USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

505

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Frane Staničić, predsjednik, te suci Andrej Abramović, Mato Arlović, Sanja Bezbradica Jelavić, Ante Galić, Biljana Kostadinov, Lovorka Kušan, Maša Marochini Zrinski, Rajko Mlinarić, Goran Selanec, Miroslav Šeparović i Miroslav Šumanović, odlučujući o zahtjevu za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.), odnosno rješavajući o prijedlozima za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom, na sjednici održanoj 31. ožujka 2026. donio je

ODLUKU

I. Odbija se zahtjev za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 20. stavka 1. i članka 28. Zakona o lokalnim porezima (»Narodne novine« broj 115/16., 101/17., 114/22., 114/23. i 152/24.).

II. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

i

RJEŠENJE

I. Ne prihvaćaju se prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 2. stavka 1. točke 12., 20. stavka 1., 25., 26., 27., 28. i 56. Zakona o lokalnim porezima (»Narodne novine« broj 115/16., 101/17., 114/22., 114/23. i 152/24.).

II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Hrvatski sabor na sjednici održanoj 2. prosinca 2016. donio je Zakon o lokalnim porezima (u daljnjem tekstu: ZoLP/16).

ZoLP/16 objavljen je u »Narodnim novinama« broj 115 od 9. prosinca 2016., a stupio je na snagu 1. siječnja 2017., osim članaka 30. – 40. i članaka 50. i 51. koje su stupile na snagu 1. siječnja 2018. (članak 70. ZoLP-a/16).

1.1. ZoLP/16 je nakon toga mijenjan i dopunjavan više puta, a posljednji put Zakonom o izmjenama i dopuni Zakona o lokalnim porezima (»Narodne novine« broj 152 od 24. prosinca 2024.; u daljnjem tekstu: ZIDZoLP:152/24). Taj zakon Hrvatski sabor donio je na sjednici 13. prosinca 2024., a stupio je na snagu 1. siječnja 2025.

1.2. Kada se Ustavni sud Republike Hrvatske u ovoj odluci i rješenju referira na Zakon o lokalnim porezima u integralnom tekstu koji je danas na snazi, koristi se pokratom ZoLP.

2. Zahtjev i prijedloge koji se razmatraju u ovom ustavnosudskom postupku podnijeli su:

– 2. siječnja 2025. JAVNO DOBRO iz Supetra, zastupano po predsjednici i zakonskoj zastupnici Vladimiri Mascarelli (predmet broj: U-I-46/2025)

– 17. siječnja 2025. Grad Mali Lošinj, zastupan po gradonačelnici Ani Kučić, koje zastupa Vedran Podlipec, odvjetnik u Podstrani (predmet broj: U-I-265/2025)

– 22. siječnja 2025. Golek Davor iz Malog Lošinja (predmet broj: U-I-338/2025)

– 29. siječnja 2025. Gradsko vijeće Grada Malog Lošinja, koje zastupa predsjednik Dubravko Devčić (predmet broj: U-I-397/2025)

– 6. veljače 2025. Mario Marković iz Zagreba (predmet broj: U-I-533/2025)

– 3. ožujka 2025. Danijela Čikotić iz Splita, Joško Ivanović iz Splita, Ozren Bužančić iz Splita, Biljana Vučić iz Podstrane, Milan Vatavuk iz Splita i Petar Kedžo iz Splita, koje zastupa Saša Stipić, odvjetnik u Splitu (predmet broj: U-I-890/2025)

– 23. travnja 2025. Udruga »Spasimo male obiteljske iznajmljivače« iz Rijeke, zastupana po predsjedniku i zakonskom zastupniku Vedranu Tomiću (predmet broj: U-I-1601/2025).

Nakon toga, do donošenja ovog rješenja Ustavni sud zaprimio je još 233 prijedloga, koji su sadržajno identični. Stoga su podaci o svim predlagateljima sadržani u posebnom dodatku ovog rješenja, koji se smatra njegovim sastavnim dijelom. Dan objave ovog rješenja u »Narodnim novinama«, službenom listu Republike Hrvatske, zajedno s posebnim dodatkom smatra se danom dostave svakom pojedinom predlagatelju navedenom u dodatku.

Na temelju članka 45. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), u predmetima je predložena i privremena obustava izvršenja pojedinačnih akata ili radnji koje se poduzimaju na osnovi osporenih odredaba ZIDZoLP-a:152/24, smatrajući da bi njihovim izvršenjem mogle nastupiti teške i nepopravljive posljedice.

2.1. U skladu s člankom 27. stavkom 6. Ustavnog zakona od raspravljanja i glasovanja u ovom postupku izuzeo se sudac Dražen Bošnjaković.

2.2. U predmetu broj: U-I-265/2025, Grad Mali Lošinj, zastupan po gradonačelnici Ani Kučić, koje zastupa Vedran Podlipec, odvjetnik u Podstrani, podnio je zahtjev za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 1., 3., 4., 5., 6. i 11. (iz sadržaja prigovora proizlazi da je pogrešno naveden kao članak 10.) ZIDZoLP-a:152/24. U skladu s ustaljenom praksom Ustavnog suda, općinski načelnici, gradonačelnici i župani odnosno osobe koje u njihovo ime zastupaju lokalne jedinice nisu ovlašteni na podnošenje zahtjeva iz članka 36. Ustavnog zakona (v. odluku broj: U-I-8069/2014 i dr. od 23. siječnja 2015., »Narodne novine« broj 14/15). Na njihove se podneske primjenjuje članak 38. stavak 1. Ustavnog zakona.

Slijedom navedenog, Ustavni sud postupao je s podneskom predlagatelja Grada Malog Lošinja u predmetu broj: U-I-265/2025 kao s prijedlogom za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom, u smislu članka 38. stavka 1. Ustavnog zakona.

2.3. U predmetu broj: U-I-397/2025, pozivom na članak 36. Ustavnog zakona, Gradsko vijeće Grada Malog Lošinja, koje zastupa predsjednik Dubravko Devčić (u daljnjem tekstu: podnositelj zahtjeva) podnio je Ustavnom sudu zahtjev za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 2. i članka 6. ZIDZoLP-a:152/24.

2.4. Ustavni sud zaprimio je zahtjev podnositelja 29. siječnja 2025. U skladu s člankom 44. stavkom 1. Ustavnog zakona, ustavnosudski postupak u ovom predmetu pokrenut je na dan primitka zahtjeva u Ustavnom sudu.

2.5. Članak 36. Ustavnog zakona glasi:

»Članak 36.

(1) Ako predstavničko tijelo jedinice lokalne ili područne (regionalne) samouprave u Republici Hrvatskoj smatra da zakon kojim se uređuje ustrojstvo, djelokrug ili financiranje jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave nije u skladu s Ustavom, ima pravo podnijeti zahtjev Ustavnom sudu za ocjenu suglasnosti tog zakona ili pojedinih njegovih odredaba s Ustavom.

(2) O zahtjevu iz stavka 1. ovoga članka Ustavni sud dužan je odlučiti po hitnom postupku, a najkasnije u roku od 30 dana od dana zaprimanja zahtjeva.«

2.6. U skladu s tim, zakon iz članka 36. stavka 1. Ustavnog zakona samo je onaj zakon kojemu su temeljni predmet uređenja ustrojstvo, djelokrug ili financiranje lokalnih jedinica (v. rješenje Ustavnog suda broj: U-I-4633/2010 od 28. listopada 2010., točka 4., »Narodne novine« broj 123/10.).

2.7. Članak 36. Ustavnog zakona primjenjuje se na ZIDZoLP-a:152/24, odnosno na cijeli ZoLP jer ispunjava taj kriterij s obzirom na to da uređuje financiranja jedinica lokalne samouprave, kao i na Gradsko vijeće kao predstavničko tijelo Grada Malog Lošinja.

2.8. Predlagatelj u predmetu broj: U-I-46/2025 podnio je prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 2., 5. i 6. ZIDZoLP-a:152/24.

Predlagatelj u predmetu broj: U-I-265/2025 podnio je prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 1., 3., 4., 5., 6. i 11. ZIDZoLP-a:152/24.

Predlagatelj u predmetu broj: U-I-338/2025 podnio je prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 2., 4. i 5. ZIDZoLP-a:152/24.

Podnositelj zahtjeva u predmetu broj: U-I-397/2025 podnio je zahtjev za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 2. i 6. ZIDZoLP-a:152/24.

Predlagatelj u predmetu broj: U-I-533/2025 podnio je prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 1., 5. i 11. ZIDZoLP-a:152/24.

Predlagatelj u predmetu broj: U-I-890/2025 podnio je prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 2., 5. i 6. ZIDZoLP-a:152/24.

Predlagatelj u predmetu broj: U-I-1601/2025 podnio je prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 3., 4. i 5. ZIDZoLP-a:152/24.

2.9. Podnositelj zahtjeva i predlagatelji osporavaju suglasnost s Ustavom članaka 1., 2., 3., 4., 5., 6. i 11. ZIDZoLP-a:152/24, kojima su izmijenjeni članci 2. stavak 1. točka 12., 20., 25., 26., 27., 28. i 56. ZoLP-a, slijedom čega se ima smatrati da su predmet osporavanja članci 2. stavak 1. točka 12., 20., 25., 26., 27., 28. i 56. ZoLP-a sadržaja kako glasi nakon izmjena iz ZIDZoLP-a:152/24.

3. Ustavni sud preuzeo je s mrežne stranice Hrvatskog sabora Konačni prijedlog Zakona o izmjenama i dopuni Zakona o lokalnim porezima s obrazloženjem, koji je predsjedniku Hrvatskog sabora podnijela Vlada Republike Hrvatske, aktom od 5. prosinca 2024., klasa: 022-03/24-01/56, urboj: 50301-05/16-24-19, P. Z. br. 78 (u daljnjem tekstu: P. Z. br. 78).

3.1. Na temelju članka 25. Ustavnog zakona Ustavni sud uz dopis broj: U-I-46/2025, U-I-265/2025, U-I-338/2025 i U-I – 397/2025 od 30. siječnja 2025. zatražio je očitovanje Ministarstva financija Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Ministarstvo), o zahtjevu podnositelja i prijedlozima predlagatelja u predmetima broj: U-I-46/2025, U-I-265/2025, U-I-338/2025 i U-I-397/2025. Ministarstvo je 24. veljače 2025. dostavilo traženo očitovanje aktom klasa: 410-01/25-01/136, urbroj: 513-07-21-01-25-4 od 21. veljače 2025. (u daljnjem tekstu: očitovanje).

Na temelju članka 25. Ustavnog zakona Ustavni sud uz dopis broj: U-I-533/2025 i 890/2025 od 19. ožujka 2025. zatražio je dodatno očitovanje Ministarstva o prijedlozima predlagatelja u predmetima broj: U-I-533/2025 i U-I-890/2025. Ministarstvo je 14. svibnja 2025. dostavilo traženo očitovanje aktom klasa:410-01/25-01/450, urbroj: 513-07-21-01-25-2 od 7. svibnja 2025.

Na temelju članka 25. Ustavnog zakona Ustavni sud uz dopis broj: U-I-1601/2025 od 5. svibnja 2025. zatražio je dodatno očitovanje Ministarstva o prijedlogu predlagatelja u predmetu broj: U-I-1601/2025. Ministarstvo je 22. svibnja 2025. dostavilo traženo očitovanje aktom klasa:410-01/25-01/650, urbroj:513-07-21-01-25-2 od 13. svibnja 2025.

3.2. U skladu s ustaljenom praksom Ustavnog suda (v. odluku broj: U-I-3019/2018 i dr. od 30. listopada 2018., »Narodne novine« broj 110/18.), rok za odlučivanje Ustavnog suda o zahtjevu podnesenom na temelju članka 36. Ustavnog zakona počeo je teći od prvog sljedećeg dana računajući od dana zaprimanja očitovanja Ministarstva.

II. OSPORENE ODREDBE ZAKONA

4. Osporeni članci ZoLP-a glase:

»Članak 2.

(1) Pojedini pojmovi u smislu ovoga Zakona imaju sljedeća značenja:

1. lokalni porezi su porezi koji pripadaju jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave

(...)

12. nekretnina je svaka stambena zgrada ili stambeni dio stambeno-poslovne zgrade ili stan te svaki drugi samostalni funkcionalni prostor namijenjen stanovanju. Nekretninom se ne smatraju gospodarstvene zgrade koje služe samo za smještaj poljoprivrednih strojeva, oruđa i drugog pribora te nekretnine za koje se prema odluci o komunalnoj naknadi određuje koeficijent namjene za proizvodni ili neproizvodni poslovni prostor.«

»POGLAVLJE II.
POREZI JEDINICA LOKALNE SAMOUPRAVE

Članak 20.

(1) Jedinice lokalne samouprave dužne su uvesti porez na nekretnine.

(2) Jedinice lokalne samouprave mogu uvesti porez na potrošnju i porez na korištenje javnih površina.«

»Odjeljak 3. Porez na nekretnine

Članak 25.

(1) Porez na nekretnine plaćaju domaće i strane, pravne i fizičke osobe koje su vlasnici nekretnina na dan 31. ožujka godine za koju se utvrđuje porez.

(2) Iznimno od stavka 1. ovoga članka, ako se ne može utvrditi vlasnik, porez na nekretnine plaća korisnik nekretnine određen prema odredbama propisa kojim se uređuje komunalno gospodarstvo.

(3) Za novoizgrađene nekretnine obveza plaćanja poreza na nekretnine nastaje danom izvršnosti uporabne dozvole godine za koju se utvrđuje porez odnosno danom početka korištenja nekretnine koja se koristi bez uporabne dozvole.

(4) Obveza plaćanja poreza na dohodak od iznajmljivanja kuća, stanova, soba i postelja te objekata za robinzonski smještaj putnicima i turistima i organiziranja kampova prema odredbama propisa o porezu na dohodak, obveza plaćanja drugih poreza s osnove obavljanja djelatnosti te prijava prostora kao nekomercijalnog smještaja nema utjecaja na utvrđivanje statusa nekretnine za potrebe utvrđivanja poreza na nekretnine.

Članak 26.

(1) Porez na nekretnine plaća se godišnje od 0,60 do 8,00 eura/m^² korisne površine nekretnine, određene propisom kojim se uređuju uvjeti i mjerila za izračun zaštićene najamnine.

(2) Visinu poreza na nekretnine u granicama određenim stavkom 1. ovoga članka predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave propisuje svojom odlukom.

(3) Ako predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave svojom odlukom ne propiše visinu poreza na nekretnine, porez se određuje u iznosu od 0,60 eura/m² korisne površine nekretnina.

(4) U slučaju iz stavka 3. ovoga članka, Porezna uprava nadležno je porezno tijelo za utvrđivanje i naplatu poreza na nekretnine.

(5) Jedinica lokalne samouprave može propisati visinu poreza na nekretnine ovisno o mjestu, ulici, naselju ili zoni gdje se nekretnina nalazi.

(6) Jedinica lokalne samouprave može propisati da će se visina poreza utvrđena stavkom 5. ovoga članka uvećati ovisno o drugim kriterijima koji utječu na vrijednost nekretnine kao što je starost nekretnine i prisutnost sadržaja koji povećavaju vrijednost nekretnine.

Članak 27.

(1) Porez na nekretnine ne plaća se na nekretnine:

1. koje služe za stalno stanovanje

2. koje se iznajmljuju na temelju ugovora o najmu za stalno stanovanje

3. javne namjene i nekretnine namijenjene institucionalnom smještaju osoba

4. koje se u poslovnim knjigama trgovačkih društava vode kao nekretnine namijenjene prodaji, ako je od dana unosa u poslovne knjige do 31. ožujka godine za koju se utvrđuje porez proteklo manje od šest mjeseci

5. preuzete u zamjenu za nenaplaćena potraživanja, ako je od dana preuzimanja do 31. ožujka godine za koju se utvrđuje porez proteklo manje od šest mjeseci

6. koje zbog proglašenja prirodnih nepogoda u određenom poreznom razdoblju nisu podobne kao stambeni prostor

7. u slučajevima kada se iz svih okolnosti može utvrditi da je onemogućena stambena namjena nekretnine

8. u vlasništvu jedinica lokalne samouprave koje se nalaze isključivo na teritoriju te jedinice lokalne samouprave

9. koje domaćinu određenom prema propisu kojim se uređuje ugostiteljska djelatnost služe za stalno stanovanje.

(2) Od obveze plaćanja poreza na nekretnine može se osloboditi socijalno ugroženi građanin pod uvjetima koje svojom odlukom odredi predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave.

(3) Radi dokazivanja da se radi o nekretnini koja služi za stalno stanovanje, u skladu sa stavkom 1. točkom 1. ovoga članka, porezni obveznik dužan je na poziv poreznog tijela dokazati činjenicu stalnog stanovanja, pri čemu se činjenica stalnog stanovanja ne smatra dokazanom prijavom prebivališta na nekretnini.

(4) Porezno tijelo ovlašteno je prikupljati podatke potrebne za dokazivanje činjenice stalnog stanovanja od drugih osoba koje raspolažu tim podacima, a osobito od osoba koje raspolažu podacima o korištenju dijelova infrastrukture.

(5) U slučaju iz stavka 1. točke 2. ovoga članka smatra se da se nekretnina iznajmljuje na temelju ugovora o najmu za stalno stanovanje ako je u određenom poreznom razdoblju iznajmljena najmanje deset mjeseci.

(6) U slučaju iz stavka 1. točke 7. ovoga članka stambena namjena nekretnine u smislu ovoga Zakona utvrđuje se na temelju postojanja infrastrukture ili opreme ili uređaja koji zamjenjuju priključak na infrastrukturu.

Članak 28.

Porez na nekretnine lokalni je porez čiji se prihod dijeli:

1. 80 % udio jedinice lokalne samouprave na čijem se području nekretnina nalazi

2. 20 % udio jedinice područne (regionalne) samouprave na čijem se području nekretnina nalazi.«

»Članak 56.

(1) Novčanom kaznom od 1000,00 do 6630,00 eura kaznit će se za prekršaj pravna osoba:

1. koja ne obračuna i ne uplati porez na potrošnju odnosno koja ne preda obrazac PP-MI-PO u propisanom roku (članak 23. stavci 3. i 4.)

2. koja ne dostavi podatke za utvrđivanje poreza na nekretnine (članak 49.a).

(2) Za prekršaje iz stavka 1. ovoga članka kaznit će se fizička osoba obrtnik ili fizička osoba koja obavlja drugu samostalnu djelatnost novčanom kaznom od 1000,00 do 6630,00 eura.

(3) Za prekršaje iz stavka 1. ovoga članka kaznit će se fizička osoba novčanom kaznom od 1000,00 do 6630,00 eura.

(4) Za prekršaje iz stavka 1. ovoga članka kaznit će se odgovorna osoba u pravnoj osobi novčanom kaznom od 1000,00 do 6630,00 eura.«

III. OBRAZLOŽENJE ZAKONSKOG PRIJEDLOGA

5. U P. Z. br. 78 sadržani su razlozi zbog kojih je Vlada predložila donošenje ZIDZoLP-a:152/24.

5.1. U točki I. P. Z. br. 78 pod naslovom »RAZLOZI ZBOG KOJIH SE ZAKON DONOSI I PITANJA KOJA SE NJIME UREĐUJU« navedeno je:

»Sagledavajući tržište stambenih nekretnina i stambenog najma u Republici Hrvatskoj, uočene su prekomjerne neravnoteže zbog kojih su nastali negativni učinci u područjima stanovanja, demografije i turizma pri čemu se u bitnome izdvaja nemogućnost trajnog rješavanja stambenog pitanja studenata, mladih i mladih obitelji uslijed značajnog rasta cijena nekretnina, rasta kamata na stambene kredite i restriktivne kreditne politike banaka uz istovremeno postojanje više od 600.000 stambenih jedinica koje nisu na tržištu prema podacima iz Popisa stanovništva 2021. godine.

