USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

2155

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Miroslav Šeparović, predsjednik, te suci Andrej Abramović, Mato Arlović, Snježana Bagić, Branko Brkić, Mario Jelušić, Lovorka Kušan, Rajko Mlinarić, Antun Palarić i Miroslav Šumanović, odlučujući o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.), na sjednici održanoj 27. rujna 2016. donio je

ODLUKA

I. Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom te se ukida članak 9. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o referendumu i drugim oblicima osobnog sudjelovanja u obavljanju državne vlasti i lokalne i područne (regionalne) samouprave (»Narodne novine« broj 92/01.) u dijelu koji se odnosi na odredbe novog članka 8. e koji glasi: »i jedinstveni matični broj građana«.

II. Članak 9. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o referendumu i drugim oblicima osobnog sudjelovanja u obavljanju državne vlasti i lokalne i područne (regionalne) samouprave u dijelu koji se odnosi na odredbe novog članka 8. e koji glasi: »i jedinstveni matični broj građana« prestaje važiti 31. ožujka 2017.

III. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o referendumu i drugim oblicima osobnog sudjelovanja u obavljanju državne vlasti i lokalne i područne (regionalne) samouprave (»Narodne novine« broj 92 od 24. listopada 2001.) donio je četvrti (4) saziv Hrvatskog sabora na sjednici održanoj 11. listopada 2001. Proglasio ga je predsjednik Republike Hrvatske odlukom od 17. listopada 2001. Objavljen je u »Narodnim novinama« broj 92 od 24. listopada 2001., a stupio je na snagu 1. studenoga 2001. (u daljnjem tekstu: ZIDZoRef:92/01).

Osporenim člankom 9. ZIDZoRef-a:92/01 dopunjen je Zakon o referendumu i drugim oblicima osobnog sudjelovanja u obavljanju državne vlasti i lokalne i područne(regionalne) samouprave (»Narodne novine« broj 33/96., u daljnjem tekstu: ZoRef) novom Glavom II. pod nazivom »Izjašnjavanje birača o potrebi da se zatraži raspisivanje referenduma« i novim člancima 8.a do 8.h.

2. Sukladno članku 27. stavku 6. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) od raspravljanja i glasovanja u ovom postupku izuzeli su se sutkinja Ingrid Antičević Marinović, te suci Josip Leko i Davorin Mlakar.

3. Prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 9. ZIDZoRef-a:92/01 (u prijedlogu pogrešno naveden kao članak 8.e stavak 1. ZIDZoRef-a:92/01) koji se odnosi na odredbe novog članka 8.e u dijelu koji glasi: »i jedinstveni matični broj građana«, podnio je 28. travnja 2008. Slavko Sonntag iz Zagreba.

Nakon što je predlagatelj podnio prijedlog, a prije donošenja ove odluke, ZoRef je ponovno mijenjan i dopunjavan, međutim, osporeni članak 9. ZIDZoRef-a:92/01 na dan donošenja ove odluke i dalje je na snazi u neizmijenjenom sadržaju.

4. Ocjena Ustavnog suda uvijek se mora odnositi na zakonske odredbe koje su na snazi na dan donošenja njegove odluke jer je to pretpostavka za odlučivanje o biti stvari u smislu članka 32. Ustavnog zakona.

Na dan donošenja ove odluke na snazi je ZoRef (»Narodne novine« broj 33/96., 92/01., 44/06., 58/06. – odluka Ustavnog suda broj: U-I-177/2002 od 20. travnja 2006., 69/07. – odluka Ustavnog suda broj: U-I-2051/2007 od 5. lipnja 2007. i 38/09.). S obzirom na to da je osporeni dio članka 9. ZIDZoRef-a:92/01 i danas na snazi, Ustavni sud u ovom ustavnosudskom predmetu ispituje osnovanost prijedloga predlagatelja prema zakonodavnom stanju na dan donošenja ove odluke.

5. Na temelju članka 25. Ustavnog zakona Ustavni sud je od Ministarstva uprave Republike Hrvatske i Ministarstva financija Republike Hrvatske zatražio očitovanja o navodima prijedloga. Navedena Ministarstva dostavila su zatražena očitovanja.

II. OSPORENE ODREDBE ZAKONA

6. Članak 9. ZIDZoRef-a:92/01 u osporenom dijelu glasi:

»Članak 9.

