USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1499

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Miroslav Šeparović, predsjednik, te suci Andrej Abramović, Mato Arlović, Snježana Bagić, Branko Brkić, Mario Jelušić, Lovorka Kušan, Josip Leko, Davorin Mlakar, Rajko Mlinarić, Goran Selanec i Miroslav Šumanović, odlučujući o ustavnoj tužbi koju je podnijela Pelka Petrović iz Kostrene, na sjednici održanoj 8. lipnja 2021. donio je

ODLUKU

I. Ustavna tužba se usvaja.

II. Visoki upravni sud Republike Hrvatske u predmetu koji se vodi pod brojem Usž-685/2021 dužan je u najkraćem mogućem roku, ali ne duljem od tri (3) mjeseca, računajući od prvog idućeg dana nakon objave ove odluke u »Narodnim novinama«, donijeti odluku u predmetu koji se pred tim sudom vodi u povodu žalbe podnositeljice Pelke Petrović od 2. studenoga 2020., izjavljene protiv presude Upravnog suda u Rijeci broj: 12 Usl-958/2020-7 od 12. listopada 2020.

III. Na temelju članka 63. stavka 3. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst) podnositeljici ustavne tužbe Pelki Petrović iz Kostrene, Šojska 25d, određuje se primjerena naknada zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.), u iznosu od 9.500,00 kuna.

IV. Naknada iz točke III. izreke ove odluke bit će isplaćena iz državnog proračuna u roku od tri (3) mjeseca od dana podnošenja zahtjeva podnositeljice Ministarstvu pravosuđa i uprave Republike Hrvatske za njezinu isplatu.

V. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Pelka Petrović iz Kostrene (u daljnjem tekstu: podnositeljica) 15. srpnja 2020. podnijela je ustavnu tužbu na temelju članka 63. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava u predmetu koji se vodio pred Upravnim sudom u Rijeci pod brojem Usi-5/2020.

Podnositeljica u ustavnoj tužbi predlaže da Ustavni sud donese odluku kojom se ustavna tužba usvaja, kao i da joj se odredi primjerena naknada za utvrđenu povredu prava na suđenje u razumnom roku.

1.1. Za potrebe ustavnosudskog postupka pribavljeni su spisi Upravnog suda u Rijeci pod brojevima Usi-5/2020 i Usl-958/2020, te podnesak podnositeljice u kojem navodi da je radi požurivanja rješavanja predmeta podnosila požurnicu i tužbu zbog šutnje uprave.

II. PREGLED RADNJI U POSTUPKU

2. Rješenjem Zavoda za socijalnu skrb u Primorsko-goranskoj županiji, Područnom Centru za socijalnu skrb Rijeka (u daljnjem tekstu: Centar), klasa: UP/I-551-06/11-05/288, ur. broj: 2170-20-04/4-12-5 od 21. veljače 2012., podnositeljici je priznato pravo na doplatak za pomoć i njegu u punom opsegu uz potrebu kontrolnog vještačenja za tri godine od dana održavanja sjednice prvostupanjskog tijela vještačenja.

Centar je 25. veljače 2015. pokrenuo postupak preispitivanja činjenica i okolnosti o kojima ovisi ostvarivanje prava na doplatak za pomoć i njegu podnositeljice.

3. Rješenjem Centra klasa: UP/I-551-06/15-08/36, ur. broj: 2170-20-03/34-15-7 od 18. prosinca 2015. utvrđeno je da podnositeljici prestaje pravo na doplatak za pomoć i njegu.

3.1. Podnositeljica je 24. prosinca 2015. podnijela Ministarstvu za demografiju, obitelj, mlade i socijalnu politiku (u daljnjem tekstu: Ministarstvo), Samostalnom sektoru za pravne poslove, Službi za drugostupanjski postupak žalbu protiv prvostupanjskog rješenja.

3.2. Rješenjem Ministarstva klasa: UP/II-551-07/16-01/130, ur. broj: 519-06-1/16-17-4 od 30. lipnja 2017. odbijena je žalba podnositeljice.

3.3. Podnositeljica je 7. kolovoza 2017. podnijela tužbu Upravnom sudu u Rijeci (u daljnjem tekstu: Upravni sud) kojom je tražila poništenje osporenog rješenja.

4. Presudom Upravnog suda broj: UsI-1121/17-9 od 26. ožujka 2018. prihvaćen je tužbeni zahtjev podnositeljice i poništeno je rješenje Ministarstva od 30. lipnja 2017. te je predmet vraćen na ponovni postupak.

5. Podnositeljica je požurnicom od 23. ožujka 2020. od Ministarstva zatražila donošenje novog rješenja sukladno presudi Upravnog suda od 26. ožujka 2018.

