor o zastupanju – objavljeni na internetskoj stranici Ministarstva pravosuđa SAD-a, pa je krajnje dvojben zaključak o »opasnosti« da se takva informacija predoči tražitelju.

Zaključno, smatramo da time nije pružena učinkovita sudska zaštita prava na pristup informacijama zajamčenog člankom 38. Ustava, čime je ujedno i narušeno člankom 29. Ustava garantirano pravo na pravično suđenje.

Zagreb, 29. studenoga 2017.

* * *

Na temelju članka 27. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst) i članaka 50. i 51. Poslovnika Ustavnog suda Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 181/03., 16/06., 30/08., 123/09., 63/10., 121/10., 19/13., 37/14. i 2/15.) prilažem sljedeće

IZDVOJENO MIŠLJENJE

uz Odluku broj: U-III-1267/2015 od
21. studenoga 2017.

Izdvojeno mišljenje podnosim jer smatram za razliku od većine koja je donijela odluku o odbijanju ustavne tužbe da je ustavnu tužbu podnositelja trebalo usvojiti.

Smatram da je ustavnu tužbu podnositelja trebalo usvojiti jer mu je osporenom presudom povrijeđeno, primarno u procesnom aspektu ustavno pravo zajamčeno člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01. i 76/10.), te članak 10. stavak 2. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst, 8/99. – ispravak, 14/02. i 1/06.; dalje u tekstu: Konvencija).

Ustav u članku 38. stavku 4. jamči »pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti«. No, unatoč ustavnog zajamčenja ovo pravo nije apsolutno jer se ono, u smislu navedene ustavne odredbe zbog okolnosti i pod uvjetima u njoj propisanim može ograničiti. Okolnosti i uvjete pod kojima je moguće ograničiti ovo pravo, također propisuje i Konvencija u članku 10. stavku 2. U sadržajnom smislu, u osnovi, navedene odredbe ova dva pravna akta se podudaraju, pa ću u nastavku se zadržati samo na onome što propisuje Ustav. Tri su načela kao uvjeti ograničenja koja propisuje članak 38. stavak 4. Ustava, i to: a) ograničenja u svakom pojedinom slučaju moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem; b) nužna u slobodnom i demokratskom društvu i c) propisana zakonom. Navedena tri ustavna načela kao uvjeti su kumulativni i sva tri moraju biti ispunjena da bi se ograničilo pravo na pristup informacijama, odnosno da bi pozivom na takvu pravnu situaciju (koja mora biti obrazložena), tijelo javne vlasti u konkretnom slučaju moglo podnositelju zahtjeva za pristup informaciji odbiti takav zahtjev.

Dakako, podnositelju zahtjeva koji je nezadovoljan takvom odlukom ostaje pravo da u žalbenim postupcima pred raspravnim tijelima, te u krajnjoj liniji pred sudom zatraži zaštitu svog prava na pristup informacija. U upravnim i sudskim postupcima ako i kada do njih dođe ključna njihova uloga i zadatak je u svakom konkretnom – pojedinačnom slučaju jasno utvrditi granicu između opravdanih i potrebnih, odnosno nepotrebnih i neopravdanih ograničenja prava na pristup konkretnoj informaciji koju podnositelj traži. To se postiže testiranjem čiji rezultat daje odgovor na pitanje je li došlo do miješanja tijela javne vlasti na podnositeljevo pravo na pristup informaciji (informacijama). Odgovor na to pitanje postiže se provođenjem testa po slijedećim osnovama a) da li je miješanje tijela javne vlasti u podnositeljevo pravo na pristup informacijama bilo opravdano, odnosno razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u konkretnom slučaju, b) je li ograničenje pristupa konkretnoj informaciji regulirano zakonom, odnosno je li miješanje javne vlasti bilo u skladu sa zakonom, c) je li miješanje javnog tijela bilo nužno u slobodnom i demokratskom društvu, odnosno je li imalo legitiman cilj.

Primjenom navedenih ustavnih načela u ovom konkretnom predmetu možemo zaključiti, kako slijedi:

Prvo; Sadržaj ugovora koje tijela javne vlasti sklapaju s privatnim subjektima, pogotovo ako se obveze iz tih ugovora financiraju sredstvima iz javnog proračuna, nedvojbeno je stvar od javnog interesa. Stoga smatram da je podnositeljica bila uključena u prikupljanje informacija u stvari od važnosti za javnost. Primjećujem da se Vlada u konkretnom slučaju umiješala u pripremnu fazu tog procesa, stvarajući podnositeljici administrativne zapreke. Zbog navedenog je, došlo do miješanja u podnositeljičino pravo sadržano u članku 38. stavku 4. Ustava.

