NN 2/2019 (4.1.2019.), Odluka o donošenju Smjernica politike državnih potpora za razdoblje 2019. – 2021.

VLADA REPUBLIKE HRVATSKE

31

Na temelju članka 7. stavka 3. Zakona o državnim potporama (»Narodne novine«, br. 47/14 i 69/17) i članka 31. stavka 2. Zakona o Vladi Republike Hrvatske (»Narodne novine«, br. 150/11, 119/14, 93/16 i 116/18), Vlada Republike Hrvatske je na sjednici održanoj 3. siječnja 2019. godine donijela

ODLUKU

O DONOŠENJU SMJERNICA POLITIKE DRŽAVNIH POTPORA ZA RAZDOBLJE 2019. – 2021.

I.

Donose se Smjernice politike državnih potpora za razdoblje 2019. – 2021., u tekstu koji je sastavni dio ove Odluke.

II.

Ova Odluka stupa na snagu danom donošenja, a objavit će se u »Narodnim novinama«.

Klasa: 022-03/18-04/423

Urbroj: 50301-25/27-19-2

Zagreb, 3. siječnja 2019.

Predsjednik
mr. sc. Andrej Plenković, v. r.

SMJERNICE POLITIKE DRŽAVNIH POTPORA ZA RAZDOBLJE 2019. – 2021.

1. UVOD

Danom pristupanja Republike Hrvatske Europskoj uniji, 1. srpnja 2013. godine, Zakonom o državnim potporama (»Narodne novine«, br. 72/13 i 141/13) uvedena je u sustav državnih potpora u Republici Hrvatskoj politika državnih potpora kao novi mehanizam kojim će u određenom, trogodišnjem razdoblju, biti postavljeni prioritetni ciljevi pri dodjeli državnih potpora i svrha učinkovitog korištenja sredstava državnog proračuna. Politika državnih potpora sastavni je dio i važećeg Zakona o državnim potporama (»Narodne novine«, br. 47/14 i 69/17).

Smjernicama politike državnih potpora, u skladu sa Zakonom o državnim potporama, trebaju se voditi davatelji državnih potpora (osim davatelja državnih potpora jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave) pri planiranju i izradi novih prijedloga državnih potpora. Smjernicama politike državnih potpora navode se ciljevi dodjele državnih potpora, a time i svrha učinkovitog korištenja sredstava državnog proračuna.

Kao i Zakon o državnim potporama, ove Smjernice odnose se samo na državne potpore industriji i uslugama, ne na državne potpore u poljoprivredi i ribarstvu.

2. DRŽAVNE POTPORE U REPUBLICI HRVATSKOJ U PRETHODNOM RAZDOBLJU

Dok su u Europskoj uniji u 2016. godini sektorske državne potpore, koje su usmjerene prema konkretnim sektorima gospodarstva te u većoj mjeri narušavaju tržišno natjecanje i prema tome su »nepoželjne«, činile tek 5,8 % ukupno dodijeljenih državnih potpora industriji i uslugama, iako bez sektora željeznica, u Republici Hrvatskoj one su u istom razdoblju činile 50,7 % (iako manje u odnosu na 2015. godinu kad su činile 55,9 %) ukupno dodijeljenih državnih potpora industriji i uslugama. Horizontalne državne potpore, usmjerene »poželjnim« horizontalnih ciljevima, nevezano za konkretne sektore gospodarstva, u Republici Hrvatskoj u 2016. godini činile su 49,3 % (iako više u odnosu na 2015. godinu kad su činile 44,1 %) ukupno dodijeljenih državnih potpora industriji i uslugama.

Provedba politike državnih potpora u 2018. godini, temeljem Smjernica politike državnih potpora za razdoblje 2018. – 2020., bila je uspješna i dobar je pokazatelj budućih planiranja državnih potpora. Ministarstvo financija je tijekom 2018. godine, temeljem Zakona o državnim potporama, ocijenilo usklađenim sa Smjernicama politike državnih potpora za razdoblje 2018. – 2020. prijedloge državnih potpora usmjerene najvećim dijelom upravo horizontalnim ciljevima, kao što su regionalne potpore, državne potpore za zaštitu okoliša, zapošljavanje, usavršavanje, istraživanje i razvoj te male i srednje poduzetnike. Dodjela ovih državnih potpora utjecat će i na buduće promjene u strukturi dodijeljenih državnih potpora, tj. odnosa sektorskih i horizontalnih državnih potpora, a u korist horizontalnih državnih potpora. Time bi se trebala nastaviti tendencija rasta udjela horizontalnih državnih potpora u odnosu na sektorske čiji bi udjel u ukupno dodijeljenim državnim potporama trebao biti sve manji.

