Ustavni sud Republike Hrvatske
504
Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Frane Staničić, predsjednik, te suci Andrej Abramović, Mato Arlović, Sanja Bezbradica Jelavić, Dražen Bošnjaković, Ante Galić, Biljana Kostadinov, Lovorka Kušan, Maša Marochini Zrinski, Rajko Mlinarić, Goran Selanec, Miroslav Šeparović i Miroslav Šumanović, odlučujući o zahtjevu za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.), odnosno rješavajući o prijedlozima za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske, na sjednici održanoj 31. ožujka 2026. donio je
ODLUKU
I. Odbija se zahtjev trideset i jednog zastupnika u Hrvatskom saboru za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 33., 34. i 63. Zakona o upravljanju i održavanju zgrada (»Narodne novine« broj 152/24.).
II. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.
i
RJEŠENJE
I. Ne prihvaćaju se prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 10., 14., 17., 20. stavaka 4. i 5., 25., 26., 31., 32., 33., 34., 35., 41., 52., 57., 58. i 63. Zakona o upravljanju i održavanju zgrada (»Narodne novine« broj 152/24.).
II. Odbacuje se prijedlog predlagatelja Maria Markovića iz Zagreba (predmet broj: U-I-411/2025) za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 7., 8., 9., 10., 14. stavka 2. i 28. stavka 4. Zakona o upravljanju i održavanju zgrada (»Narodne novine« broj 152/24.) i prijedlog predlagatelja Šime Peruze (predmet broj: U-I-3935/2025) za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 69. Zakona o upravljanju i održavanju zgrada (»Narodne novine« broj 152/24.).
III. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.
Obrazloženje odluke i točke I. rješenja
I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM
1. Na 4. sjednici održanoj 13. prosinca 2024. Hrvatski sabor donio je Zakon o upravljanju i održavanju zgradama (u daljnjem tekstu: ZoUOZ), koji je objavljen u »Narodnim novinama« broj 152 od 24. prosinca 2024., a stupio je na snagu 1. siječnja 2025. (članak 69. ZoUOZ-a).
1) U odnosu na ZoUOZ
2. Ustavnom sudu 2. travnja 2025. podnio je trideset i jedan (31) zastupnik/zastupnica jedanaestog saziva Hrvatskog sabora (u daljnjem tekstu: podnositelji zahtjeva) zahtjev za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 33., 34. i 63. ZoUOZ-a, na temelju članka 35. alineje 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon). Uz zahtjev (predmet broj: U-I-1335/2025) podnesena je lista koja sadrži potpise trideset i jednog (31) zastupnika/zastupnice Hrvatskog Sabora.
Jedanaesti saziv Hrvatskog sabora broji jednu stotinu i pedeset (150) zastupnika, slijedom čega jednu petinu (1/5) od toga broja čini trideset (30) zastupnika, stoga je zahtjev koji je podnijelo trideset i jedan (31) zastupnik/zastupnica dopušten u smislu članka 35. alineje 1. Ustavnog zakona.
3. Prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom više članaka ZoUOZ-a podnijela je Udruga »Spasimo male obiteljske iznajmljivače« (u daljnjem tekstu: SMOi; predmet broj: U-I-1600/2025), te ukupno 239 fizičkih osoba.
3.1. Tako su prijedloge podnijeli Mario Marković iz Zagreba (predmet broj: U-I-411/2025), Bruno Ružička iz Zagreba (predmet broj: U-673/2025), Danijela Čikotić, Joško Ivanović, Ozren Bužančić, Biljana Vučić, Milan Vatavuk i Petar Kedžo, svi iz Splita, koje zastupa Saša Stipić, odvjetnik iz Zagreba (predmet broj: U-I-888/2025), Marijan Skorić iz Zagreba (predmet broj: U-I-1477/2025), Darko Grošić iz Koprivnice (predmet broj: U-I-2501/2025), Šime Peruza iz Vira (predmet broj: U-I-3935/2025), Damir Josip Kaštelan iz Rijeke (predmet broj: U-I-4065/2025), te Antonio Marečić iz Jastrebarskog (predmet broj: U-I-4492/2025).
Za potrebe pisanja ove odluke i rješenja, kao i ocjene o prigovorima ovih predlagatelja – fizičkih osoba, Ustavni sud će u daljnjem tekstu koristiti zajednički naziv: predlagatelji.
3.2. Ostale prijedloge (njih ukupno 232) podnijele su fizičke osobe čiji sadržaj je u potpunosti identičan. Radi nepotrebnog opterećivanja teksta odluke i rješenja brojevi njihovih ustavnosudskih predmeta, kao i podaci o samim predlagateljima fizičkim osobama, sadržani su u posebnom dodatku ove odluke i rješenja koji se smatra njezinim sastavnim dijelom.
Danom objave ove odluke i rješenja, zajedno s posebnim dodatkom, u »Narodnim novinama«, službenom listu Republike Hrvatske, smatra se danom njezine dostave svakom pojedinom predlagatelju u navedenom dodatku.
Za potrebe pisanja ove odluke i rješenja, kao i ocjene o prigovorima ovih predlagatelja – fizičkih osoba, Ustavni sud će u daljnjem tekstu koristiti zajednički naziv: mali obiteljski iznajmljivači.
4. Na temelju članka 45. Ustavnog zakona u više predmeta predložena je i privremena obustava izvršenja pojedinačnih akata ili radnji koje se poduzimaju na osnovi osporenih odredaba ZoUOZ-a smatrajući da bi njihovim izvršenjem mogle nastupiti teške i nepopravljive posljedice.
2) Očitovanja nadležnog tijela
5. Ustavni sud zatražio je dopisima brojeva: U-I-411/2025, U-I-673/2025, U-I-888/2025, U-I-1335/2025, U-I-1600/2025, U-I-1629/2025, U-I-1630/2025 od 8. svibnja 2025., U-I-2501/2025 od 12. lipnja 2025., te dopisom broj: U-I-4065/25 od 13. siječnja 2026., na temelju članka 25. Ustavnog zakona, očitovanja o zahtjevu za ocjenu osporenih odredaba ZoUOZ-a s Ustavom i prijedlozima za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti više odredaba ZoUOZ-a s Ustavom od Ministarstva prostornog uređenja, graditeljstva i državne imovine Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Ministarstvo).
5.1. U predmetu broj: U-I-411/2025 Ustavni sud zaprimio je očitovanje Ministarstva, klasa: 011-01/25-01/300, ur.broj: 531-14-3-25-3 od 12. lipnja 2025.
U predmetu broj: U-I-673/2025 Ustavni sud zaprimio je očitovanje Ministarstva, klasa: 371-01/25-03/18, ur.broj: 531-14-3-25-3 od 12. lipnja 2025.
U predmetu broj: U-I-888/2025 Ustavni sud zaprimio je očitovanje Ministarstva, klasa: 371-01/25-03/19, ur.broj: 531-14-3-25-3 od 12. lipnja 2025.
U predmetu broj: U-I-1335/2025 Ustavni sud zaprimio je očitovanje Ministarstva, klasa: 371-01/025-03/19, ur.broj: 531-14-3-25-4 od 12. lipnja 2025.
U predmetu broj: U-I-1600/2025 Ustavni sud zaprimio je očitovanje Ministarstva, klasa: 371-01/25-03/19, ur.broj: 531-14-3-25-5 od 12. lipnja 2025.
U predmetu broj: U-I-1629/2025 Ustavni sud zaprimio je očitovanje Ministarstva, klasa: 371-01/25-03/19, ur.broj: 531-14-3-25-6 od 12. lipnja 2025.
U predmetu broj: U-I-1630/2025 Ustavni sud zaprimio je očitovanje Ministarstva, klasa: 371-01/25-03/19, ur.broj: 531-14-3-25-7 od 12. lipnja 2025.
5.2. U predmetu broj: U-I-2501/2025 Ustavni sud zaprimio je očitovanje Ministarstva, klasa: 011-01/25-01/316, ur.broj: 531-14-3-25-3 od 12. lipnja 2025.
5.3. U predmetu broj: U-I-4064/2025 Ustavni sud zaprimio je očitovanje Ministarstva, klasa: 011-01/25-01/815, ur.broj: 531-14-3-25-2 od 13. siječnja 2026. (pogrešno navedeno 2025.)
II. OSPORENI ČLANCI ZoUOZ-a, PRIGOVORI PODNOSITELJA ZAHTJEVA I PREDLAGATELJA, TE OČITOVANJE MINISTARSTVA
6. Podnositelji zahtjeva i gotovo svi predlagatelji smatraju da članci 33., 34. i 63. ZoUOZ-a nisu u suglasnosti s člancima 14., 16., 48., 49., 50. i 90. Ustava.
6.1. Pored istaknute nesuglasnosti s Ustavom članaka 33., 34. i 63. ZoUOZ-a, pojedini predlagatelji smatraju da s Ustavom nisu u suglasnosti i sljedeći članci ZoUOZ-a: 4. stavak 1. točka 15., 7., 8., 9., 10., 14., 17., 20. stavci 4. i 5., 25. stavci 4., 5., 6., 7. i 8., 26. stavci 3., 4., 5., 6., 7., 8., 9., 10. i 11., 28. stavak 4., 31. stavak 3., 32., 35., 41. stavak 1. točke 8., 9. i 10. te stavci 4., 5., i 6., 52. stavak 1. točke 1., 4., 10., 12., 18., 19. i 27., te stavak 2., 57. stavak 1. točka 18. i stavak 3., 58. stavci 1. i 2. i članak 69.
6.2. Zbog brojnosti osporenih članaka ZoUOZ-a, a radi preglednosti i lakšeg razumijevanja ocjene Ustavnog suda o prigovorima podnositelja zahtjeva i svih predlagatelja, u nastavku odluke i rješenja prigovori podnositelja zahtjeva i predlagatelja detaljnije će se navesti uz svaku osporenu odredbu i/ili grupu osporenih odredaba ZoUOZ-a uz mjerodavne dijelove očitovanja Ministarstva te ocjenu Ustavnog suda o prigovorima podnositelja zahtjeva i predlagatelja.
Zaključno, iznijeti će se odluka o privremenoj obustavi izvršenja.
III. KONAČNI PRIJEDLOG I DONOŠENJE ZAKONA O UPRAVLJANJU I ODRŽAVANJU ZGRADA
7. Vlada Republike Hrvatske uputila je, aktom klasa: 022-03/23-01/85, ur.broj: 50301-27/20-24-10 od 28. studenoga 2024., Hrvatskom saboru Konačni prijedlog Zakona o upravljanju i održavanju zgrada (u daljnjem tekstu: P.Z.).
7.1. U odnosu na razloge i ciljeve koji se donošenjem ZoUOZ-a žele postići, Vlada je u točki I. P.Z.-a, pod nazivom »Razlozi zbog kojeg se zakon donosi«, navela:
»Stanovanje zauzima najveći dio urbaniziranog prostora i prevladavajući je sadržaj naselja u Republici Hrvatskoj. Nesporno je stoga da stanovanje kao i zgrade u kojima se ono odvija zaslužuje iznimnu pozornost, kako kroz planiranje prostora, projektiranje i gradnju tako i kroz zakonodavstvo, a sve s ciljem da se građanima osigura dostojan i funkcionalan stan. Stanovanje bi radi navedenog trebalo u pitanjima kao što su dostupnost, osnovni standard kvalitete, pristupačnost ranjivim skupinama i dr. biti društveno regulirano i kontrolirano područje. Spomenuto se postiže i ostvaruje primjerice u okviru Zakona o društveno poticajnoj stanogradnji... na temelju kojeg se kontinuirano djeluje u pravcu približavanja mogućnosti zadovoljenja stambenih potreba građanima i poboljšanja standarda stanovanja. Također, isto je učinjeno i kroz Zakon o subvencioniranju stambenih kredita... Navedeni primjeri pokazuju potrebu da se kroz zakonodavnu aktivnost urede pitanja koja se tiče problematike stanovanja.
Međutim, dosadašnja zakonodavna aktivnost nije sustavno riješila, već se samo dotakla pitanja upravljanja i održavanja zgrada koje je nedvojbeno od suštinske važnosti za postizanje cilja kvalitetnog stanovanja, ali i zaštite zdravlja i života građana. Analizom stanja na području upravljanja, održavanja i korištenja stambenih i poslovnih zgrada i provedbi propisa kojim su u dijelu uređena ta pitanja do danas se primjenjuju odredbe Dijela devetog (‘Prijelazne i završne odredbe’), Glave 3. (‘Izvršavanje ovlasti glede cijele nekretnine u prijelaznom razdoblju’) Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima (... u daljnjem tekstu: ZV) koje su inicijalno pripremljene za prijelazno razdoblje od 12 mjeseci. Također, uočeno je da su spomenute odredbe ZV-a nedorečene te da je pojedina pitanja moguće urediti na način koji će biti jednostavniji i učinkovitiji u provedbi te više odgovarati stvarnim situacijama i potrebama. Posebno se navedeno odnosi na novije pojave kratkoročnog najma stanova i najma stanova za više osoba, s kojim se utječe na kvalitetu života u zgradama, ali i na smanjenje raspoloživog stambenog fonda za primarnu ulogu, odnosno za dugoročno rješavanje stambenog pitanja kao temeljne ljudske potrebe. Vlada Republike Hrvatske je na temelju ZV-a 1997. godine donijela Uredbu o održavanju zgrada (‘Narodne novine’, br. 64/97.), kojom su djelomično uređena pitanja održavanja zgrada, ali kojom nisu uređena pitanja upravljanja zgradama kao i druga pitanja s tim u vezi, slijedom čega ista nije podobna za primjenu kao propis koji uređuje predmetnu problematiku.