Drugo; Pri ocjeni opravdanosti predmetnog miješanja u podnositeljičino ustavno pravo, potrebno je procijeniti je li to miješanje zadovoljilo zahtjeve članka 38. stavka 4. Ustava, to jest je li ograničenje bilo propisano zakonom, razmjerno naravi potrebe u konkretnom slučaju te nužno u slobodnom i demokratskom društvu, kao i služi li nekoj od legitimnih svrha (ili eventualno više njih) iz članka 16. stavka 1. Ustava.

a) Je li bilo u skladu sa zakonom?

Podnosite miješanje ljica je informaciju zahtijevala temeljem Zakona o pravu na pristup informacijama (»Narodne novine« broj 25/13. i 85/15.; u daljnjem tekstu: ZoPPI) koji, između ostalog, uređuje pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti (članak 1. ZoPPI-a). Rješenjem Vlade taj je zahtjev odbijen uz obrazloženje da je člankom 15. stavkom 2. točkom 1. ZoPPI-a propisano je da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija klasificirana stupnjem tajnosti, sukladno zakonu kojim se uređuje tajnost podataka. Visoki upravni sud je obrazlažući osporenu presudu, između ostalog, također iznio taj argument. S obzirom na navedeno, smatram da je miješanje bilo »propisano zakonom« u smislu članka 38. stavka 4. Ustava.

b) Je li miješanje imalo legitimnu svrhu?

Što se tiče legitimne svrhe, ukazujem na činjenicu da je u rješenju Vlade navedeno da je, na temelju članka 16. stavka 1. ZoPPI-a, pribavljeno prethodno mišljenje Ureda Vijeća za nacionalnu sigurnost (klasa: POV-008-01/13-01/06, ur. broj: 50439-05/7-13-04 od 23. kolovoza 2013.), »u kojem je naznačeno da se radi o zaštićenom interesu u postupku pred Međunarodnim kaznenim sudom koji je još u tijeku, čije bi eventualno neovlašteno otkrivanje moglo naštetiti vrijednostima propisanim u članku 6. Zakona o tajnosti podataka« te da je Koordinacija za unutarnju politiku i upravljanje državnom imovinom »zaključila da i nadalje postoje razlozi zbog kojih je Ugovor klasificiran stupnjem tajnosti te da bi neovlašteno otkrivanje sadržaja predmetnog Ugovora moglo naštetiti vrijednostima iz članka 6. Zakona o tajnosti podataka«.

Međutim, u rješenju Vlade nije precizirano o kojoj vrijednosti (ili eventualno više njih) iz članka 6. Zakona o tajnosti podataka (»Narodne novine« broj 79/07. i 86/12.; u daljnjem tekstu: ZoTP) je riječ. Vezano uz navedeno, naglašavam da tajnost podataka ne smije biti samoj sebi svrha. Zauzimanje suprotnog stajališta implicira da se tajnost podataka, kao samodostatan kriterij, sama po sebi proglašava legitimnom svrhom za ograničavanje prava na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti, što je suprotno samoj biti prava na pristup informacijama.

Nakon što je rješenje Vlade poništeno rješenjem Povjerenika, Vlada tek u tužbi Visokom upravnom sudu navodi »da je u Zaključku Koordinacije za unutarnju politiku i upravljanje državnom imovinom, od 27. kolovoza 2013. godine, izričito naveden razlog klasifikacije predmetnog ugovora, odnosno navedeno je da bi neovlašteno otkrivanje sadržaja predmetnog Ugovora moglo naštetiti vrijednostima iz članka 6. Zakona o tajnosti podataka, odnosno da bi ono moglo imati utjecaj na međunarodne odnose Republike Hrvatske« te da je utvrđeno »da i nadalje postoje razlozi zbog kojih je Ugovor klasificiran stupnjem tajnosti 1397967985povjerljivo’ te da se zadržavanjem tog stupnja tajnosti dokumenta štite vitalni interesi Republike Hrvatske, pa bi otkrivanjem podataka iz tog dokumenta ti interesi bili ozbiljno povrijeđeni«.