3. POLITIKA DRŽAVNIH POTPORA EUROPSKE UNIJE

3.1. Modernizacija sustava državnih potpora

Proces modernizacije sustava državnih potpora predstavlja reformu cjelokupne politike državnih potpora Europske unije.

Ključni ciljevi procesa modernizacije sustava državnih potpora kojeg provodi Europska komisija, u skladu s Priopćenjem Europske komisije Europskom parlamentu, Vijeću, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru i Odboru regija (COM/2012/0209 final), su:

– davanje prioriteta slučajevima koji imaju znatan učinak na jedinstveno tržište kroz pojačanu kontrolu mjera prije provedbe te nadzor nakon provedbe, te

– izbjegavanje slučajeva u kojima se podržavaju oni projekti koji mogu biti samostalno provedeni bez državnih potpora, te posebno

– noveliranje pravila o državnim potporama koje Europska komisija ne mora odobriti prije njihove dodjele, kako bi se smanjila administrativna opterećenja te državama članicama Europske unije omogućilo lakše dodjeljivanje dobro usmjerenih državnih potpora.

U skladu s takvim ključnim ciljevima, a na temelju moderniziranog sustava, postupanje s državnim potporama trebalo bi biti olakšano, a same mjere državnih potpora bile bi dobro osmišljene i odmjerene te usmjerene na jasno prepoznate ciljeve od općeg i zajedničkog interesa, a tržišno natjecanje narušavale bi u najmanjoj mogućoj mjeri.

3.2. Dopuštene državne potpore

Iako su državne potpore, u načelu, proglašene nespojivima s unutarnjim tržištem Europske unije, i samim Ugovorom o funkcioniranju Europske unije (SL C 202, 7. 6. 2016., pročišćeni tekst), za određene ciljeve, u skladu s Ugovorom o funkcioniranju Europske unije, njihova dodjela je dopuštena i smatraju se prihvatljivima.

U skladu s Ugovorom o funkcioniranju Europske unije, sljedeće kategorije državnih potpora se mogu smatrati spojivima s unutarnjim tržištem:

– potpore za promicanje gospodarskog razvoja područja na kojima je životni standard neuobičajeno nizak ili na kojima postoji velika podzaposlenost

– potpore za promicanje provedbe važnog projekta od zajedničkog europskog interesa ili za otklanjanje ozbiljnih poremećaja u gospodarstvu neke države članice Europske unije

– potpore za olakšavanje razvoja određenih gospodarskih djelatnosti ili određenih gospodarskih područja ako takve potpore ne utječu negativno na trgovinske uvjete u mjeri u kojoj bi to bilo suprotno zajedničkom interesu

– potpore za promicanje kulture i očuvanje baštine ako takve potpore ne utječu na trgovinske uvjete i tržišno natjecanje u Europskoj uniji u mjeri u kojoj bi to bilo suprotno zajedničkom interesu

– druge vrste potpora koje Vijeće Europske unije odredi svojom odlukom koju donosi na prijedlog Europske komisije.

Vrste državnih potpora koje je moguće dodijeliti u skladu s pravilima o državnim potporama su:

– regionalne potpore

– državne potpore za male i srednje poduzetnike

– državne potpore za zapošljavanje

– državne potpore za usavršavanje

– državne potpore za zaštitu okoliša

– državne potpore za istraživanje i razvoj i inovacije

– državne potpore za rizično financiranje

– državne potpore za sanaciju i restrukturiranje

– državne potpore za kulturu i očuvanje baštine, uključujući audiovizualna djela

– državne potpore za radiodifuzijske usluge

– državne potpore dodijeljene za troškove nastale uslijed liberalizacije tržišta električne energije

– državne potpore za poštanske usluge

– državne potpore za razvoj širokopojasne mreže

– državne potpore sektoru prometa

– državne potpore financijskom sektoru

– državne potpore za usluge od općeg gospodarskog interesa

– državne potpore za prijevoz stanovnika udaljenih regija

– državne potpore za infrastrukturu

– državne potpore u slučaju određenih prirodnih katastrofa.