5.1. Podnositeljica je 22. travnja 2020. podnijela tužbu i pokrenula upravni spor pred Upravnim sudom (broj: Usi-5/2020) radi neizvršenja presude tog suda od 26. ožujka 2018.

6. Rješenjem Ministarstva klasa: UP/II-551-07/16-01/130, ur. broj: 519-08/14-20-19 od 6. srpnja 2020. odbijena je žalba podnositeljice izjavljena protiv rješenja Centra od 18. prosinca 2015. Navedeno rješenje podnositeljica je po odvjetnici zaprimila 31. srpnja 2020.

7. Ustavna tužba podnesena je 15. srpnja 2020.

8. Rješenjem Upravnog suda broj: Usi-5/2020-5 od 7. listopada 2020. odbijen je zahtjev podnositeljice za izvršenje presude tog suda od 26. ožujka 2018. jer je presuda izvršena prije donošenja odluke o zahtjevu podnositeljice. U obrazloženju rješenja navodi se da je presuda izvršena tek nakon podnošenja zahtjeva za njeno izvršenja, pa se podnositeljici unatoč odbijanju zahtjeva priznaje pravo na trošak zastupanja.

9. Podnositeljica je 31. srpnja 2020. podnijela tužbu i pokrenula upravni spor pred Upravnim sudom (broj: Usl-958/2020) u povodu rješenja Ministarstva od 6. srpnja 2020.

9.1. Presudom Upravnog suda broj: UsI-958/2020-7 od 12. listopada 2020. odbijen je tužbeni zahtjev podnositeljice radi poništenja rješenja Ministarstva od 6. srpnja 2020. i rješenja Centra od 18. prosinca 2015.

10. Protiv presude Upravnog suda od 12. listopada 2020. podnositeljica je 2. studenoga 2020. podnijela žalbu Visokom upravnom sudu, predmet se vodi pod brojem Usž-685/2021.

III. MJERODAVNO PRAVO

11. U rješenju broj: U-IIIVs-3669/2006 i dr. od 2. ožujka 2010. (»Narodne novine« broj 34/10.) Ustavni sud opisao je razvoj pravne zaštite ustavnog prava na suđenje u razumnom roku od trenutka njegovog uvođenja u hrvatski pravni sustav, stupanjem na snagu Promjene Ustava Republike Hrvatske 9. studenoga 2000. (»Narodne novine« broj 113/00.), do stupanja na snagu Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o sudovima (»Narodne novine« broj 153/09.).

U rješenju broj: U-IIIA-322/2014 od 23. prosinca 2014. (»Narodne novine« broj 8/15.) Ustavni sud opisao je i daljnji razvoj tog mehanizma pravne zaštite sve do 14. ožujka 2013. kada je stupio na snagu Zakon o sudovima (»Narodne novine« broj 28/13.; u daljnjem tekstu: ZoSud/13). U glavi VI. tog zakona pod nazivom »Zaštita prava na suđenje u razumnom roku« propisan je novi, drukčiji model zaštite prava na suđenje u razumnom roku u odnosu na onaj koji je bio na snazi u ranijem zakonodavnom razdoblju.

ZoSud/13 do danas je izmijenjen nekoliko puta:

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o sudovima (»Narodne novine« broj 33/15.)

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o sudovima (»Narodne novine« broj 82/15.)

– Uredbom o dopuni Zakona o sudovima (»Narodne novine« broj 82/16.)

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o sudovima (»Narodne novine« broj 67/18.).

Odredbe koje se odnose na zaštitu prava na suđenje u razumnom roku (članci 63. – 70. ZoSuda/13) nisu mijenjane.

12. Pregled pravnih sredstava za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku od 2002. do 2013. godine (stupanja na snagu ZoSud-a/13) Ustavni sud dao je u odluci broj: U-IIIA-1031/2014 od 27. travnja 2016. (»Narodne novine« broj 50/16.).

IV. DOPUŠTENOST USTAVNE TUŽBE

13. U odnosu na dopuštenost ustavne tužbe zbog dugotrajnosti upravnog postupka i upravnog spora Ustavni sud izrazio je stajališta u odluci broj: U-IIIA-4885/2005 od 20. lipnja 2007. (»Narodne novine« broj 67/07.) i rješenju broj: U-IIIA-1527/2013 od 7. veljače 2017. (»Narodne novine« broj 29/17.).

U odluci broj: U-IIIA-4885/2005 Ustavni sud izrazio je sljedeća stajališta:

»4.2. Ustavni sud ocjenjuje, međutim, da sredstva pravne zaštite protiv šutnje administracije vrlo često nisu djelotvorna za ubrzanje samih upravnih postupaka, što jasno pokazuje upravna praksa u Republici Hrvatskoj, pa se i dosadašnje pravno stajalište Ustavnog suda u tom pitanju mora promijeniti.