Stopa prenapučenosti stambenih jedinica u Hrvatskoj iznosi 34,4% i jedna je od najvećih u Europskoj uniji. To znači da svaka treća hrvatska obitelj živi u neadekvatnim stambenim uvjetima (ne zbog vlastitog izbora, već iz nužde), bilo da je riječ o premalim stambenim jedinicama ili da je riječ o životu u višegeneracijskim kućanstvima. Međutim, zbog činjenice da se priuštivost stanova/apartmana na nacionalnoj razini smanjuje od 2020. godine, dok se u Gradu Zagrebu i priobalnim županijama smanjuje kontinuirano od 2012. godine te da će se prema projekcijama do 2030. godine smanjiti za daljnjih 8,8% na nacionalnoj razini, jedan dio stanovništva ne može ni kupiti niti unajmiti stambenu jedinicu pa njihova potražnja za stambenim jedinicama ostaje neiskazana (neostvarena) i ne može se izravno mjeriti kroz dostupne statističke podatke.

Nadalje, veliki problem odnosi se i na neprijavljeni najam stambenih jedinica što posljedično, među ostalim, utječe na nemogućnost dostatne pravne zaštite najmodavaca i najmoprimaca. Isto tako, uočeno je da u turistički intenzivnim područjima, potencijalni najmoprimci nisu u mogućnosti ugovoriti dugotrajni najam ili zadržati ugovoreni najam, obzirom da najmodavci ne prihvaćaju ili prekidaju najam tijekom mjeseci visoke sezone što otežava zadržavanje radne snage za ostale djelatnosti na tim područjima.

Pitanje adekvatnog uređenja stanovanja i povezani demografski izazovi karakteristika su većine gradova i urbanih područja Europske unije. Stambeno pitanje jedan je od, trenutno 18, prioriteta Urbane agende za EU pokrenute u svibnju 2016. godine Amsterdamskim paktom, a smatra se da ga je aktualizirao nagli i kontinuirani rast cijena kuća i najamnina te fragmentacija stambenih tržišta. Sve veći broj građana Europske unije, niskih i srednjih primanja, dostiže granicu onoga što si može priuštiti, opterećeno je troškovima stanovanja te se suočava s lošom kvalitetom stanova, dijeli stambeni prostor s previše članova kućanstva ili je izloženo riziku deložacije.

Smjernice za javne politike priuštivog stanovanja Urbane agende navode da:

• cijene nekretnina u većini država članica EU rastu brže od dohotka

• 47 % mladih u dobi od 18 do 34 godina života žive u obiteljskom domu

• stanovanje je postalo najveći izdatak za Europljane

• beskućništvo je u porastu

• nejednakosti u stanovanju i nejednakosti u dohotku se međusobno pojačavaju.

Programom Vlade Republike Hrvatske za razdoblje 2024.-2028. godine (u daljnjem tekstu: Program Vlade) prepoznati su isti uzroci problema. Zbog brzog rasta cijena nekretnina i nepovoljnih uvjeta na tržištu, Republika Hrvatska suočava se s političkim izazovom pristupačnosti stanovanja, koji osobito pogađa mlade, studentsku populaciju i mlade obitelji, a provedba demografske strategije najvažnije je pitanje oko kojeg je potrebno ostvariti društveni konsenzus te graditi poticajno društveno okruženje za vitalnu Hrvatsku.

Programom Vlade je nadalje određeno da će se donijeti Nacionalni plan stambene politike, koji će omogućiti kvalitetno, priuštivo i održivo stanovanje svim hrvatskim građanima. To se namjerava postići nizom mjera, pa tako i poreznim izmjenama.

Strategija demografske revitalizacije Republike Hrvatske do 2033. godine, koju je u veljači 2024. godine usvojila Vlada Republike Hrvatske, naglašava problematiku depopulacije koja je po intenzitetu među pet država u EU i u prvoj mjeri za poboljšanje stanja ističe potrebu ostvarenja priuštivog stanovanja.

Upravo s ciljem otklanjanja navedenih negativnih trendova, tako se i poreznom politikom želi utjecati na pozitivne pomake na stambenom tržištu te se nastoji postići umanjenje neravnoteža na tržištu stambenih nekretnina i stambenog najma na strani ponude, povećanje broja reguliranih odnosa u području iznajmljivanja i posljedično povećanje pravne sigurnosti u odnosima između najmodavaca i najmoprimaca, stvaranje uvjeta za ugovaranje stabilne, predvidive politike upravljanja nekretninama (potaknuti ugovaranje dugoročnog najma, stvaranje stabilnih stambenih uvjeta za obitelji i zaposlene u područjima s izraženim sezonalitetom najma), povećanje porezne discipline otklanjanjem nejasnoće oko definicije predmeta oporezivanja te omogućavanje prebacivanja težišta oporezivanja pojedine JLS s rada na oporezivanje imovine.«

5.2. Nakon provedenog javnog savjetovanja i prikupljenih mišljenja drugih tijela državne uprave, Vlada je prihvatila i uputila P. Z. br. 78 Hrvatskom saboru u redovni postupak (prvo i drugo čitanje). Na 4. sjednici, 13. prosinca 2024. Hrvatski sabor donio je većinom glasova ZIDZoLP-a:152/24 sa 76 glasova »za«, 50 glasova »protiv« i »suzdržanih« 10.

IV. PRIGOVORI PREDLAGATELJA I PODNOSITELJA ZAHTJEVA

a) Predlagatelj JAVNO DOBRO (broj: U-I-46/2025)

6. Predlagatelj smatra da članci 20. stavak 1., 27. i 28. ZoLP-a nisu u suglasnosti s člancima 50., 51., 130. i 131. Ustava. Obrazlažući svoj prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 20. stavak 1., 27. i 28. ZoLP-a, predlagatelj ističe:

»3. (...) Ciljevi Zakona su određeni tek implicitno i može ih se shvatiti kao želju da se ovim Zakonom omogući trajno rješavanje stambenog pitanja studenata, mladih i mladih obitelji kroz snižavanje cijena nekretnina i kamata na stambene kredite odnosno želi se na tržište staviti 600.000 praznih stanova. Ovaj Zakon to ne omogućava ali zbog zadanih ciljeva i iz njih proizašlih rješenja ovaj Zakon ima ustavnih problema. U društvu koje garantira poduzetničku slobodu odnosno slobodno tržište i pravo vlasništva pokušaj da se izmjenom lokalnih poreza na račun lokalne samouprave i građana uz dvostruko oporezivanje i pogrešnu terminologiju odnosno pojmovnu zbrku utječe na tržište stanova ili financijsko tržište je osuđen na propast ali je osuđen i na ustavne probleme. Osporavanim odredbama Zakona kojima se mijenja i dopunjuje Zakon o lokalnim porezima tek je promijenjen naziv jednog od lokalnih poreza ali ne i predmet oporezivanja, uvedeno je protuustavno nametanje obveza lokalnoj samoupravi uz ograničenje ustavom zaštićenog prava na slobodno raspolaganje prihodima. Navedeni porez uz pojmovnu zbrku omogućava inače nedopušteno dvostruko oporezivanje dohotka te porezni sustav čini nepravednim i nejednakim. Definiranjem pojma nekretnine ovaj Zakon znatno sužuje-reducira pojam nekretnina iz Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima.

(...)

5.1. Osporavanim Zakonom odnosno odredbom čl. 2. predložena je promjena zakonskih odredbi koji nekadašnji porez za kuće za odmor, a sada porez na nekretnine više ne propisuje kao opcijski porez čime se uskraćuje sloboda jedinicama lokalne samouprave da same odlučuje o njihovom uvođenju ili neuvođenju. Pravo odlučivanja o uvođenju ostalih lokalnih poreza jedinicama lokalne samouprave je ostalo za uvođenje ostalih lokalnih poreza i to poreza na potrošnju i poreza na korištenje javnih površina. Kao što jedinice lokalne samouprave imaju pravo odlučivati o tome hoće li uvesti ili neće uvesti porez na potrošnju i porez na korištenje javne površine po istom pravu ali po istoj ustavnoj osnovi bi morali imati pravo odlučivati i o uvođenju poreza na nekretnine, kao što su u ostalom imale to pravo u slučaju poreza na kuće za odmor. Takvom obvezujućom odredbom se također krši ustavna odredba koja jedinicama lokalne samouprave daje pravo da slobodno raspolažu svojim prihodima. Ta sloboda raspolaganja svojim prihodima svakako podrazumijeva i slobodu kreiranja tih prihoda. Ukidanjem opcije odnosno propisivanjem imperativne odredbe o obvezi uvođenja poreza na nekretnine ukida se autonomija i samostalnost jedinica lokalne samouprave da samostalno odlučuju o svojim porezima i njihovom raspolaganju koje je zaštićena ustavnom odredbom iz. čl. 131.

(...)

6.1. Člankom 5. Zakona propisuju se oslobođenja od plaćanja poreza na nekretnine iz koje odredbe proizlazi da porez na nekretnine plaćaju samo vlasnici (i samo stanova i stambenih jedinice) koji ne koriste ili tek povremeno koriste svoje nekretnine i vlasnici koji svoje nekretnine daju u kratkoročni najam. Sama odredba nije protuustavna ali proizvodi neustavne učinke. Iz odredbe o oslobođenjima od plaćanja poreza proizlaze i ustavni problemi. Prema zadnjem popisu stanovništva u Republici Hrvatskoj ima 2.391.944 stanova. Porez na nekretnine će se plaćati samo na manji dio stanova i stambenih prostora i to samo onih koji se daju u kratkoročni najam i onih koji se koriste tek povremeno ili se ne koriste. Po svom sadržaju radi se o kaznenom porezu i dvostrukom oporezivanju. Porez se plaća samo na stanove u kojima se stalno ne živi i one stanove koji se kratkoročno iznajmljuju i koji se već oporezuju prema odredbama Zakona o porezu na dohodak i to kao dohodak od imovine. Besmislenost poreza koji je dizajniran tako da se kažnjava nekorištenje ili nestalno korištenje nekretnina u društvu u kojem se ustavom štiti pravo vlasništva bi najbolje opisala analogija uvođenja takvog poreza na osobne automobile kojima bi obveznici plaćanja poreza bili samo vlasnici automobila koji se ne voze svaki dan ili koji godišnje ne prijeđu recimo 15.000 km. Osim toga tako dizajnirano široko oslobođenje sužene definicije nekretnina dovode do kršenja ustavom definiranih načela na kojima mora počivati porezni sustav.

Također porez na nekretnine predstavlja dvostruko oporezivanje drugog dohotka. Vlasnik stana koji je do sad plaćao porez na dohodak, i to kao drugi dohodak od imovine odnosno od iznajmljivanja stana u paušalnom iznosu po krevetu temeljem Zakona o porezu na dohodak, temeljem ovog Zakona će dodatno plaćati porez na dohodak od iznajmljivanja stana ali ovaj put prema površini stana. Vlasnik stana od 75 m² s četiri kreveta koji se iznajmljuje ili daje u kratkoročni najam će platiti dva puta porez na dohodak od imovine u paušalnom iznosu. U jednom slučaju će platiti paušal po krevetu, a u drugom po m² površine stana. S ustavnog aspekta i načelima na kojima se treba temeljiti porezni sustav, zaštiti prava vlasništva i slobodnog poduzetništva ali i prema načelima učinkovitosti i ekonomičnosti Zakona o općem upravnom postupku (svako utvrđenje porezne obveze se provodi kroz upravni postupak) bi bilo ispravno, ako je to nakana, povećati porezna presija podizanjem visine poreza na drugi dohodak. Porez na nekretnine dakle predstavlja nedopušteno i logički neodrživo ponovno oporezivanje dohotka od imovine.

(...)

6.6. Podnositelji ovog zahtjeva ne odriču pravo državi, Vladi da predlaže i Hrvatskom saboru da usvaja, zakone kojima se trebaju ostvariti legitimni ciljevi društva. Ali ti zakoni moraju biti sukladni Ustavu RH. Tako država ima pravo svojim zakonima osigurati i legitimni cilj – priuštivog stanovanja odnosno snižavanja cijena nekretnina i najma nekretnina ali ne na način da se zakonom uvodi porez na nekretnine koji je sve samo ne to – porez na nekretnine. Osporavani Zakon je tek nesretni hibrid dvostrukog oporezivanja dohotka od kratkotrajnog najma i nekadašnjeg poreza na luksuz. Zahtjevan legitimni cilj se ne može postići ovim Zakonom odnosno izmjenama i dopunom Zakona o lokalnim porezima nego tek »pravim« zakonom o porezu na nekretnine koji bi poštovao ustavna načela pravičnosti i jednakosti. U takvom zakonu nekretnine bi bile određene definicijom nekretnina iz Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima i to ne bi to bile samo stambene jedinice.

(...)

7.1. Zakonom je propisano dijeljenje prihoda od poreza na nekretnine između jedinica lokalne i područne samouprave koje Ustavom nije dozvoljeno. Ustav štiti lokalnu samoupravu kao pravo građana da uređuju i upravljaju dijelom javnih poslova kao što štiti i slobodno raspolaganje vlastitim prihodima. Vlastiti prihodi su svakako i prihodi od lokalnih poreza. Odredbom čl. 6. se uskraćuje pravo slobodnog raspolaganja jedinicama lokalne samouprave na način da im se nameće obveza uvođenja poreza na nekretnine kao lokalnog poreza ali i time što im se oduzima sloboda raspolaganja jednom petinom vlastitog poreza.

(...)

7.5. Ustavne odredbe koje štite lokalnu samoupravu i njene prihode ne predviđaju niti mogućnost da bi neke jedinice lokalne samouprave financijski pomagale drugim financijskim slabijim jedinicama lokalne samouprave. Na pitanje tko može odnosno tko je dužan pomagati financijski slabijim jedinicama lokalne samouprave Ustav jasno odgovora u čl. 131. st. 3. – dužna je država. Oduzimanje svim jedinicama lokalne samouprave 20% prihoda od poreza na nekretnine da bi se pomagalo financijski slabijim jedinicama je u direktnoj suprotnosti s jasnom ustavnom odredbom. Tako je država, odnosno Vlada koja je predložila i Hrvatski sabor koji je usvojio ovaj Zakon, svoju obvezu pomaganja financijski slabijih jedinica lokalne samouprave protuustavno prebacila na sve jedinice lokalne samouprave. Time je ozakonjen svojevrsni financijski kanibalizam slabijim jedinicama lokalne samouprave kojima će se oduzimati 20% prihoda da bi pomagali financijski slabijim jedinicama lokalne samouprave?! Zaključno ponavljamo da je u Republici Hrvatskoj lokalna samouprava štićeno pravo građana i daje država dužna pomagati financijski slabije jedinice i da tu obvezu ne može svaljivati na druge. Pogotovo to ne može na one kojima je sama dužna pomagati.«

b) Predlagatelj GRAD MALI LOŠINJ (broj: U-I-265/2025)

7. Predlagatelj smatra da članci 2. stavak 1. točka 12., 25., 26., 27., 28. i 56. ZoLP-a nisu u suglasnosti s člancima 5., 14. i 51. stavkom 2. Ustava. Obrazlažući svoj prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 2. stavka 1. točke 12., 25., 26., 27., 28. i 56. ZoLP-a, predlagatelj ističe:

»U pravnom i političkom sistemu u kojem je Ustavom zajamčena poduzetnička slobodu, slobodno tržište i pravo vlasništva, ovako izmijenjenim zakonom izvršna vlast pokušava na štetu jedinica lokalne samouprave i građana, uz faktično dvostruko oporezivanje i uvođenje nove (pojmovno različite) terminologije utjecati na tržište nekretnina. Osporavanim odredbama zakona kojima se mijenja i dopunjuje Zakon o lokalnim porezima samo je izvršena promjena naziva (nominacije) jednog od lokalnih poreza, dok s druge strane predmet oporezivanje staje isti. Time se protivno Ustavu Republike Hrvatske nameće nova obveza lokalnoj samoupravi koja u konačnici dovodi do (nedopuštenog) dvostrukog oporezivanja dohotka što porezni sustav čini nepravednim i nejednakim.

Osporenim zakonom se pojam ‘nekretnine’ reducira samo na stambenu zgradu i stambeni dio stambeno-poslovne zgrade ili stan te bilo koji drugi samostalni funkcionalan prostor namijenjen stanovanju.

Iz definicije ‘nekretnine’ u spornom prijedlogu zakona i ostalih relevantnih zakonskih odredaba vidljivo je u suštini i dalje radi o porezu kuća za odmor koji je samo i isključivo na pojmovnoj razini nazvan porezom na nekretnine.

Porez na nekretnine je, u biti, porez na dohodak i to dohodak od imovine imovinskih prava. Porez na nekretnine jest oblik poreza na dohodak od imovine i imovinski prava koji plaćaju samo vlasnici stambene zgrade ili stambenog dijela stambeno-poslovi zgrade ili stana te svakog drugog samostalnog funkcionalnog prostora namijenjenom stanovanju i to samo oni vlasnici koji ostvaruju dohodak od kratkotrajnog najma.

Tako je i životno moguća (i logična) situacija u kojoj bi dva identična stana, npr. iste veličine u istoj zgradi na istom katu, njihovi vlasnici mogli raspolagati na različiti način, i to npr. da se jedan stan daje u kratkoročni najam, a drugi u dugoročni najam slijedom čega posljedično vlasnici mogu ostvariti slične ili identične prihode. Po spornom zakonu samo vlasnik stana koji bi dao stan u kratkoročni najam bi bio obveznik plaćanja porezna na nekretnine.

Time se de facto jedan, odnosno, isti pravni posao (ugovor o najmu) različito drugi manju, odnosno, da za isti pravni posao dvoje različitih ljudi u identičnoj situaciji plaća različite iznose poreza.

Na taj se način spornim zakonom krši ustavna odredba iz. čl. 51. Ustava Republike Hrvatske«.

7.1. U odnosu na članak 56. ZoLP-a ističe sljedeće:

»(...) iz razloga što je nepravedno fizičke i pravne osobe ili odgovorne osobe u pravnoj osobi svesti na istu prekršajnu osnovu, odnosno, iznos novčane kazne. Osim toga, postojeći iznosi novčanih kazni su trenutno dovoljni i primjereni za ostvarenje svrhe prekršajnog kažnjavanja pa nije potrebno povećavati preko postojećih iznosa.«

c) Predlagatelj Goleg (broj: U-I-338/2025)

8. Predlagatelj predlaže pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 20., 26. i 27. ZoLP-a. U odnosu na članke 20. i 27. ZoLP-a izneseni su prigovori koji su sadržajno identični u podnesenom prijedlogu predlagatelja u predmetu broj: U-I-46/2025. Međutim, u dijelu koji se odnosi na članak 26. ZoLP-a navodi se sljedeće:

»7.1. Zakonom je propisano paušalno plaćanje poreza na nekretnine u rasponu od 0,60 do 8,00 eura/m² korisne površine nekretnine, ovisno o trenutnom raspoloženju čelnika lokalne samouprave, pri tom ne vodeći računa o stvarnoj vrijednosti svake pojedine nekretnine.