Prema izvještaju Europske komisije iz 2017. godine, tri glavna područja u koja su bila usmjeravana sredstva u obliku državnih potpora u državama članicama Europske unije u 2016. godini su:

– zaštita okoliša uključujući uštedu energije

– regionalni razvoj, te

– istraživanje, razvoj i inovacije.

U odnosu na 2015. godinu, u 2016. godini bilježi se znatno smanjenje iznosa dodijeljenih državnih potpora za regionalni razvoj, dok su znatno porasli iznosi dodijeljenih državnih potpora za područja zaštite okoliša uključujući uštedu energije, a porasli su i iznosi dodijeljenih državnih potpora za područja istraživanja, razvoja i inovacija te male i srednje poduzetnike.

4. CILJEVI I PRIORITETI VLADE REPUBLIKE HRVATSKE U PODRUČJU DRŽAVNIH POTPORA U RAZDOBLJU
2019. – 2021.

4.1. Opće mjere

U skladu s ciljevima Strategije Europa 2020. čijim bi se ostvarenjem u svakoj državi članici Europske unije postigli viši stupnjevi zaposlenosti, proizvodnosti i socijalne kohezije, potrebno je usmjeriti se na uređenje i održanje jedinstvenog unutarnjeg tržišta kojeg se, prvenstveno pomoću nadzora nad državnim potporama, može zaštiti od nepoštene tržišne utakmice – temeljne zapreke njegovom nesmetanom funkcioniranju i daljnjem razvoju.

Sve kategorije državnih potpora nemaju isti učinak na tržišno natjecanje. Horizontalne državne potpore usmjerene ostvarenju opće željenog cilja mogu predstavljati pozitivan instrument državnih gospodarskih programa, dok sektorske državne potpore mogu predstavljati značajno narušavanje tržišnog natjecanja te bi se trebale izbjegavati.

Osim »poželjnih« horizontalnih državnih potpora, u iznimnim slučajevima i ne odstupajući od strogih pravila kojima su uređene, davatelj državne potpore mogao bi dodijeliti i druge vrste državnih potpora. Državne potpore financijskom sektoru mogle bi se dodjeljivati samo u iznimnim okolnostima u kojima je cjelokupna financijska stabilnost u opasnosti, a s ciljem sprječavanja većih asimetrija u državama članicama Europske unije koje bi mogle dodatno rascjepkati jedinstveno tržište i izazvati njegovu financijsku nestabilnost. Također i potpore za sanaciju i restrukturiranje poduzetnicima u teškoćama, potpore za koje se smatra da spadaju među vrste državnih potpora koje najviše narušavaju tržišno natjecanje, trebale bi se dodjeljivati samo u nužnim situacijama i pod strogo određenim uvjetima, te bi kao posljedicu trebale imati dugoročnu održivost poduzetnika u pitanju. Načelo jednokratne dodjele ostaje osnovno za dodjelu ove vrste državnih potpora, a restrukturiranje bi trebalo biti usmjereno reorganizaciji i racionalizaciji djelatnosti poduzetnika na učinkovitiji način, što obično uključuje napuštanje djelatnosti koje uzrokuju gubitke, restrukturiranje postojećih djelatnosti koje ponovno mogu postati konkurentne te diversifikaciju u smjeru novih i održivih djelatnosti.

Osnovni cilj politike državnih potpora u Republici Hrvatskoj u razdoblju 2019. – 2021. je smanjiti udio sektorskih državnih potpora u ukupno dodijeljenim državnim potporama, te ih u što većoj mjeri približiti razini usporedivoj s onom u Europskoj uniji.

4.2. Ciljevi dodjele državnih potpora u razdoblju
2019. – 2021.

Davatelji državnih potpora u Republici Hrvatskoj moraju osigurati da su državne potpore koje namjeravaju dodijeliti dobro osmišljene, te da u najmanjoj mogućoj mjeri narušavaju tržišno natjecanje.