Posljedica takvog stanja stvari je teško i neučinkovito upravljanje zgradama što ima za daljnju posljedicu:
– otežano, odnosno onemogućeno ispunjavanje obveza vlasnika zgrada na njihovom održavanju u skladu s propisima o gradnji (...)
– smanjenje kvalitete i sigurnosti stanovanja u istima (...)
– otežano upravljanje zgradama i pripadajućim dijelovima, otežano održavanje kućnog reda, odnosno upravljanje režimima stambenih i drugih funkcija koji se odvijaju u zgradama i pripadajućim dijelovima
– neispunjavanje, odnosno djelomično ili teško ispunjavanje obveza prema javnopravnim subjektima i drugim osobama
– otežano, odnosno onemogućeno sudjelovanje u društvenim (domaćim i europskim) akcijama poboljšanja tehničke i druge kvalitete zgrada koje su često subvencionirane.
S obzirom na navedeno i nedvojbenu pretežitost stanovanja u urbanom prostoru Republike Hrvatske što je navedeno u poglavlju Stanje i procesi u prostoru Strategije prostornog razvoja Republike Hrvatske (‘Narodne novine’ broj 106/07.), ukazuje se potreba da se održavanje i upravljanje zgradama kao sastavni dijelovi učinkovite politike kvalitetnog stanovanja urede zakonom.
Vodeći o tome računa, pristupilo se izradi ovoga Zakona pri čemu je za polazište uzeta potreba definiranja zajedničkih dijelova zgrade, minimalnog iznosa i način plaćanja zajedničke pričuve, nužnost održavanja zajedničkih dijelova zgrade, propisivanje načina upravljanja zgradom, osnovni sadržaj ugovora o upravljanju zgradom te prava, obveze i odgovornosti upravitelja zgrade, predstavnika suvlasnika i suvlasnika.
Imajući u vidu sve prethodno navedeno izrada i donošenje ovoga Zakona ukazuje se neophodnim radi otklanjanja uočenih problema i njihovih posljedica na način da se urede pitanja koja su ključna za učinkovito i kvalitetno upravljanje i održavanje zgrada.
Donošenjem ovoga Zakona otklonit će se postojeća pravna praznina koja se odnosi na pravno uređenje pitanja upravljanja i održavanja zgrada. Cilj donošenja ovoga Zakona je da se bez bitnih promjena sadržaja i zadiranja u međuvlasničke odnose uređenih ZV-om osigura kvalitetnije upravljanje i održavanje zgrada kao i pitanja značajna za postizanje tog cilja (...) Nadalje, ovim Zakonom se uređuje pitanje suglasnosti suvlasnika za kratkoročni najam stanova i najam stanova za smještaj više osoba, s obzirom na to da takav oblik najma utječe na kvalitetu stanovanja svih suvlasnika u zgradi ali i smanjuje stambeni fond za dugoročno rješavanje stambenog pitanja kao jedne od temeljnih ljudskih potreba. U 2024. godini donesena je Strategija demografske revitalizacije Republike Hrvatske do 2033. godine (‘Narodne novine’, broj 36/24.), u kojoj je jedna od osnovnih mjera rješavanje stambenog pitanja mladih, za što je potrebno u što kraćem roku povećati stambenu ponudu i smanjiti potrošnju postojećeg stambenog fonda za ne stambene namjene. Uvođenjem zajednice suvlasnika kao nove prave osobe procesno će se pojednostaviti postupanje u svim odnosima prema trećima i unutar zajednice suvlasnika (...) Registar zajednica suvlasnika vodit će Državna geodetska uprava koja već ima iskustva u vođenju takvih registara, s obzirom na to da već vodi Registar zgrada. (...)
Donošenje ovog Zakona doprinijet će sustavnom podizanju kvalitete stanovanja, efikasnijem ispunjavanju temeljenih zahtjeva za građevine, te unaprjeđeniju izgleda zgrada, a s time i unaprjeđenju životnog i radnog okoliša, kroz definiranje i uređivanje pitanja koja su bitna za učinkovito i adekvatno upravljanje zgradama od strane suvlasnika, odnosno upravitelja zgrada kao i s tim povezanim uređenjem pitanja održavanja zgrada (...)
Ovaj Zakon će omogućiti i efikasniju provedbu Dugoročne strategije obnove nacionalnog fonda do 2050. (...) s posebnim naglaskom na povećanje otpornosti zgrada na potres i požar, kao i na zahtjeve energetske obnove grade (...)
Ovim se Zakonom propisuju i prekršajne kazne za upravitelje zgrade čime će se doprinijeti povećanju odgovornosti upravitelja zgrade za zakonito izvršavanje svojih dužnosti i obveza.
Također, donošenjem ovoga Zakona, pokrenut će se nužni koraci prema ostvarivanju kvalitetne i odgovarajuće stambene politike u Republici Hrvatskoj.«
7.2. U odnosu na pitanja koja se ZoUOZ-om rješavaju, Vlada je u točki II. P.Z.-a, pod nazivom »Pitanja koja se Zakonom rješavaju«, navela:
»Predmetnim Zakonom uređuju se sljedeća osnovna pitanja:
(...)
– obveza suglasnosti suvlasnika za kratkoročni najam stana i najam stana za više osoba
– mogućnost obavljanja tihih i mirnih djelatnosti u stanovima
– prekršajnih kazni za upravitelja zgrade i suvlasnika za povredu Zakona
– prijelaznih i završnih odredbi koja uređuju dosadašnje sklopljene međuvlasničke ugovore i ugovore o održavanju te dosadašnje upravitelje zgrade koji djelatnost upravljanja zgradama obavljaju do stupanja na snagu ovog Zakona, rokove za donošenje propisa, akata i dokumenata koji se donose na temelju ovog Zakona te naposljetku stupanje na snagu Zakona.«
7.3. Kao što je već spomenuto (v. točku 1. obrazloženja ove odluke i rješenja), ZoUOZ je donesen na 4. sjednici Hrvatskog sabora, održanoj 13. prosinca 2024., sa 77 glasova »za« i njih 59 »protiv«.
Odbor za turizam, Odbor za prostorno uređenje i graditeljstvo, Odbor za zakonodavstvo i Odbor za rad, mirovinski sustav i socijalno partnerstvo očitovali su se o P.Z.-u.
IV. OSPORENE ODREDBE, PRIGOVORI PODNOSITELJA ZAHTJEVA I PREDLAGATELJA, OČITOVANJE MINISTARSTVA I OCJENA USTAVNOG SUDA
A. ČLANCI 4., 33., 34., 35. I 63. ZoUOZ-a
1) Osporene odredbe
8. Članci 4., 33., 34., 35. i 63. ZoUOZ-a, u mjerodavnom dijelu, glase:
»DIO PRVI OPĆE ODREDBE
(...)
Pojmovi
Članak 4.
(1) Pojedini pojmovi u smislu ovoga Zakona imaju sljedeće značenje:
(...)
(15) tiha i mirna djelatnost podrazumijeva gospodarsku djelatnost koja se obavlja na način da se ne čuje niti uzrokuje vibracije u susjednim stanovima i zajedničkim dijelovima zgrade te da je prilikom obavljanja gospodarske djelatnosti u stanu stalno nazočna osoba koja gospodarsku djelatnost obavlja
(...)«
»DIO DRUGI ZAJEDNIČKI DIJELOVI I UREĐAJI ZGRADE
NJIHOVO ODRŽAVANJE, ZAJEDNIČKA PRIČUVA I
OBVEZA OSIGURANJA ZGRADE
(...)
Obavljanje gospodarske djelatnosti u stambenim zgradama
Članak 33.
(1) U stanovima u višestambenim i stambeno-poslovnim zgradama mogu se, osim stanovanja, obavljati registrirane tihe i mirne djelatnosti.
(2) Osim djelatnosti iz stavka 1. ovoga članka, u stanovima u višestambenim i stambeno-poslovnim zgradama mogu se obavljati i druge registrirane djelatnosti ako je za njihovo obavljanje utvrđena promjena namjene stana, sukladno odredbama propisa kojim se uređuje prostorno uređenje, i dobivena suglasnost dvotrećinske većine suvlasnika, uz dodatni uvjet da suglasnost obavezno moraju dati i svi suvlasnici te zgrade čiji zidovi, podovi ili stropovi graniče sa stanom u kojem se takva djelatnost obavlja.
(3) Suvlasnici daju suglasnost iz stavka 2. ovoga članka na određeni rok koji ne smije biti kraći od pet godina.
(4) Suglasnost iz stavka 2. ovoga članka može se opozvati i prije roka na koji je dana ako se obavljanjem djelatnosti iz stavka 2. ovoga članka tri i više puta unutar dvije godine krši kućni red i prava ostalih suvlasnika.
(5) Opoziv suglasnosti iz stavka 4. ovoga članka donosi se natpolovičnom većinom suvlasnika.
(6) Suglasnost iz stavka 2. ovoga članka i rokovi u kojima je ona dana vežu i svakog budućeg vlasnika stana.
(7) Nijedan suvlasnik nije dužan trpjeti da ga se obavljanjem poslovne djelatnosti u stanu u višestambenoj ili stambeno-poslovnoj zgradi uznemirava na način da je izložen prekomjernoj buci ili vibracijama i ovlašten je zahtijevati da takvo uznemiravanje prestane te da mu se nadoknadi pretrpljena šteta.
Stanovi za kratkoročni najam
Članak 34.
(1) Vlasniku stana i svakoj trećoj osobi koja namjerava koristiti stan za kratkoročni najam potrebna je prethodna pisana suglasnost dvotrećinske većine suvlasnika, uz dodatan uvjet da suglasnost obavezno moraju dati i svi suvlasnici te zgrade čiji zidovi, podovi ili stropovi graniče s njegovim stanom koji se namjerava koristiti za kratkoročni najam.
(2) Prilikom skupljanja suglasnosti iz stavka 1. ovoga članka smatra se da su s takvom namjenom korištenja stana suglasni svi suvlasnici posebnih dijelova koji se koriste za kratkoročan najam.
(...)
(4) Suvlasnici daju suglasnost iz stavka 1. ovoga članka na određeni rok koji ne smije bit kraći od pet godina.
(5) Suglasnost iz stavka 4. ovoga članka može se opozvati i prije roka na koji je dana ako se obavljanjem djelatnosti iz stavka 1. ovoga članka tri i više puta unutar dvije godine krši kućni red i prava ostalih suvlasnika.
(6) Opoziv suglasnosti iz stavka 5. ovoga članka donosi se natpolovičnom većinom suvlasnika.
(7) Suglasnost iz stavka 1. ovoga članka i rokovi u kojima je ona dana vežu i svakog budućeg vlasnika stana.
Najam za veći broj osoba
Članak 35.
(1) Vlasniku posebnog dijela zgrade i svakoj trećoj osobi koja namjerava koristiti svoj posebni dio zgrade za smještaj više od četiri punoljetne osobe koje nisu rodbinski povezane u uspravnoj liniji ili pobočnoj liniji do zaključno drugog stupnja srodstva potrebna je prethodna pisana suglasnost dvotrećinske većine suvlasnika, uz dodatan uvjet da suglasnost obvezno moraju dati i svi suvlasnici te zgrade čiji zidovi, podovi ili stropovi koji graniče s njegovim posebnim dijelom koji se namjerava koristiti za najam za veći broj osoba.
(...)«
»DIO SEDMI PRIJELAZNE I ZAVRŠNE ODREDBE
(...)
Obveze suvlasnika u prijelaznom razdoblju
Članak 63.
(1) Vlasnici stanova koji se na dan stupanja na snagu ovoga Zakona koriste za obavljanje registrirane djelatnosti iz članka 33. stavka 2. ovoga Zakona obvezni su prikupiti suglasnosti iz tog stavka u roku od pet godina od dana stupanja na snagu ovoga Zakona.
(2) Vlasnici stanova koji se na dan stupanja na snagu ovoga Zakona koriste za kratkoročni najam obvezni su prikupiti suglasnost iz članka 34. ovoga Zakona u roku od pet godina od dana stupanja na snagu ovoga Zakona.
(3) Vlasnici posebnih dijelova zgrade koji se na dan stupanja na snagu ovoga Zakona koriste za najam više osoba obvezni su prikupiti suglasnosti iz članka 35. ovoga Zakona u roku od godine dana od dana stupanja na snagu ovoga Zakona.
(...)«
2) Prigovori podnositelja zahtjeva i predlagatelja
a) Prigovori podnositelja zahtjeva
8.1. Podnositelji zahtjeva smatraju da članci 33. stavak 1. i 34. stavak 1. ZoUOZ-a nisu u suglasnosti s ustavnim jamstvom jednakosti pred zakonom jer se osporenim odredbama uvodi diskriminacija na način da se u stambenim zgradama, čija je primarna namjena stanovanje, omogućuje korištenje stanova u nestambene svrhe pri čemu se za pojedine djelatnosti, za razliku od djelatnosti kratkoročnog najma, ne traži suglasnost ostalih suvlasnika. Pojašnjavaju da svi argumenti koje »Zakonodavac« navodi kao razloge zbog kojih se za obavljanje djelatnosti kratkoročnog najma u stanu treba tražiti suglasnost ostalih stanara, postoje i kod tzv. tihih i mirnih djelatnosti, štoviše, tvrde da su ti razlozi više izraženi. Nadalje, tvrde da je kratkoročni najam, po prirodi korištenja prostora, »identičan stanovanju, odnosno dugoročnom najmu« zbog čega je utjecaj na infrastrukturu i ostale stanare zgrade identičan onome kod »redovitog stanovanja«. Suprotno kratkoročnom najmu, upućuju, da tzv. tihe i mirne djelatnosti koriste prostor čija je primarna urbanistička intencija bila stanovanje za sasvim drugu namjenu, te sukladno tome drukčije opterećuju infrastrukturu. Dalje navode:
»Npr., za odvjetničke, javno bilježničke urede i zdravstvene ordinacije klijenti zauzimaju mnogo više parkirnih mjesta nego što je predviđeno urbanističkim planom, višestruko veći broj ljudi ulazi u zgradu itd. S druge strane, kratkoročni najam se, pogotovo u slučaju legalnog najma malih obiteljskih iznajmljivača, obavlja sukladno izdanim Rješenjima o obavljanju djelatnosti pružanja smještaja turistima u kućanstvu. Takva Rješenja su izdana na osnovu važećih uporabnih dozvola, te nakon što je, od strane stručne osobe izvršen očevid u objektu. Stoga je broj gostiju točno definiran prema originalno urbanistički predviđenom kapacitetu stana, te ne dolazi do prekomjernog oštećenja infrastrukture.