Čl. 50. Ustava RH propisuje da je Zakonom moguće u interesu Republike Hrvatske ograničiti ili oduzeti vlasništvo, uz naknadu tržišne vrijednosti. Znači, govori se o pravilu ad valorem, prema vrijednosti, ovisno o vrijednosti, po procjeni vrijednosti; izraz za određivanje poreza ili carine postotkom od vrijednosti predmeta ili usluge na koje se porez ili carina plaća.

Čl. 51. Ustava RH propisuje da se porezni sustav temelji na načelima jednakosti i pravednosti. Životna je istina da se u naseljima u istim zonama, kvartovima i ulicama nalaze zgrade i stanovi slične ili jednake korisne površine, ali drastično različite tržišne vrijednosti. Po logici ovog Zakona isti porez po metru kvadratnom korisne površine će plaćati vlasnik novog moderno luksuzno opremljenog stana koji se nalazi u novogradnji, i vlasnik starog dotrajalog stana kojega je naslijedio od pokojnih roditelja, a koji ne zadovoljava uvjete niti za iznajmljivanje, u zgradi staroj 50 ili 100 godina koja se nalazi u neposrednom susjedstvu.

7.2. Sličan primjer koji ukazuje na ustavno kršenje načela jednakosti i pravednosti se očituje u drugom primjeru u kojemu imamo dvije susjedne jedinice lokalne samouprave, dva naselja smještena jedno do drugoga, po svim karakteristikama, zemljopisnim, klimatološkim, gospodarskim, itd, nema nikakve razlike između njih, međutim njihovi vlasnici će za istu ili po svim karakteristikama sličnu zgradu plaćati poreze, jedan po stopi od 0,60 a drugi po stopi od 8,00 eura/m².

Plaćanje čak 13,33 puta većeg poreza za istu ili sličnu nekretninu smještenu u susjednom naselju, sigurno nije u skladu sa čl. 51. Ustava RH koji govori da se porezni sustav temelji na načelima jednakosti i pravednosti.

7.3. Ukoliko država namjerava uvesti porez na nekretnine, onda je bitno istaknuti da vezano za tu temu već postoje konkretni zakoni, pravilnici i uredbe zasnovani na znanosti i struci, te ih se država mora pridržavati Konkretno, smatram da prije stupanja bilo kakvog pravednog poreza na nekretnine država treba postupiti u skladu sa Zakonom o procjeni vrijednosti nekretnina (NN 078/2015), te podredno po Uredbi o masovnoj procjeni vrijednosti nekretnina (NN 028/ 2019).

Ukoliko se već uvodi porez na nekretnine, onda je jedino ispravno obračunavati ga ad valorem (napominjem da je kao pripremu za uvođenje poreza na nekretnine, istu stvar napravila Republika Slovenija), u skladu da stvarnom vrijednošću nekretnina, a ne izmišljati nove paušalne metode koje nemaju veze ni sa strukom, ni sa pravnom logikom, a državu vode u porezni kaos sa nesagledivim posljedicama za građane.

Napominjem da i sama porezna uprava kod obračuna poreza na promet nekretnina ima treći, puno realniji model procjene vrijednosti nekretnina, u kojemu se metodom usporedbe statističkih podataka tržišne vrijednosti nekretnina u pojedinoj zoni, vodi računa i o starosti i o datumu zadnje rekonstrukcije nekretnine, a koji je puno kvalitetniji od ovog paušalnog modela, za koji ni sam predlagač zakona nije bio siguran treba li biti od 0 do 10, ili od 0 do 8, ili od 0,6 do 8, a što je na kraju u svim oblicima nepravedno i u sukobu sa čl. 51. Ustava RH.«

d) Podnositelj zahtjeva Gradsko vijeće Grada Malog Lošinja (broj: U-I-397/2025)

9. Podnositelj zahtjeva smatra da članci 20. stavak 1. i 28. ­ZoLP-a nisu u suglasnosti s člankom 131. Ustava. Navodna nesuglasnost osporenih odredaba obrazložena je na sljedeći način:

»V. Osporavanim Zakonom odnosno odredbom čl. 2 predložena je promjena zakonskih odredbi kojim se nekadašnji porez za kuće za odmor, a sada porez na nekretnine više ne propisuje kao opcijski porez čime se uskraćuje sloboda jedinicama lokalne samouprave da same odlučuju o njihovom uvođenju ili neuvođenju. Pravo slobodnog odlučivanja o uvođenju ostalih lokalnih poreza jedinicama lokalne samouprave je ostalo za uvođenje ostalih lokalnih poreza i to poreza na potrošnju i poreza na korištenje javnih površina. Kao što jedinice lokalne samouprave imaju pravo odlučivati o tome hoće li uvesti ili neće uvesti porez na potrošnju i porez na korištenje javne površina po istom pravu i po istoj ustavnoj osnovi bi morali imati pravo odlučivati i o uvođenju poreza na nekretnine, kao što su u ostalome imale to pravo u slučaju dosadašnjeg poreza na kuće za odmor. Takvom obvezujućom odredbom se također krši ustavna odredba koja jedinicama lokalne samouprave daje pravo da slobodno raspolažu svojim prihodima. Ta sloboda raspolaganja svojim prihodima svakako podrazumijeva i slobodu kreiranja tih prihoda. Ukidanjem opcije odnosno propisivanjem imperativne odredbe o obvezi uvođenja poreza na nekretnine ukida se autonomija i samostalnost jedinica lokalne samouprave da samostalno odlučuju o svojim porezima i njihovom raspolaganju koje je zaštićeno ustavnom odredbom iz čl. 131.

(...)

»Zakonom je propisano dijeljenje prihoda od poreza na nekretnine između jedinica lokalne i područne samouprave koje Ustavom nije dozvoljeno. Ustav štiti lokalnu samoupravu kao pravo građana da uređuju i upravljaju dijelom javnih poslova kao što štiti i slobodno raspolaganje vlastitim prihodima. Vlastiti prihodi su svakako i prihodi od lokalnih poreza. Odredbom čl. 6. se uskraćuje pravo slobodnog raspolaganja jedinicama lokalne samouprave na način da im se nameće obveza uvođenja poreza na nekretnine kao lokalnog poreza ali i time što im se oduzima sloboda raspolaganja jednom petinom vlastitog poreza.

(...)

Ustavom garantirano slobodno raspolaganje vlastitim prihodima ovim Zakonom se krši jer 20% prihoda jedinica lokalne samouprave ne koristi slobodno odnosno uopće ne koristi. Spornom zakonskom odredbom se jedinicama lokalne samouprave protuustavno oduzima 20% prihoda od poreza na nekretnine i umjesto slobodnog raspolaganja tim prihodima njima raspolaže netko drugi – raspolaže jedinica područne samouprave. Umjesto ustavom određene apsolutne slobode raspolaganja svojim prihodima ovom zakonskom odredbom se ta sloboda protuustavno ograničava s apsolutnu slobodu na 80% -tnu slobodu.

Navedena odredba o podjeli prihoda između jedinica lokalne i područne samouprave je protivna i odredbi st. 3. čl. 131. Ustava koja odredba štiti lokalnu samoupravu i ne ostavlja ni teoretsku mogućnost da bi se jedinicama lokalne samouprave oduzimali prihodi u korist drugih jedinica lokalne samouprave ili u korist viših razina područnih samouprava ili države. Ustav dodatno štiti financijski slabije jedinice lokalna samouprave na način da nameće obvezu državi da ih financijski pomaže. Kako se Zakonom uvodi obveza svim jedinicama lokalne samouprave da uvedu porez na nekretnine, pa tako i financijski slabijima, i kako je određeno da 20% tih prihoda pripada područnoj samoupravi jasno je da će financijski slabije jedinice lokalne samouprave kojima je država dužna pomagati u stvari pomagati drugima odnosno područnoj samoupravi kao višoj razini državne vlasti. Upravo suprotno od onoga što Ustav Republike Hrvatske nalaže.

Iz ukupnosti odredbe čl. 131. jasno je da Ustav štiti lokalnu samoupravu tako što štiti njene ovlasti, ali i prihode, pa i porezne prihode, na način da ona s njima slobodno raspolaže i da zadužuje državu da joj osigurava i dodatna sredstva iz državnog proračuna u slučaju potrebe. Stoga odredba o oduzimanju 20% prihoda poreza na nekretnine jedinicama lokalne samouprave ne samo da nije sukladna nego je upravo protivna odredbama Ustava Republike Hrvatske. Ustavnim odredbama opće nije omogućeno vertikalno financiranje od jedinica lokalne samouprave prema gore, prema područnoj samoupravi ili državi. Ustav predviđa tek mogućnost da država usmjerava financijsku pomoć vertikalno ali prema dolje odnosno od države prema lokalnoj samoupravi.«

9.1. Zaključno, podnositelj zahtjeva smatra da jedinice lokalne samouprave trebaju zadržati sav prihod koji se prikuplja na njihovom području radi financiranja, a da središnja vlast mora osigurati druge prihode kako bi se pomoglo financijski slabijim jedinicama lokalne samouprave.

e) Predlagatelj Marković (broj: U-I-533/2025)

10. Predlagatelj smatra da članci 2. stavak 1. točka 12., 27. i 56. ZoLP-a nisu u suglasnosti s člancima 3., 5., 14. stavkom 2., 16., 48. stavcima 1. i 2., 49., 50., 51., 130. i 131. Ustava.

10.1. Obrazlažući svoj prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 2. stavka 1. točke 12., 27. i 56. ZoLP-a, predlagatelj navodi da je pojam nekretnine »u hrvatskom zakonodavstvu definiran člankom 2. stavkom 3. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima te citira da su to zemljište i građevine«. Istaknuo je da je »2017. došlo do brisanja cijelog niza članaka u Zakonu o lokalnim porezima (NN br. 115/2016) temeljem Zakona o izmjenama Zakona o lokalnim porezima (NN br. 101/2017), jer se porez na nekretnine trebao plaćati i na neizgrađeno građevinsko zemljište ako se nalazi unutar građevinskog područja. Naime, predlagatelj Zakona o izmjenama Zakona o lokalnim porezima je najvjerojatnije saznao za Odluke Ustavnog suda kojima je između ostalih porez na neizgrađeno građevinsko zemljište proglašen neustavnim. U tom kontekstu, očigledno je da odredbe članka 5. Zakona o izmjenama i dopuni Zakona o lokalnim porezima (NN br. 152/2024) kojima se mijenja članak 27. Zakona o lokalnim porezima (NN br. 115/2016, 101/17, 114/22 i 114/23) nisu u suglasju sa odredbama članka Ustava Republike Hrvatske. Šteta što je u kontekstu problematike lokalnih poreza Ustavni sud 2017. odbacio prijedloge 187 predlagatelja za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti više članaka Zakona o lokalnim porezima (NN br. 115/16) s Ustavom Republike Hrvatske, jer bi ocjena o ustavnosti navedenog Zakona sigurno imala utjecaj na donošenje kasnijih izmjena i dopuna Zakona o lokalnim porezima pa tako i na ove Izmjene i dopune Zakona«. Također navodi da su građani tijekom javnog savjetovanja istaknuli da neki opravdano ne žele sklapati dugoročne ugovore o najmu (zbog problema s podstanarima), te se »ne žele izložiti poslovičnoj sporosti hrvatskog pravosuđa u rješavanju eventualnih sporova«.

10.2. Smatra da su »ustavnopravno neprihvatljive odredbe članka 11. Izmjena i dopuna Zakona u kojem su drakonski povećane novčane kazne za prekršaje u odnosu na prethodno propisane, te su izjednačene za sve počinitelje prekršaja, bez obzira radi li se o pravnoj ili fizičkoj osobi, fizičkoj osobi obrtniku, fizičkoj osobi koja obavlja drugu samostalnu djelatnost ili odgovornoj osobi u pravnoj osobi.«

f) Predlagatelji Čikotić, Ivanović, Bužančić, Vučić,
Vatavuk i Kedžo (broj: U-I-890/2025)

11. Predlagatelji u podnesenom prijedlogu kojim traže pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 20. stavka 1., 27. i 28. ZoLP-a iznose prigovore koji su istovjetni prigovorima u podnesenom prijedlogu predlagatelja u predmetu broj: U-I-46/2025.

g) Predlagatelj Udruga »Spasimo male obiteljske iznajmljivače« (broj: U-I-1601/2025)

12. Predlagatelj smatra da članci 25., 26. i 27. ZoLP-a nisu u suglasnosti s člancima 3., 14. 50. i 51. Ustava.

12.1. Predlagatelj iznosi tri glavna prigovora koja su sadržajno slična do sada iznesenim prigovorima u ranije podnesenim prijedlozima drugih predlagatelja. Predlagatelj smatra da je »protuustavno, a i apsurdno da se na različit porezni način tretira korištenje nekretnina, ovisno o vremenskom trajanju stanovanja u njoj, konkretno kratkoročnog i dugoročnog najma«. Smatra da »površina nekretnine nije parametar na osnovu kojeg se može odrediti gospodarska mogućnost poreznog obveznika. Određivanje porezne obveze koja se ne vrši na osnovu vrijednosti onoga što se oporezuje nije temeljeno na načelima jednakosti i pravednosti.« Zaključno ocjenjuje »da se radi o kaznenom porezu i dvostrukom oporezivanju.«

V. OČITOVANJA MINISTARSTVA
(sadržajno sažeta)

13. Ustavni sud razdvojio je sva primljena očitovanja Ministarstva u odnosu na iznesene prigovore podnositelja zahtjeva i predlagatelja (izostavljen je poseban način označavanja teksta):

U odnosu na predmet oporezivanja

»U Republici Hrvatskoj je jedan od oblika poreza na imovinu, do posljednjih zakonodavnih izmjena u 2024. godini, bio i porez na kuće za odmor. S obzirom da se radilo o poreznom obliku čiji je naziv kod poreznih obveznika i pojedinih poreznih tijela izazivao nedoumice, u pogledu opsega njegove pune primjene, a radi boljeg razumijevanja što se smatra predmetom oporezivanja, u 2025. godini transformiranje postojeći porez na kuće za odmor u porez na nekretnine. Dvije su pritom ključne promjene: kroz tekst zakona izmijenio se naziv poreza iz ‘porez na kuće za odmor’ u ‘porez na nekretnine’ te se za potrebe ovoga oporezivanja prilagodila definicija pojma nekretnina.

Dakle, osim izmjena u nazivu poreza, preciznije je definiran pojam nekretnine i predmet oporezivanja obzirom da je neadekvatno razumijevanje dosadašnjih definicija, također, utjecalo na ograničenu učinkovitost tog instrumenta. Predmet oporezivanja u ZLP-u do 2024. godine je svaka zgrada ili dio zgrade ili stan koji se koriste povremeno ili sezonski, a predmetom oporezivanja ne smatraju se gospodarstvene zgrade koje služe za smještaj poljoprivrednih strojeva, oruđa i drugog pribora. Oslobođenje od plaćanja propisano je za nekretnine koje se u određenim slučajevima ne mogu koristiti ili služe ispunjavanju drugih društvenih zadaća. Zbog ovakve definicije, porezni obveznici i pojedina porezna tijela nisu prepoznavali, odnosno razmatrali ukupan fond nekretnina koji je bio predmetom oporezivanja.

Ovim izmjenama ZLP-a, od 2025. godine, predmet oporezivanja jasnije je propisan kao svaka stambena zgrada ili stambeni dio stambeno-poslovne zgrade ili stan te svaki drugi samostalni funkcionalni prostor namijenjen stanovanju, dok se nekretninom ne smatraju gospodarstvene i poslovne zgrade. Ovom promjenom, porezno tijelo se izravno upućuje promotriti ukupan stambeni fond te primijeniti oslobođenja samo na specifične nekretnine navedene u zasebnom članku kojim se uređuju nekretnine na koje se ne plaća porez na nekretnine.«

U odnosu na definiciju poreznih obveznika

»Nadalje, prilagodbom definicija poreznim će obveznicima, odnosno vlasnicima stambenih nekretnina, nedvojbeno biti jasna obveza plaćanja poreza za sve nekretnine u njihovom vlasništvu, osim za one koje koriste za stalno stanovanje neovisno o tome tko stalno stanuje u takvoj nekretnini. Stoga su ovim zakonodavnim izmjenama i jasnije propisane osobe koje se smatraju obveznicima poreza na nekretnine, i to na način da se poreznim obveznicima smatraju domaće i strane, pravne i fizičke osobe koje su vlasnici nekretnina na dan 31. ožujka godine za koju se utvrđuje porez. S obzirom da se ovim porezom obuhvaća ukupan stambeni fond nekretnina, kao bitno se upravo navodi definicija poreznih obveznika, a koji se odnosi na vlasnike nekretnina na cijelom području Republike Hrvatske. Pitanje vlasništva nad nekretninama utvrđeno je u zemljišnim knjigama kao mjerodavnim za pravni promet i utvrđivanje vlasništva. U slučaju nekretnina koje su u zemljišnim knjigama još uvijek upisane kao ‘društveno vlasništvo’, a s obzirom na presumpciju propisanu Zakonom o vlasništvu i drugim stvarnim pravima (‘Narodne novine’, br. 91/96., 68/98., 137/99., 22/00., 73/00., 129/00., 114/01., 79/06., 141/06., 146/08., 38/09., 153/09., 143/12., 152/14., 81/15. i 94/17.), vlasnikom nekretnine u društvenom vlasništvu smatra se osoba koja je u zemljišnim knjigama upisana kao nositelj prava upravljanja, korištenja ili raspolaganja tom nekretninom, a tko tvrdi suprotno treba to dokazati.«

U odnosu na poreznog obveznika – korisnika

»Međutim, s obzirom na još uvijek postojeće probleme oko rješavanja pitanja vlasništva svih nekretnina, odredbama se navodi i izuzetak prema kojem će se poreznim obveznikom smatrati korisnik ako vlasnika nije moguće odrediti. Korisnik nekretnine u ovom slučaju određuje se prema odredbama Zakona o komunalnom gospodarstvu (‘Narodne novine’ br. 68/18., 110/18. i 32/20.). Prema tome, korisnik nekretnine u smislu ZLP-a, smatra se poreznim obveznikom ako je na njega obveza plaćanja komunalne naknade prenesena pisanim ugovorom, ako nekretninu koristi bez pravne osnove ili ako se ne može utvrditi vlasnik. Navedene su odredbe komplementarne s odredbama Općeg poreznog zakona (‘Narodne novine’ br. 115/16., 106/18., 121/19., 32/20., 42/20., 114/22. i 152/24.; u daljnjem tekstu: OPZ). U smislu navedenih odredbi, a u skladu s OPZ-om, gdje je kao jedno od načela oporezivanja propisan gospodarski pristup, pri čemu je za utvrđivanje vlasništva bitno gospodarsko vlasništvo odnosno faktična vlast nad određenim dobrom, upravo je propisano da ako imovinom upravlja druga osoba, smatrat će se poreznim obveznikom za porezne obveze koje proistječu iz imovine kojom upravlja. Isto tako, propisano je da tko stvarno koristi ili raspolaže tuđom imovinom bez pravne osnove, smatrat će se poreznim obveznikom za porezne obveze koje proistječu iz korištenja ili raspolaganja tom imovinom.