Ustavni sud stoga utvrđuje da i neaktivnošću, odnosno neučinkovitošću tijela državne uprave, drugih državnih tijela i pravnih osoba s javnim ovlastima, kad u upravnim stvarima odlučuju o pravima, obvezama ili pravnim interesima stranaka u upravnom postupku, promatranom zajedno s trajanjem započetog upravnog spora, može doći do povrede članka 29. stavka 1. Ustava i članka 6. stavka 1. Konvencije u dijelu koji se odnosi na razumnu duljinu odlučivanja o pravima i obvezama stranaka. Trajanje samog upravnog spora pred Upravnim sudom Republike Hrvatske, naime, ne pokazuje stvarno trajanje ‘spornog’ razdoblja odlučivanja o konkretnoj upravnoj stvari.

Stoga se ubuduće pri odlučivanju o eventualnoj povredi članka 29. stavka 1. Ustava i članka 6. stavka 1. Konvencije, u dijelu koji se odnosi na razumnu duljinu postupka, u obzir treba uzimati razdoblje trajanja upravnog spora zajedno s razdobljem trajanja prethodnog upravnog postupka u istoj upravnoj stvari, s tim da se ono računa od dana kada je nastao ‘spor’ u smislu članka 6. stavka 1. Konvencije.

(...)

Na kraju se posebno napominje da – u situacijama u kojima je moguće koristiti sredstva pravne zaštite protiv šutnje administracije – Ustavni sud neće razmatrati duljinu ‘spornog’ dijela prethodno okončanog upravnog postupka ako se podnositelji izrijekom ne pozovu na njegovo nerazumno trajanje i ujedno ne dokažu da su u tom postupku koristili sredstva pravne zaštite protiv šutnje administracije. ...

(...)

4.3. Od prethodne pravne situacije treba razlikovati onu kod koje na nerazumnu duljinu odlučivanja o pravima, obvezama ili pravnim interesima stranaka u upravnim i upravnosudskim postupcima utječe činjenica što Upravni sud Republike Hrvatske i više puta vraća upravnu stvar na ponovni upravni postupak, najčešće zbog nepotpuno ili pogrešno utvrđenih činjenica. Takva upravna i upravnosudska praksa ukazuju na bitne nedostatke u sustavu postupovnog upravnog prava u Republici Hrvatskoj.

Budući da ni žalba ni tužba zbog šutnje administracije nisu namijenjene za ispravljanje tih nedostataka niti se tim pravnim sredstvima oni mogu ispraviti, Ustavni sud zaključuje da pravna sredstva namijenjena zaštiti protiv šutnje administracije sama po sebi ne predstavljaju djelotvorno domaće pravno sredstvo za navedene situacije.«

14. U skladu s citiranim stajalištem Ustavnog suda, jedna od pretpostavki za dopuštenost ustavne tužbe podnesene na temelju članka 63. Ustavnog zakona jest ta da je podnositelj prethodno koristio dopušteno pravno sredstvo protiv nerazumne duljine postupka. Uvažavajući činjenicu da je u konkretnom slučaju došlo do poništavanja upravnog akta i vraćanja predmeta na ponovni postupak te da se podnositeljica koristila sredstvom za ubrzavanje upravnog postupka (tužba), te da je postupak (spor) u ovoj pravnoj stvari još uvijek u tijeku, Ustavni sud utvrđuje da je ustavna tužba u konkretnom slučaju dopuštena te će razmotriti njezinu osnovanost.

V. OSNOVANOST USTAVNE TUŽBE

15. Ustavni sud ponavlja da se razumnost duljine postupka uvijek mora procjenjivati u svjetlu okolnosti konkretnog slučaja prema sljedećim kriterijima: složenost predmeta, ponašanje podnositelja i nadležnih tijela, te važnost predmeta postupka za podnositelja.

1) Duljina upravnog i sudskog postupka

16. U skladu s praksom Ustavnog suda (stajališta izražena u odluci broj: U-IIIA-4885/2005) potrebno je sagledati ukupno trajanje upravnog i upravnosudskog postupka zajedno.

Razmatrano razdoblje započelo je 24. prosinca 2015. kada je podnositeljica podnijela žalbu protiv rješenja Centra od 18. prosinca 2015., jer je tada nastao »spor« u smislu članka 29. stavka 1. Ustava. Ustavni sud utvrđuje da postupak u toj pravnoj stvari od podnošenja žalbe u upravnom postupku do donošenja ove odluke traje ukupno pet (5) godina, pet (5) mjeseci i petnaest (15) dana.