Iako je nedvojbeno jasno da je, ako uopće postoji potreba za izdavanjem suglasnosti suvlasnika, ta potreba mnogo izraženija kod tzv. tihih i mirnih djelatnosti, nego kod kratkoročnog najma.«.
U nastavku podnositelji zahtjeva pojašnjavaju da je stanovima koji se koriste za tzv. tihe i mirne djelatnosti zauvijek promijenjena namjena pri čemu su potpuno »izgubljeni za svoju primarnu svrhu, tj. stanovanje i/ili dugoročni najam«, dok se stanovi za kratkoročni najam i dalje koriste za stanovanje odnosno svoju prvotnu namjenu.
U odnosu na članak 63. ZoUOZ-a, podnositelji zahtjeva smatraju da osporena odredba ima povratno djelovanje što nije u suglasnosti s člankom 90. stavcima 3. i 4. Ustava. Tvrde da ne postoje posebno opravdani razlozi koji omogućuju »povratno/kvazipovratno« djelovanje propisane mjere obveznog prikupljanja suglasnosti jer se cilj te mjere mogao postići na drugi način. Pojašnjavaju kako se kratkoročni najam stanova (u dijelu koji se odnosi na legalni najam) potpuno pogrešno dijagnosticirao kao uzrok nastanka negativnih učinaka na priuštivost stanovanja i kvalitetu života u zgradama. Upućuju da analizirani podaci koje zakonodavac navodi kao izvore na kojima temelji svoje zaključke nedvosmisleno upućuju i na druge pojave kao uzroke navedenih negativnosti, posebice nekomercijalni smještaj. Također, tvrde da ZoUOZ, suprotno temeljenim načelima Ustava, pojedine pružatelje usluga kratkoročnog najma, konkretno hotele i iznajmljivače u obiteljskim kućama, neosnovano stavlja u povoljniji položaj od onih malih obiteljskih iznajmljivača koji iznajmljuju stanove u zgradama. Ove navode zaključuju tvrdnjama da kratkoročni najam stanova malih obiteljskih iznajmljivača nije uzrok navedenih negativnih pojava i da primjena ZoUOZ-a neće dovesti do njihova smanjenja, već upravo suprotno, rezultirati će njihovim povećanjem dok će se građane koji obavljaju legalnu djelatnost kratkoročnog najma nastaviti neopravdano diskriminirati.
Vezano za obvezu pribavljanja prethodne suglasnosti iz članka 34. ZoUOZ-a podnositelji zahtjeva navode kako se osporenom odredbom daje pravo »jednom jedinom, određenom suvlasniku« da bez navođenja razloga ili argumenata, drugom suvlasniku ograniči vlasništvo i onemogući ga da se bavi legalnom djelatnošću pružanja usluga smještaja čak i u slučaju da je dobio suglasnost više od dvije trećine ostalih suvlasnika (ili čak i svih ostalih suvlasnika). Na taj način, smatraju, ograničava se i pravo na rad i slobodno biranje poziva iz članka 54. Ustava.
Nadalje, smatraju da propisana mjera pribavljanja pisane suglasnosti ne udovoljava načelu razmjernosti, to jest, smatraju da je adresatima osporenih odredaba ZoUOZ-a nametnut prekomjeran teret. U nastavku navode:
»(...) ovdje se prvenstveno nalaze građani iz lokalne zajednice, koji su odabrali pružanje usluga smještaja turistima u kućanstvu kao svoje zanimanje. Budući da u našim turističkim mjestima niti ne postoje velike mogućnosti izbora zbog strukture gospodarstva, izbor ove djelatnosti, iako radno intenzivan, opravdano se nameće kao logičan izbor građanima koji imaju potrebne predispozicije i uvjete.
Zakonodavac je, paralelno sa donošenjem ZoUIOZ-a, donio i Zakon o izmjenama i dopunama zakona o ugostiteljskoj djelatnosti (NN 152/2024) u okviru kojega i prepoznaje obiteljski smještaj kao dodanu vrijednost hrvatskog turizma, istovremeno afirmativno prepoznajući ovaj poziv.«
Uvođenje obveze pribavljanja prethodne pisane suglasnosti podnositelji zahtjeva smatraju nesuglasnim s člankom 49. Ustava odnosno suprotno Ustavom propisanom obvezom države da svim poduzetnicima osigura jednak pravni položaj na tržištu. Tvrde da se nametnutom mjerom jednom dijelu pružatelja usluga kratkoročnog najma (poglavito hotelima) omogućuje monopolski položaj. Također, smatraju da se člankom 34. ZoUOZ-a za »u suštini potpuno istu poduzetničku djelatnost« – najam, uvodi »birokratska granica« od trideset dana (za najam stana koji traje kraće od trideset dana potrebna je suglasnost, a za najam istog tog stana koji traje dulje od 30 dana ta suglasnost nije potrebna) s ciljem da se ograniči kratkoročni najam koji je, ponavljaju, potpuno pogrešno identificiran kao pojava koja dovodi do nepriuštivosti stanovanja i narušavanja kvalitete života u zgradama. Stoga, zaključuju, mjerom iz članka 34. ZoUOZ-a povrijeđeno je pravo jednakog pravnog položaja svih poduzetnika jer se obveza pribavljanja suglasnosti nameće samo poduzetnicima koji se žele baviti kratkoročnim najmom (najmom kraćim od trideset dana) u višestambenim zgradama, dok se za one u obiteljskim kućama taj uvjet ne postavlja. Ove navode zaključuju tvrdnjama da je zakonski propisano ograničenje kratkoročnog najma u suprotnosti s Ustavnom obvezom države da potiče gospodarski napredak i socijalno blagostanje, te brigu za gospodarski razvitak svih svojih krajeva. Jednako tako, zaključuju, da je osporena mjera neutemeljena i nesvrsishodna, te ne doprinosi postizanju proklamiranog legitimnog cilja u javnom interesu (priuštivo stanovanje i kvaliteta života u zgradama).
Podnositelji zahtjeva, također, a iz prethodno navedenih razloga, smatraju da se osporenim odredbama ZoUOZ-a ograničava i pravo vlasništva iz članka 48. Ustava.
Upućuju dalje na statističke podatke Državnog zavoda za statistiku koji su korišteni pri izradi ZoUOZ-a, a iz kojih, prema njihovom mišljenju, nedvojbeno proizlazi da je zakonodavac potpuno pogrešno kratkoročni najam detektirao kao izvor problema koji se ZoUOZ-om nastoje riješiti. Dalje, iznose podatke i tablice o porastu cijena stanova u Republici Hrvatskoj, a iz kojih, kako tvrde, proizlazi da porast cijena stanova u Republici Hrvatskoj nije u korelaciji s kratkoročnim najmom, te, zaključno, iznose podatke iz kojih jasno proizlazi povezanost između porasta cijena stanova i povećanje kapaciteta nekomercijalnog smještaja, a o kojoj povezanosti zakonodavac šuti.
Zaključno iznose svoje očitovanje i razmišljanje o danim argumentima o navodno lošem utjecaju kratkoročnog najma na kvalitetu hrvatskih građana. U tom smislu podnositelji zahtjeva upućuju da ne postoji nikakva »praksa« i ne postoje bilo kakvi znanstveno utemeljeni dokazi koji potvrđuju tvrdnje da bi kratkoročni najam »urušavao kvalitetu života ostalih stanara« kako se to navodi u P.Z.-u. U nastavku navode:
»Metodologija kojom se došlo do ovakvih zaključaka u kontekstu hrvatskih gradova ne samo da je upitna, nego je nepostojeća. Nema istraživanja koja pokazuju da boravak turista u zgradi izaziva (veći) strah među stanarima od boravka svih drugih ljudi (npr. stanara u dugoročnom najmu). Isto tako, nije jasno zašto bi ljudi uopće koristili hotelski smještaj u kojem se nalaze stotine nepoznatih ljudi ako su navedeni strah i nelagoda iole relevantan argument.«
S druge strane navode kako se, na temelju empirijski potkrijepljenih spoznaja, znanstvenim metodama, može zaključiti da će propisana obveza ishođenja odobrenja suvlasnika za kratkoročan najam biti izrazito štetna i to iz sljedećih razloga:
»Prvo, ona će uvelike ugroziti društvene odnose u zgradama, što će dovesti do pada, a ne porasta kvalitete života, tako što će dovoditi do velikih neslaganja među stanarima.
Ovakva obveza će pogoršati društvene odnose. Pojedinci koji obavljaju djelatnost kratkoročnog najma u mnogim slučajevima to rade kako bi zarađivali za život. Ovakav zakon premješta mogućnost odlučivanja o nečijem pravu na rad u ruke vlasnika drugih stanova, s kojima pojedinac koji želi raditi može i ne mora imati izgrađene dobre odnose (...) Poznavajući individualne razlike i različite motivacije koje ljudi imaju, sa sigurnošću se može reći da je vjerojatnost da će baš svaki od tih susjednih vlasnika biti inicijalno pozitivan prema molbama – mala! (...) S obzirom na težinu posljedica koje odluke stanara mogu imati, u procesu samog pregovaranja o dozvolama može doći do ozbiljnih sukoba.
Drugo, rezultirati će time da će sam proces traženja odobrenja često biti temeljen na igrama moći, a time i na prisili, bez obzira na to dođe li do odobrenja ili ne (...) U brojnim slučajevima, neodobravanje izdavanja dogodit će se jednostavno zato što će pojedinci koji žele izdavati smještaj biti izloženi samovolji drugih stanara koji iz bilo kakvih subjektivnih razloga mogu jednostavno reći ne (...) Isto tako, nedvojbeno je da će u brojnim slučajevima stanari zgrada pristajati na davanje dozvola ne zato što se slažu s time da im turisti budu u zgradi... nego zašto što imaju određeni strah od pojedinaca koji će od njih tražiti dozvolu. Također će se stvoriti prostor za manipulacije, gdje će pojedinci koji su vještiji i koji imaju što za ponuditi zauzvrat, uspjeti ishodovati odobrenja od ključnog broja (i ključnih) stanara. Ovdje ulazimo u domenu potkupljivanja, pa i crnog tržišta. Ukratko ovaj zakon jasno omogućava nadvladavanje slabijih od strane jačih.
Treće, dovest će do smanjenja povjerenja u državne institucije i društvo općenito. Osjećaj nepravde koji ovakav zakon stvara kod malih iznajmljivača ima dvojake implikacije. Prvo, u privatnim kućama koje se nalaze u nekom naselju, pojedinci će moći bez problema iznajmljivati prostor (...) U istom kvartu se može nalaziti zgrada u kojoj iznajmljivač ne dobiva odobrenje za izdavanje (...) Isto tako, ako je nekome uskraćena mogućnost rada samo zbog toga jer je u lošim odnosima s pojedinim susjedima, a netko drugi je dobio tu mogućnost, jasno je da će se uz osjećaj nepravde stvarati i nepovjerenje u državne institucije i društvo općenito.
Četvrto, znatno će otežati funkcioniranje zgrada kao... pravnih osoba.
Kada se uvede ovakav razdor među stanarima, proces donošenja svih drugih odluka koje stanari zajednički trebaju donositi postati će mukotrpan, što će često blokirati rješavanje gorućih problema u zgradama. (...)«
Iz svega navedenog, podnositelji zahtjeva zaključuju kako je »sporni element zakona« izrazito opasan jer ima potencijal za veliko snižavanje kvalitete života u zgradama. Upućuju da se osporenim pravnim režimom kratkoročnog najma veliki dio odlučivanja prepušta pojedincima dok država »skida sa sebe« odgovornost reguliranja broja turista u stambenim naseljima. Prigovore zahtjeva, podnositelji zahtjeva zaključuju navodima:
»U EU više od polovine stanovnika živi u iznajmljenim stanovima ili stanovima opterećenim hipotekom. Kada se u takvom okruženju stanodavci odluče stanove, koje inače daju u dugoročni najam, dati u kratkoročni najam, ugrožavaju se osnovne potrebe za stanovanjem velikog dijela stanovništva.
Međutim, u Hrvatskoj je sasvim druga situacija. Struktura našeg gospodarstva, osobito u turistički razvijenim sredinama, je takva da se ljudi uglavnom bave tercijarnim djelatnostima, vezanim za ugostiteljstvo, oslonjeno na turizam. Umjesto u iznajmljenim stanovima, ogromna većina naših građana, (preko 90 %) pri tome živi u vlastitim domovima, a povećana potreba za dugoročnim najmom pojavljuje se samo tijekom turističke sezone, zbog povećanja broja radnika angažiranih na sezonskim poslovima u turizmu.