Isto tako, odredbama ZLP-a određeno je da za novosagrađene nekretnine obveza plaćanja poreza na nekretnine nastaje danom izvršnosti uporabne dozvole godine za koju se utvrđuje porez odnosno danom početka korištenja nekretnine koja se koristi bez uporabne dozvole.«

U odnosu na obveza plaćanja poreza na dohodak s osnove obavljanja djelatnosti iznajmljivanja i poreza na nekretnine

»Nadalje, ovim zakonodavnim izmjenama proširena je već važeća odredba iz 2024. godine, pa osim što obveza plaćanja poreza na dohodak s osnove obavljanja djelatnosti iznajmljivanja kuća, stanova, soba i postelja te objekata za robinzonski smještaj putnicima i turistima i organiziranja kampova prema odredbama propisa o porezu na dohodak nema utjecaja na utvrđivanje statusa nekretnine za potrebe utvrđivanja poreza na nekretnine, isto se odnosi i kod obveze plaćanja drugih poreza s osnove obavljanja djelatnosti te prijave prostora kao nekomercijalnog smještaja. Naime, činjenica da se nekretnina koristi za obavljanje djelatnosti iznajmljivanja kuća, stanova, soba i postelja te objekata za robinzonski smještaj putnicima i turistima i organiziranja kampova prema odredbama propisa o porezu na dohodak, nije od utjecaja na utvrđivanje poreza na nekretnine. Porez na nekretnine i prethodno navedeni porez na dohodak u paušalnom iznosu po osnovi djelatnosti iznajmljivanja su dva različita poreza koji se utvrđuju s dvije različite osnove i oporezive činjenice odnosno na temelju dva različita zakona: porez na nekretnine utvrđuje se s osnove vlasništva nekretnine, a porez na dohodak u paušalnom iznosu s osnove obavljanja djelatnosti iznajmljivanja. Dakle, činjenica da je netko obveznik plaćanja poreza na dohodak s osnove obavljanja djelatnosti iznajmljivanja nije od utjecaja na utvrđivanje statusa nekretnine odnosno ona vlasnika nekretnine ne oslobađa plaćanja poreza na nekretnine budući da se radi o različitim poreznim oblicima. Nadalje, u praksi je uočeno da vlasnici nekretnina u određenim situacijama daju suglasnost (bez zasnivanja najma ili zakupa) drugim poreznim obveznicima da istu nekretninu daju u kratkoročni najam kao domaćini. Temeljem navedene odredbe porezom na nekretnine zadužit će se vlasnik, a porezom na dohodak od iznajmljivanja drugi porezni obveznik koji tu djelatnost obavlja. Isto tako ističemo da je i do sada, također, postojala obveza oporezivanja dohotka s osnove obavljanja djelatnosti iznajmljivanja, kao i imovinski porez u obliku poreza na kuće za odmor te se posljedično isto tumači i provodi od uvođenja ovih poreznih oblika – poreza na kuće za odmor i sada poreza na nekretnine. Naime, skrećemo pozornost na izmjene ZLP-a iz 2023. gdje je, radi jasnijeg tumačenja ZLP-a posebno – izrijekom propisana odredba kojom je uređeno kako se porez na dohodak od iznajmljivanja plaća neovisno od obveze plaćanja poreza na kuće za odmor, a vezano za istu nekretninu. Dakle, isto se i nadalje primjenjuje i u ovim izmjenama ZLP-a.

U cilju ujednačavanja statusa poreznog obveznika za sve se vlas­nike nekretnina, uz propisana oslobođenja na cijelom području Republike Hrvatske i propisanu mogućnost da jedinica lokalne samouprave (u daljnjem tekstu: JLS) odredi dodatna oslobođenja za socijalno ugrožene osobe, dosadašnja opcionalnost uvođenja poreza ukinula te se uvodi obvezatnost ovoga poreznog oblika. Dakle, od 1. siječnja 2025. godine, JLS-ovi mogu porez na nekretnine odrediti u rasponu od 0,60 do 8,00 eura/m² korisne površine nekretnine umjesto dosadašnjih 0,60 do 5,00 eura/m² korisne površine. Pri tome, korisna površina nekretnina je određena propisom kojim se uređuju uvjeti i mjerila za izračun zaštićene najamnine, a što se kao kriterij koristi i kod utvrđivanja obveze komunalne naknade prema posebnom propisu. Propisivanjem ovakvog načina utvrđivanja korisne površine, administrativno se pojednostavljuje postupak pred poreznim tijelima, čime se omogućava da se jednom utvrđena korisna površina koristi i u postupku utvrđivanja poreza na nekretnine i komunalne naknade.

Dakle, kako je prethodno navedeno porez na nekretnine postaje obvezan porez na području JLS-a gdje se nekretnina nalazi. Naime, prema dosadašnjim odredbama ZLP-a, JLS-ovi su sami odlučivali o (ne)uvođenju poreza na kuće za odmor u zakonskim propisanim granicama. Na taj način dolazi do neujednačenosti statusa poreznih obveznika odnosno vlasnici nekretnina, porezno su opterećeni zbog posjedovanja nekretnina u JLS-ovima koje su odlučile uvesti porez, dok vlasnici nekretnina u JLS-ovima koje nisu uvele porez, nemaju status poreznog obveznika. Propisivanjem obvezatnosti poreza na nekretnine posljedično se ujednačava status vlasnika nekretnina odnosno poreznih obveznika na cijelom području Republike Hrvatske, a u skladu s ciljevima zakonskih promjena.

U vezi s navodima predlagatelja kojima smatra da fizičke karakteristike predmeta oporezivanja (površina nekretnine) ne mogu biti osnova za utvrđivanje poreza, te da se porez treba utvrđivati prema vrijednosti nekretnine, napominjemo da se u poreznom sustavu Republike Hrvatske, kao i u drugim europskim državama, fizičke karakteristike predmeta oporezivanja koriste pri utvrđivanju imovinskih poreza (dužina plovila, snaga motora, vrsta pogona, starost). Lokacija nekretnine na području Republike Hrvatske od značaja je za vrijednost nekretnine te stoga JLS-ovi određuju visinu poreza na nekretnine u zakonski propisanim granicama. Prema utvrđenim iznosima poreza razvidno je da su lokalne jedinice utvrdile najvišu visinu poreza u turistički intenzivnim područjima te gospodarskim centrima u kojima je vrijednost nekretnina viša, u odnosu na područja koja su propisala niže iznose poreza.«

U odnosu na određivanje visine poreza na nekretnine

»Visinu poreza na nekretnine JLS-ovi određuju ovisno o mjestu, ulici, naselju ili zoni gdje se nekretnina nalazi, kao i o površini nekretnine. Navedeni način određivanja visine poreza, ovisno o smještaju u prostoru odnosno lokaciji, kao i utvrđivanje poreza na nekretnine temeljem površine nekretnine, nose najveći dio vrijednosti nekretnine pa se može zaključiti da je ovakav porez na nekretnine vrijednosni porez. Dodatno, a vezano za ojačavanje vrijednosnog elementa u utvrđivanju visine poreza na nekretnine, ovim izmjenama ZLP-a omogućeno je JLS-ovima da mogu odrediti da se utvrđena visina poreza na nekretnine, na temelju lokacije i površine, može uvećati ovisno i o nekim drugim kriterijima koji mogu utjecati na vrijednost nekretnine, kao što je primjerice njena starost i prisutnost sadržaja poštujući zakonom određen raspon iznosa poreza na nekretnine pri čemu gornja granica visine poreza može iznositi do 8,00 eura/m² korisne površine nekretnine.

U pogledu prigovora predlagatelja u odnosu na tzv. ‘prekomjeran porezni teret’ naglašavamo kako su JLS-ovi načelno odredili iznos poreza sukladno prostornoj distribuciji vrijednosti nekretnina. Iznos poreza koji su mogle utvrditi kreće se u rasponu od 0,60 do 0,80 eura/m². Također, prema podacima Ministarstva prostornog uređenja, graditeljstva i državne imovine i Ekonomskog instituta, Zagreb, medijalna cijena stanova/apartmana po m² u eurima u 2023. godini iznosila je 2.004,00. Efektivna porezna stopa u odnosu na medijalnu cijenu nekretnine koja je oporeziva prema tome može iznositi od 0,30 do 0,4 % ovisno o utvrđenom iznosu poreza. Iz svih navedenih pokazatelja razvidno je da je efektivna porezna stopa izrazito niska te se ne može smatrati proizvoljno nazvanim i nekvantificiranim ‘prekomjernim teretom’.

Dakle, propisivanjem ovlasti JLS-ova da, u granicama propisanim ZLP-om, svojim odlukama propišu visinu poreza na nekretnine, povećava se njihova porezna autonomija te se otvara prostor za porezno rasterećenje. Upravo se samostalnost u propisivanju poreznih stopa i u teoriji javnih financija smatra ključnim elementom porezne autonomije. Drukčije rečeno, od svih bitnih elemenata poreza (mogućnost uvođenja, porezni obveznik, porezna osnovica, porezna oslobođenja, porezna stopa), niže bi razine vlasti morale imati određeni stupanj slobode u propisivanju poreznog opterećenja. Također, budući da JLS-ovi svojim odlukama mogu samostalno odrediti visine poreza na nekretnine u zakonski propisanim povećanim rasponima, time se omogućava zadržavanje željene razine prihoda, vodeći se pritom osnovnim načelima oporezivanja. U skladu s navedenim promjenama, JLS-ovi moraju uskladiti svoje odluke i propisati visinu poreza na nekretnine u predviđenom rasponu od 0,60 do 8,00 eura/m² korisne površine nekretnine, i to iznimno samo u 2025. godini, najkasnije do 28. veljače 2025.

Ukoliko JLS ne donese odluku, ZLP-om je propisana visina poreza u iznosu od 0,60 eura/m² korisne površine nekretnine. U navedenom slučaju, Porezna uprava je propisana kao nadležno tijelo za utvrđivanje i naplatu poreza na nekretnine. JLS svojim odlukama mogu propisati visinu poreza, socijalne programe za oslobođenje od plaćanja poreza na nekretnine za socijalno ugrožene osobe i nadležno porezno tijelo. Nadležno porezno tijelo može biti JLS, Porezna uprava ili neka druga jedinica područne (regionalne) samouprave.«

U odnosu na oslobođenje od plaćanja poreza na nekretnine

»Također, od 2025. godine, značajno su izmijenjene odredbe koje se odnose na oslobođenje od plaćanja poreza na nekretnine. Naime, definiranjem pojma nekretnina, a koje podliježu obvezi plaćanja predmetnog poreza, razvidno je da se radi o stambenim nekretninama. Međutim, odredbama ZLP-a propisana su određena izuzeća stambenih nekretnina koje su oslobođene od obveze poreza na nekretnine.

Porezne olakšice, odnosno izuzeća, prate određenu politiku države te se iste propisuju zakonom sa svrhom ispunjenja nefiskalnih ciljeva države (socijalnih, gospodarskih, demografskih, pronatalitetnih, obrazovnih i dr.). Obilježje poreznih olakšica je da one mogu biti propisane u obliku potpunog oslobođenja od oporezivanja, oslobođenja od propisanog iznosa, umanjenja porezne osnovice, ali i u obliku umanjenja porezne obveze u tijeku poreznog razdoblja. Nadalje, porezne olakšice usmjerene su prema određenim obveznicima ili predmetu oporezivanja, ovisno o svrsi odnosno cilju utvrđenom pri njihovom propisivanju.

Tako se, sukladno zakonskim odredbama, od oporezivanja oslobađaju nekretnine kojima je ostvaren cilj nacionalne stambene politike koji se odnosi na priuštivo stanovanje odnosno nekretnine koje služe stalnom stanovanju vlasnika, povezanih fizičkih osoba ili najmoprimca. S obzirom na to da nekretnina koja služi za stalno stanovanje ispunjava cilj državne stambene politike, onda se propisuje da bude oslobođena od plaćanja poreza na nekretnine, isto kao i nekretnine koje su temeljem ugovora o stambenom najmu u određenom poreznom razdoblju iznajmljene najmanje deset mjeseci. Rok od deset mjeseci postavlja se kao zahtjev kako bi se izbjegla praksa povremenih sklapanja ugovora radi izbjegavanja porezne obveze, ali kako bi se i istovremeno, u slučaju promjene okolnosti, ostavilo dovoljno vremena za sklapanje novih ugovora tijekom obračunskog razdoblja.

U vezi navoda predlagatelja da se na različit način razmatraju nekretnine u dugotrajnom najmu kojima se ostvaruje cilj stambenih politika Republike Hrvatske od nekretnina koje se koriste za kratkoročni najam, ističemo da u poreznom sustavu Republike Hrvatske postoji obrnuto razlikovanje u oporezivanju dohotka od iznajmljivanja nekretnina u kojem kratkoročni iznajmljivači ostvaruju porezne pogodnosti kakve nisu propisane za osobe koje dugoročno iznajmljuju nekretnine. Naime, dohodak od ugovornog (dugoročnog) najma oporezuje se po stopi od 12%, a kratkoročni najam se paušalno oporezuje u rasponu od 20-300 eura, te je na navedeni način kratkoročni najam opterećen znatno nižom efektivnom stopom od dugoročnog najma. Dodatno napominjemo da je porez na nekretnine oslobođen i domaćin koji trajno stanuje u nekretnini koja se kratkoročno iznajmljuje.

Oslobođene od plaćanja poreza na nekretnine su i nekretnine u vlasništvu JLS-a, a koje se nalaze isključivo na teritoriju tog JLS-a. Nekretnine u vlasništvu JLS-ova prepoznate su kao važan alat u razvojnim politikama Republike Hrvatske te kao nužno sredstvo za zbrinjavanje osjetljivih skupina. Za preostale nekretnine, koje JLS možda ima na području neke druge JLS, plaća se porez na nekretnine.

Nadalje, oslobođene su nekretnine koje uslijed proglašenja prirodnih nepogoda u određenom poreznom razdoblju nisu podobne kao stambeni prostor te u slučajevima kada se iz svih okolnosti može utvrditi da je onemogućena stambena namjena nekretnine. Izmijenjenim odredbama ZLP-a propisuje se da se stambena namjena nekretnine utvrđuje temeljem postojanja barem dijela infrastrukture ili opreme ili uređaja koji zamjenjuju priključak na infrastrukturu, u suprotnom ako ne postoji prethodno navedeno, čime bi se mogla utvrditi stambena namjena nekretnine, za istu se ne plaća porez na te nekretnine.

Isto tako, oslobođene su nekretnine javne namjene i nekretnine namijenjene institucionalnom smještaju osoba obzirom da se istima ne može utjecati na ostvarivanje ciljeva nacionalne stambene politike.

Od plaćanja poreza na nekretnine oslobođene su i nekretnine koje se u poslovnim knjigama trgovačkih društava vode kao nekretnine namijenjene prodaji, ako je od dana unosa u poslovne knjige do 31. ožujka godine za koju se utvrđuje porez proteklo manje od šest mjeseci te nekretnine preuzete u zamjenu za nenaplaćena potraživanja, ako je od dana preuzimanja do 31. ožujka godine za koju se utvrđuje porez proteklo manje od šest mjeseci.

Također, ističe se kako se od plaćanja poreza na nekretnine oslobađaju i nekretnine koje domaćinu određenom prema odredbama Zakona o ugostiteljstvu (‘Narodne novine’, br. 85/15., 121/16., 99/18., 25/19., 98/19., 32/20., 42/20., 126/21. i 152/24.) služe za stalno stanovanje. Naime, prema navedenom Zakonu člankom 30.a domaćin je propisan kao iznajmljivač koji ima prijavljeno prebivalište na području jedinice područne (regionalne) samouprave ili otoku Pagu gdje se nalazi objekt u kojem pruža ugostiteljsku uslugu smještaja u domaćinstvu. Domaćinom se ne smatra iznajmljivač u višestambenoj i stambeno-poslovnoj zgradi kako je definirano propisom kojim se uređuje upravljanje i održavanje zgrada. Dakle, od oporezivanja porezom na nekretnine, oslobađa se i domaćin za nekretninu koju kratkoročno iznajmljuje, pri čemu ZLP postavlja uvjet da domaćin stalno stanuje u toj nekretnini. Budući da je takva nekretnina, koju domaćin iznajmljuje i koja domaćinu služi za stalno stanovanje, ostvarila svoju svrhu jer se trajno koristi za stalno stanovanje, ista se oslobađa od oporezivanja porezom na nekretnine.«

U odnosu na način na koji se utvrđuje porez na nekretnine

»Kako se porez na nekretnine utvrđuje prema podacima o vlasniku nekretnine i stanju nekretnine na dan 31. ožujka godine za koju se utvrđuje porez, u trenutku utvrđivanja porezne obveze, poreznom tijelu trebaju biti već poznate sve okolnosti koje su bitne za utvrđivanje porezne obveze. Međutim, ukoliko unatoč navedenom, dođe do izmjena okolnosti koje utječu na činjenicu porezne obveze, porezno tijelo će korištenjem instituta propisanih OPZ-om djelovati na ispravno utvrđenje porezne obveze.«

U odnosu na obvezu dokazivanja činjenica na temelju kojih se poreznog obveznika može osloboditi od poreza na nekretnine

»Ovim zakonodavnim izmjenama propisuje se i obveza dokazivanja činjenica koje poreznog obveznika mogu osloboditi od plaćanja ovog poreza. U svrhu oslobođenja od plaćanja poreza na nekretnine, porezni obveznik bi na poziv poreznog tijela trebao dokazati činjenicu stalnog stanovanja, pri čemu se formalna prijava prebivališta na nekretnini ne bi smatrala isključivim dokazom stalnog stanovanja. Dakle, ukoliko porezni obveznik koristi nekretninu za stalno stanovanje ili ju iznajmljuje na temelju ugovora o najmu za stalno stanovanje, on sukladno zakonskoj odredbi može biti oslobođen plaćanja poreza na nekretnine te je na poziv poreznog tijela dužan isto dokazati koristeći se odgovarajućim dokaznim podacima koji će to i potvrditi.

Naime, OPZ-om je propisano da u poreznom postupku teret dokaza za činjenice koje smanjuju ili ukidaju porez, snosi porezni obveznik. U skladu s navedenim, teret dokazivanja svih činjenica i okolnosti prema kojemu se utvrđuje da se nekretnina koristi za stalno stanovanje, pri čemu se uzima u obzir središte životnih interesa osobe (kako osobne tako i gospodarske veze) kao standardni koncept u poreznom pravu, snosi porezni obveznik. Upravo radi navedenog, sama prijava prebivališta na adresu nekretnine ne smatra se utvrđenom činjenicom stalnog stanovanja na nekretnini jer samo po sebi ne znači da se nekretnina koristi za stalno stanovanje i ne oslobađa osobu od obveze plaćanja poreza na nekretnine, već se sveobuhvatno promatraju cjelokupni dokazni materijali koji upućuju na središte životnih interesa osobe. Isto tako, radi ostvarivanja prava za oslobođenje u ostalim slučajevima, kada se iz svih objektivnih okolnosti može utvrditi da je onemogućena stambena namjena nekretnine, porezni obveznik dužan je dokazati da je onemogućena stambena namjena nekretnine temeljem (ne)postojanja infrastrukture, opreme ili uređaja koji zamjenjuju priključak na infrastrukturu.