Potiču se davatelji državnih potpora da nastoje da sredstva koja namjeravaju dodijeliti kao državne potpore budu posebno namijenjena:

– istraživanju, razvoju i inovacijama

– zaštiti okoliša

– usavršavanju

– zapošljavanju

– ulaganjima, posebno u obliku regionalnih potpora.

Državne potpore dane poduzetnicima s ciljem usavršavanja njihovih zaposlenika, kao i državne potpore za istraživanje, razvoj i inovacije predstavljaju podlogu za daljnji razvoj te jačanje konkurentnosti gospodarstva. Određene kategorije radnika u nepovoljnom položaju (primjerice osoba bez radnog staža) ili radnika s invaliditetom mogu imati teškoća s pristupom na tržište rada, stoga bi se određene mjere državnih potpora trebale usmjeriti na ove skupine radnika.

Jedan od poželjnih ciljeva državnih potpora je i zaštita okoliša. Davatelji državnih potpora mogli bi putem državnih potpora olakšati poduzetniku – korisniku državne potpore – premašivanje normi Europske unije za zaštitu okoliša, odnosno u slučaju nepostojanja normi Europske unije, povećanje razine zaštite okoliša, te time pomoći stvaranju održivog razvoja gospodarstva. Posebna pozornost trebala bi se usmjeriti stvaranju mjera energetske učinkovitosti, posebno energetske učinkovitosti zgrada.

Dodatno, radi ostvarenja kohezije, regionalne potpore bit će od velikog značaja. Regionalne potpore pomažu razvoju nerazvijenijih područja podržavanjem ulaganja i otvaranjem radnih mjesta na održiv način. Time se po gospodarskom rastu ujednačuju različiti dijelovi države te osigurava stabilnost i na mikroekonomskoj razini.

Smjernicama ekonomske i fiskalne politike za razdoblje 2019. – 2021. istaknut je značaj povlačenja sredstava iz fondova Europske unije koja će biti usmjerena upravo na različite razvojne i infrastrukturne projekte te aktivnosti istraživanja i inovacija.

U skladu s ciljevima dodjele državnih potpora iz pravila Europske unije o državnim potporama, primarni ciljevi čijem bi ostvarenju davatelji državnih potpora osobito trebali težiti prilikom planiranja i dodjele pojedine vrste državne potpore (kako vrsta čija se dodjela potiče tako i onih za koje se savjetuje smanjenje sredstava) su za:

1. regionalne potpore:

– povećanje broja novozaposlenih kod korisnika

– početno ulaganje, odnosno početno ulaganje u korist nove gospodarske djelatnosti

2. državne potpore za male i srednje poduzetnike:

– ulaganje

– povećanje broja novozaposlenih kod korisnika

– savjetodavne usluge

– sudjelovanje na sajmovima

– rizično financiranje

3. državne potpore za zapošljavanje:

– zapošljavanje radnika u nepovoljnom položaju, uključujući troškove pomoći

– zapošljavanje radnika s invaliditetom, uključujući dodatne troškove zapošljavanja

4. državne potpore za usavršavanje:

– mjere usavršavanja

5. državne potpore za zaštitu okoliša:

– premašenje normi Europske unije za zaštitu okoliša, odnosno u slučaju nepostojanja normi Europske unije, povećanje razine zaštite okoliša

– rana prilagodba budućim normama Europske unije

– ulaganje u mjere energetske učinkovitosti, posebno u projekte energetske učinkovitosti zgrada

– ulaganje u energetski učinkovito centralizirano grijanje i hlađenje

– ulaganje u visokoučinkovitu kogeneraciju

– ulaganje u promicanje energije iz obnovljivih izvora energije

– ulaganje u zbrinjavanje onečišćenih lokacija

– ulaganje u recikliranje i ponovnu uporabu otpada

– troškovi studije zaštite okoliša

6. državne potpore za istraživanje, razvoj i inovacije:

– projekti istraživanja i razvoja

– inovacijski klasteri

– inovacije za male i srednje poduzetnike

– inovacije procesa i organizacije poslovanja

7. državne potpore za sanaciju i restrukturiranje (samo za):

– održanje likvidnosti (potpora za sanaciju)

– ponovna uspostava dugoročne održivosti poduzetnika u teškoćama (potpora za restrukturiranje)