(...)
Dakle, predmetne mjere protiv malih obiteljskih iznajmljivača su diskriminirajuće i nisu razmjerne cilju koji se želi postići. Protivno sudskoj praksi Suda EU, donesene su bez podatka i dokaza kojima se mogu opravdati uvedena ograničenja pristupa tržištu za iznajmljivače.
(...)
Zakonodavac se nije niti potrudio pružiti dokaze koji bi doveli do zaključka da je kratkoročni najam doista krivac za navedene probleme, već je ustvrdio kako je na razini Europske Unije to već prepoznato, pa se nije ni upuštao u provedbu potrebnih analiza.
(...)
Nekomercijalni smještaj uopće nije adresiran ovim Zakonima, a predstavlja glavni uzrok uočenih negativnih pojava (...)
Spornim odredbama nerazmjerno su pogođeni mali obiteljski iznajmljivači, a naročito oni iz redova lokalnog stanovništva koji iznajmljuju svoje stanove u zgradama. Utjecaj njihove djelatnosti na negativne pojave koje Zakonodavac namjerava riješiti (priuštivo stanovanje, kvalitetu života hrvatskih građana i održivi turizam) je zanemariv (...)«
Iz svih navedenih razloga, podnositelji zahtjeva predlažu ukidanje osporenih odredaba ZoUOZ-a.
b) Prigovori SMOi-a i malih obiteljskih iznajmljivača
8.1.2. Ustavni sud utvrđuje da su sadržaj, prigovori i razlozi nesuglasnosti osporenih članka ZoUOZ-a s Ustavom izneseni u prijedlozima SMOi-a i malih obiteljskih iznajmljivača potpuno istovjetni.
Jednako tako, Ustavni sud utvrđuje da su sadržaj, prigovori i razlozi o nesuglasnosti osporenih članaka ZoUOZ-a s Ustavom iz prijedloga SMOI-a i malih obiteljskih iznajmljivača i onih koje su naveli podnositelji zahtjeva gotovo istovjetni.
Iz navedenih razloga, a radi nepotrebnog ponavljanja, Ustavni sud neće posebno navoditi prigovore SMOi-a i malih obiteljskih iznajmljivača, već će ih razmatrati zajedno s prigovorima iz zahtjeva, kao jedinstvenu cjelinu.
c) Prigovori predlagatelja
8.1.3. Predlagatelj Mario Marković iz Zagreba (predmet broj: U-I-411/2025), među ostalim, osporava i suglasnost članaka 33., 34., 35. i 63. ZoUOZ-a s Ustavom. Smatra da propisana potrebna većina suvlasnika za davanje suglasnosti za kratkoročni najam (dvotrećinska većina), odnosno najam za veći broj osoba nije precizno određen, to jest nije precizno određeno misli li se pritom na »2/3 posebnih dijelova« zgrade (uključujući i garaže) ili je to »2/3 posebnih dijelova, odnosno stanova... u vlasništvu... suvlasnika jedne ‘funkcionalne cjeline zgrade’, bez poslovnih prostora i garaža.«. Dalje, navodi kako postoji očita nejednakost između suvlasnika stanova i to onih suvlasnika koji su se bavili kratkoročnim najmom prije stupanja na snagu ZoUOZ-a (oni se mogu narednih pet godina baviti kratkoročnim najmom bez pribavljene potrebne suglasnosti) te onih suvlasnika koji se žele baviti ovom djelatnošću nakon stupanja na snagu ZoUOZ-a. Posebno se problematičnim pokazuje pitanje što u slučaju da suvlasnik da svoju suglasnost a nakon toga je povuče. U odnosu na članak 35. ZoUOZ-a predlagatelj ističe kako je i za obavljanje poslovne djelatnosti propisana dvotrećinska suglasnost suvlasnika iako se, u pravilu, poslovni prostori nalaze u prizemlju stambeno-poslovne zgrade, čine zasebnu uporabnu cjelinu, imaju posebne ulaze te posebna mjerila za vodu i električnu energiju. Iz navedenih razloga smatra da se ovom odredbom ZoUOZ-a ograničavaju poduzetničke i tržišne slobode jer ne vidi opravdanog razloga da se prostor u kojem je, primjerice, bila trgovina mješovitom robom ili ugostiteljski objekt, ne može »pretvoriti« u prostor za iznajmljivanje većem broju osoba.
Predlagatelji u predmetu broj: U-I-888/2025 smatraju da članci 34., 35. i 63. ZoUOZ-a nisu u suglasnosti s člancima 14., 16., 48., 49., 50. i 90. Ustava. Ovi predlagatelji ističu kako je zakonodavac ograničio jedno od vlasničkih prava – uživanje prava vlasništva i sve što iz njega proizlazi voljom trećih osoba, bez propisivanja bilo kojeg kriterija, odnosno utvrdio čija se to prava i slobode štite, na osnovu kojeg netko može uskratiti drugom uživanja prava vlasništva i svih vlasničkih prava. Smatraju da zakonodavac nije »niti jednom proveo bar neki test razmjernosti.«. Nadalje, tvrde da se člankom 34. ZoUOZ-a uvodi diskriminacija, jer nije jasno, ako se pritom ima u vidu da država svim poduzetnicima osigurava i jamči jednak položaj na tržištu, zašto bi vlasniku stana koji se mora registrirati, dobiti sve potrebne suglasnosti te plaća porez (dakle, ima status poduzetnika) bila potrebna suglasnost suvlasnika, dok primjerice da bi se stan koristio za odvjetnički ured, liječničku ordinaciju ili računovodstveni servis takva suglasnost nije potrebna. Predlagatelji, također, smatraju da zakonodavac nije pojasnio kako vlasnici kratkoročnim najmom narušavaju interes i sigurnost Republike Hrvatske, prirodu ljudskog okoliša i zdravlja ljudi. Štoviše, tvrde, da se vlasnička prava stavljaju u ruke trećih osoba (suvlasnika) bez propisivanja kada oni i iz kojih opravdanih razloga mogu uskratiti svoju suglasnost. Drugim riječima, zaključuju, određenoj grupi ljudi daje se »definitivna samovolja koja može biti uzrokovana i osobnim animozitetima.«. U odnosu na članak 35. ZoUOZ-a predlagatelji tvrde kako je očita intencija zakonodavca da se maksimalno ograniči iznajmljivanje stanova stranim radnicima. U pitanje dovode praktičnu primjenu ove odredbe ZoUOZ-a posebno u dijelu tko će i na koji će način utvrđivati »tko je komu rođak i u kojoj liniji, kojim ispravama će se to dokazivati«. Smatraju da se člankom 35. ZoUOZ-a krši privatnost i zaštita osobnih podataka. U odnosu na članak 63. ZoUOZ-a (retroaktivnost) smatraju da zakonodavac »ničim nije postupio po odredbama članka 90. Ustava« jer nije naveo ni jedan osobito opravdan razlog za povratno djelovanje osporenih odredaba ZoUOZ-a. Ističu da se intencija zakonodavca da osigura priuštivo stanovanje većem broju građana nesumnjivo može postići »sa mnogo drugih mjera i aktivnosti (izgradnja zgrada za dugotrajni najam, sufinanciranje izgradnje, povoljne kamate i dr.)«. Zaključuju kako legitimni cilj koji se želio postići nema veći društveni značaj od pravne sigurnosti na koju su adresati osporene norme (suvlasnici koji su ishodovali pravomoćna i izvršna rješenja da mogu obavljati djelatnost kratkoročnog najma) opravdano računali. Konačno, postavljaju pitanje što bi šira zajednica dobila zatvaranjem apartmana, osim što bi došlo do gubitaka posla većeg broja ljudi, kao i do propasti niza drugih djelatnosti čiji su poslovi naslonjeni upravo na goste apartmana (ugostitelji, organizatori izleta, prijevoznici svih vrsta i dr.).
Predlagatelj Darko Grošić iz Koprivnice (predmet broj: U-I-2501/2025) smatra da članak 63. stavci 1., 2. i 3. ZoUOZ-a nije u suglasnosti s člancima 49. i 90. stavkom 4. Ustava. Tvrdi da zakonodavac »nije dao nijedan razlog« zašto bi se morao na neustavan način umiješati i ograničavati poduzetničke slobode građana »te ukidao stečena prava« onih suvlasnika koji već posjeduju pravomoćna rješenja kojima im se odobrava djelatnost kratkoročnog najma. Smatra da je ZoUOZ »napisan« bez detaljnih analiza i da se njime želi obezvrijediti kapital koji su uložili u djelatnost koju bi trebalo regulirati samo tržište.
Predlagatelj Antonio Marečić iz Jastrebarskog (predmet broj: U-I-4492/2025) osporava suglasnost članka 4. stavka 1. točke 15., te članaka 33., 34. i 35. ZoUOZ-a s člancima 48. stavkom 1. i 49. Ustava. Smatra neustavnom definiciju »tihe i mirne« djelatnosti, (povezene s člankom 33. stavkom 5. ZoUOZ-a) jer se kao bitan uvjet obavljanja te djelatnosti propisuje da u stanu mora stalno biti nadležna osoba koja gospodarsku djelatnost obavlja. Drugim riječima, tvrdi da se »tihom i mirnom« djelatnošću ne bi smatrala samostalna djelatnost (samozaposlene osobe) koja zahtijeva terenski rad, kao primjerice odvjetnici, geodeti, posrednici u prometu nekretnina i slično, što nije u suglasnosti sa zahtjevom jednakog položaja na tržištu iz članka 49. stavka 2. Ustava. U odnosu na članak 33. stavak 2. ZoUOZ-a ističe kako nisu propisani nikakvi uvjeti (pretpostavke) zbog kojih suvlasnici mogu odbiti dati suglasnost osobi koja obavlja gospodarsku djelatnost iz bilo kojeg razloga, a pritom nije propisana sudska zaštita radi donošenja odluke o tomu je li odbijanje suglasnosti bilo opravdano. Predlagatelj smatra da će suvlasnici u smislu članka 33. stavka 7. ZoUOZ-a preuzeti ulogu suda pri utvrđivanju uznemirava li ga obavljanje neke poslovne djelatnosti i to bez sudskog ispitivanja pretpostavki i radi li se uopće o prekomjernim imisijama. Ove navode zaključuje tvrdnjama da zakonska ograničenja prava na obavljanje gospodarske djelatnosti moraju biti razmjerna svrsi zbog koje se uvode, što je u pogledu osporenih odredaba ZoUOZ-a u vezi s obavljanjem gospodarske djelatnosti u stanu izostalo. Upućuje kako nije protivno tuđim pravima raspolagati svojim vlasništvom davanjem stana u kratkoročni najam ili u najam za veći broj osoba, ali također napominje da vlasništvo obvezuje te da su vlasnici, stoga, dužni pridonositi općem dobru te su pri izvršavanju svojih vlasničkih prava dužni postupati obzirno prema općim i tuđim interesima. Navode prijedloga zaključuje tvrdnjama o tome kako nije ustavnopravno prihvatljivo zakonom ograničiti pravo vlasništva na način da uskratu suglasnosti zakonodavac nije uvjetovao određenim i konkretnim razlozima.
3) Očitovanje Ministarstva
8.2. Ustavni sud prije svega utvrđuje da se Ministarstvo o prigovorima podnositelja zahtjeva i predlagatelja o navodnoj nesuglasnosti članaka 33., 34., 35. i 63. ZoUOZ-a s Ustavom očitovalo istovjetnim razlozima (v. točke od 5. do 5.2. obrazloženja ove odluke i rješenja). Stoga se u nastavku neće za zahtjev i pojedine prijedloge iznositi zasebna očitovanja Ministarstva, već samo oni dijelovi očitovanja Ministarstva koji su istovjetni za podnositelje zahtjeva i sve predlagatelje.
8.2.1. U odnosu na prigovore o nesuglasnosti članaka 33., 34. i 35. ZoUOZ-a s Ustavom, Ministarstvo je uvodno istaknulo razloge zbog kojih je bilo neophodno donijeti ZoUOZ kako bi se njime uklonili uočeni problemi i njihove posljedice. U tom smislu Ministarstvo je navelo kako dosadašnjim zakonodavnim okvirom nisu sustavno riješena pitanja upravljanja i održavanja zgrada, koje je od suštinske važnosti za postizanje cilja kvalitetnog stanovanja te zaštite zdravlja i života građana. Također je istaknulo kako je temeljni cilj ZoUOZ-a da se bez bitnih promjena sadržaja i zadiranja u međuvlasničke odnose uređenih Zakonom o vlasništvu i drugim stvarnim pravima (»Narodne novine« broj 91/96., 68/98. – članak 12. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo, 137/99. – odluka USRH broj U-I-58/97 i dr., 22/00. – odluka USRH broj: U-1094/1999, 73/00., 114/01., 79/06., 141/06., 146/08., 38/09., 153/09. 90/10, – odluka o nedavanju vjerodostojnog tumačenja članka 41. stavka 1. i članka 42., 143/12., 152/14., 81/15. – pročišćeni tekst i 94/17. – ispravak; u daljnjem tekstu: ZoVDSP), uz kvalitetnije upravljanje i održavanje zgrada, definira održavanje zajedničkih dijelova zgrade i pripadajućih dijelova kao skup aktivnosti koje su od javnog interesa. Ministarstvo je istaknulo da su ZoVDSP-om tek djelomično uređena pitanja održavanja zgrada dok uopće nisu uređena pitanja upravljanja zgradama, što je za posljedicu dovelo do teškog i neučinkovitog upravljanja zgradama i neispunjavanja temeljenih zahtjeva za građevine i s time potencijalne ugroženosti zdravlja i života korisnika prostora u zgradama i prolaznika.