Također, porezno tijelo je ovlašteno prikupljati podatke koji dokazuju stalno stanovanje i od drugih osoba koje raspolažu tim podacima, a osobito od osoba koje raspolažu s podacima o korištenju dijelova infrastrukture. Isto tako, porezni obveznik je za nekretninu koja se temeljem svih okolnosti ne može koristiti, dužan dokazati da je onemogućena stambena namjena nekretnine. Na postupke utvrđivanja i naplate poreza iz ovog Zakona te druga postupovna pitanja koja nisu uređena ovim Zakonom primjenjuje se OPZ, a supsidijarno i Zakon o općem upravnom postupku (‘Narodne novine’, br. 47/09. i 110/21.). Sukladno navedenom, porezno tijelo može koristiti sva dokazna sredstva, kao što je provedba očevida u poreznom postupku za utvrđivanje obveze plaćanja poreza na nekretnine.

Ovim izmjenama ZLP-a promijenjena je pripadnost prihoda od naplate poreza na nekretnine, pri čemu se propisuje da je porez na nekretnine lokalni porez čiji se prihod dijeli između JLS-a i jedinice područne (regionalne) samouprave na čijem području se nekretnina nalazi. Udio općine i grada u prihodu od poreza na nekretnine iznosio bi 80%, a županije 20 %.

Naposljetku, od 2025. godine, ažurirane su prekršajne odredbe pa se tako sada propisuje prekršajna odredba za pravnu osobu koja ne dostavi podatke za utvrđivanje poreza na nekretnine te se povećava novčana kazna za isti prekršaj za fizičku osobu, fizičku osobu obrtnika, fizičku osobu koja obavlja drugu samostalnu djelatnost te odgovornu osobu u pravnoj osobi na iznos od 1000,00 do 6630,00 eura. Smatra se da su kazne za propisane prekršaje razmjerne i odvraćajuće te da će se njima, između ostaloga, povećati porezna disciplina u obvezi dostave pravovremenih i točnih podataka bitnih za utvrđivanje i naplatu poreza na nekretnine.«

U odnosu na podjelu prihoda od poreza na nekretnine na jedinice lokalne uprave i jedinice područne (regionalne) samouprave

»Budući da su lokalni porezi, prema odredbama ZLP-a, porezi koji pripadaju jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave, oni onda moraju ostati lokalno i regionalno razdijeljeni prema mjestu gdje se nalazi nekretnina, a sve da bi lokalno oporezivanje bilo u skladu s Europskom poveljom o lokalnoj samoupravi. Tako je transformacijom ovog lokalnog poreza dana mogućnost županijama na udio u porezu na nekretnine, a da se svrha lokalnog oporezivanja u ZLP-u, i dalje zadrži. Dakle, razdjeljivanje poreza na nekretnine na način da udio pripadne i županiji na čijem se području nalazi nekretnina, jedini je način transformacije ovog poreza, a da to bude u skladu i s Europskom poveljom o lokalnoj samoupravi i preporukama Vijeća Europe iz posljednjeg izvješća o monitoringu primjene Europske povelje o lokalnoj samoupravi Report CG (2024) 46-18 od 28.03. 2024. godine. Stoga je ovim zakonodavnim izmjenama, u 2025. godini, izvršena transformacija poreza na kuće za odmor u porez na nekretnine na način da taj porez, ostane maksimalno lokalno na području gdje se nekretnina nalazi i da se 20% tog poreza razdijeli jedinici područne (regionalne) samouprave na tom području, stoje u potpunosti u skladu s preporukama Vijeća za nadzor nad provedbom Europske povelje o lokalnoj samoupravi iz Izvješća o primjeni Europske povelje o lokalnoj samoupravi u Republici Hrvatskoj (Report CG (2024) 46-18 od 28.03. 2024. godine.

Člankom 131. stavkom 1. Ustava JLS-ovima jamči se pravo na vlastite prihode kojima slobodno raspolažu u obavljanju poslova iz svojeg djelokruga. Člankom 9. stavkom 3. Europske povelje o lokalnoj samoupravi propisuje se da najmanje dio prihoda lokalnih jedinica mora proizlaziti iz lokalnih poreza i naknada čije stope, u granicama utvrđenim zakonom, same određuju.

Obje norme su ostvarene na način da su JLS-ovi i jedinice područne (regionalne) samouprave ovlaštene u granicama propisanim zakonom utvrđivati vlastite poreze i naknade, kao što su porez na potrošnju, porez na korištenje javnih površina, komunalna naknada, spomenička renta, itd. Ustavom, Europskom poveljom o lokalnoj samoupravi i pozitivnim propisima ne jamči se pravo lokalnim vlastima da autonomno odlučuju o obvezatnosti vlastitih poreza, naknada i drugih javnih davanja, ali takvo pravo im je Republika Hrvatska u pogledu određenih prihoda omogućila (porez na potrošnju, porez na korištenje javnih površina). Štoviše, Republika Hrvatska je u tom pogledu napravila i dodatne iskorake na način daje JLS-ovima zajamčila pravo da u granicama utvrđenim zakonom određuju stope zajedničkog poreza, odnosno, poreza na dohodak koji je u 2023. godini činio 47% prihoda poslovanja JLS-a i jedinica područne (regionalne) samouprave. Pravo na slobodno raspolaganje vlastitim prihodima u obavljanju poslova iz svojeg djelokruga očituje se u slobodi lokalnih vlasti da prema svojim lokalnim specifičnostima i potrebama zajednice slobodno upravljaju raspoloživim vlastitim sredstvima, pri čemu vlasti više razine imaju svrhu samo osigurati poštovanje načela zakonitosti i ustavnosti. Propisivanjem obvezatnosti naplate poreza na nekretnine, nedestiniranog prihoda lokalnih vlasti, ne narušava se pravo na raspolaganje vlastitim prihodima, već se povećava fiskalni kapacitet lokalnih vlasti i omogućava slobodno raspolaganje vlastitim prihodima većeg obujma.

Dakle, obzirom na izrazito nisku odnosno nedovoljnu fiskalnu autonomiju lokalnih vlasti u Republici Hrvatskoj, za razliku od većine zemalja u svijetu, ukazala se potreba za povećanjem autonomije lokalnih vlasti i smanjenjem ovisnosti JLS-ova o prijenosima središnje države što je u skladu s Europskom poveljom o lokalnoj samoupravi, a prema kojoj najmanje dio prihoda lokalnih jedinica mora proizlaziti iz lokalnih poreza i naknada, čije stope, u granicama utvrđenim zakonom, određuju same lokalne jedinice.

Upravo radi prethodno navedenog, a kako bi se omogućilo povećanje fiskalne autonomije JLS-ova, od 2025. godine, izmijenjene su zakonske odredbe koje propisuju ovu vrstu poreza kao opcijskog poreza u obvezni porez, a budući da su, za potrebe plaćanja predmetnog poreza, JLS-ovi ovlašteni samostalno utvrđivati njegovu visinu i to granicama propisanim Zakonom, povećan je zakonski raspon u kojem su JLS-ovi ovlašteni svojim odlukama samostalno propisivati visinu poreza. Prema Europskoj povelji o lokalnoj samoupravi najmanje dio prihoda lokalnih jedinica mora proizlaziti iz lokalnih poreza, i naknada, čije stope i iznose, u granicama utvrđenim zakonom, određuju same lokalne jedinice. Navedeno će doprinijeti osiguranju fiskalne autonomije JLS-ova u Republici Hrvatskoj jer se na taj način svim JLS-ovima omogućuje da, određujući visinu poreza u granicama utvrđenim Zakonom, postižu ciljanu visinu potrebnih prihoda za ostvarenje svojih zadaća te smanje ovisnost o transferima središnje države, a kako je to i preporučilo Vijeće Europe u posljednjem izvješću o monitoringu primjene Europske povelje.«

U odnosu na obvezu središnje vlasti da pomaže financijski slabijim jedinicama lokalne samouprave

»Budući da jedinice područne (regionalne) samouprave sudjeluju kao drugostupanjsko tijelo u žalbenim postupcima utvrđivanja poreza na nekretnine, te upravo radi prilagodbe poreznim promjenama, propisana je raspodjela prihoda od poreza na nekretnine i na jedinice područne (regionalne) samouprave u udjelu od 20% tog prihoda. Kako je odredbom članka 131. Ustava propisano da jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave imaju prava na vlastite prihode kojima slobodno raspolažu u obavljanju poslova iz svoga djelokruga, dok je država dužna pomagati financijski slabije JLS-ove u skladu sa zakonom, time proizlazi da država zakonom ureduje koji prihodi pripadaju jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave, razmjerno njihovim ovlastima predviđenim Ustavom i zakonom. Sukladno članku 3. stavku 4. Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (‘Narodne novine’, br. 127/17., 138/20., 151/22. i 114/23.) propisano je da su lokalni porezi uređeni posebnim propisima. Ovim izmjenama ZLP-a cilj je uspostaviti pravedniji sustav oporezivanja nekretnina, uz jasno definirane uvjete oporezivanja i porezna oslobođenja. Isto tako, temeljem odredbe članka 3. stavka 1. Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave propisano je da se jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave financiraju prihodima od poreza, od pomoći te iz vlastitih i namjenskih prihoda sukladno posebnim propisima. Dakle, iz ove odredbe onda proizlazi da se jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave jamči pravo na vlastite prihode, a što se ureduje zakonom tako da prihodi tih jedinica budu onda i razmjeni njihovim ovlastima i potrebama. Također, raspodjela prihoda od poreza na nekretnine između jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave uvedena je radi ublažavanja regionalne asimetrije u poreznoj konkurentnosti i osiguranja daljnjeg ujednačenog regionalnog razvoja među njima.

Na taj način omogućuje se izravnanje za JLS-ove koje imaju smanjene financijske kapacitete te se omogućuje ispravljanje fiskalne nejednakosti medu jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave. Također, zakonodavac ima mogućnost procjene pri izboru oblika i sustava davanja putem kojih će se jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave osigurati vlastiti prihodi s kojima će moći slobodno raspolagati pri obavljanju poslova iz svoga djelokruga. Međutim, svaki oblik financiranja koji izabere zakonodavac mora bili svrsishodan odnosno mora biti sposoban osigurati prihode kojima će jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave moći slobodno raspolagati na temelju odluke svojih nadležnih tijela, a koji prihodi će biti razmjerno dostatni ovlastima koje su jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave osigurane Ustavom i zakonom. Naime, u mnogim županijama postoji izražen fiskalni disbalans među gradovima i općinama pa tako dok primjerice razvijeniji JLS – ovi ostvaruju značajne prihode, manji gradovi i ruralna područja često nemaju dovoljno sredstava. Iz navedenog razloga županije onda imaju ključnu ulogu u smanjenju fiskalnih nejednakosti jer financiraju i upravljaju važnim djelatnostima za njihovo područje, kao što je infrastruktura, obrazovanje zdravstvena zaštita i sl. Stoga ako bi se županijama oduzeo prihod, one više ne bi mogle kvalitetno upravljati svim tim djelatnostima, a što bi se negativno odrazilo i na same JLS-ove. Iz svih prethodno navedenih razloga vidljivo je da argument predlagatelja, kojim predlažu da se županijama ukine pravo od 20% prihoda od poreza na nekretnine navodeći da je to protuustavno oduzimanje, nije opravdan. Slijedom toga, a polazeći od ustavne samostalnosti zakonodavca u uređivanju pojedinih pravnih odnosa, ističemo kako je zakonodavcu dana ovlast da sam odabere model poreznog sustava Republike Hrvatske i njegovog ustroja, uzimajući u obzir njegovu opravdanost i svrhovitost te kroz poreznu politiku države uredi porezni sustav tako da bude pravedniji i učinkovitiji. Iz svega navedenoga može se zaključiti kako podjela prihoda od poreza na nekretnine na način da JLS-u pripadne 80% udjela tog prihoda, a jedinici područne (regionalne) samouprave 20% udjela tog prihoda je opravdana zato što je u skladu s važećim ZLP-om i Zakonom o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, osigurava ravnomjerni razvoj i smanjenje fiskalne nejednakosti, omogućuje financiranje ključnih javnih usluga na regionalnoj razini te je usklađen s europskom praksom fiskalne decentralizacije.

Izmjenama ZLP-a jedinicama područne (regionalne) samouprave ustupljeno 20% prihoda od poreza na nekretnine, a istovremeno su proširene zakonom utvrđene granice za utvrđivanje stopa sa 0.60 do 5,00 eura/m² na 0.60 do 8,00 eura/m². Na navedeni način omogućeno je JLS-ovima da stope poreza na nekretnine utvrde u iznosu kojim će nakon razdiobe prihoda, lokalnoj jedinici pripasti jednako ili više prihoda nego prije uvođenja razdiobe. Prema prethodno navedenom zakonodavac je sveobuhvatnim zakonodavnim izmjenama imao za cilj kroz izmjene ZLP-a omogućili JLS-ovima da težište oporezivanja preusmjeravaju s rada na imovinu te istovremeno uz izmjene Zakona o porezu na dohodak (‘Narodne novine’ br. 115/16,, 106/18., 121/19., 32/20., 138/20., 151/22., 114/23. i 152/24.) omogućiti porezno rasterećenje dohotka kroz snižavanje gornje granice praga za primjenu više i niže stope poreza na dohodak.

U pogledu dužnosti države da pomaže financijski slabije JLS-ove ističe se da je država Zakonom o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave osnovala fond fiskalnog poravnanja upravo s ciljem da jedinicama s ispodprosječnim fiskalnim kapacitetom osigura dodatna sredstva kako bi raspolagali potrebnim fiskalnim kapacitetom za pružanje usluga iz samoupravnog djelokruga.«

VI. OCJENA USTAVNOG SUDA

14. Ustavni sud, nakon što je utvrdio da su prigovori podnositelja zahtjeva i predlagatelja o (ne)suglasnosti osporenih odredbi ZoLP-a s Ustavom sadržajno slični i/ili istovjetni, ocijenio je prigovore radi preglednosti sažeto.

14.1. Razmatrajući razloge podnositelja zahtjeva i predlagatelja kojima osporavaju suglasnost s Ustavom osporenih članaka 2. stavka 1. točke 12., 20. stavka 1., 25., 26., 27., 28. i 56. ZoLP-a, Ustavni sud pošao je od ustavne ovlasti Hrvatskog sabora da odlučuje o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj (članak 2. stavak 4. alineja 1. Ustava). To ovlaštenje podrazumijeva mijenjanje i dopunjavanje već postojećeg zakonskog uređenja, uključujući zakonsko uređenje sustava javnih davanja, pri čemu je zakonodavac dužan uvažavati zahtjeve koji slijede iz načela vladavine prava i one kojima se štite temeljne ustavne vrednote i dobra.

14.2. Za ocjenu prigovora relevantno je načelo jednakosti i pravednosti u oporezivanju u mjerodavnom članku 51. Ustava koji glasi:

»Članak 51.

Svatko je dužan sudjelovati u podmirenju javnih troškova, u skladu sa svojim gospodarskim mogućnostima.

Porezni se sustav temelji na načelima jednakosti i pravednosti.«

14.3. Polazeći od činjenice da zakonodavac ima ustavnu ovlast odlučivanja o javnim politikama, pri čemu uživa široku slobodu procjene, ali i isključivu odgovornost za svrsishodnost propisanih zakonskih mjera, u rješenju broj: U-I-2012/2007 i U-I-2013/2007 od 17. lipnja 2009. (»Narodne novine« broj 88/09.) Ustavni sud prihvatio je sljedeća načelna pravna stajališta o granicama do kojih seže njegova nadležnost ispitivanja ustavnosti zakonodavnog djelovanja u području porezne politike, odnosno do kojih je dopušten ustavnosudski nadzor poreznih propisa (na primjeru poreza na dobit i poreza na dohodak):

»6. Člankom 2. stavkom 4. alinejom 1. Ustava propisana je ovlast Hrvatskog sabora da samostalno, u skladu s Ustavom i zakonom, odlučuje o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj.

Sukladno navedenim ustavnim odredbama, načelno je stajalište Ustavnog suda da je zakonodavac samostalan u uređenju poreznog sustava Republike Hrvatske, uz obvezu uvažavanja ustavnih načela jednakosti i pravednosti. Prema tim načelima, porezne obveze moraju biti utvrđene i raspoređene na sve porezne obveznike na način da budu razmjerne ekonomskoj snazi poreznih obveznika, odnosno u skladu sa zahtjevom ravnomjerne raspodjele poreznog tereta.

(...)

8. Polazeći od navedene ustavne samostalnosti zakonodavca u uređivanju pojedinih pravnih odnosa, stajalište je Ustavnog suda da ustavnosudska ocjena suglasnosti zakona s Ustavom, u konkretnom slučaju, ne podrazumijeva ocjenu odabranog modela poreznog sustava Republike Hrvatske i njegova ustroja, posebno ne njegovu opravdanost i svrhovitost. Stajalište je izraženo u rješenju Ustavnog suda broj: U-I-2921/2003 i dr. od 19. studenoga 2008. (‘Narodne novine’, broj 137/08.).

Ustavnopravno pitanje, u tom smislu, ne može biti ni propisivanje pojedinih vrsta poreza, kruga poreznih obveznika, visine poreznih stopa ni poreznih olakšica.

Stoga, nije u nadležnosti Ustavnog suda utvrditi opravdanost i smisao prijedlogom osporene promjene poreznog režima, odnosno odgovoriti na pitanje zašto je zakonodavac propisao mogućnost/obvezu prijelaza iz jednog poreznog režima u drugi. To je dio porezne politike države i njezinih nastojanja da porezni sustav uredi tako da bude i pravedniji i učinkovitiji.

Sažeto, eventualno postojanje drugačijeg rješenja u uređivanju porezne politike u vezi s porezom na dobit i porezom na dohodak još uvijek ne znači da osporeno rješenje nije u suglasnosti s Ustavom, pod uvjetom da je rješenje koje je ponudio zakonodavac ostalo unutar ustavnopravno prihvatljivih granica. (...)«

14.4. Nadalje, Ustavni sud istaknuo je u odluci i rješenju Ustavnog suda broj: U-I-3820/2009 i dr. od 17. studenoga 2009. (»Narodne novine« broj 143/09.) sljedeće:

»15.1. Na značenje i domašaj načela porezne pravednosti i jednakosti u odnosu na zakonodavnu djelatnost, kao i na granice ovlasti ustavnog suda u kontroli te djelatnosti, ukazuje dugogodišnja ustaljena praksa Saveznog ustavnog suda Savezne Republike Njemačke koja je – zbog usporedivih ustavnih osnova – primjenjiva i u hrvatskom ustavnopravnom poretku:

‘Zakonodavac je vezan načelom porezne pravde, koje slijedi iz čl. 3. st. 1. Temeljnog zakona (BVerfGE 13, 181 [202]). Primjena ove norme temeljnog prava svaki put počiva na usporedbi životnih odnosa, koji nisu jednaki u svim, nego uvijek u pojedinim elementima. Koji su elementi mjerodavni za životne odnose koje treba urediti kako bi se prema njima postupalo jednako ili nejednako, načelno odlučuje zakonodavac (…). Pri utvrđivanju poreznih osnova zakonodavac ima široku slobodu odlučivanja. Ona završava tek tamo gdje jednako ili nejednako postupanje prema reguliranim činjeničnim stanjima više nije spojivo s načinom promatranja koji je usmjeren prema zamisli pravde, gdje, dakle, nedostaje očigledan razlog za jednako ili nejednako postupanje. Savezni ustavni sud provjerava samo poštovanje ovih vanjskih granica zakonodavčeve slobode (zabrana proizvoljnosti), ali ne je li zakonodavac u konkretnom slučaju pronašao najsvrsishodnije, najracionalnije i najpravednije rješenje.’ BVerfGE 26, 302 (Einkommensteuergesetz) – rješenje Drugog senata od 9. srpnja 1969. – 2 BvL 20/65, u postupku ocjene § 23. stavka 1. Zakona o porezu na dohodak u verziji od 15. kolovoza 1961. /BGBl. I, s. 1254/).