Visoki upravni sud pak u osporenoj presudi navodi da je člankom 8. ZoTP-a propisano »da se stupnjem tajnosti 1397967985POVJERLJIVO’ klasificiraju podaci čije bi neovlašteno otkrivanje naštetilo vrijednostima iz članka 6. ovoga Zakona«, pa tako, među ostalim, i vrijednostima na koje se (tek u tužbi Visokom upravnom sudu) poziva Vlada: međunarodnim odnosima Republike Hrvatske i njezinim vitalnim interesima. Ističem da Visoki upravni sud, među ostalim, nadalje navodi da je tuženik (Povjerenik) »ovlašten ocijeniti da li je tijelo javne vlasti pravilno provelo test razmjernosti i javnog interesa, međutim ne i ocjenjivati opravdanost razloga za klasifikaciju određene informacije, nego je dužno utvrditi da li se u konkretnom slučaju pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavak 2. i 3. Zakona o pravu na pristup informacijama i da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen«, kao i da tuženik (Povjerenik) »u predmetnom slučaju nije ovlašten ocjenjivati opravdanost razloga zbog kojih je tražena informacija i nadalje klasificirana odgovarajućim stupnjem tajnosti zbog čega je tijelo javne vlasti uskratilo pristup traženim informacijama«.

Vezano uz navedeno, najprije ocjenjujem osnovanim podnositeljičin navod iz ustavne tužbe da Visoki upravni sud »pogrešno zaključuje da je Povjerenica ovlaštena samo ocijeniti je li Vlada Republike Hrvatske pravilno primjenila test razmjernosti i javnog interesa, a ne i ocjenjivati i opravdanost razloga za klasifikaciju zatražene informacije. Obzirom da Sud dalje u istoj rečenici proturječi sam sebi, navodeći kako je Povjerenica dužna utvrditi da li se u konkretnom slučaju pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz čl. 15. st. 2. i st. 3. ZPPI-a i da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji i u svakom pojedinačnom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen.« Osim toga, kada bi prethodno izneseno stajalište Visokog upravnog suda o ograničenju ovlasti povjerenika bilo prihvaćeno, zaštita ustavnog prava na pristup informacijama, koje štiti Povjerenik, bila bi teoretska i iluzorna, a ne praktična i djelotvorna, kakva mora biti. Postupak koji vodi Povjerenik bi u tom slučaju izgubio svaki smisao jer bi, kao što je prethodno već navedeno, tajnost podataka, kao samodostatan kriterij, sama po sebi predstavljala legitimnu svrhu za ograničavanje prava na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti, što je suprotno samoj biti prava na pristup informacijama.

U kontekstu praktične i djelotvorne zaštite ustavnog prava na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti treba promatrati i prijepore vezane uz ovlast Povjerenika da tijelu javne vlasti naloži deklasifikaciju tajnih podataka, dok je Visoki upravni sud u kontroli vršenja te povjerenikove ovlasti, među ostalim, dužan postupati u skladu s člankom 115. stavkom 3. Ustava i suditi »na temelju Ustava, zakona, međunarodnih ugovora i drugih važećih izvora prava«, što znači da se ne može zadržati »samo« na razini (kolizija) zakona i zakonskim odredbama davati prednost pred odredbama međunarodnih ugovora i, napose, Ustava.

U obrazloženju rješenja Povjerenika glede sadržaja predmetnog ugovora o pružanju usluga pravnog savjetovanja, klasificiranog s »povjerljivo«, navedeno da je taj ugovor »u svojoj srži ugovor o pružanju pravnih usluga sklopljen između dva pravna subjekta od kojih je jedan subjekt tijelo javne vlasti koje se kao naručitelj pružanja pravnih usluga, obvezalo te pravne usluge i platiti određenim iznosom«. To stajalište Povjerenika ocjenjujem ispravnim nakon uvida u taj ugovor (priložen tužbi Visokom upravnom sudu). Naime, Povjerenikov opis u svojoj biti vjerno odražava apstraktni sadržaj prva tri članka predmetnog ugovora. Preostala četiri članka tog ugovora obvezuju predmetni odvjetnički ured da uslugu izvrši lege artis i po najboljem znanju, određuju rješavanje sporova iz ugovora mirnim putem i mjerodavno pravo, sadrže prorogacijsku klauzulu, odricanje od određenih obrambenih postupaka u slučaju spora, odredbu da su sastavni dio ugovora Opći uvjeti pružanja pravnih usluga predmetnog odvjetničkog ureda ukoliko samim ugovorom nije određeno drugačije, odredbu o danu stupanja na snagu ugovora te broj primjeraka u kojem je ugovor sastavljen i koliko primjeraka ugovora »pripada« pojedinoj od stranaka.