U nastavku, a u odnosu na pojavu kratkoročnog najma i njegovih posljedica za lokalno stanovništvo, Ministarstvo je navelo da je navedeni problem prepoznat i na razini ostalih država članica Europske unije. Stoga je uputilo na pojedine predmete Europskog suda za ljudska prava u kojima taj sud nije našao povredu prava vlasništva i u kojima je istaknuo da države članice imaju široku slobodu procjene u reguliranju odnosa vlasništva i socijalnih politika i da pritom uživaju široku slobodu procjene kako u odabiru sredstava izvršenja tako i pri utvrđivanju jesu li posljedice izvršenja opravdane u općem interesu s ciljem postizanja zakonskog cilja. Ministarstvo je, nadalje uputilo i na praksu Ustavnog suda u kojoj je Ustavni sud zauzeo slično stajalište te, zaključno, i na mjerodavnu praksu Suda Europske unije koja se odnosi na djelatnost ponavljanog kratkoročnog iznajmljivanja namještenih stambenih prostora uz naknadu.
U nastavku očitovanja Ministarstvo je navelo:
»(...) s obzirom da je proteklih godina zabilježen porast broja stambenih jedinica u kojima se obavlja isključivo djelatnost turističkog najma odnosno kratkoročnog najma, proizlazi da su mjere koje donosi osporeni Zakon u javnom interesu i u interesu svakog pojedinca.
Slijedom svega navedenog, proizlazi da je presudom u predmetu C-724/18 otvorena mogućnost državama člancima Europske unije da reguliraju tržište kratkoročnog najma stambenih prostora.
VIII. U odnosu na navode Predlagatelja kako ne postoji nikakva ‘praksa’ niti postoje bilo kakvi znanstveno utemeljeni dokazi koji potvrđuju utjecaj kratkoročnog najma na kvalitetu stanovanja suvlasnika i drugih stanara u stambenim zgradama... skreće se pažnja da je ovaj problem prepoznat i u Izvješću Pučke pravobraniteljice za 2024. godinu u kojem se navodi da su tijekom godina bili učestali prigovori suvlasnika u višestambenim zgradama da im je zbog velike fluktuacije gostiju u apartmanima ugroženo vlasništvo, da se brojni gosti ne pridržavaju kućnog reda, narušavaju javni red i mir, buče, uništavaju zajedničku imovinu i oštećuju liftove, šaraju zidove po stubištu, a spominju i probleme s podmirivanjem troškova potrošnje vode i električne energije, odvoza komunalnog otpada, da dio vlasnika apartmana uopće ne zna koliko osoba u njima borave i slično, pri čemu se navodi i da mnogi ukazuju da pružanje ugostiteljske usluge smještaja u domaćinstvu nije svojstveno višestambenih zgradama namijenjenim stanovanju.«
Nadalje, Ministarstvo je istaknulo kako prema popisu stanovništva 2021. Republika Hrvatska ima najviše udjela »mladih odraslih« koji žive s roditeljima u Europskoj uniji (preko 60 % osoba životne dobi od 25 do 34). Također je istaknulo kako se s izazovima priuštivog stanovanja i negativnim utjecajem kratkoročnog najma, posebno u segmentu rasta cijena i nekretnina i stanarina, suočavaju i druge države članice Europske unije (Španjolska, Grčka, Portugal i Italija), zbog čega su politike i drugih država članica Europske unije usmjerene na povećanje transparentnosti, bolju kontrolu te zaštitu prava građana na priuštivo stanovanje, uključujući uvođenje ograničenja kratkoročnog najma. Ministarstvo na opisanim primjerima ograničenja kratkoročnog najma u Njemačkoj i Španjolskoj smatra kako su mjere usmjerene na regulaciju kratkoročnog najma u stambenim zgradama legitimne i razmjerne, te da im je cilj zaštita prava građana na priuštivo stanovanje, očuvanje kvalitete života u lokalnim zajednicama i smanjenje negativnih učinaka koji proizlaze iz nekontroliranog rasta turističkog smještaja. Dalje je navelo:
»U odnosu na navode Podnositelja o nemogućnosti direktne primjene europskih rješenja na Hrvatsku iz razloga što prema navodima Podnositelja više od 90% stanovnika živi u vlastitim stanovima bez hipoteke ističe se da je problematika priuštivosti i dostupnosti posebice mladima opće poznati problem te da predložena rješenja nisu primjena europskih rješenja već mjere osmišljene upravo uzimajući u obzir specifičnosti Republike Hrvatske i potrebe razmjernosti u zaštiti i dostupnosti stambenog fonda i interesa lokalne zajednice s jedne strane te zaštite tradicionalnog obiteljskog smještaja u domaćinstvu kao dodane vrijednosti hrvatskog turizma s druge.«
Ministarstvo je u očitovanju, također, navelo kako je »osnovna premisa Zakona« da su stanovi namijenjeni prvenstveno stanovanju, a ne obavljanju gospodarske djelatnosti. Navode da vlasnici stanova kupljenih s namjerom stanovanja u njima »u pravilu nisu pristali, planirali, niti znali« da će se u drugim stanovima u zgradi obavljati gospodarska djelatnost. U nastavku je istaknulo:
»Do donošenja Zakona... suvlasnici u zgradama nisu morali biti obaviješteni o promjeni načina korištenja stana u ulazu (iz stanovanja u kratkoročni najam), niti su imali učinkovit mehanizam za utjecati na ponašanje iznajmljivača. Pritom valja naglasiti da su pojedini iznajmljivači bili izrazito neodgovorni na način da nisu brinuli koga primaju u zgradu (postoje evidentirani slučajevi kršenja javnog reda i mira od strane korisnika usluga kratkoročnog najma, uništavanja ili oštećenja zajedničkih dijelova i uređaja zgrade, pa čak i primjeri prostitucije i kaznenih djela u takvim stanovima) niti su se potrudili objasniti pravila života u zgradi korisnicima usluge kratkoročnog najma.«
Nadalje, Ministarstvo je navelo da prikupljanje suglasnosti ostalih suvlasnika zgrade predstavlja vrstu ograničenja prava vlasništva kakvog do sada nije bilo u pravnom poretku Republike Hrvatske i da je ono utemeljeno na pozitivnom propisu koji je jednak za sve (svi vlasnici stanova u višestambenim zgradama koji svoje stanove namjeravaju dati u kratkoročni najam u istoj su pravnoj situaciji).
O razlozima za ovakvo zakonodavno rješenje Ministarstvo je istaknulo:
»(...) Prvenstveno je primijećeno da se korištenjem stanova za smještaj turista urušava kvaliteta života ostalih stanara zbog nepoznatih osoba koje borave u stambenoj zgradi i čestog mijenja osoba koje koriste zajedničke prostorije kroz cijeli dan, ali često i noć. Javljaju se strah i nelagoda u prostoru koji po svojoj osnovanoj namjeni treba biti siguran. Pritom treba nadodati da se u centrima turističkih gradova, u kojima je ovaj oblik korištenja stambenog fonda i najčešći u pravilu nalaze stare zgrade u kojima je zvučna izolacija nedostatna za takav oblik korištenja. Sve navedeno bitno pridonosi smanjenju kvalitete života osobama koje žive u tim zgradama, a oni su bili bez mogućnosti da se na bilo koji način izjasne o potpuno različitoj namjeni stambenog prostora. Od stupanja na snagu Zakona... suvlasnici zgrade mogu iskazati svoje mišljenje o okolnosti da će kroz zajednička stubišta i hodnike prolaziti velik broj različitih osoba kroz cijeli dan i noć.
Nadalje, takav način korištenja stambenog fonda smanjuje spremnost vlasnika takvih stanova da sudjeluju u investicijama u zajedničke dijelove zgrade s obzirom na to da u tim stanovima nitko stalno ne živi što dodatno umanjuje kvalitetu života ostalim stanarima, kao i vrijednost nekretnine. Iz svega se zaključuje da je ovakvo miješanje nužno kako bi se umanjile posljedice trendova koji su se počeli zamjećivati.«
U odnosu na razmjernost mjere ograničenja prava vlasništva Ministarstvo je navelo:
»Potrebna suglasnost za kratkoročni najam ograničava se na dvije trećine suvlasničkih dijelova kako suvlasnici koji namjeravaju koristiti stan za kratkoročni najam ne bi ovisili o samovolji svakog pojedinog suvlasnika (slična rješenja postoje i u drugim državama članicama EU). Praksa je pokazala da je gotovo nemoguće prikupiti suglasnost svih suvlasnika, pa se ni u ovome članku ne traži tako visok postotak suglasnosti drugih suvlasnika, a cilj odredbe nije u potpunosti onemogućiti kratkoročni najam u stambenim zgradama, već uspostaviti sustav u kojem će suvlasnici, a osobito neposredni susjedi, imati pravo uvida i odlučivanja tko će sve ulaziti u stambenu zgradu. Također, znajući da mu je za takvu djelatnost potrebna suglasnost susjeda, i potencijalni iznajmljivač će se više brinuti o potrebama svojih susjeda i voditi računa da pazi na postupke turista koji mu dolaze u stan. Slijedom navedenog, prilikom propisivanja potrebnih suglasnosti, vodilo se računa da se primjene blaže mjere te da miješanje u vlasnička prava bude razmjerno cilju koji se želi postići.«
Ministarstvo je, u nastavku, ponovilo kako je osnovna premisa ZoUOZ-a da su stanovi namijenjeni prvenstveno stanovanju dok je obavljanje gospodarske djelatnosti u stanovima iznimka koju je moguće i dozvoljeno ograničavati radi ostvarenja legitimnih ciljeva.
Zaključno je u očitovanju Ministarstvo uputilo na program Vlade Republike Hrvatske za mandatno razdoblje 2024. – 2028., te Nacionalni plan stambene politike Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Nacionalni plan). Pa je tako navelo da u programu Vlade poseban prioritet imaju politike koje osiguravaju dostupno stanovanje, pridonose smanjenju nejednakosti i promiču socijalnu pravdu. Ministarstvo je pojasnilo da se Republika Hrvatska zbog brzog rasta cijena nekretnina i nepovoljnih uvjeta na tržištu suočava s političkim izazovom pristupačnosti stanovanja, koji osobito pogađa mlade obitelji koje bi htjele kupiti svoju prvu nekretninu zbog čega je Nacionalnim planom stambene politike planirano povećati ponudu stambenih jedinica, aktivirati dio nekorištenih stambenih jedinica, prenamijeniti i rekonstruirati postojeće zgrade, graditi nove stambene zgrade, povećati kapacitet studentskog smještaja i smještaja za starije osobe kao i smanjiti broj stanova u kratkoročnom najmu. Ministarstvo je posebno naglasilo da je problematika priuštivog stanovanja složen problem koji se ne rješava samo donošenjem Zakona već će biti potrebna sveobuhvatna reforma u kojoj je s ciljem rješavanja problema priuštivog stanovanja i kvalitete života lokalnog stanovništva donesen i izmijenjen veći broj zakona uključujući i Zakon o ugostiteljskoj djelatnosti (Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o ugostiteljskoj djelatnosti, »Narodne novine« broj 152/24.), te Zakon o lokalnim porezima (Zakon o izmjenama i dopuni Zakona o lokalnim porezima, »Narodne novine« broj 152/24.) dok se u sklopu Nacionalnog plana do 2030., planira donošenje Zakona o priuštivom stanovanju. Ministarstvo je zaključilo kako iz svega navedenog proizlazi da je legitimni cilj zakonodavca utvrđen u strateškim dokumentima i programu Vlade kojim će se osigurati dostupno stanovanje kreiranjem politika i osmišljavanjem mjera koja će poticati dugoročni najam, utjecati na snižavanje cijena nekretnina i povećanje dostupnosti nekretnina na tržištu namijenjenih stanovanju.
Konačno, u vezi s prigovorima podnositelja zahtjeva i predlagatelja koji se odnose na podatke o tzv. »nekomercijalnom smještaju« (kućama za odmor), Ministarstvo je ponovilo:
»Prema podacima iz Popisa stanovništva, broj stambenih jedinica koje se koriste za odmor u Hrvatskoj se od 2001. do 2021. godine povećao sa 182 513 jedinica na 231 488 jedinica te se na te jedinice odnosilo 9,7% ukupnog stambenog fonda. Projekcije za 2030. godinu predviđaju daljnji rast broja stambenih jedinica koje se koriste za odmor (odnosno za turističke svrhe) pa bi se njihov broj povećao na gotovo 262 tisuće, a dio u ukupnom stambenom fondu na 10,5%. Valja napomenuti da Državni zavod za statistiku u stambene jedinice za odmor ubraja samo one jedinice u kojima se turistički smještaj ne naplaćuje, odnosno one koje služe za povremeni odmor vlasnicima stambenih jedinica i članovima njihovih obitelji. Sasvim očekivano, po apsolutnom broju i udjelu stambenih jedinica za odmor dominiraju priobalne županije i lokalne jedinice smještene na obali i na otocima.’
Prilikom prikupljanja potrebnih podataka za izradu Nacionalnog plana... ustanovljeno je da se građani Republike Hrvatske zadnji u Europskoj uniji iseljavaju iz roditeljskog doma (uz stanovnike Portugala), a da istovremeno u Republici Hrvatskoj nedostaje između 230 i 280 tisuća stambenih jedinica kako bi stopa napućenosti kućanstva bila na razini Europske unije. Navedeno se negativno odražava i na demografsku sliku Republike Hrvatske.