Navedena je načelna stajališta Savezni ustavni sud Savezne Republike Njemačke kasnije podrobnije razrađivao u svojoj praksi. Jedna od važnijih razrada načela porezne jednakosti i pravednosti sadržana je u odluci Drugog senata od 4. prosinca 2002. – BVerfGE 107, 27 (Einkommensteuergesetz) – 2 BvR 400/98, 2 BvR 1735/00 [50], koja se bavila porezom na dohodak:

‘b) Načelna sloboda zakonodavca da odredi činjenična stanja onih stručnih područja s kojima zakon povezuje iste pravne posljedice i koje time kvalificira kao pravno identične (usp. BVerfGE 75, 108 [157]; 105, 73 [125 i dalje] – tamo i u vezi sljedećeg), za područje poreznog prava, a osobito propisa o porezu na dohodak, ograničena je u prvom redu dvjema usko međusobno povezanim direktivama: propisivanjem smjernica poreznog opterećenja prema načelu financijske sposobnosti (durch das Gebot der Ausrichtung der Steuerlast am Prinzip der finanziellen Leistungsfähigkeit) i propisivanjem dosljednosti (durch das Gebot der Folgerichtigkeit). Prema njima, u interesu ustavnopravno zahtijevane porezne jednakosti (steuerlicher Lastengleichheit) (usp. BVerfGE 84, 239 [268 i dalje]) treba težiti za tim da se porezni obveznici iste financijske sposobnosti jednako porezno opterećuju (horizontalna porezna pravednost), dok (u slučaju vertikalne porezne pravednosti) porezno opterećivanje višeg dohotka u usporedbi s poreznim opterećenjem nižeg dohotka mora biti primjereno (angemessen) (usp. BVerfGE 82, 60 [89]; 99, 246 [260]). Doduše, zakonodavac kod utvrđivanja poreznih predmeta i određivanja porezne stope ima velik manevarski prostor za odlučivanje, ali u skladu s imperativom što razmjernijeg opterećenja svih poreznih obveznika on mora kod oblikovanja polaznog porezno-pravnog činjeničnog stanja jednom donesenu odluku o opterećivanju dosljedno provoditi u skladu s poreznom jednakošću (usp. BVerfGE 84, 239 [271]; 93, 121 [136]; 99, 88 [95]; 99, 280 [290]; 101, 132 [138]; 101, 151 [155]). Za izuzetke od takvog dosljednog provođenja potreban je poseban stvarni razlog (usp. BVerfGE 99, 88 [95]; 99, 280 [290])...’«

14.5. Ustavni sud utvrđuje da su navedena pravna stajališta mjerodavna i za ocjenu suglasnosti s Ustavom osporenih odredaba ZoLP-a. Stoga nije u nadležnosti Ustavnog suda utvrditi opravdanost i smisao zakonodavnih izmjena, odnosno odgovoriti na pitanje zašto je zakonodavac jedinicama lokalne samouprave uveo obvezatnost ovog poreznog oblika. To ostaje u sferi porezne politike države i njezinih nastojanja da u izazovnim socijalnim i demografskim okolnostima u Republici Hrvatskoj porezni sustav uredi tako da bude i pravičan i učinkovit.

14.6. Ustav Republike Hrvatske ubraja se u skupinu tzv. socijalno svjesnih ustava. Člankom 1. Ustava Republika Hrvatska uspostavljena je kao socijalna država. Kao takva ima obvezu poticati gospodarski napredak i socijalno blagostanje građana te se brine za gospodarski razvitak zemlje (članak 49. stavak 3. Ustava). Koncept socijalne države nameće obvezu državi da brine za pravedan socijalni poredak pri čemu, u ispunjenju te obveze, zakonodavac ima široki prostor slobodnog odlučivanja.

A. U ODNOSU NA PRIGOVORE O (NE)SUGLASNOSTI ČLANAKA 2. STAVKA 1. TOČKE 12., 20. STAVKA 1., 25., 26., 27., 28. i 56. ZoLP-a S ČLANKOM 51. USTAVA

15. Predlagatelji u nekim od podnesenih prijedloga osporavaju legitimni cilj i svrhu ovih zakonodavnih izmjena i uvođenje poreza na nekretnine.

15.1. Ustavni sud primjećuje da je glavni razlog za uvođenje ove porezne mjere to što se Republika Hrvatska suočava s rastom cijena nekretnina i nepovoljnih uvjeta na tržištu, a pristupačnost stanovanja, koja osobito pogađa mlade, studentsku populaciju i mlade obitelji znatno utječe na provedbu demografske strategije. Vlada je u P. Z. br. 78 istaknula da je priuštivo stanovanje ključno za revitalizaciju Republike Hrvatske. Prema stajalištu Vlade, priuštivo stanovanje podrazumijeva da kućanstvo najviše 30 % ukupnih prihoda troši na stanovanja.

Vlada je u veljači 2024. usvojila Strategiju demografske revitalizacije Republike Hrvatske do 2033. godine, a slijedom toga je određeno i donošenje Nacionalnog plana stambene politike, kojim će se omogućiti kvalitetno, priuštivo i održivo stanovanje. Kao dugoročni cilj navedeno je povećanje ponude stambenih jedinica, aktiviranje praznih stanova i sigurniji dugoročni najam.

Prema navedenom proizlazi da se poreznim izmjenama želi postići smanjenje neravnoteže na tržištu stambenih nekretnina i stambenog najma, kao i povećanje broja reguliranih odnosa u području iznajmljivanja, sa svrhom dodatnog utjecaja na pravnu sigurnost u odnosima između najmodavaca i najmoprimaca. Poticanjem dugoročnog najma žele se osigurati uvjeti za predvidivu politiku upravljanja nekretninama. To bi prema stajalištu Vlade trebalo dovesti do stvaranja stabilnih uvjeta za obitelji, kao i one koji su zaposleni u područjima gdje je najam usmjeren na (turističku) sezonu.

15.2. Ustavni sud primjećuje da su Vlada i Ministarstvo istaknuli da ova porezna reforma ima nekoliko ključnih ciljeva:

– stabilizacija tržišta nekretnina povećanjem poreznog opterećenja na nekretnine koje se ne koriste za stalno stanovanje (kako bi se smanjio broj praznih ili kratkoročno iznajmljenih objekata, čime bi se povećala dostupnost stambenog prostora za dugoročan najam)

– poticanje dugoročnog najma s obzirom na to da su nekretnine koje se iznajmljuju na najmanje deset mjeseci godišnje oslobođene ovog poreza

– pravednija raspodjela poreznog opterećenja preusmjeravanjem poreznog tereta s rada na imovinu, čime se nastoji postići pravedniji porezni sustav.

Kako bi se to postiglo, cilj ovih zakonodavnih izmjena je postizanje pravednijeg sustava oporezivanja nekretnina tako da porezni obveznici i porezna tijela točno znaju što je njihova porezna obveza i što je predmet oporezivanja, te ujednačavanje statusa poreznog obveznika za sve vlasnike nekretnina.

Ministarstvo je obrazložilo da je porez na nekretnine uveden s ciljem doprinosa i financijske stabilnosti jedinice lokalne samouprave, a sve kako bi imale veću financijsku neovisnost i sposobnost planiranja proračuna.

15.3. Ustavni sud primjećuje da iz očitovanja Ministarstva proizlazi da se ovim zakonodavnim izmjenama nastoji osigurati stabilne prihode za lokalnu samoupravu, dok se istovremeno potiče učinkovitije korištenje nekretnina i pravedniju raspodjelu poreznog tereta. Stoga uvedeni porez na nekretnine ne bi bio samo fiskalni instrument, već i alat za poticanje pravednosti i odgovornog upravljanja imovinom.

15.4. Slijedom navedenog, Ustavni sud nema razloga dovoditi u sumnju procjenu Vlade te smatra da legitimna svrha i cilj ove porezne mjere nisu sporni.

16. Predlagatelji u podnesenim prijedlozima kojima se traži pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 2. stavka 1. točke 12. ZoLP-a navode da se zakonskim izmjenama promijenio samo naziv, ali ne i predmet oporezivanja te da je na »pojmovnoj razini transformiran porez«, a da je »sužen pojam nekretnina u odnosu na definiciju nekretnina iz Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima jer se odnosi samo na stambene nekretnine«.

16.1. Članak 2. stavak 1. točka 12. ZoLP-a propisuje da je nekretnina svaka stambena zgrada ili stambeni dio stambeno-poslovne zgrade ili stan te svaki drugi samostalni funkcionalni prostor namijenjen stanovanju.

Gospodarstvene zgrade koje služe samo za smještaj poljoprivrednih strojeva, oruđa i drugog pribora te nekretnine za koje se prema odluci o komunalnoj naknadi određuje koeficijent namjene za proizvodni ili neproizvodni poslovni prostor ne smatraju se nekretninom.

16.2. U očitovanju Ministarstva navedeno je da je i do sada jedan od oblika poreza na imovinu bio i porez na kuće za odmor koji je jedinica lokalne samouprave mogla uvesti. Predmet oporezivanja tamo gdje je uveden do 2024. godine bila je svaka zgrada ili dio zgrade ili stan koji se koriste povremeno ili sezonski, dok se predmetom oporezivanja nisu smatrale gospodarstvene zgrade koje služe za smještaj poljoprivrednih strojeva, oruđa i drugog pribora. Ministarstvo je nadalje obrazložilo da je oslobođenje od plaćanja bilo propisano (samo) za nekretnine koje se u određenim slučajevima ne mogu koristiti ili služe ispunjavanju drugih društvenih zadaća.

16.3. Ovim zakonodavnim izmjenama zakonodavac je tekst zakona izmijenio tako da se naziv poreza iz »porez na kuće za odmor« mijenja u »porez na nekretnine«. Prema navedenom, sada je nekretnina svaka stambena zgrada ili stambeni dio stambeno-poslovne zgrade ili stan te svaki drugi samostalni funkcionalni prostor namijenjen stanovanju. Ministarstvo je kao razloge za ovakvu definiciju nekretnine navelo da će tako poreznim obveznicima, odnosno vlasnicima stambenih nekretnina biti preciznije određena obveza plaćanja poreza za nekretnine.

Ministarstvo je pojasnilo da porezni obveznici i pojedina porezna tijela zbog ranije definicije predmeta oporezivanja nisu prepoznavali, odnosno nisu razmatrali ukupan fond nekretnina koji je bio predmetom oporezivanja, što je značajno utjecalo na učinkovitost utvrđivanja i naplate poreza na kuće za odmor. Ministarstvo je pritom istaknulo da se zapravo ne radi o uvođenju novog poreznog oblika, već o prilagodbi postojećeg oblika poreza koji je i do sada bio u primjeni, ali je to bio u smanjenom opsegu upravo zbog nejasnoća oko predmeta oporezivanja.

16.4. U odnosu na navod predlagatelja da je »sužen pojam nekretnina«, Ustavni sud prvenstveno primjećuje da je člankom 2. stavkom 3. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima (»Narodne novine« broj 91/96., 68/98., 137/99., 22/00., 73/00., 114/01., 79/06., 141/06., 146/08., 38/09., 153/09., 90/10., 143/12. i 152/14.) propisano da su nekretnine čestice zemljine površine, zajedno sa svime što je sa zemljištem trajno spojeno na površini ili ispod nje. Prema navedenom, proizlazi da bi se definicija »stambene nekretnine« odnosila na posebnu vrstu nekretnine unutar šire zakonske definicije nekretnine. Stoga ostaje nejasno na koji način bi to utjecalo na (ne)ustavnost osporenog članka.

17. Osporavajući suglasnost s Ustavom članka 20. stavka 1. ZoLP-a, kojim je jedinicama lokalne samouprave uveden porez na nekretnine, predlagatelji ističu da se radi o nedopuštenom »dvostrukom oporezivanju drugog dohotka«. To obrazlažu tako što smatraju da će uz porez na nekretnine plaćati i porez na dohodak od iznajmljivanja. Pritom se navodi konkretan primjer »vlasnika stana koji je do sada plaćao porez na dohodak, i to kao drugi dohodak od imovine odnosno iznajmljivanja stana u paušalnom iznosu po krevetu na temelju Zakona o porezu na dohodak, a sada će plaćati dodatni porez od iznajmljivanja stana, ali ovaj put prema površini stana – radi se o ponovnom oporezivanju dohotka od imovine«.

Smatraju da je porez na nekretnine u svojoj biti porez na dohodak, i to dohodak od imovine i imovinskih prava, koji plaćaju samo vlasnici stambene nekretnine, i to samo oni vlasnici koji ostvaruju dohodak od kratkotrajnog najma.

17.1. Ustavni sud uočava da je i do sada postojala obveza oporezivanja dohotka s osnove obavljanja djelatnosti iznajmljivanja (obveza plaćanja poreza na dohodak s osnove obavljanja djelatnosti iznajmljivanja stanova, soba i postelja putnicima i turistima uvedena je člankom 25. stavkom 2. ZoLP-a114/23), kao i imovinski porez u obliku poreza na kuće za odmor. ZIDZoLP-om:152/24 to je prošireno i na djelatnosti iznajmljivanja kuća i objekata za robinzonski smještaj putnicima i turistima. Međutim, i dalje ostaje obveza plaćanja poreza na dohodak od iznajmljivanja (prema odredbama propisa o porezu na dohodak), te u skladu s člankom 25. stavkom 4. ZoLP-a nema utjecaja na utvrđivanje statusa nekretnine za potrebe utvrđivanja poreza na nekretnine jer se radi o različitim poreznim oblicima.

Ministarstvo je istaknulo da je u praksi uočeno da vlasnici nekretnina u određenim situacijama daju suglasnost (bez zasnivanja najma ili zakupa) drugim poreznim obveznicima da istu nekretninu daju u kratkoročni najam kao domaćini. Ministarstvo je pojasnilo da će se na temelju članka 25. stavka 4. ZoLP-a porezom na nekretnine zadužiti vlasnik, a porezom na dohodak zadužit će se drugi porezni obveznik koji obavlja djelatnost iznajmljivanja.

17.2. Nadalje, predmet oporezivanja kod poreza na nekretnine je nekretnina, porezni obveznik je vlasnik nekretnine, osnovica je korisna površina, određena propisom kojim se uređuju uvjeti i mjerila za izračun zaštićene najamnine. Visina poreza propisana je u rasponu od 0,60 eura/m² do 8,00 eura/m² korisne površine, ovisno o odluci jedinice lokalne samouprave, a plaća se godišnje ili kvartalno. Namjena poreza na nekretnine je financiranje lokalne samouprave. Porez na nekretnine je neizravni porez koji se plaća na temelju posjedovanja imovine, a ne na temelju prihoda od nje, znači neovisno o tome ostvaruje li se prihod od nje.

17.3. Suprotno tome, predmet oporezivanja kod poreza na dohodak (paušalni porez) je dohodak fizičke osobe, porezni obveznik je osoba koja ostvaruje dohodak, a porez na dohodak je određen u paušalnom iznosu s osnove obavljanja djelatnosti iznajmljivanja. Prema navedenom, porezni obveznici s niskim prihodima mogu koristiti paušalni porez na dohodak, koji je jednostavniji i niži, a omogućuje im da ne plaćaju PDV ako njihov prihod ne prelazi određeni prag te su izuzeti i od vođenja financijsko-knjigovodstvene administracije. Naime, prag za ulazak u sustav PDV-a je povećan na 60.000,00 eura godišnjeg prihoda, što znači da iznajmljivači koji ostvare veće prihode od tog iznosa tek tada postaju obveznici PDV-a.

17.4. Suprotno navodima predlagatelja, porez na nekretnine i porez na dohodak su dva različita oblika poreza koji se primjenjuju u Republici Hrvatskoj, te imaju različitu osnovicu i način obračuna, a i temelje se na različitim ciljevima. Naime, dvostruko oporezivanje značilo bi da se isti prihod ili imovina oporezuje više puta u različitim fazama ili putem istog poreza. U ovom slučaju, iako su obje vrste poreza vezane uz nekretninu, one se ne odnose na isti izvor oporezivanja. Jedan se porez temelji na prihodima (porez na dohodak), a drugi se porez temelji na imovini (porez na nekretnine). Iako se plaćaju dva poreza, jedan se odnosi na posjed imovine, a drugi na prihod od te imovine pa se može reći da se radi o »teretnijem« oporezivanju, ali ne i neustavnom.

17.5. Predlagatelji nadalje iznose prigovor usmjeren na razliku u ostvarenim prihodima vlasnika od kratkoročnog i dugoročnog najma, »koji mogu biti slični ili identični«, ali će obvezu plaćanja poreza na nekretnine imati samo vlasnik nekretnine u kratkoročnom najmu.

17.6. Ministarstvo je istaknulo da kratkoročnim iznajmljivanjem nekretnina iznajmljivači ostvaruju porezne pogodnosti kakve nisu propisane za osobe koje dugoročno iznajmljuju nekretnine. Dohodak od ugovornog (dugoročnog) najma oporezuje se po stopi od 12 %, a kratkoročni najam se paušalno oporezuje u rasponu od 20 do 300 eura, te je na navedeni način kratkoročni najam opterećen znatno nižom efektivnom stopom od dugoročnog najma.

Kao što je već navedeno, kratkoročni (turistički) najam vodi se kao paušalno oporezivanje s niskim porezom, dok se za dugoročni najam porez plaća kao dohodak od imovine, podrazumijeva dugoročno sklapanje ugovora o najmu i nema mogućnost paušalnog oporezivanja, kao što je to slučaj kod kratkoročnog (turističkog) najma. Za razliku od dugoročnog najma, čija je osnovna svrha stanovanje, kratkoročni najam je privremeni smještaj, obično do 30 dana i ne može biti u funkciji stanovanja.

Ministarstvo je dodatno istaknulo da je od obveze plaćanja poreza na nekretnine oslobođen i domaćin koji trajno stanuje u nekretnini koja se kratkoročno iznajmljuje. Budući da je takva nekretnina, koju domaćin iznajmljuje i koja domaćinu služi za stalno stanovanje, ostvarila svoju svrhu, oslobađa se od oporezivanja porezom na nekretnine u dugoročnom najmu.

U odnosu na jedan od navoda kojim predlagatelji obrazlažu razloge zašto (ne)žele sklapati ugovore o dugoročnom najmu zbog loših iskustva s »podstanarima iz pakla«, Ustavni sud primjećuje da je Ministarstvo jasno obrazložilo kako se ovim poreznim izmjenama želi postići povećanje broja reguliranih odnosa u području iznajmljivanja upravo kako bi se osigurala dostatna pravna sigurnost u odnosima između najmodavaca i najmoprimaca.

Iz svega dosad navedenog proizlazi da je ova porezna reforma usmjerena upravo na poticanje ugovaranja dugoročnog najma kako bi se osigurali uvjeti za predvidivu politiku upravljanja nekretninama (što bi trebalo dovesti do stabilnih uvjeta za mlade obitelji), kao i smanjenje broja praznih ili kratkoročno iznajmljenih objekata i povećanje dostupnosti stambenog prostora za dugoročan najam te u konačnici smanjenje neravnoteže na tržištu stambenih nekretnina i stambenog najma.