Polazeći od svega prethodno navedenog, ocjenjujem da postojeća vladina i sudska argumentacija razmatranog miješanja u podnositeljičino pravo na pristup informacijama ne upućuje na služenje tog miješanja ikakvoj legitimnoj svrsi u smislu članka 38. stavka 4. Ustava u vezi sa člankom 16. stavkom 1. Ustava, odnosno u smislu članka 10. stavka 2. Konvencije jer nije obrazloženo na koji bi način otkrivanje konkretnog sadržaja prethodno apstraktno opisanog predmetnog ugovora moglo štetiti međunarodnim odnosima Republike Hrvatske, a pogotovo njezinim vitalnim interesima, čak i ako se po strani ostavi to da je glede legitimne svrhe riječ o ponavljanju zakonskog teksta bez ikakve konkretizacije u smislu supsumiranja odgovarajućeg činjeničnog supstrata pod mjerodavne zakonske odredbe.

c) Je li miješanje bilo »nužno u slobodnom i demokratskom
društvu«?

Smatram neodgovarajućim razmatranje pitanja je li predmetno miješanje bilo »nužno u slobodnom i demokratskom društvu« neposredno povezano s činjenicom što stajališta Vlade i Visokog upravnog suda ne sadrže ikakvu konkretnu legitimnu svrhu ograničavanja ustavnog prava na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Naime, vaganje sukobljenih interesa po prirodi stvari nije moguće izvršiti bez elaboriranja konkretne legitimne svrhe za ograničenje nekog prava jer navođenje apstraktne svrhe u obliku ponavljanja zakonskih formulacija nije dostatno za te potrebe.

U kontekstu provedenog testa prema prethodno navedenim ustavnim (i konvencijskim) načelima o uvjetima koji se moraju ispuniti da bi se mogao ograničiti (onemogućiti) pristup zatraženoj informaciji podnositelja u ovom slučaju, primjećujem da se Visoki upravni sud, nije u svojoj presudi očitovao na pitanje zašto tražena informacija predstavlja zaštićeni podatak, jer navođenje apstraktne svrhe u obliku ponavljanja nije dostatan odgovor.

Naime, Povjerenik za informiranje Republike Hrvatske u svom drugostupanjskom Rješenju klasa: UP/II-008-04/13/01/314, ur. broj: 401-01/04-14-06 od 10. travnja 2014. navodi:

»U žalbenom postupku izvršen je uvid u zatražene informacije, te je utvrđeno da se iste sastoje od Ugovora sklopljenog između Vlade Republike Hrvatske i Odvjetničkog ureda Patton Boggs LLP u svezi žalbe u predmetu Tužiteljstvo protiv Ante Gotovine i Mladena Markača, te sastavnog dijela Ugovora: Uobičajeni uvjeti pružanja pravnih usluga Odvjetničkog ureda Patton Boggs LLP.

Nadalje, u žalbenom postupku je utvrđeno da je kazneni postupak pred Međunarodnim kaznenim sudom završen, te da je oslobađajuća presuda protiv Ante Gotovine i Mladena Markača bila pravomoćna u trenutku podnošenja zahtjeva za pristup informacijama žalitelja, stoga je nejasan stav da je postupak u tijeku. Navedeni stav eventualno bi se mogao protumačiti da se imalo na umu da u vrijeme podnošenja zahtjeva za pristup informacijama nije protekao rok za podnošenje izvanrednog pravnog lijeka: zahtjeva za obnovom postupka.