Osim praznih stambenih jedinica, jedan od generatora tog problema je i kratkoročni najam zbog kojeg sve više stambenih jedinica gubi svoju osnovnu funkciju (funkciju stanovanja) te su ograničenja kratkoročnog najma potrebna kako bi se te stambene jedinice vratile u svoju izvornu funkciju. Navedeno, prema stavu Ministarstva, također predstavlja legitiman cilj.
Imajući to u vidu, ključno je napomenuti kako do sada učinjeni pomaci u zakonodavnom smislu već daju rezultate pa je tako primijećen porast ponude stanova koji se daju u dugotrajni najam kao i porast broja sklopljenih ugovora o dugotrajnom najmu stana. Tako se u Gradu Zagrebu bilježi rast broja dugoročnih ugovora o najmu stambenih jedinica, s 14.100 u 2023. godini na 20.300 u 2024. godini, a u prva tri mjeseca 2025. godine samo na području Zagreba prijavljeno je još pet tisuća novih ugovora o dugoročnom najmu.
Još je prerano za izraditi precizne analize za cijelu Republiku Hrvatsku, kao i za utvrditi koliko je svaka od učinjenih izmjena (s jedne strane ograničenja u vidu suglasnosti za kratkoročni najam, a s druge strane različit porezni tretman stanova u kratkoročnom u odnosu na dugoročni najam) imala utjecaja na ove rezultate, ali postignuti rezultati nisu zanemarivi. Povećanje ponude stanova za dugoročni najam imat će posljedicu i na korekciju cijena najma, a samim time i na priuštivost stanovanja u Republici Hrvatskoj.«.
8.2.2. U odnosu na prigovore o nesuglasnosti članka 63. ZoUOZ-a s člankom 90. stavcima 4. i 5. Ustava, Ministarstvo je uvodno navelo kako se u konkretnom slučaju radi o trajnim odnosima zasnovanim rješenjima o kategorizaciji (to jest, dopuštenju vlasti za obavljanje djelatnosti kratkoročnog najma) i koja rješenja su, u pravilu, pod trajnim nadzorom nadležnih tijela. Ministarstvo je istaknulo da je stranka tim upravnim aktom stekla subjektivno pravo da obavlja određene djelatnosti i da ta djelatnost, odnosno njezin nositelj dok se obavlja »stoji pod nadzorom«. Ministarstvo je posebno naglasilo da se navedeno rješenje o kategorizaciji »i do sada« moglo ukinuti opozivom suglasnosti koju je prethodno dao vlasnik (ili suvlasnik) nekretnine u kojoj se obavlja ova djelatnost. U nastavku je navelo:
»Zahtjev dobivanja suglasnosti suvlasnika u zgradi za obavljanje djelatnosti kratkoročnog najma u svojoj naravi predstavljaju promjene uvjeta tj. postroženje uvjeta s ciljem nastavljanja obavljanja pojedine djelatnosti koja je bila dopuštena primarnim aktom.
(...)
Zakonodavac je odredbom članka 63. stavka 2. Zakona odredio prijelazno razdoblje od pet godina radi ishođenja zakonom predviđenih suglasnosti, a koji rok se smatra prikladnim jer se suvlasnicima ostavlja dovoljno vremena za prilagodbu, odnosno prikupljanje svih potrebnih suglasnosti, a sve kako se ne bi prekomjeran teret stavljao na suvlasnike koji u trenutku stupanja na snagu Zakona iznajmljuju svoje stanove na kratkoročan najam. Za vlasnike koji svoj posebni dio zgrade iznajmljuju većem broju osoba propisuje se obveza ishođenja potrebnih suglasnosti u roku od godine dana od dana stupanja na snagu Zakona, a koji rok je primjeren da takvi iznajmljivači svoje poslovanje usklade s odredbama Zakona (...)
Nadalje, Ustavni sud je u Rješenju U-I/4455/2015 od dana 04. travnja 2017. godine zauzeo stav da je zakonska odredba kojoj je dano povratno djelovanje suglasna s Ustavom ako je takvo djelovanje propisa u javnom interesu odnosno ako se takvim djelovanjem propisa ostvaruju ciljevi koji imaju veći društveni značaj od pravne sigurnosti na koju su subjekti određenog pravnog odnosa računali (...)
Takvo stajalište Ustavni je sud ponovio u Odluci i Rješenju U-I/1477/24 od dana 08. listopada 2024. (...)«.
Iz svega naprijed navedenog slijedi kako povratno djelovanje odredbe članka 63. stavka 2. Zakona služi interesima pojedinca i javnom interesu te im nije u suprotnosti.
4) Ocjena Ustavnog suda
8.3. Razmatrajući prigovore podnositelja zahtjeva i prigovore predlagatelja o nesuglasnosti osporenih odredaba ZoUOZ-a s Ustavom, Ustavni sud ocjenjuje da se oni mogu sažeti na sljedeće tvrdnje:
– osporene odredbe ZoUOZ-a uvode diskriminaciju jer se, za razliku od djelatnosti kratkoročnog najma, za obavljanje tihe i mirne djelatnosti ne traži prethodna suglasnost potrebne većine suvlasnika zgrade;
– definicija tihe i mirne djelatnosti ne udovoljava zahtjevu vladavine prava;
– dvotrećinska većina suvlasnika potrebna za dobivanje prethodne suglasnosti za obavljanje gospodarskih djelatnosti nije jasno definirana;
– ZoUOZ-om nisu propisani uvjeti pod kojima se prethodna suglasnost može odbiti, nije propisano što u slučaju da se jednom dana suglasnost naknadno povuče, te nije propisana sudska kontrola i zaštita o tome je li je odbijanje davanja prethodne suglasnosti nekog od suvlasnika zgrade bilo opravdano ili ne;
– obavljanje djelatnosti kratkoročnog najma pogrešno je dijagnosticiran kao uzrok nastanka negativnih učinaka na priuštivost stanovanja i kvalitetu života u zgradama;
– osporenim odredbama ZoUOZ-a stavlja se hotele i iznajmljivače u obiteljskim kućama u povoljniji (monopolski) položaj u odnosu na vlasnike stanova koji obavljaju djelatnost kratkoročnog najma čime se svim poduzetnicima ne omogućuje jednak pravni položaj na tržištu;
– nametanjem obveze prikupljanja prethodne suglasnosti za obavljanje djelatnosti kratkoročnog najma neustavno se ograničavaju jamstvo vlasništva te pravo na rad i slobodu rada (biranja poziva);
– mjera ograničenja obavljanja djelatnosti kratkoročnog najma je »neutemeljena, nesvrsishodna i neće doprinijeti ostvarenju legitimnog cilja«;
– nejasno je tko će u primjeni članka 35. ZoUOZ-a utvrđivati rodbinsku (ne)povezanost osoba u najmu stana; te
– nije bilo posebno opravdanih razloga za povratno djelovanje članka 63. ZoUOZ-a.
a) O razlozima donošenja osporenih odredaba ZoUOZ-a i legitimnim ciljevima koji se tim odredbama žele postići
8.4. U obrazloženju razloga zbog kojih je predložila donošenje osporenih odredaba ZoUOZ-a, Vlada je u P.Z.-u zauzela stajalište da stanovanje zauzima najveći dio urbaniziranog prostora i da kao takvo zaslužuje iznimnu pozornost, kako kroz planiranje prostora, projektiranja i gradnju tako i kroz zakonodavstvo, sve u cilju da se građanima osigura dostojan i funkcionalan stan. Posebno je istaknula kako stanovanje, posebice u pitanjima poput dostupnosti, osnovnog standarda kvalitete te pristupačnost ranjivim skupinama treba biti društveno regulirano i kontrolirano područje. U tom je smislu navela kako dosadašnja zakonodavna aktivnost nije u dovoljnoj mjeri sustavno riješila pitanja upravljanja i održavanja zgrada koja su od suštinske važnosti za postizanje cilja kvalitetnog stanovanja, ali i zaštite zdravlja i života građana. Pojasnila je da su dosadašnja rješenja iz ZoVDSP-a koja se odnose na područja upravljanja, održavanja i korištenja stambenih i poslovnih zgrada nedorečena, dok je za pojedina pitanja bilo potrebno iznaći jednostavnija i učinkovitija rješenja, ali i rješenja koja će više odgovarati stvarnim situacijama i potrebama. Ovo posljednje, posebno se odnosi na novije pojave kratkoročnog najma stanova i najma stanova za više osoba kojima se utječe kako na kvalitetu života u zgradama tako i na smanjenje raspoloživog stambenog fonda za primarnu ulogu, odnosno dugoročno rješavanje stambenog pitanja kao temeljne ljudske potrebe. Dosadašnje zakonodavstvo, kako je navela Vlada, dovelo je do teškog i neučinkovitog upravljanja zgradama što je za daljnju posljedicu dovelo do otežanog ispunjavanja obveza vlasnika zgrada, smanjenje kvalitete i sigurnosti stanovanja u zgradama a time i vrijednosti posebnih dijelova zgrade, zatim otežanog održavanja kućnog reda, neispunjavanja odnosno djelomičnog ili teškog ispunjavanja obveza prema javnopravnim subjektima, kao i otežanog odnosno onemogućenog sudjelovanja u domaćim i europskih akcijama poboljšanja tehničke i druge kvalitete zgrada koje su često subvencionirane. Vlada je dalje pojasnila, što je Ministarstvo ponovilo u očitovanju, da se iz navedenih razloga, a vodeći računa o strategiji prostornog razvoja Republike Hrvatske (Strategija prostornog razvoja Republike Hrvatske, »Narodne novine« broj 106/17.), pojavila potreba da se održavanje i upravljanje zgradama kao sastavni dijelovi učinkovite politike kvalitetnog stanovanja urede zakonom. Dalje je navela kako je cilj donošenja ZoUOZ-a bio da se bez bitnih promjena sadržaja i zadiranja u međuvlasničke odnose uređene ZoVDSP-om osigura što kvalitetnije upravljanje i održavanje zgrada. Jednako tako, istaknula je kako će se donošenjem ZoUOZ-a omogućiti i učinkovitija provedba Dugoročne strategije obnove nacionalnog fonda zgrada do 2050. (»Narodne novine« broj 140/20.), ali i očuvanje kulturnog, povijesnog i društvenog obilježja gradova u Republici Hrvatskoj.
Zaključno, Ministarstvo je u očitovanju posebno naglasilo da je problematika priuštivog stanovanja složen problem koji se ne rješava samo donošenjem ZoUOZ-a već je potrebna sveobuhvatna reforma te je uputilo kako su već u cilju rješavanja problema priuštivnog stanovanja i kvalitete života lokalnog stanovništva donesene izmjene i dopune Zakona o ugostiteljskoj djelatnosti i Zakona o lokalnim porezima, te da je planirano donošenje Zakona o priuštivom stanovanju. Imajući u vidu navedeno, Ministarstvo je pojasnilo kako je Nacionalnim planom stambene politike planirano povećati ponudu stambenih jedinca, prenamijeniti i rekonstruirati postojeće zgrade, graditi nove stambene zgrade, povećati kapacitet studentskog smještaja i smještaja za starije osobe kao i smanjiti broj stanova u kratkoročnom najmu. Svoje očitovanje Ministarstvo je zaključilo tvrdnjama o tome da je legitimni cilj zakonodavca utvrđen u strateškim dokumentima i programu Vlade kojima će se osigurati dostupno stanovanje kreiranjem politika i osmišljavanjem mjera koja će poticati dugoročni najam, utjecati na snižavanje cijena nekretnina i povećanje dostupnosti nekretnina na tržištu namijenjenih stanovanju.
b) Socijalna država i načelo socijalne pravde
(članci 1. i 3. Ustava)
8.5. Ustavni sud podsjeća da je u odluci i rješenju broj: U-IP-3820/2009, U-IP-3826/2009 i dr. od 17. studenoga 2009. (»Narodne novine« broj 143/09.) iznio načelna stajališta o pravnoj naravi Ustava Republike Hrvatske, standardima socijalne države i načelima socijalne pravde.
Ustavni sud ponavlja da se Ustav Republike Hrvatske ubraja u skupinu tzv. socijalno svjesnih ustava. Člankom 1. Ustava, Republika Hrvatska uspostavljena je kao socijalna država. Kao takva ima obvezu poticati gospodarski napredak i socijalno blagostanje građana (članak 49. stavak 3. Ustava).
Socijalna država ima karakter ustavnog i normativnog koncepta i predstavlja ustavni oblik organizacije države dobrobiti, i to onog tipa koji zahtijeva ostvarenje socijalnih prava zajamčenih Ustavom i vodeću ulogu državne i javne vlasti u poduzimanju gospodarskih i socijalnih mjera. Socijalne države u Europi ne samo da imaju obvezu suzdržavanja od povreda temeljnih prava nego imaju i prisilnu, pozitivnu obvezu njihove zaštite i promicanja (Bačić, A.: Prava izgubljena u tranziciji, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, broj: 1-2/2005.).