– pomoć za likvidnost radi pružanja potpore restrukturiranju poduzetnika (privremena potpora za restrukturiranje)

8. državne potpore za kulturu i očuvanje baštine:

– ulaganje, posebno infrastrukturno

– pretprodukcija, produkcija i distribucija audiovizualnih djela

9. državne potpore za radiodifuzijske usluge:

– pružanje radiodifuzijskih usluga od strane korisnika državnih potpora, s osobitim koristima za krajnje korisnike

10. državne potpore za poštanske usluge:

– pružanje univerzalnih poštanskih usluga krajnjim korisnicima

11. državne potpore za razvoj širokopojasne mreže:

– veća pokrivenost širokopojasne mreže

– razvoj dodatnog kapaciteta i veće brzine

– približavanje krajnjim korisnicima usluge širokopojasne mreže

12. državne potpore sektoru prometa:

– koordinacija prometa

odnosno ako se dodjeljuju poduzetnicima posebno u sektoru željezničkog prometa:

– postizanje interoperabilnosti, sigurnosti i razvoja visokobrzinske željeznice

– održanje konkurentnosti željezničkog prometa u odnosu s drugim oblicima prometa koji uzrokuju veća zagađenja ili veće vanjske troškove

– ograničenje učinka željezničkog prometa na okoliš

– poboljšanje sigurnosti željezničkog prometa;

ako se dodjeljuju posebno društvima za upravljanje brodovima:

– upravljanje posadom

– tehničko upravljanje;

ako se dodjeljuju posebno sektoru pomorskog prometa:

– sigurnost, učinkovitost, pouzdanost i ekološku prihvatljivost pomorskog prometa

– upis brodova u hrvatski upisnik brodova i povrat brodova pod hrvatsku zastavu

– konsolidacija pomorskog prometa

– održavanje i poboljšavanje pomorskog know-how-a

– zaštita i promicanje zaposlenosti europskih pomoraca

– promicanje novih usluga u području kratkopružnog pomorskog prijevoza

– pomorske luke;

ako se dodjeljuju posebno sektoru prometa na unutarnjim plovnim putovima:

– luke unutarnjih plovnih putova;

ako se dodjeljuju posebno sektoru zračnog prometa:

– zračne luke (uključujući regionalne zračne luke) za ulaganja, posebno infrastrukturna

– zračni prijevoznici za otvaranje novih zračnih linija ili novih voznih redova s češćim letovima, čime se povećava povezivanje regije

13. državne potpore financijskom sektoru:

– osiguranje financijske stabilnosti tj. sprječavanje velikih negativnih učinaka prelijevanja na ostatak bankarskog sustava koji bi mogli proizaći iz propasti kreditne institucije te osiguranje kontinuiranog, odgovarajućeg kreditiranja realnog gospodarstva od strane bankarskog sustava u cjelini

14. državne potpore za usluge od općeg gospodarskog interesa:

– osiguranje nesmetanog pružanja usluga od općeg gospodarskog interesa krajnjim korisnicima

15. državne potpore za prijevoz stanovnika udaljenih regija:

– troškovi karata zračnog ili pomorskog prijevoza putnika udaljenih regija

16. državne potpore za infrastrukturu:

– izgradnja ili nadogradnja istraživačke infrastrukture

– izgradnja ili nadogradnja energetske infrastrukture

– izgradnja ili nadogradnja sportske i višenamjenske rekreativne infrastrukture

– izgradnja ili nadogradnja lokalne infrastrukture

17. državne potpore u slučaju određenih prirodnih katastrofa:

– troškovi šteta nastalih kao izravna posljedica određenih prirodnih katastrofa, primjerice potresa, snježnih lavina, odrona tla, poplava i šumskih požara prirodnog podrijetla.