Vlada i Ministarstvo detaljno su to obrazložili (v. točku 5.1. odluke i rješenja), a Ustavni sud prihvatio, kao legitiman i objektivno opravdan cilj zakonodavnih izmjena.

17.7. Predlagatelji nadalje smatraju da se uvođenjem poreza na nekretnine »kažnjava vlasnika koji ima u vlasništvu više nekretnina, a koje nisu u funkciji stalnog stanovanja, što je protivno ustavnim odredbama koje jamče pravo vlasništva i tržišnu slobodu i kojima država potiče gospodarski napredak i socijalno blagostanje građana«. Smatraju da se radi o »kaznenom porezu« te da se »prisiljava građanina da stavi stan u najam odnosno prisiljava ga da se bavi poduzetništvom.«.

17.8. Ustavni sud ističe da Ustav jamči pravo vlasništva, ali vlasništvo i obvezuje. U skladu s poreznim načelima koja svoju osnovu imaju u tumačenju članka 51. stavka 2. Ustava, izravne porezne obveze – među kojima se sada nalazi i porez na nekretnine – moraju biti određene u skladu sa zahtjevom ravnomjerne raspodjele poreznog tereta. Porezi su po svojoj pravnoj naravi ustavnopravno dopušteni oblik miješanja države u privatnu imovinsku sferu pojedinca kroz obvezu sudjelovanja u podmirenju javnih troškova propisanu člankom 51. stavkom 1. Ustava, a nositelji vlasničkog prava i njihovi korisnici dužni su pridonositi općem dobru u skladu s člankom 48. stavkom 2. Ustava.

U tom kontekstu, Ustavni sud upućuje i na odluku broj: U-I-5294/2013 i dr. od 18. lipnja 2014. (»Narodne novine« broj 83/14.) u kojoj je prihvatio sljedeće stajalište:

»Europski sud za ljudska prava iz Strasbourga (u daljnjem tekstu: ESLJP) polazi od načelnog stajališta da je svako oporezivanje u načelu miješanje u pravo na mirno uživanje vlasništva, zajamčeno člankom 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju (P1-1.), budući da ‘pogođenu osobu lišava imovine, to jest iznosa novca koji ona mora platiti’ (predmet Burden protiv Ujedinjenog Kraljevstva, presuda, veliko vijeće, 20. travnja 2008., zahtjev br. 13378/05, § 59.). Taj sud oporezivanje (taxation) odnosno različite porezne mjere, pristojbe i kazne u pravilu smatra kontrolom korištenja imovinom u smislu stavka 2. P1-1. Radi osiguravanja plaćanja poreza i drugih doprinosa ili kazni (u okviru trećeg pravila P1-1.) države stranke Konvencije imaju široko područje slobodne prosudbe. No, i pored toga, porezne mjere podvode se pod zahtjev razmjernosti, pri čemu se i kod oporezivanja mora primjenjivati zabrana diskriminacije iz članka 14. Konvencije.«

17.9. Ustavni sud prihvaća da su porezi jedan od načina na koje država može regulirati vlasništvo da bi ostvarila šire društvene ciljeve (primjerice efikasnije korištenje određenih resursa). Prema tome, porez na nekretnine je legitimno sredstvo oporezivanja, ali jednako tako ne smije pretjerano ograničiti vlasnike nekretnina. Pravni standard proporcionalnosti (razmjernosti) zahtjeva da porez bude razmjeran i primjeren ekonomskoj snazi vlasnika.

17.10. Ustavni sud primjećuje da porezni obveznici do uvođenja ove porezne mjere nisu imali jednak položaj, odnosno neki su porez na kuće za odmor plaćali, a neki taj porez nisu plaćali. Do donošenja ZIDZoLPa 152/24, jedinice lokalne samouprave same su odlučivale o (ne)uvođenju poreza na kuće za odmor u zakonskim propisanim granicama. Kako je to Ministarstvo pojasnilo, tako je dolazilo do neujednačenosti statusa poreznih obveznika. Naime, neki vlasnici bili su porezno opterećeni zbog posjedovanja nekretnina u jedinicama lokalne samouprave koje su odlučile uvesti porez, dok ostali vlasnici nekretnina u jedinicama lokalne samouprave koje nisu uvele porez nisu imali status poreznog obveznika.

Vlada je u obrazloženju P. Z. br. 78 istaknula kako 95 jedinica lokalne samouprave nisu imale uveden porez na kuće za odmor te je tako dolazilo do neujednačenosti statusa poreznih obveznika. Uvođenje obaveznog poreza na nekretnine ima za posljedicu ujednačavanje statusa vlasnika nekretnina odnosno poreznih obveznika na cijelom području Republike Hrvatske.

17.11. Ustavni sud primjećuje da su nekretnine koje služe za stalno stanovanje vlasnika (primarne stambene nekretnine) oslobođene od plaćanja poreza na nekretnine. Na ostale se (dodatne) nekretnine plaća porez. Stoga, nesporno proizlazi da ova porezna mjera istodobno štiti stambenu sigurnost građana s jednim prebivalištem. Dosadašnji porez na kuće za odmor zamijenjen je porezom na nekretnine te je usredotočen na one koji posjeduju više nekretnina ili nekretnine ne koriste za stalno stanovanje, slijedom čega će snositi i veće porezno opterećenje.

17.12. Ovim zakonodavnim izmjenama cilj je smanjiti špekulativno vlasništvo nad nekretninama, kao i smanjiti praksu posjedovanja više nekretnina koje se ne koriste, čime će se prema procjeni Vlade doprinijeti smanjenju cijena nekretnina na tržištu. Kako je to pojašnjeno u očitovanju Ministarstva, namjera je zakonodavca motiviranje vlasnika nekretnina koje se ne koriste, staviti ih u funkciju stanovanja. Cilj je poreza na nekretnine smanjiti broj praznih stanova i nekorištenih nekretnina, poticati vlasnike da stambene nekretnine iznajmljuju ili koriste, te i na taj način doprinositi lokalnim proračunima i pravednijoj raspodjeli poreznog opterećenja. Kako su to Vlada i Ministarstvo istaknuli, to se želi postići nizom različitih mjera, pa tako i ovom poreznom mjerom kojom se želi stimulirati dugoročni najam stambenih jedinica za stanovanje.

Razmatrajući sve navedeno, a u skladu sa svojim ustavnim ovlastima, Ustavni sud nije utvrdio da je osporenim zakonodavnim izmjenama došlo do nejednakog opterećenja vlasnika sličnih nekretnina ili da se daje prednost određenoj skupini vlasnika bez opravdanog razloga.

Slijedom navedenog, Ustavni sud nije našao razloge prema kojima bi ocijenio da je ovim zakonodavnim izmjenama došlo do ometanja vlasničkih prava u mjeri koja nije opravdana.

18. Osporavajući (ne)suglasnost s Ustavom članaka 26. ZoLP-a predlagatelji smatraju da propisivanje iznosa poreza na nekretnine koji ovisi o odluci jedinice lokalne samouprave nije u suglasnosti s člankom 51. Ustava, prema kojem se porezni sustav temelji na načelima jednakosti i pravednosti. Kao primjer navode da će »po kvadratnom metru korisne površine plaćati vlasnik novog modernog luksuznog stana u novogradnji i vlasnik dotrajalog stana kojeg je naslijedio od roditelja, koji ne zadovoljava uvjete niti za iznajmljivanje u zgradi staroj 50 ili 100 godina u neposrednom susjedstvu... na istim lokacijama mogu nalaziti nekretnine slične ili jednake površine, ali drastično različite tržišne vrijednosti... prema odredbama ZoLP-a, za takve će se nekretnine plaćati isti porez«.

18.1. Člankom 26. ZoLP-a propisano je da se porez na nekretnine plaća godišnje od 0,60 do 8,00 eura/m² korisne površine nekretnine, određene propisom kojim se uređuju uvjeti i mjerila za izračun zaštićene najamnine. Visinu poreza na nekretnine u zakonski određenim granicama predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave propisuje svojom odlukom. Ako predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave svojom odlukom ne propiše visinu poreza na nekretnine, porez se određuje u iznosu od 0,60 eura/m² korisne površine nekretnina.

18.2. Ustavni sud primjećuje da je Ministarstvo u očitovanju obrazložilo da visinu poreza na nekretnine jedinice lokalne samouprave određuju ovisno o mjestu, ulici, naselju ili zoni gdje se nekretnina nalazi, kao i o površini nekretnine. Navedeni način određivanja visine poreza, ovisno o smještaju u prostoru odnosno lokaciji, kao i utvrđivanje poreza na nekretnine na temelju površine nekretnine, nose najveći dio vrijednosti nekretnine pa je ovakav porez na nekretnine vrijednosni porez. Pri tome, korisna površina nekretnina je određena propisom kojim se uređuju uvjeti i mjerila za izračun zaštićene najamnine, a što se kao kriterij koristi i kod utvrđivanja obveze komunalne naknade prema posebnom propisu. Propisivanjem ovakvog načina utvrđivanja korisne površine, administrativno se pojednostavljuje postupak pred poreznim tijelima, čime se omogućava da se jednom utvrđena korisna površina koristi i u postupku utvrđivanja poreza na nekretnine i komunalne naknade.

Upravo s namjerom da se ojača vrijednosni element pri utvrđivanju visine poreza na nekretnine, ovim zakonodavnim izmjenama omogućeno je jedinicama lokalne samouprave da visinu poreza na nekretnine uvećaju ovisno o nekim drugim kriterijima, kao što je starost i/ili prisutnost sadržaja, koji povećavaju vrijednost nekretnine, poštujući zakonom određen raspon iznosa poreza na nekretnine (članci 26. stavci 5. i 6. ZoLP-a).

18.3. Ministarstvo je dodatno pojasnilo da se u poreznom sustavu Republike Hrvatske, kao i u drugim europskim državama, fizičke karakteristike predmeta oporezivanja koriste pri utvrđivanju imovinskih poreza (dužina plovila, snaga motora, vrsta pogona, starost). Istaknuto je da lokacija nekretnine na području Republike Hrvatske je od značaja za vrijednost nekretnine te iz tog razloga jedince lokalne samouprave same određuju visinu poreza na nekretnine u zakonski propisanim granicama.

Ministarstvo je istaknulo da je prema do sada utvrđenim iznosima poreza očigledno da su lokalne jedinice utvrdile najvišu visinu poreza u turistički intenzivnim područjima te gospodarskim centrima u kojima je vrijednost nekretnina viša, u odnosu na područja koja su propisala niže iznose poreza.

18.4. U tom kontekstu, Ministarstvo je dodatno istaknulo da su jedinice lokalne samouprave načelno odredile iznos poreza u skladu s prostornom distribucijom vrijednosti nekretnina (visina poreza na nekretnine ne određuje se jednako za sve nekretnine, već ovisi o lokaciji nekretnine), a iznos poreza koji su mogle uvesti kreće se u rasponu od 0,60 do 8,00 eura/m². Prema podacima Ministarstva prostornog uređenja, graditeljstva i državne imovine i Ekonomskog instituta u Zagrebu medijalna cijena stanova/apartmana po m² u 2023. godini iznosila je 2.004,00 eura. Efektivna porezna stopa u odnosu na medijalnu cijenu nekretnine koja je oporeziva prema tome može iznositi od 0,3% do 0,4 % ovisno o utvrđenom iznosu poreza. Ministarstvo je naglasilo da je iz svih navedenih pokazatelja razvidno da je efektivna porezna stopa izrazito niska.

18.5. Predlagatelji u nekim od podnesenih prijedloga navode da članak 27. ZoLP-a »nije protivan Ustavu, ali da proizvodi neustavne učinke«. Predlagatelj u predmetu broj: U-I-1601/2025 smatra da članak 27. ZoLP-a kojim je propisano oslobođenje od plaćanja poreza na nekretnine nije u suglasnosti s člankom 14. Ustava. U tom smisli navodi da »Sve iznimke za fizičke osobe koje su navedene u članku 27. ZoLP-a predstavljaju diskriminaciju u načinu utvrđivanja porezne obveze«.

18.6. Članak 14. stavak 1. Ustava zabranjuje diskriminaciju. Ustavno jamstvo jednakosti svih pred zakonom (članak 14. stavak 2. Ustava) je poseban izraz jednakosti kao najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske (članak 3. Ustava).

Diskriminacija znači različito postupanje prema osobama ili skupinama u sličnim situacijama bez objektivnog i razumnog opravdanja. Različito uređenje prava i obveza smatrat će se diskriminatornim samo ako propisano razlikovanje nema objektivnog i razumnog opravdanja, odnosno ako se time ne ostvaruje legitimni cilj ili ako ne postoji razmjernost između propisane zakonske mjere i cilja koji se nastoji postići (v. odluku Ustavnog suda broj: U-I-3335/2006 i dr. od 14. lipnja 2011., »Narodne novine« broj 74/11.).

Država (zakonodavac) uživa određeno područje slobodne prosudbe u ocjeni opravdavaju li i u kojoj mjeri razlike, u inače sličnim situacijama, različito postupanje. Širina tog područja varira ovisno o okolnostima konkretnog slučaja, predmetu o kojem je riječ i njegovom kontekstu. Široko područje slobodne prosudbe države obično je dopušteno kad je riječ o općim mjerama gospodarske ili socijalne strateške politike (v. predmet Europskog suda za ljudska prava, u daljnjem tekstu: ESLJP, Andrejeva protiv Latvije [Vv], br. 55707/00, presuda od 18. veljače 2009.).

18.7. Člankom 27. stavkom 1. točkom 1. ZoLP-a propisano je da se porez na nekretnine ne plaća na nekretnine koje služe za stalno stanovanje. U točkama 2. do 9. navedenog članka taksativno je navedeno za koje nekretnine se ne plaća porez na nekretnine, dok je u njegovom stavku 2. propisano da se od obveze plaćanja poreza na nekretnine mogu osloboditi socijalno ugroženi građani pod uvjetima koje svojom odlukom odredi predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave.

18.8. Ustavni sud primjećuje da su člankom 27. ZoLP-a značajno izmijenjene i odredbe koje se odnose na oslobođenje od plaćanja poreza na nekretnine, odnosno na zaštitu vlasnika starijih ili neupotrebljivih nekretnina, nekretnina socijalno ugroženih osoba, kao i onih koje se nalaze na području gdje je proglašena prirodnih nepogoda. Od obveza plaćanja poreza na nekretnine oslobođene su nekretnine koje služe za javnu namjenu, kao i nekretnine namijenjene institucionalnom smještaju osoba. Međutim, i do sada su neke jedinice lokalne samouprave primjenjivale mjeru oslobođenja od plaćanja poreza na nekretnine za dotrajale ili nenaseljene nekretnine.

Ministarstvo je obrazložilo da porezne olakšice, odnosno izuzeci, prate određenu politiku države te se propisuju zakonom sa svrhom ispunjenja nefiskalnih ciljeva države (socijalnih, gospodarskih, demografskih, pronatalitetnih, obrazovnih i dr.). Porezne olakšice mogu biti propisane u obliku potpunog oslobođenja od oporezivanja, oslobođenja od propisanog iznosa, umanjenja porezne osnovice, ali i u obliku umanjenja porezne obveze u tijeku određenog poreznog razdoblja. Usmjerene su prema određenim obveznicima ili predmetu oporezivanja, ovisno o svrsi odnosno cilju utvrđenom pri njihovom propisivanju.

18.9. Ustavni sud potvrdio je u svojoj ustavnosudskoj praksi da je socijalna pravda sastavna komponenta koncepta socijalne države, jer takva država zahtijeva uspostavu i očuvanje socijalne pravde. Stoga, povreda koncepta socijalne države nastaje kada pomoć, osigurana onima kojima je potrebna, ne odgovara zahtjevima socijalne pravde, bilo da je pokrivenost nekim socijalnim davanjima pogrešno ograničena bilo da je socijalna zaštita jedne socijalne skupine zanemarena (v. rješenje broj: U-I-1634/2023 od 19. prosinca 2023., www.usud.hr).

Stoga i suprotno prigovorima predlagatelja, Ustavni sud ocjenjuje da je zakonodavac tako želio postići pravednu raspodjelu poreznog tereta. Potpunu razmjernost, jednakost i pravednost nije moguće postići ni u jednom poreznom propisu. Međutim, Ustavni sud nije našao razloge prema kojima bi ocijenio da je došlo do različitog postupanja prema osobama ili skupinama u sličnim situacijama bez objektivnog i razumnog opravdanja.

18.10. Slijedom svega navedenog, Ustavni sud ocjenjuje da je država (zakonodavac), poštujući načelo socijalne države na kojoj počiva ustavnopravni poredak Republike Hrvatske, u situaciji negativnih socijalnih i demografskih trendova, imala pozitivnu obvezu poduzeti određene mjere u gospodarstvu odnosno umiješati se u poduzetničku i tržišnu slobodu (u smislu članka 49. stavka 3. i članka 50. stavka 2. Ustava), kako bi osigurala provođenje plana stambene politike.

19. Predlagatelji osporavaju i model koji je zakonodavac izabrao za obračun visine poreza na nekretnine. Smatraju da je »visinu poreza na nekretnine jedino ispravno obračunati ad valorem«, odnosno prema stvarnoj vrijednosti nekretnina.

19.1. Međutim, u skladu s ustaljenim stajalištem Ustavnog suda, nije na Ustavnom sudu da određuje zakonodavcu način na koji će urediti pojedino pravno područje. Eventualno postojanje drukčijeg zakonskog rješenja ne znači da osporeno rješenje nije u suglasnosti s Ustavom, pod uvjetom da je rješenje koje je ponudio zakonodavac ostalo unutar ustavnopravno prihvatljivih granica. Kao što je već istaknuto, Ustavni sud nije nadležan ustavnost ZoLP-a provjeravati s aspekta svrsishodnosti (prikladnosti) njegovih odredaba. Njemu je dopušteno provjeravati je li zakonodavac u tom području prekoračio vanjske granice svoga slobodnog odlučivanja koje mu je priznato Ustavom. Tako bi ZoLP mogao doći pod provjeru Ustavnog suda tek ako bi se utvrdilo, primjerice, da se za njegove odredbe ne može pronaći racionalno opravdanje koje slijedi iz prirode stvari ili je to na neki drugi način očito (v. odluku broj: U-I-8069/2014 od 23. siječnja 2015., »Narodne novine« broj 14/15.).

Stoga i prigovor predlagatelja iz kojeg proizlazi da bi prema njihovom mišljenju jedino bio pravičan model ad valorem, ne može biti predmetom ove ustavnosudske kontrole, kraj činjenice da porezni model koji je predmet konkretne ustavnosudske kontrole nije u nesuglasnosti s Ustavom.

20. Prigovori predlagatelja koji su usmjereni na osporavanje propisane visine novčane kazne za porezne prekršaje (članak 56. ZoLP-a) nisu relevantni s ustavnopravnog aspekta. Ustavni sud podsjeća na svoje ustaljeno stajalište da visina odnosno kvantifikacija nekog prava ili obveze načelno nije ustavnopravno pitanje tako dugo dok ona ne narušava samu bit prava (v. primjerice rješenja broj: U-I-6303/2014 i U-I-6305/2014 od 5. srpnja 2016., točku 8., broj: U-I-422/2014 i U-I-423/2014 od 9. listopada 2018., točku 17., i broj: U-II-2306/2016 i U-II-3490/2016 od 15. prosinca 2020., točku 6., sve na www.usud.hr). Ustavni sud primjećuje da iz očitovanja Ministarstva proizlazi da su propisane visine kazne za porezne prekršaje usmjerene na povećanje porezne discipline i to u odnosu na dostavu pravovremenih i točnih podataka koji su relevantni za utvrđivanje i naplatu poreza na nekretnine.