Iza članka 8. dodaje se nova Glava II. čiji naslov glasi:

'ZJAŠNJAVANJE BIRAČA O POTREBI DA SE ZATRAŽI RASPISIVANJE REFERENDUMA' i članci 8.a, 8.b, 8.c, 8.d, 8.e, 8.f, 8.g i 8.h koji glase:

(...)

Članak 8.e

Birači koji se izjašnjavaju o potrebi da se zatraži raspisivanje referenduma upisuju u prvi slobodni red uvezanog popisa iz članka 8.d ovoga Zakona svoje ime i prezime i jedinstveni matični broj građana te se osobno potpisuju.

(...)«

III. PRIGOVORI PREDLAGATELJA

7. Predlagatelj smatra da je osporeni dio članka 9. ZIDZoRef-a:92/01 u nesuglasnosti s člankom 37. stavkom 1. Ustava, jer krši pravo birača na zaštitu i tajnost osobnih podataka.

U obrazloženju prijedloga navodi sljedeće:

»U članku 8e. stavak 1. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o referendumu i drugim oblicima ... propisano je da su birači koji se izjašnjavaju o potrebi da se zatraži raspisivanje referenduma obavezni uz ime i prezime upisati i jedinstveni matični broj građana. Takav zahtjev nije u skladu sa Ustavom zajamčenim pravom birača na zaštitu i tajnost osobnih podataka.

(...)

Odredbom članka 1. stavak 1. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o osobnoj iskaznici (NN br. 11/02) koji je stupio na snagu 19. listopada 2002., a primjenjuje se od 1. siječnja 2003. određeno je da se iz obrasca osobne iskaznice briše podatak o jedinstvenom matičnom broju građana, (JMBG) jer isticanje JMBG-a nije u skladu sa Ustavom zajamčenim pravom građana na sigurnost i tajnost osobnih podataka.

Ustavom zajamčeno pravo građana na sigurnost i tajnost osobnih podataka uređeno je i Zakonom o zaštiti osobnih podataka (NN. Br. 103/03. i 118/06), koji je stupio na snagu 20. lipnja 2003. U članku 2. stavak 1. točka 1. određeno je da se pod osobnim podacima (između ostalog) smatra svaka informacija koja se odnosi na identificiranu fizičku osobu ili fizičku osobu koja se može identificirati na osnovi jednog ili više obilježja specifičnih za njezin fizički, psihološki, mentalni, gospodarski, kulturni ili socijalni identitet. Tom zakonskom odredbom, uz odredbu članka 1. stavak 1. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o osobnoj iskaznici, osigurava se provedba jedne od osobnih sloboda i prava građana – sigurnost i tajnost osobnih podataka.

Shodno izloženom, predlaže se da Ustavni sud nakon provedenog postupka, u skladu sa člankom 55. stavak 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (NN. br. 49/92.) ukine osporeni članak 8.e stavak 1. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o referendumu i drugim oblicima osobnog sudjelovanja u obavljanju državne vlasti i lokalne i područne (regionalne) samouprave, u dijelu koji glasi: 'i jedinstveni matični broj građana.'«

IV. OČITOVANJE MINISTARSTVA UPRAVE

8. Ministarstvo uprave u svom je očitovanju, uz ostalo, navelo:

»U konkretnom slučaju nesporna je činjenica da je odredbom članka 8.e Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o referendumu i drugim oblicima osobnog sudjelovanja u obavljanju državne vlasti i lokalne i područne (regionalne) samouprave ('Narodne novine', broj 92/01.) određeno da birači koji se izjašnjavaju o potrebi da se zatraži raspisivanje referenduma upisuju uz svoje ime i prezime i jedinstveni matični broj građana te se osobno potpisuju.

Nadalje, osporena je odredba po našem mišljenju sukladna odredbi članka 7. stavka 1. podstavka 2. Zakona o zaštiti osobnih podataka, koji kao lex specialis razrađuje odredbu članka 37. Ustava Republike Hrvatske o zaštiti osobnih podataka, pri čemu nije od direktnog značaja činjenica da je u Zakonu o osobnoj iskaznici iz odredbe o sadržaju osobne iskaznice brisan jedinstveni matični broj građana.

Jednako tako, mišljenja smo i da je osporena odredba sukladna odredbi članka 37. stavka 1. Ustava Republike Hrvatske, jer su odredbom članka 8.e Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o referendumu i drugim oblicima osobnog sudjelovanja u obavljanju državne vlasti i lokalne i područne (regionalne) samouprave upravo i određeni zakonski uvjeti za prikupljanje, korištenje i obradu osobnih podataka, a to je izjašnjavanje o potrebi da se zatraži raspisivanje referenduma.