S obzirom da je kazneni postupak završen, Povjerenica za informiranje smatra da je ispunjen uvjet za primjenu odredbe članka 15. stavka 6. Zakona o pravu na pristup informacijama, te ne nalazi potrebu za daljnjim ograničenjem pristupa zatraženoj informaciji.«

Osim toga u svom odgovoru na tužbu Visokom Upravnom sudu koju je podnijela Vlada Republike Hrvatske, Povjerenica za informiranje kao tuženi navodi pored ostalog i sljedeće:

»Nadalje navod tužitelja da je interes javnosti zadovoljen jer je na internetskim stranicama Ministarstva pravosuđa Sjedinjenih Američkih država već duže vrijeme objavljena prihvaćena ponuđena cijena usluga odvjetničkog ureda, a s čime je upoznat i korisnik prava na informaciju, te zainteresirana javnost, kontradiktoran je iznesenim stajalištima tužitelja o potrebi zaštite traženih informacija.« (vidjeti str. 3. odgovora na tužbu klasa: UP/II-008-04/13/01/314, ur. broj: 401-01/04-14-12 od 18. lipnja 2014.).

Ni na ovo pitanje se Visoki upravni sud u svojoj presudi nije očitovao.

Smatram da se je Visoki upravni sud u kontekstu navedenih ustavnih i konvencijskim načela morao očitovati o ovim pitanjima, jer su osobito značajna za odgovor je li miješanje javne vlasti bilo u skladu sa zakonom i je li imalo legitimnu svrhu, a onda da li je bilo razmjerno potrebi zaštite tražene informacije u odnosu na interes javnosti da joj bude dostupna.

Po mom mišljenju iz sadržaja navedenih citata razvidno je da je otpao razlog koji proizlazi iz legitimne svrhe za ograničavanje pristupa ovoj informaciji. Naprosto stoga što je postupak pred Međunarodnim sudom završen a oslobađajuća presuda za Antu Gotovinu i Mladena Markača postala pravomoćna. Ta pravna činjenica postaje odlučujuća u potrebi da se sa predmetne informacije (Ugovora) skine stupanj tajnosti »Povjerljivo«, i sadržaj njega omogući na uvid javnosti. Naročito u dijelu koji se tiče cijene usluge koji Odvjetničkom društvu iz SAD-a mora platiti Republike Hrvatska iz Državnog proračuna, pa dakle i iz sredstva poreznih obveznika. Nastupanjem te pravne situacije evidentno je da u testu razmjernosti težište prelazi na stranu javnog interesa odnosno na pravo javnosti da bude upoznata s tom informacijom.

Stajalište Vlade Republike Hrvatske »da je interes javnosti zadovoljen jer je na internetskim stranicama Ministarstva pravosuđa Sjedinjenih Američkih država već duže vrijeme objavljena«, za mene je sasvim neprihvatljivo. Ono počiva na zamjeni teza o krivoj interpretaciji koja je suprotna stajalištima Europskog suda za ljudska prava (u daljnjem tekstu: ESLJP). Naime, sama činjenica da je navedena informacija objavljena u stranoj zemlji ne samo da ne može biti argument za zadovoljenje interesa domaće javnosti, a još manje da zbog toga ta informacija i dalje ne mora biti objavljena kod nas, već sasvim obratno, nju treba po praksi ESLJP-a tumačiti kao argument da je informaciju potrebno objaviti, odnosno omogućiti njezinu dostupnost podnositelju zahtjeva koji je traži pozivom na ustavom zajamčeno i konvencijom zaštićeno pravo na pristup informacijama. U protivnom posjednik informacije čini povredu ustavnog i konvencijskog prava na pristup informaciji.

Sve navedeno Visoki upravni sud je propustio utvrditi u postupku koji je vođen pred njim, zbog toga što nije proveo, a bio je dužan provesti, potrebne testove ili barem utvrditi za konkretni spor validnost testova koje je provela Povjerenica Republike Hrvatske za informiranje.

Zaključno smatram da u ovom sporu podnositelju nije pružena učinkovita sudska zaštita njegovog prava na pristup informacijama. Primarno u procesnom smislu. Međutim, povreda procesnih prava ima odlučujući utjecaj i na povredu materijalnog prava te smatram da je u ovom konkretnom slučaju došlo do povrede članka 38. stavka 4. Ustava te članka 10. stavka 2. Konvencije čime je povrijeđeno podnositelju ustavne tužbe ustavom zajamčeno pravo na pristup informacijama. Slijednom toga njegovu je ustavnu tužbu trebalo usvojiti a ne odbiti. No, kako je većina odlučila drugačije ja sam uz glasanje protivno njihovom stavu izdvojio mišljenje u ovom predmetu.

Sudac
dr. sc. Mato Arlović, v. r.