4.3. Postupanje davatelja državnih potpora

Najvažniju ulogu u ostvarenju zadanih ciljeva imaju sami davatelji državnih potpora, koji prilikom izrade prijedloga državnih potpora trebaju voditi računa te iskazivati u prijedlozima državnih potpora koje dostavljaju Ministarstvu financija na mišljenje, u skladu sa Zakonom o državnim potporama:

(i) usklađenost glavnih ciljeva dodjele državne potpore s ciljevima odgovarajuće kategorije državnih potpora iz ovih Smjernica

(ii) jasno određenje pokazatelja učinkovitosti državne potpore

(iii) ako je moguće, brojčani prikaz očekivanih ostvarenja nakon dodjele državnih potpora te mjerljivih pokazatelja učinkovitosti

(iv) procjenu potrebnih i raspoloživih proračunskih sredstava (po izvorima financiranja) za mjere državnih potpora, odnosno procjenu utjecaja na prihode državnog proračuna u slučajevima u kojima je primjenjivo

(v) ako je moguće, opis učinkovitosti dodijeljenih državnih potpora u prethodnim godinama u svrhu izbjegavanja dodjele državnih potpora kojima se ne ostvaruju željeni učinci.

Prilikom planiranja bilo koje mjere državnih potpora, davatelji državnih potpora trebaju se voditi sljedećim općim smjernicama:

1. Dodjela državnih potpora, u pravilu, ne bi smjela predstavljati zamjenu privatnom financiranju, već nadopunu. Svaka državna potpora mora imati poticajni učinak, odnosno mora, u načelu, navesti korisnika na aktivnosti koje ne bi poduzeo bez primanja državne potpore.

2. Državna potpora trebala bi predstavljati instrument uspješnog i učinkovitog raspolaganja javnim sredstvima.

3. Davatelji državnih potpora trebaju osobito oprezno postupati pri odlučivanju o dodjeli državnih potpora koje, po svojoj prirodi, imaju negativniji učinak na tržišno natjecanje. To su sektorske državne potpore, za koje iznos i učestalost dodjele u razdoblju 2019. – 2021. treba smanjiti na najmanju moguću mjeru.

4. Davatelji državnih potpora trebali bi nastojati planirati dodjelu državnih potpora temeljem programa državnih potpora (a u što manjoj mjeri pojedinačnih državnih potpora), posebno onih izrađenih u skladu s Uredbom Komisije (EU) br. 651/2014 оd 17. lipnja 2014. o ocjenjivanju određenih kategorija potpora spojivima s unutarnjim tržištem u primjeni članaka 107. i 108. Ugovora (SL L 187, 26. 6. 2014.) te Uredbom Komisije (EU) 2017/1084 od 14. lipnja 2017. o izmjeni Uredbe (EU) br. 651/2014 u vezi s potporama za infrastrukture luka i zračnih luka, pragova za prijavu potpora za kulturu i očuvanje baštine i za potpore za sportsku i višenamjensku rekreativnu infrastrukturu te regionalnih operativnih programa potpora za najudaljenije regije i o izmjeni Uredbe (EU) br. 702/2014 u vezi s izračunavanjem prihvatljivih troškova (SL L 156, 20. 6. 2017.), a koje Europska komisija ne odobrava prije njihove provedbe (tzv. državne potpore izuzete od obveze prijave Europskoj komisiji).

5. ZAKLJUČNO

Državne potpore instrument su čijom se pravilnom i pametnom upotrebom može u značajnoj mjeri doprinijeti jačanju gospodarstva Republike Hrvatske. Stoga je nužno pomno planirati dodjele državnih potpora, izabrati najučinkovitije mjere te pratiti njihovu provedbu i ostvarenje prethodno postavljenih ciljeva.

Slijedeći ove Smjernice i postupajući u skladu s njima u sljedećem trogodišnjem razdoblju, davatelji državnih potpora će prilikom planiranja i izrade prijedloga državnih potpora, a Ministarstvo financija prilikom ocjene prijedloga državnih potpora, moći osigurati prijeko potrebnu pravilnu i razumnu upotrebu državnih potpora.

Najveća odgovornost ostaje na davateljima državnih potpora koji u svrhu ostvarenja ciljeva zadanih ovim Smjernicama, a pazeći na ograničenja proračunskih sredstava, moraju uložiti napore radi pravilnog određenja intenziteta i usmjerenja pojedinih državnih potpora k postavljenim ciljevima.

Provedba politike državnih potpora u Republici Hrvatskoj, usklađena s politikom državnih potpora Europske unije, trebala bi omogućiti ostvarenje krajnjeg cilja – promjene u strukturi državnih potpora povećanjem udjela horizontalnih državnih potpora uz istodobno smanjenje sektorskih državnih potpora.