Međutim, nesporna je i činjenica da jedinstveni matični broj građana sadrži i određene prepoznatljive osobne podatke građana (npr. datum rođenja, područje rođenja, spol) te da je stoga zamijenjen osobnim identifikacijskim brojem (OIB) temeljem Zakona o osobnom identifikacijskom broju ('Narodne novine', broj 60/08.). No, prema odredbi članka 18. stavka 2. toga Zakona, do određivanja i dodjeljivanja osobnoga identifikacijskog broja osobama iz stavka 1. ovoga članka ostaje u primjeni jedinstveni matični broj građana (MBG), odnosno matični broj (MB) te sistemski brojevi koje je dodijelilo Ministarstvo financija – Porezna uprava, najkasnije do 31. prosinca 2010. godine, temeljem stavka 1. istog članka.«

V. OČITOVANJE MINISTARSTVA FINANCIJA

9. Ministarstvo financija u svom očitovanju navodi:

»Članak 18. stavak 1. Zakona o osobnom identifikacijskom broju (»Narodne novine«, broj 60/08) izričito kaže da 'određivanje i dodjeljivanje osobnoga identifikacijskog broja te upis u službene evidencije hrvatskim državljanima rođenim i pravnim osobama sa sjedištem na području RH osnovanim, te stranim osobama kod kojih je povod za praćenje nastao na području RH prije stupanja na snagu ovog Zakona završit će najkasnije do 31. prosinca 2010. godine. Nadalje, stavak 2. istog članka propisuje da do određivanja i dodjeljivanja osobnoga identifikacijskog broja iz stavka 1. članka 18. ostaje u primjeni jedinstveni matični broj građana (MBG) odnosno matični broj (MB) te sistemski brojevi koje je dodijelilo Ministarstvo financija – Porezna uprava. (...)

(...)

Završetkom prijelaznog razdoblja, s punom primjenom OIB-a od 01.01.2011. godine, OIB je jedini važeći identifikator u pravnom sustavu Republike Hrvatske, međutim MBG (jedinstveni matični broj građana) je podatak čiji je nositelj dodijele Ministarstvo unutarnjih poslova, u čijim je internim evidencijama on još uvijek u primjeni, ali po članku 7. Zakona o OIB-u koji je na snazi od 01.01.2009. godine i koji je obvezujući, korisnici OIB-a uključujući i navedeno Ministarstvo, su obvezni osobne identifikacijske brojeve koristiti za povezivanje podataka u službenim evidencijama, u svakodnevnom radu i kod razmjene podataka s drugim institucijama.

(...)

Zaključno, ukoliko je Zakonom o referendumu propisano prikupljanje podataka o OIB-u, u tu svrhu, s kojom je ispitanik upoznat i koja je izričito navedena i u skladu sa Zakonom, podaci se mogu dalje obrađivati za tu svrhu ili onu koja je podudarna sa svrhom prikupljanja. Iz svega navedenog proizlazi da OIB je osobni podatak u smislu Zakona o zaštiti podataka te se na njegovo prikupljanje, obradu i korištenje primjenjuju odredbe Zakona o zaštiti osobnih podataka, u svrhu osiguranja njegove povjerljivosti i zaštite, u što se ubraja i obveza dostave evidencija o zbirkama osobnih podataka koje sadrže OIB. Ali, ako se osobni podaci prikupljaju u svrhu koja je između ostalih u skladu sa zakonom, u ovom slučaju Zakonom o referendumu, oni se mogu prikupljati i obrađivati isključivo za tu svrhu.«

VI. MJERODAVNO PRAVO

10. U konkretnom slučaju mjerodavan je članak 37. stavak 1. Ustava, koji glasi:

»Članak 37.

Svakom se jamči sigurnost i tajnost osobnih podataka. Bez privole ispitanika, osobni se podaci mogu prikupljati, obrađivati i koristiti samo uz uvjete određene zakonom.

(...)«

VII. OCJENA USTAVNOG SUDA

11. U svom prijedlogu za ocjenu suglasnosti osporene odredbe s Ustavom predlagatelj navodi kako zahtjev za navođenjem jedinstvenog matičnog broja građana nije u skladu s Ustavom zajamčenim pravom birača na zaštitu i tajnost osobnih podataka. Navedeno dodatno obrazlaže i činjenicom da je Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o osobnoj iskaznici (»Narodne novine« broj 11/02.) određeno da se iz obrasca osobne iskaznice briše podatak o jedinstvenom matičnom broju građana, jer njegovo isticanje nije u skladu s Ustavom zajamčenim pravom građana na sigurnost i tajnost osobnih podataka.