Zaključak

21. Kao što je već prethodno navedeno, u poreznim stvarima zakonodavac uživa široku slobodu procjene jer je riječ o važnim instrumentima javne politike. Ipak, budući da propisi porezne naravi prima facie zadiru u temeljna ustavna prava, za njihovo opravdanje zakonodavac mora pokazati postojanje osobito važnog (kvalificiranog) javnog interesa.

Ustavni sud ocjenjuje da je za donošenje ZIDZoLP-a 152/24 postojao osobito važan javni interes: potaknuti učinkovito korištenje nekretnina u funkciji stanovanja i pravedniju raspodjelu poreznog tereta.

22. Slijedom navedenog, uvođenje poreza na nekretnine zasnovano je na kvalificiranom javnom interesu, a zakonodavac je u donošenju ZoLP-a postupao unutar svojih ustavnih ovlasti u provođenju fiskalne politike i uređenju poreznog sustava Republike Hrvatske.

22.1. Stoga je ocjena Ustavnog suda da ZoLP, u gospodarskim i socijalnim okolnostima u kojima je donesen, zadovoljava zahtjeve koje mu postavlja ustavotvorac u svjetlu određenja Republike Hrvatske kao socijalne države (članak 1. Ustava) i socijalne pravde kao najviše vrednote njezina ustavnog poretka (članak 3. Ustava).

B. U ODNOSU NA PRIGOVORE PODNOSITELJA ZAHTJEVA I PREDLAGATELJA O (NE)SUGLASNOSTI ČLANAKA 20. STAVKA 1. I 28. ZOLP-a S ČLANKOM 131. USTAVA

23. Prigovori podnositelja zahtjeva i predlagatelja, kojima spore suglasnost s Ustavom članka 20. stavka 1. i članka 28. ZoLP-a, sadrže u osnovi istu tvrdnju: da je država osporenim zakonskim odredbama, koje su u nesuglasnosti s Ustavom, uskratila slobodu jedinicama lokalne samouprave da same odlučuju o njihovom uvođenju ili neuvođenju. Takvom se obvezujućom odredbom, također, krši ustavna odredba koja jedinicama lokalne samouprave daje pravo da slobodno raspolažu svojim prihodima (članak 131. Ustava). Smatraju da ZoLP »grubo narušava ustavna prava lokalnoj samoupravi, ali i Europsku povelju o lokalnoj samoupravi«.

24. Ustavni sud utvrđuje da su za ocjenu tih prigovora mjerodavni članci 129 a. i 131. Ustava kojim su određeni poslovi iz samoupravnog djelokruga jedinica lokalne samouprave i način njihova financiranja, koji glase:

»Članak 129.a

Jedinice lokalne samouprave obavljaju poslove iz lokalnog djelokruga kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana, a osobito poslove koji se odnose na uređenje naselja i stanovanja, prostorno i urbanističko planiranje, komunalne djelatnosti, brigu o djeci, socijalnu skrb, primarnu zdravstvenu zaštitu, odgoj i osnovno obrazovanje, kulturu, tjelesnu kulturu i sport, tehničku kulturu, zaštitu potrošača, zaštitu i unapređenje prirodnog okoliša, protupožarnu i civilnu zaštitu.

Jedinice područne (regionalne) samouprave obavljaju poslove od područnog (regionalnog) značenja, a osobito poslove koji se odnose na školstvo, zdravstvo, prostorno i urbanističko planiranje, gospodarski razvoj, promet i prometnu infrastrukturu te planiranje i razvoj mreže obrazovnih, zdravstvenih, socijalnih i kulturnih ustanova.

Poslovi lokalnog i područnog (regionalnog) djelokruga uređuju se zakonom. Prilikom dodjeljivanja tih poslova prednost će imati ona tijela koja su najbliža građanima. Prilikom određivanja djelokruga jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave mora se voditi računa o širini i prirodi poslova i o zahtjevima učinkovitosti i ekonomičnosti.«

»Članak 131.

Jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave imaju pravo na vlastite prihode kojima slobodno raspolažu u obavljanju poslova iz svojeg djelokruga.

Prihodi jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave moraju biti razmjerni njihovim ovlastima predviđenim Ustavom i zakonom.

Država je dužna pomagati financijski slabije jedinice lokalne samouprave u skladu sa zakonom.«

24.1. Članak 9. stavci 2. i 3. Europske povelje o lokalnoj samoupravi (Zakon o potvrđivanju »Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 14/97. i 4/08.; u daljnjem tekstu: Europska povelja), koji u mjerodavnom dijelu glase:

»Članak 9.

Financijski izvori lokalnih jedinica

(...)

2. Prihodi lokalnih jedinica moraju biti razmjerni njihovim ovlastima predviđenim ustavom i zakonom.

3. Najmanje dio prihoda lokalnih jedinica mora proizlaziti iz lokalnih poreza i naknada, čije stope, u granicama utvrđenim zakonom, same određuju.«

25. Poslovi iz samoupravnog djelokruga jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i način njihova financiranja definirani su člancima 129.a i 131. Ustava. Izričitom odredbom članka 129.a stavka 1. Ustava, jedinice lokalne samouprave obavljaju poslove iz lokalnog djelokruga kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana. Ti poslovi uređuju se zakonom, a radi njihova obavljanja jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave imaju pravo na vlastite prihode kojima slobodno raspolažu (članak 131. stavak 1. Ustava), dok je država dužna pomagati financijski slabije jedinice lokalne samouprave u skladu sa zakonom. Time proizlazi da država zakonom uređuje koji prihodi pripadaju jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave, razmjerno njihovim ovlastima predviđenim Ustavom i zakonom (članak 131. stavak 3. Ustava).

26. Ustav pruža demokratski legitimiranom zakonodavcu mogućnost procjene pri izboru oblika i sustava davanja putem kojih će se jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave osigurati vlastiti prihodi kojima će slobodno raspolagati pri obavljanju poslova iz svog djelokruga. Međutim, svaki oblik financiranja koji izabere zakonodavac mora biti svrsishodan, odnosno mora biti sposoban osigurati prihode kojima će jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave moći slobodno raspolagati na temelju odluke svojih nadležnih tijela, a koji prihodi će biti razmjerno dostatni ovlastima koje su jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave osigurane Ustavom i zakonom (v. odluku broj: U-I-3019/2018., i dr. od 30. listopada 2018., točku 10.2., »Narodne novine« broj 110/18.).

27. Ministarstvo je istaknulo da se, suprotno navodima podnositelja zahtjeva i predlagatelja, Ustavom, Europskom poveljom, kao i pozitivnim propisima Republike Hrvatske ne jamči pravo lokalnim vlastima da autonomno odlučuju o obvezatnosti vlastitih poreza, naknada i drugih javnih davanja. To pravo im je Republika Hrvatska omogućila u odnosu na određene prihode (porez na potrošnju ili porez na korištenje javnih površina). Ministarstvo je pojasnilo da je Republika Hrvatska napravila i dodatne korake pa je tako jedinicama lokalne samouprave zajamčila pravo da u granicama utvrđenim zakonom određuju stope zajedničkog poreza, odnosno, poreza na dohodak koji je u 2023. godini činio 47 % prihoda poslovanja jedinica lokalne samouprave i jedinica područne (regionalne) samouprave.

28. Kako to proizlazi iz očitovanja Ministarstva, ovim zakonodavnim izmjenama jedinice lokalne samouprave dužne su uvesti porez na nekretnine, a mogu uvesti porez na potrošnju i porez na korištenje javnih površina. Porez na nekretnine je lokalni porez čiji se prihod dijeli tako da 80 % udjela zadržavaju jedinice lokalne samouprave na čijem se području nekretnina nalazi i 20 % pripada jedinici područne (regionalne) samouprave. Podjela prihoda je opravdana time da će osigurati ravnomjerni razvoj, smanjiti fiskalne nejednakosti i omogućiti financiranje važnih javnih usluga na regionalnoj razini. Također, cilj je osigurati stabilne i predvidive prihode za jedinice lokalne samouprave.

Ministarstvo je nadalje obrazložilo da se s obzirom na nedovoljnu fiskalnu autonomiju lokalnih vlasti u Republici Hrvatskoj, pokazala potreba za povećanjem autonomije lokalnih vlasti i smanjenjem ovisnosti jedinica lokalne samouprave o prijenosima središnje države, što je u skladu i s Europskom poveljom, prema kojoj najmanje dio prihoda lokalnih jedinica mora proizlaziti iz lokalnih poreza i naknada, čije stope, u granicama utvrđenima zakonom, određuju same lokalne jedinice (članak 9. stavak 3. Europske povelje). Prema navedenom, to će doprinijeti osiguranju fiskalne autonomije jedinica lokalne samouprave u Republici Hrvatskoj jer se tako svim jedinicama lokalne samouprave omogućuje da, određujući visinu poreza u granicama utvrđenim zakonom, postižu ciljanu visinu potrebnih prihoda za ostvarenje svojih zadaća te smanje ovisnost o transferima središnje države.

Izmjenama ZoLP-a jedinicama područne (regionalne) samouprave ustupljeno je 20 % prihoda od poreza na nekretnine, a istodobno su proširene zakonom utvrđene granice za utvrđivanje stopa s 0,60 do 5,00 eura/m² na 0,60 do 8,00 eura/m². Na navedeni način omogućeno je jedinicama lokalne samouprave da stope poreza na nekretnine utvrde u iznosu kojim će, nakon razdiobe prihoda, lokalnoj jedinici pripasti jednako ili više prihoda nego prije uvođenja razdiobe.

Ministarstvo je pojasnilo da je podjela poreza na nekretnine na način da udio pripadne i županiji na čijem se području nalazi nekretnina jedini način transformacije ovog poreza, a da to bude u skladu i s Europskom poveljom i preporukama Vijeća Europe iz posljednjeg izvješća o monitoringu primjene Europske povelje Report CG (2024) 46-18 od 28. ožujka 2024. Stoga je ovim zakonodavnim izmjenama izvršena transformacija poreza na kuće za odmor u porez na nekretnine tako da taj porez ostane maksimalno na području gdje se nekretnina nalazi i da se 20 % tog poreza razdijeli jedinici područne (regionalne) samouprave na tom području.

Ministarstvo je naglasilo da je država osnovala fond fiskalnog poravnanja upravo s ciljem da jedinicama s ispodprosječnim fiskalnim kapacitetom osigura dodatna sredstva kako bi raspolagali potrebnim fiskalnim kapacitetom za pružanje usluga iz samoupravnog djelokruga.

Slijedom svega navedenog, Ustavni sud ocjenjuje da je takvo postupanje u skladu sa stajalištima izraženima kroz praksu Ustavnog suda kojom je Ustavni sud podržao model fiskalne decentralizacije, koje omogućuje jedinicama lokalne samouprave prikupljanje i upravljanje vlastitim sredstvima (v. rješenje broj: U-I-383/2018 i dr. od 11. ožujka 2025., www.usud.hr).

Zaključak

29. Kao što je već istaknuto, svaki oblik financiranja koji izabere zakonodavac mora biti svrsishodan, odnosno mora biti sposoban osigurati prihode kojima će jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave moći slobodno raspolagati na temelju odluke svojih nadležnih tijela, a koji prihodi će biti razmjerno dostatni ovlastima koje su jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave osigurane Ustavom i zakonom.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud ocjenjuje da osporenim člankom 20. stavkom 1. i člankom 28. ZoLP-a nije došlo do uskrate ili nerazmjernog ograničenja prava lokalnih jedinica na vlastite prihode. Ovim zakonodavnim izmjenama, jedinicama područne (regionalne) samouprave ustupljeno je 20 % prihoda od poreza na nekretnine, ali su istodobno jedinicama lokalne samouprave proširene zakonom utvrđene granice za utvrđivanje stopa poreza na nekretnine. Tako je jedinicama lokalne samouprave omogućeno da stope poreza na nekretnine utvrde u iznosu kojim će nakon razdiobe prihoda, lokalnoj jedinici pripasti jednako ili više prihoda nego prije uvođenja razdiobe. Naime, pravo na slobodno raspolaganje vlastitim prihodima u obavljanju poslova iz svojeg djelokruga očituje se u slobodi lokalnih vlasti da prema svojim lokalnim specifičnostima i potrebama zajednice slobodno upravljaju raspoloživim vlastitim sredstvima, pri čemu vlasti više razine imaju svrhu samo osigurati poštovanje načela zakonitosti i ustavnosti, što je prema ocjeni Ustavnog suda zakonodavac ovdje ispoštovao. Naime, Ustavni sud bi mogao osporiti ovaj zakonodavni model tek kada bi se pokazalo da lokalnoj jedinici koja ubire poreze nije ostavljeno dovoljno sredstva za izvršavanje njezinih ustavnih funkcija, što ovdje nije slučaj.

Stoga, Ustavni sud ocjenjuje da se ovim poreznim mjerama ne ograničava jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da imaju vlastite prihode kojima slobodno raspolažu u obavljanju poslova iz svog djelokruga u skladu s člankom 131. stavkom 1. Ustava.

Također, uvažavajući navedene ciljeve osporene porezne mjere, Ustavni sud ocjenjuje da člankom 20. stavkom 1. i člankom 28. ZoLP-a nije došlo do nerazmjernosti između prihoda lokalnih jedinica u odnosu na njihove ovlasti predviđene Ustavom i zakonom (članak 131. stavak 2. Ustava).

Konačno, kad je riječ o članku 131. stavku 3. Ustava, Ustavni sud ocjenjuje da je podjela prihoda od poreza na nekretnine između jedinica lokalne samouprave (80 %) i područne (regionalne) samouprave (20 %) u skladu s ustavnim načelima fiskalne decentralizacije, autonomije lokalne vlasti i supsidijarnosti.

Zakonodavac ima ovlast odrediti kako se prihodi dijele između razina vlasti, a raspodjela prihoda u omjeru 80 % jedinicama lokalne samouprave i 20 % jedincima područne (regionalne) samouprave ne krši njihovu fiskalnu autonomiju, jer su prihodi i dalje raspodijeljeni unutar javnog sektora, a model dijeljenja koristi se radi financijske ravnoteže i osiguravanja osnovnih zadataka svih razina samouprave.

Ustavni sud stoga ocjenjuje da se osporenim člancima 20. stavkom 1. i 28. ZoLP-a ispoštovalo načelo fiskalne autonomije lokalne samouprave (članak 131. Ustava), da su usklađeni s funkcionalnom raspodjelom nadležnosti (članak 129. a Ustava) te da omogućuju ravnomjerniji regionalni razvoj.

30. U skladu s navedenim, Ustavni sud ocjenjuje da podnositelj zahtjeva i predlagatelji svojim navodima nisu doveli u sumnju suglasnost članka 20. i članka 28. ZoLP-a ni s jednom odredbom članka 131. Ustava.

C. ZAVRŠNA OCJENA

31. Slijedom navedenog, ocjena je Ustavnog suda da podnositelj zahtjeva i predlagatelji svojim razlozima nisu doveli u sumnju suglasnost osporenih zakonskih odredaba ZoLP-a s odredbama Ustava mjerodavnima za njihovu ocjenu.

32. Na temelju članaka 43. stavka 1. i 44. stavka 1. Ustavnog zakona odlučeno je kao u točki I. izreke odluke i točki I. izreke rješenja.

33. Podnositelj zahtjeva i predlagatelji predložili su da Ustavni sud donese odluku kojom se odgađa primjena osporenih odredaba. Ustavni sud taj zahtjev nije razmatrao jer je donio odluku i rješenje kao u izreci.

34. Objava ove odluke i rješenja (točka II. izreke odluke odnosno točka II. izreke rješenja) temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
dr. sc. Frane Staničić, v. r.

Dostaviti:

Na temelju članka 27. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst) prilažem sljedeće

IZDVOJENO MIŠLJENJE
U ODNOSU NA ODLUKU I RJEŠENJE USTAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE U PREDMETIMA BROJ: U-I-46/2025, U-I-265/2025, U-I-338/2025, U-I-397/2025, U-I-533/2025, U-I-890/2025, U-I-1601/2025 OD 31. OŽUJKA 2026.

Ne mogu se složiti s mišljenjem većine da se u ovim ustavnosudskim predmetima zahtjev i prijedlozi odbiju.

Osporeni Zakon prvenstveno ne uzima u obzir činjenicu da cijena m² stambene površine u različitim dijelovima RH izrazito varira.

Pritom, Zakon ostavlja izrazito veliki raspon mogućnosti oporezovanja na volju lokalnoj samoupravi.

Tako, npr. uz pretpostavljenu cijenu m² stambene površine novogradnje od 1.500 eura u Slavoniji i 3.500 eura na obali, porezno opterećenje u startu može biti 3x (300 %) veće za onoga tko je vlasnik jeftinije nekretnine, naravno, gledano prema ukupnoj cijeni nekretnine. Uzimam u obzir aproksimativne cijene novogradnje, dok razlika može biti i nekoliko puta veća ako usporedimo npr. m² u novoj zgradi i m² u staroj zgradi.

Sloboda procjene oporezivanja ostavljena je lokalnoj samoupravi u rasponu od 0,60 eur/m² do 8 eur/m². To dalje znači da bi pri istoj vrijednosti tj. tržišnoj cijeni kvadrata nekretnine oporezovanje po m² moglo varirati 13,33 puta, odnosno 1333%.

Kad potencijalnu maksimalnu razliku u rasponu oporezivanja zbrojimo s aproksimativnom razlikom cijene m² u različitim dijelovima zemlje, dobivamo potencijalnu razliku u odnosu porez/tržišna cijena nekretnine u iznosu od 5000 %, odnosno 50 puta više.

Dakle je moguće da nekretnina od 100 m² (nota bene, upravo u području RH najviše ugroženom zbog iseljavanja) bude oporezovana s 800 eur ukupno, tj. u vrijednosti cijene 0,53 m² te nekretnine na tržištu. Istovremeno je moguće da nekretnina iste površine izgrađena na obali bude oporezovana sa 60 eur ukupno, tj. u vrijednosti cijene 0,01 m² te nekretnine na tržištu.

Takve razlike koje se mogu pojaviti kod oporezivanja nekretnina ne odgovaraju zahtjevu iz članka 51. Ustava RH, koji diktira da se porezni sustav ima temeljiti na načelima jednakosti i pravednosti.

Usput rečeno, krajnje je dvojbeno postizanje deklariranog cilja Zakona, budući da je za očekivati da će lokalne samouprave postaviti stopu u nižem dijelu raspona tamo gdje je većina praznih stambenih prostora (vikendica) u vlasništvu ljudi koji na tom teritoriju i inače žive (i glasaju!). Suprotno tome, za očekivati je da se porez odredi u višem dijelu raspona tamo gdje je većina praznih objekata u vlasništvu onih koji tamo ne žive, i ne glasaju. Te razlike imat će veze s politikom, tj. uspješnošću na nekim budućim lokalnim izborima, ali neće nužno biti u korelaciji s potrebama stanovanja.

Iz navedenih razloga, smatram da je osporeni propis, barem djelomično, nesukladan s Ustavom RH.

Zagreb, 8. travnja 2026.

Sudac
Andrej Abramović, v. r.