2) Složenost upravnog predmeta

17. Ustavni sud ocjenjuje da u konkretnom slučaju nije riječ o složenijem predmetu. Riječ je o priznavanju prava na tuđu pomoć i njegu.

3) Postupanje nadležnog upravnog tijela i upravnih sudova

18. Iako se postupak u razmatranom razdoblju vodio dva puta pred nadležnim upravnim tijelom i upravnim sudom, Ustavni sud utvrđuje da se taj postupak nije vodio u skladu s načelom učinkovitosti.

18.1. Ustavni sud primjećuje da se postupak pred upravnim tijelom (Ministarstvom) prvi put vodio od podnošenja žalbe (24. prosinca 2015.) do donošenja rješenja Ministarstva po podnesenoj žalbi (30. lipnja 2017.), dakle, jednu (1) godinu i šest (6) mjeseci. Nakon toga se u povodu tužbe podnositeljice (od 7. kolovoza 2017.) vodio pred Upravnim sudom do 26. ožujka 2018. kada je donesena presuda kojom je poništeno rješenje Ministarstva i predmet vraćen na ponovni postupak, dakle, sedam (7) mjeseci. Ministarstvo je postupajući po presudi Upravnog suda novo rješenje kojim je odbilo žalbu podnositeljice donijelo 6. srpnja 2020., dakle, nakon dvije (2) godine i tri (3) mjeseca.

18.2. U konkretnom slučaju duljina trajanja postupka uzrokovana je neučinkovitim postupanjem Ministarstva koje je novo rješenje donijelo dvije (2) godine i tri (3) mjeseca nakon što je Upravni sud presudom od 23. ožujka 2018. poništio rješenje i predmet vratio Ministarstvu na ponovni postupak. U prilog činjenici neažurnog postupanja Ministarstva ide i navod Upravnog suda u obrazloženju rješenja od 7. listopada 2020. (kojim odbija zahtjev podnositeljice za izvršenje presude) kako je presuda izvršena tek nakon što je podnositeljica podnijela zahtjev za njezino izvršenje.

Ustavni sud primjećuje da je podnositeljica 31. srpnja 2020. podnijela tužbu i pokrenula upravni spor pred Upravnim sudom u povodu rješenja Ministarstva od 6. srpnja 2020., koji je presudom od 12. listopada 2020. odbio njezin tužbeni zahtjev.

Podnositeljica je u povodu presude Upravnog suda od 12. listopada 2020. podnijela žalbu Visokom upravnom sudu.

4) Ponašanje podnositeljice ustavne tužbe

19. Ustavni sud ocjenjuje da podnositeljica nije pridonijela duljini trajanja postupka.

VI. OCJENA USTAVNOG SUDA

20. Ustavni sud utvrđuje da je postupak (upravni i sudski) u razmatranom razdoblju trajao više od pet (5) godina i da još nije okončan. Imajući u vidu duljinu trajanja postupka koji je dijelom uzrokovan vraćanjem predmeta na ponovni postupak, da nije riječ o složenijoj pravnoj stvari i da se radi o predmetu koji je od osobite važnosti za podnositeljicu (pravo na tuđu pomoć i njegu), Ustavni sud ocjenjuje da je podnositeljici povrijeđeno ustavno pravo na pravično suđenje u dijelu koji se odnosi na razumnu duljinu postupka, zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava.

1) Izreka odluke i nalog Visokom upravnom sudu

21. Utvrdivši da je ustavna tužba osnovana, u smislu članka 63. stavaka 1. i 3. Ustavnog zakona, donesena je odluka kao u točkama I. i II. izreke.

Na temelju članka 31. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona određuje se da je predsjednik Visokog upravnog suda dužan dostaviti Ustavnom sudu pisanu obavijest o datumu donošenja odluke po izjavljenoj žalbi podnositeljice, u roku od osam (8) dana od dana njezina donošenja, a najkasnije u roku od osam (8) dana od isteka roka određenog u točki II. izreke ove odluke.

22. U skladu s člankom 63. stavkom 3. Ustavnog zakona donesena je odluka kao u točkama III. i IV. izreke.

Ustavni sud utvrđuje visinu naknade zbog povrede ustavnog prava na suđenje u razumnom roku uzimajući u obzir okolnosti svakog pojedinog predmeta, uz istodobno uvažavanje ukupnih gospodarskih i socijalnih prilika u Republici Hrvatskoj.

23. Odluka o objavi temelji se na članku 29. Ustavnog zakona (točka V. izreke).

Broj: U-IIIA-3335/2020

Zagreb, 8. lipnja 2021.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
dr. sc. Miroslav Šeparović, v. r.