U ocjeni osnovanosti predlagateljevih navoda Ustavni sud razmotrio je članke 1., 1.a, 2. stavak 1. točku 1., članak 6. stavke 1. i 2. te članak 7. stavak 1., podstavke 1. i 2. Zakona o zaštiti osobnih podataka (»Narodne novine« broj 103/03., 118/06., 41/08., 130/11. i 106/12. – pročišćeni tekst) koji glase:

»Članak 1.

Ovim se Zakonom uređuje zaštita osobnih podataka o fizičkim osobama te nadzor nad prikupljanjem, obradom i korištenjem osobnih podataka u Republici Hrvatskoj.

(...)

Članak 1.a

Ovaj Zakon sadrži odredbe koje su u skladu sa sljedećim aktima Europske unije: 'Direktiva 95/46/EZ Europskog parlamenta i Vijeća, od 24. listopada 1995. godine, o zaštiti pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka i slobodnom prijenosu takvih podataka (CELEX 31995L0046).'

Članak 2.

Pojedini izrazi u ovom Zakonu imaju sljedeće značenje:

1. Osobni podatak je svaka informacija koja se odnosi na identificiranu fizičku osobu ili fizičku osobu koja se može identificirati (u daljnjem tekstu: ispitanik); osoba koja se može identificirati je osoba čiji se identitet može utvrditi izravno ili neizravno, posebno na osnovi identifikacijskog broja ili jednog ili više obilježja specifičnih za njezin fizički, psihološki, mentalni, gospodarski, kulturni ili socijalni identitet.

(...)«

»Članak 6.

Osobni podaci moraju se obrađivati pošteno i zakonito.

Osobni podaci mogu se prikupljati u svrhu s kojom je ispitanik upoznat, koja je izričito navedena i u skladu sa zakonom i mogu se dalje obrađivati samo u svrhu u koju su prikupljeni, odnosno u svrhu koja je podudarna sa svrhom prikupljanja. Daljnja obrada osobnih podataka u povijesne, statističke ili znanstvene svrhe neće se smatrati nepodudarnom, pod uvjetom da se poduzmu odgovarajuće zaštitne mjere.

(...)

Članak 7.

Osobni podaci smiju se prikupljati i dalje obrađivati isključivo:

– uz privolu ispitanika samo u svrhu za koju je ispitanik dao privolu, ili

– u slučajevima određenim zakonom, ili

(...)«

12. Pri ocjeni osnovanosti predlagateljevih navoda, Ustavni sud razmatrao je i Zakon o matičnom broju (»Narodne novine« broj 9/92. i 66/02.; u daljnjem tekstu: ZMB:9/92-66/02).

Člankom 1. ZMB-a:9/92-66/02 propisano je određivanje i davanje jedinstvenog matičnog broja građana koji predstavlja identifikacijsku oznaku hrvatskih državljana koja služi za povezivanje podataka u službenim evidencijama.

Člankom 2. ZMB-a:9/92-66/02 propisano je da se jedinstveni matični broj građana određuje hrvatskim državljanima, a sastoji od 13 znamenki svrstanih u šest skupina pri čemu I. skupina označava dan rođenja (dvije znamenke), II. skupina mjesec rođenja (dvije znamenke), III. skupina godinu rođenja (tri znamenke), IV. skupina broj registra (dvije znamenke), V. skupina kombinaciju spola i rednog broja (tri znamenke) i VI. skupina kontrolni broj (jedna znamenka).

Člankom 9.a Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o matičnom broju (»Narodne novine« broj 66/02.) propisano je da Ministarstvo unutarnjih poslova, odnosno nadležno tijelo, može dati podatke o matičnom broju kada je na temelju posebnog zakona potrebno utvrditi identitet, zatim, kada je to u cilju zaštite interesa Republike Hrvatske i kada je dobilo dopuštenje hrvatskog državljanina o čijem se matičnom broju radi.

13. Nadalje, Ustavni sud je razmatrao i prijelazne i završne odredbe Zakona o osobnom identifikacijskom broju (»Narodne novine« broj 60/08., u daljnjem tekstu: ZOIB:60/08).