Socijalna pravda najviša je vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava (članak 3. Ustava). Ustavni sud potvrdio je u svojoj ustavnosudskoj praksi da članak 3. Ustava ima i dodatnu funkciju: osim što služi kao temelj za tumačenje Ustava, istodobno je i smjernica zakonodavcu pri razradi pojedinih ljudskih prava i temeljnih sloboda zajamčenih Ustavom (v. rješenje Ustavnog suda broj: U-I-3685/2015 i dr. od 4. travnja 2017., »Narodne novine« broj 39/17.). Socijalna pravda sastavna je komponenta koncepta socijalne države, jer takva država zahtjeva uspostavu i očuvanje socijalne pravde. Načelo socijalne pravde podrazumijeva koncept društva u kojem se pravda odražava kroz sve njegove aspekte te utemeljuje obvezu države da se na zakonodavnom i na »provedbenom« planu angažira u uspostavi i održavanju pravednog socijalnog poretka. U navedenom kontekstu socijalne države bitna je komponenta i socijalno jamstvo prava vlasništva iz članka 48. stavka 2. Ustava iz koje proizlazi zahtjev usmjeren nositeljima vlasničkog prava i njihovim korisnicima da pridonose općem dobru u smislu ostvarivanja takvih konkretnih gospodarskih i socijalnih uvjeta društvenog života koji pojedincima, obiteljima i raznim društvenim skupinama omogućuju postizanje istinskog i cjelovitog dobra i blagostanja.
8.5.1. Navedene doktrinarne postavke o socijalnoj državi i socijalnoj pravdi dobivaju osobit izraz u ustavnosudskom nadzoru zakonodavne djelatnosti u pogledu normativne materije koja zahvaća planiranje, oblikovanje i donošenja mjera za provedbu gospodarske i socijalne politike, pa tako i stvaranja uvjeta za provođenje kvalitete stanovanja i zdrave životne sredine. Temeljni problem izvire iz potrebe razborite ustavnosudske prosudbe zakonodavčeva balansiranja i pronalaženja optimalnog kompromisa između suprotstavljenih ustavnih vrijednosti. S jedne strane, riječ je o zahtjevima koji proizlaze iz vlasničkih prava (uključujući legitimna očekivanja da ta prava neće biti ugrožena zahvatima javne vlasti) i poduzetničkih i tržišnih sloboda, te državne intervencije u socijalno-ekonomsku sferu.
Uzimajući u obzir obrazloženje i podatke predlagateljice ZoUOZ-a koje je Ministarstvo ponovilo u dostavljenim očitovanjima i koja upućuju na postojeću pravnu prazninu u pogledu pravnog uređenja pitanja upravljanja i održavanja zgrada, zatim težnju za povećanjem stambenog fonda sa svrhom rješavanja stambenog pitanja kao jedne od temeljnih ljudskih potreba (posebice mladih ljudi i obitelji), te općenito cilj zakonodavca usmjeren na sustavno podizanje kvalitete stanovanja i, posljedično, unapređenja životnog i radnog okoliša, Ustavni sud zaključuje da je država (zakonodavac), poštujući načelo socijalne države na kojoj počiva ustavnopravni poredak Republike Hrvatske, imala pozitivnu obvezu poduzeti određene mjere gospodarske i socijalne politike u namjeri otklanjanja uočenih problema i njihovih posljedica na način da se urede pitanja koja su ključna za učinkovito i kvalitetno upravljanje i održavanje zgradama te zdrave životne sredine.
Stoga, ocjena je Ustavnog suda da ZoUOZ, posebno konkretne osporene odredbe ZoUOZ-a, u gospodarskim i socijalnim okolnostima u kojima je donesen, zadovoljava zahtjeve koje mu postavlja ustavotvorac u svjetlu određenja Republike Hrvatske kao socijalne države (članak 1. Ustava) i socijalne pravde kao najviše vrednote njezina ustavnog poretka (članak 3. Ustava).
c) U odnosu na osporene članke 33., 34., 35. i 63. ZoUOZ-a
a. Članak 33. ZoUOZ-a
8.6. Člankom 4. točkom 15. ZoUOZ-a definirana je tiha i mirna djelatnost dok su člankom 33. ZoUOZ-a propisane pretpostavke i uvjeti za obavljanje gospodarske djelatnosti u višestambenim i stambeno-poslovnim zgradama.
Prigovori podnositelja zahtjeva i predlagatelja o neustavnosti ovih odredaba ZoUOZ-a mogu se svesti na tvrdnju o tome da je zakonodavac neopravdano i protivno članku 14. stavku 2. Ustava izostavio obvezu prikupljanja prethodne suglasnosti potrebne većine suvlasnika za obavljanje registrirane tihe i mirne djelatnosti, posebno u odnosu na djelatnost kratkoročnog najma (članak 33. stavak 2. ZoUOZ-a). Pojedini predlagatelji upućuju na neustavnost definicije tihe i mirne djelatnosti.
Vlada je u P.Z.-u pojasnila da se pod tihom i mirnom djelatnošću u stanovima, u višestambenim i stambeno-poslovnim zgradama podrazumijevaju one aktivnosti koje se ne čuju u susjednim stanovima i zajedničkim dijelovima zgrade. Navela je da su to primjerice knjigovodstveni servisi, javnobilježnički ili odvjetnički uredi. Također, navela je da su to djelatnosti koje se u pravilu obavljaju tijekom dana i to najčešće od 8 do 17 sati, iznimno rijetko iza 21 sat, te kao takve nisu djelatnosti koje remete san ili noćni mir ostalih stanara. Iz navedenih razloga Vlada je zaključila kako navedene djelatnosti ne utječu negativno na život ostalih stanara, zbog čega za njihovo obavljanje (osim registracije) nije potrebna prethodna suglasnost ostalih stanara. Za razliku od ovih djelatnosti, Vlada je dalje pojasnila da su se razvojem društva razvile i nove djelatnosti koje se, osim tihih i mirnih djelatnosti, obavljaju u prostorima stambene namjene, a koje se ne mogu smatrati mirnim i tihim djelatnostima. To su, primjerice, usluge organiziranog vježbanja, plesa, organiziranje poslovnih i dječjih proslava, otvaranje dječjih igraonica i slično, odnosno aktivnosti koje svojim obavljanjem uzrokuju vibracije ili se čuju u susjednim stanovima i zajedničkim dijelovima zgrade. Stoga, u pogledu ovih gospodarskih djelatnosti, Vlada je zaključila kako se njihovim obavljanjem i korištenjem stambenog prostora narušava kvaliteta stanovanja ostalih suvlasnika u zgradi zbog čega je za njihovo obavljanje potrebna prethodna suglasnost ostalih suvlasnika.
Iz navedenog proizlazi da su i predlagateljica ZoUOZ-a i zakonodavac pri pravnoj regulaciji načina i uvjeta obavljanja gospodarskih djelatnosti u višestambenim i stambeno-poslovnim zgradama vodili računa o tome da nije svaka gospodarska djelatnosti ista i da stoga način na koji se te djelatnosti obavljaju ne utječu jednako na kvalitetu života ostalih stanara u zgradi. Ustavni sud ne vidi objektivno opravdani razlog, niti su podnositelji zahtjeva i predlagatelji iznijeli svoje razloge, zbog kojih bi različiti pravni režim u obavljanju različitih gospodarskih djelatnosti (ovisno o tome stvaraju li se njihovim obavljanjem buka i vibracije ili se ne stvaraju) bio u nesuglasnosti s Ustavom. O razlikama između ovih djelatnosti i djelatnosti kratkoročnog najma, pa samim time i različitom pravnom režimu njihova obavljanja, više će riječi biti u ocjeni prigovora podnositelja zahtjeva i predlagatelja o (ne)suglasnosti članka 34. ZoUOZ-a s Ustavom.
U odnosu na prigovor koji se tiče same definicije tihe i mirne djelatnosti, Ustavni sud primjećuje kako bi tumačenje članka 4. stavka 1. točke 15. ZoUOZ-a na način da osoba koja obavlja tihu i mirnu djelatnost ne smije pri obavljanju te djelatnosti napustiti stan bilo bi, premda gramatički točno, suviše usko jer bi takvo tumačenje te zakonske odredbe zapravo dovelo do praktične nemogućnosti njezine primjene u praksi što, ako se u vidu imaju svi razlozi donošenja ZoUOZ-a (posebno članka 33.) i ciljevi koji se njime i člankom 33. ZoUOZ-a žele postići, zasigurno nije bila intencija ni predlagateljice ZoUOZ-a ni zakonodavca. Pored navedenog, Ustavni sud upućuje na to da je primjena propisa u pojedinačnim slučajevima predmet konkretne zaštite ljudskih prava i temeljnih sloboda koju Ustavni sud pruža u postupcima pokrenutim ustavnim tužbama, a ne u postupku ocjene suglasnosti zakona s Ustavom (v. rješenje Ustavnog suda broj: U-I-1455/2001 od 24. studenoga 2004., »Narodne novine« broj 175/04. i dr.).
b. Članci 34. i 35. ZoUOZ-a
8.7. Pretpostavke i uvjeti za obavljanje djelatnosti propisane su člankom 34. ZoUOZ-a za djelatnosti kratkoročnog najma, a člankom 35. ZoUZO-a najma za veći broj ljudi.
Ustavni sud utvrđuje da se gotovo svi prigovori podnositelja zahtjeva i predlagatelja o nesuglasnosti s Ustavom ovih odredaba ZoUOZ-a svode na tvrdnje o tome da im se pojedina ustavna prava i slobode (jamstvo vlasništva, poduzetnička slobode te pravo na radi i slobodu radu) bez legitimnog cilja i nerazmjerno ograničavaju propisivanjem obveze prikupljanja prethodne suglasnosti potrebne većine suvlasnika, a koja obveza retroaktivno obvezuje i one suvlasnike koji stanove iznajmljuju na temelju pravomoćnih rješenja javne vlasti, zatim da je nedovoljno i neprecizno određena potrebna prethodna suglasnost ostalih suvlasnika i uvjeti pod kojima se ona može dati i opozvati, te da se pojedini poduzetnici na tržištu usluga turističkog smještaja (hoteli, iznajmljivači u obiteljskim kućama) stavljaju u povoljniji (monopolski) položaj u odnosu na suvlasnike pojedinih dijelova zgrade koji obavljaju djelatnost kratkoročnog najma.
8.7.1 Ministarstvo je u očitovanju ponovilo navode predlagateljice ZoUOZ-a o tome da je proteklih godina zabilježen porast broja stambenih jedinica u zgradama u kojima se obavlja isključivo djelatnost turističkog najma (djelatnost kratkoročnog najma) i koja djelatnost zbog česte smjene stanara (turista) dovodi do prekomjerne buke kojom se narušavaju prava ostalih stanara na mirno i nesmetano uživanje njihova prava vlasništva. Kako proizlazi iz očitovanja Ministarstva, ovaj problem prepoznat je i u Izvješću Pučke pravobraniteljice za 2024. godinu u kojem se navode učestali prigovori suvlasnika da im je zbog velike fluktuacije gostiju ugroženo vlasništvo, da se brojni gosti ne pridržavaju kućnog reda i da narušavaju javni red i mir, buče, uništavaju zajedničku imovinu, a spomenuti su i problemi s podmirivanjem troškova vode i električne energije, odvoza komunalnog otpada i da pružanje djelatnosti kratkoročnog najma nije svojstveno višestambenim zgradama namijenjenim stanovanju.
Predlagateljica ZoUOZ-a i Ministarstvo uputilo je (i) na činjenicu da ovakav oblik korištenja stanova smanjuje stambeni fond za dugoročno rješavanje stambenog pitanja te pogoduje poskupljenju cijena nekretnina namijenjenih stanovanju i iseljavanju stanovništva iz jezgri gradova na periferiju. Ministarstvo je istaknulo kako su navedeni negativni učinci obavljanja ove vrste gospodarske djelatnosti prepoznati i u drugim državama članicama Europske unije (posebno u Španjolskoj, Grčkoj, Njemačkoj, Portugalu i Italiji). U nastavku je navelo (iz podataka koji su bili relevantni pri donošenju ZoUOZ-a) kako je prema podacima iz evidencije eVisitora (centraliziranog informacijskog sustava za prijavu i odjavu turista u Republici Hrvatskoj) za 2004. utvrđeno da je u Republici Hrvatskoj registrirano 125.049 objekata, dok je iz podataka Državnog zavoda za statistiku bilo razvidno da privatni smještaj raste najvećom prosječnom godišnjom stopom rasta (4,5 %). Pritom su posebno naglasili i predlagateljica ZoUOZ-a i Ministarstvo da je problematika priuštivosti i dostupnosti stanovanja mladima opće poznati problem. Zaključno, naveli su da je osnovna premisa ZoUOZ-a da su stanovi namijenjeni prvenstveno stanovanju, te da predložena odnosno donesena rješenja predstavljaju mjere osmišljene uzimajući u obzir s jedne strane specifičnosti Republike Hrvatske i potrebe razmjernosti u zaštiti i dostupnosti stambenog fonda i interesa lokalne zajednice, te, s druge strane, zaštitu tradicionalnog obiteljskog smještaja u domaćinstvu kao dodatne vrijednosti hrvatskog turizma.
8.7.2. Ustavni sud uvodno opaža da je širenje gospodarske djelatnosti kratkoročnog najma u Europi pa tako i u Republici Hrvatskoj novijeg datuma zbog čega je njegova pravna regulacija iznimno važna. Iz prikaza pravne regulative drugih država članica Europske unije, razvidno je da se prihvaćeni regulatorni okviri, usvojeni u drugim europskim državama, razlikuju i da je regulacija djelatnosti kratkoročnog najma u nekim državama više dok je u nekim državama manje stroga.