Člankom 18. stavkom 1. ZOIB-a:60/08 propisano je da će određivanje i dodjeljivanje osobnog identifikacijskog broja te upis u službene evidencije hrvatskim državljanima rođenim i pravnim osobama sa sjedištem na području Republike Hrvatske osnovanim, te stranim osobama kod kojih je povod za praćenje nastao na području Republike Hrvatske prije stupanja na snagu toga zakona, završiti najkasnije do 31. prosinca 2010.

U stavku 2. članka 18. ZOIB-a:60/08 propisano je da ako osobni identifikacijski broj nije dodijeljen, ostaje u primjeni jedinstveni matični broj građana, odnosno matični broj (MB) te sistemski brojevi koje je dodijelilo Ministarstvo financija – Porezna uprava.

14. Jedinstveni matični broj građana, koji je u Republici Hrvatskoj u uporabi od 1976., bio je jedina identifikacijska oznaka na temelju koje se mogao utvrditi identitet neke osobe i služio je za povezivanje podataka u službenim evidencijama.

Uzimajući u obzir zakonsko određenje jedinstvenog matičnog broja, Ustavni sud smatra nespornim da on sadržava neke prepoznatljive osobne podatke građana, kao što su to dan, mjesec i godina rođenja, oznaka za područje rođenja i oznaka spola.

15. Stupanjem na snagu ZOIB-a:60/08, od 1. siječnja 2009. u pravni sustav Republike Hrvatske uveden je osobni identifikacijski broj. Osobni identifikacijski broj stalna je identifikacijska oznaka obveznika osobnog identifikacijskog broja koju njegovi korisnici koriste u službenim evidencijama, u svakodnevnom radu i kod razmjene podataka.

Jedan od razloga za uvođenje osobnog identifikacijskog broja nalazio se u činjenici što jedinstveni matični broj građana po svojim oznakama nije zadovoljavao europske kriterije te što je zbog identifikacijskih oznaka otežavao razmjenu podataka iz službenih evidencija kao i to što sadrži i određene prepoznatljive osobne podatke građana.

Pravni učinak uvođenja osobnog identifikacijskog broja ogleda se u postupnom prestanku uporabe jedinstvenog matičnog broja kao identifikacijske oznake.

16. Stav je Ustavnog suda da nakon završetka prijelaznog razdoblja propisanog člankom 18. stavkom 1. ZOIB-a:60/08, a s punom primjenom OIB-a od 1. siječnja 2011. više ne postoji opravdan razlog za daljnju upotrebu jedinstvenog matičnog broja građana prilikom izjašnjavanja građana o potrebi raspisivanja referenduma.

Osporenim člankom 9. ZIDZoRef-a:92/01 propisana obveza upisivanja jedinstvenog matičnog broja građana prilikom izjašnjavanja o potrebi raspisivanja referenduma postavlja pred Ustavni sud pitanje je li ona, u konkretnom slučaju, nužna, a zatim i prikladna s obzirom na ustavno jamstvo zaštite osobnih podataka, ali i postojanje osobnog identifikacijskog broja.

Stoga, osporeni članak 9. ZIDZoRef-a:92/01 u dijelu koji glasi: »i jedinstveni matični broj građana« ne udovoljava zahtjevu ustavnog jamstva zaštite osobnih podataka iz članka 37. Ustava.

17. Sukladno navedenom, na temelju članka 55. stavka 1. Ustavnog zakona, odlučeno je kao u točki I. izreke.

18. Točka II. izreke ove odluke temelji se na članku 55. stavku 2. Ustavnog zakona. Prema tom članku, ukinuti zakon i drugi propis odnosno njihove ukinute odredbe prestaju važiti danom objave odluke Ustavnog suda u »Narodnim novinama«, ako Ustavni sud ne odredi drugi rok.

Polazeći od činjenice da bi stupanje na snagu ove odluke danom njezine objave u »Narodnim novinama« dovelo do neprihvatljive zakonske praznine, Ustavni sud je, na temelju ovlaštenja iz članka 55. Ustavnog zakona, odgodio prestanak važenja osporenog dijela članka 9. ZIDZoRef-a:92/01 do isteka roka određenog u točki II. izreke ove odluke.

Do roka određenog u točki II. izreke ove odluke Hrvatski sabor dužan je uskladiti zakonska rješenja, za koja je Ustavni sud ocijenio da nisu u suglasnosti s Ustavom, s pravnim stajalištima izraženima u ovoj odluci.

19. Objava odluke (točka III. izreke) temelji se na članku 29. stavku 1. Ustavnog zakona.

Broj: U-I-1962/2008

Zagreb, 27. rujna 2016.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
dr. sc. Miroslav Šeparović, v. r.