8.7.3. Ustavni sud ponavlja svoje više puta istaknuto stajalište o tome da zakonodavac prema članku 2. stavku 4. alineji 1. Ustava ima ovlast odlučivati o uređivanju gospodarskih, pravnih, političkih i socijalnih odnosa u Republici Hrvatskoj. To ovlaštenje podrazumijeva oblikovati nova odnosno mijenjati i dopunjavati već postojeća zakonska uređenja, pri čemu je zakonodavac dužan uvažavati zahtjeve koji slijede iz načela vladavine prava i one kojima se štite temeljne ustavne vrednote i dobra. Eventualno postojanje drukčijeg zakonskog rješenja ne znači da osporeno rješenje nije u suglasnosti s Ustavom, pod uvjetom da je rješenje koje je ponudio zakonodavac ostalo unutar ustavnopravno prihvatljivih granica. Ustavni sud posebno napominje da nije tijelo kojem je dopušteno preuzimati ulogu bilo kojeg tijela zakonodavne, izvršne ili sudbene vlasti i umjesto njih donositi odluke ili provoditi odgovarajuće mjere, odnosno presuđivati o tome bi li bilo bolje ili svrsishodnije da su umjesto rješenja koja su izabrala nadležna tijela prihvaćena neka druga rješenja. Kad bi Ustavni sud to učinio, preuzeo bi položaj kvazi-zakonodavnog tijela protivno svim odrednicama ustavnog poretka Republike Hrvatske (v. primjerice, rješenja broj: U-I-2938/2011 i dr. i broj: U-I-5134/2016 i dr., oboje od 23. travnja 2018.; www.usud.hr).
Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud utvrđuje kako je i u predmetnom području upravljanja i održavanja višestambenih i stambeno-poslovnih zgrada zakonodavac ovlašten odlučivati o uvjetima i načinu upravljanja i održavanja zgrada, zatim propisati prava i obveze suvlasnika pojedinih dijelova zgrade i upravitelja zgrade, ali i stanovite zabrane (primjerice glede izvođenja radova i postavljanja uređaja) ili pak prava koja proizlaze iz održavanja zgrada (primjerice, sufinanciranje ugradnje dizala i uređaja za olakšan pristup za slabo pokretne osobe ili sufinanciranje uređenja pročelja).
8.7.4. Polazeći od svega navedenog Ustavnom sudu preostaje ispitati ispunjavaju li osporene odredbe ZoUOZ-a zahtjeve razmjernosti iz članka 16. Ustava odnosno odgovoriti na pitanje je li postojao legitimni cilj u javnom interesu za njihovo donošenje, ako je postojao, jesu li mjere propisane osporenim odredbama (prije svega, pribavljanje prethodne suglasnosti potrebne većine suvlasnika za obavljanje gospodarske djelatnosti kratkoročnog najma i najma za više osoba u zgradi) bile nužne, prikladne i razmjerne u užem smislu za ostvarenje legitimnog cilja koji se njima nastojao postići ne stavljajući prekomjeran teret na njegove adresate.
Predlagateljica ZoUOZ-a i Ministarstvo više su puta istaknuli da se zbog brzog rasta cijena nekretnina i nepovoljnih uvjeta na tržištu Republika Hrvatska suočava s političkim izazovom pristupačnosti stanovanja, koji osobito pogađa mlade ljude i obitelji koje žele kupiti svoju prvu nekretninu. Također, istaknuto je kako je problematika priuštivog stanovanja složen problem koji se ne rješava samo donošenjem ZoUOZ-a već je za to potrebna sveobuhvatna reforma. U okviru te reforme, s ciljem rješavanja problema priuštivog stanovanja i poboljšanja kvalitete života lokalnog stanovništva, donesen je veći broj zakona, uključujući i Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o ugostiteljskoj djelatnosti i Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnim porezima. Kako je Ministarstvo najavilo, u pripremi je i donošenje Zakona o priuštivom stanovanju. Također, a iz podataka prikupljenih pri izradi Nacionalnog plana stambene politike Republike Hrvatske do 2030. ustanovljeno je da se građani Republike Hrvatske (uz građane Portugala) zadnji u Europskoj uniji iseljavaju iz roditeljskog doma dok istovremeno u Republici Hrvatskoj nedostaje između 230 i 280 tisuća stambenih jedinica kako bi stopa napučenosti kućanstva bila na razini Europske unije, što se posljedično negativno odražava (i) na demografsku sliku Republike Hrvatske. Zaključno, Ministarstvo je pojasnilo da sve do donošenja ZoUOZ-a suvlasnici u zgradama nisu morali biti obaviješteni o promijeni načina korištenja stana (iz stanovanja u kratkoročni najam) niti su imali učinkovit mehanizam kojim bi mogli utjecati na ponašanje iznajmljivača (intencija zakonodavca je omogućiti suvlasnicima zgrade iskazati svoje mišljenje o okolnosti da će kroz zajednička stubišta i hodnike prolaziti velik broj različitih osoba danju i noću). Zaključno, Ministarstvo je ponovilo navode predlagateljice ZoUOZ-a da je posljedica djelatnosti kratkoročnog najama smanjenje spremnosti vlasnika tih stanova odnosno iznajmljivača da sudjeluju u investicijama u zajedničke dijelove zgrade s obzirom na to da nitko dulje vrijeme ne živi u tim stanovima.
Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud ocjenjuje da je cilj osporene odredbe ZoUOZ-a spriječiti smanjenje dostupnosti stambenog fonda za dugoročno rješavanje stambenog pitanja (posebno mladih ljudi i obitelji) i podizanje kvalitete stanovanja svih suvlasnika i stanara u zgradi, a čiji legitimitet podnositelji zahtjeva i predlagatelji prigovorima uostalom i ne dovode u pitanje. S obzirom na to da su osporene mjere (propisana ograničenja u obavljanju gospodarskih djelatnosti u zgradama) donesene sa svrhom rješavanja problematike priuštivog stanovanja kao socijalnog pitanja od važnosti Republike Hrvatske, Ustavni sud utvrđuje da je postavljeni legitimni cilj osporenih odredaba ZoUOZ-a od interesa za Republiku Hrvatsku pa tako i od javnog interesa.
Nadalje, Ustavni sud utvrđuje da je stavljanjem stanova u funkciju kratkoročnog najma došlo do sukoba dvaju prava, i to s jedne strane prava vlasnika da koristi svoj stan na način kako mu to odgovara i s druge strane prava ostalih suvlasnika stambene zgrade da uživaju svoje vlasništvo. Ustavni sud podsjeća da je stupanjem na snagu ZoVDSP-a (1. siječnja 1997.) dotadašnji dugogodišnji sustav solidarnosti u upravljanju zgradama zamijenjen novim sustavom koji je upravljanje zgradama prepustio suvlasnicima. Kao što je Vlada u P.Z.-u i navela, nakon donošenja ZoVDSP-a donesena je i Uredba o održavanju zgrada (»Narodne novine« broj 64/17.; u daljnjem tekstu: Uredba) kojom se nastojalo preciznije urediti pitanja zajedničkih dijelova zgrade, uređaja i instalacija te njihova održavanja iz sredstava zajedničke pričuve, kao i odrediti sadržaj redovitih, hitnih i nužnih radova u održavanju zgrade. Ustavni sud, također, smatra važnim naglasiti da se i ZoVDSP-om i Uredbom nastojala podići i svijest vlasnika posebnih dijelova zgrade o njihovom vlasništvu i pravima koja iz njega proizlaze, ali jednako tako i svijest o ograničenju tog prava. Ustavni sud nema razloga ne ocijeniti da i ZoUOZ ima jednaku zadaću.
Pritom, Ustavni sud ponavlja kako jamstvo vlasništva, zajamčeno člankom 48. stavkom 1. Ustava, nije apsolutno već ono i obvezuje na način da su nositelji vlasničkog prava i njihovi korisnici dužni pridonositi općem dobru (stavak 2. članka 48. Ustava). Nesumnjivo je pravo svakog suvlasnika pojedinog dijela zgrade da svoj posebni dio zgrade koristi i s njim raspolaže u skladu sa svojim željama i potrebama, no to pravo ograničeno je postojanjem prava drugih subjekata u zgradi. Jednako tako, suvlasnici posebnih dijelova zgrade ujedno su i suvlasnici zgrade zbog čega njihova obveza i pravo održavanja i upravljanja zgradom prelazi granice njihova posebnog dijela zgrade (stana) uz bitno povećano sudjelovanje u takvoj obvezi i pravima ali uz, istodobno, razumijevanje i uvažavanje mišljenja drugih.
Kao što je već ranije spomenuto (v. točke 8.5. i 8.5.1. obrazloženja odluke i rješenja), država koja počiva na načelu socijalne države, kao što je Republika Hrvatska, ima obvezu brinuti se za pravedan socijalni poredak pri čemu zakonodavcu, u cilju ispunjenja ove obveze, pripada širok prostor slobodnog odlučivanja (odluka i rješenje Ustavnog suda broj: U-I-884/1997 i dr. od 3. veljače 2000.; »Narodne novine« broj 20/00. i 28/00. – ispravak). Drugim riječima, Ustav dopušta državi da donese ili primjeni zakone koje smatra potrebnima da bi ispunila ovu svoju zadaću i u tom smislu ZoUOZ kao mjera državne i javne vlasti, prema stajalištu Ustavnog suda, predstavlja pravno valjano (»zakonito«) miješanje države u imovinska prava adresata ZoUOZ-a.
U odnosu na pitanje je li mjera – pribavljanje prethodne suglasnosti suvlasnika razmjerna, Ustavni sud prije svega utvrđuje kako propisivanjem obveze prikupljanja suglasnosti dvotrećinske većine suvlasnika zgrade vlasnicima stanova – iznajmljivačima i onim osobama koje obavljaju gospodarske djelatnosti iz članka 33. stavka 2. ZoUOZ-a nije u potpunosti onemogućeno obavljanje tih djelatnosti. Predlagateljica ZoUOZ-a i Ministarstvo pojasnili su da je propisana potrebna većina suvlasnika određena upravo iz razloga kako bi se izbjeglo da suvlasnici koji se namjeravaju baviti kratkoročnim najmom i djelatnostima iz članka 33. stavka 2. ZoUOZ-a ne ovise o samovolji svakog pojedinog suvlasnika jer je praksa pokazala da je gotovo nemoguće prikupiti suglasnost svih suvlasnika zagrade. S druge strane, ovom mjerom ostalim suvlasnicima zgrade (posebno neposrednim susjedima) daje se pravo uvida i odlučivanja o tome tko će sve ulaziti u stambenu zgradu, a na koji će se način ujedno utjecati i na samog iznajmljivača odnosno poduzetnika da više brine o potrebama svojih susjeda i postupcima turista koji mu dolaze u stan. Bojazan iznajmljivača, odnosno poduzetnika, o tome da će im obveza prikupljanja prethodne suglasnosti otežati, a ponegdje možda i onemogućiti obavljanje gospodarske djelatnosti zbog nesuglasica suvlasnika zgrade, iako realno moguća, nije međutim relevantna u postupku odlučivanja o pitanju (ne)suglasnosti osporenih odredaba ZoUOZ-a s Ustavom.
O razlozima zbog kojih zakonodavac nije kao uvjet obavljanju takozvanih tihih i mirnih djelatnosti u zgradama propisao obvezu prikupljanja prethodne suglasnosti potrebne većine suvlasnika kao što je to propisao za obavljanje gospodarske djelatnosti kratkoročnog najma, Ustavni sud, radi izbjegavanja ponavljanja razloga, podnositelje zahtjeva i predlagatelje upućuje na točku 8.6. obrazloženja odluke i rješenja.
Što se tiče prigovora glede ograničenja poduzetničke i tržišne slobode, odnosno o prigovoru da se pojedine kategorije poduzetnika (hotela i iznajmljivača u obiteljskim kućama) stavljaju u povoljniji (monopolski) položaj u odnosu na vlasnike stanova – iznajmljivače, Ustavni sud, imajući u vidu legitimni cilj osporenih odredaba ZoUOZ-a, smatra dovoljnim za utvrditi da se razlikovanje ovih poduzetnika temelji na objektivnim kriterijima jer se radi o subjektima koji se, s obzirom na svoju pravnu i gospodarsku strukturu te način tržišnog djelovanja i utjecaja na pitanje rješavanja stambene politike, ne nalaze u usporedivoj situaciji. Stoga se osporenim odredbama ZoUOZ-a ne uspostavlja nejednak ili privilegiran položaj određenih poduzetnika, već se normativno razlikovanje uvodi radi postizanja legitimnog cilja, u skladu s načelom razmjernosti.
Zaključno, Ustavni sud ne može ne primijetiti da je priuštivost stanovanja globalno pitanje, pri čemu intenzitet turizma značajno utječe na sposobnost lokalnog stanovništva da kupe nekretninu. Međusobna je korelacija između širenja djelatnosti kratkoročnog najma i smanjenja dostupnosti stambenog prostora za dugoročna rješenja stambenog pitanja, a time, posljedično, rasta najamnina i cijena nekretnina je samorazumljiva. Kako je predlagateljica ZoUOZ-a pojasnila kratkoročni najam, iako nudi brojne pogodnosti (veći izbor za smještaj turista, dodatni prihod za vlasnike stanova) pridonio je tome da sve više stambenih jedinica gubi svoju osnovnu funkciju – stanovanje, te je (osim praznih stambenih jedinica) pridonio ograničavanju cjenovno pristupačnih stanova za lokalno stanovništvo, posebno onom u vrlo popularnim odredištima. U tim okolnostima, Ustavni sud objektivno opravdanim prihvaća navode predlagateljice ZoUOZ-a, a koje je Ministarstvo ponovilo u očitovanju, da kratkoročni najam je jedan od čimbenika koji je pridonio stambenoj krizi. Ograničenje obavljanja ove djelatnosti u vidu da se kao uvjet za njezino obavljanje traži suglasnost potrebne većine suvlasnika samo je jedna od mjera državne politike kojom se osigurava dostupno stanovanje, smanjuje nejednakost i promiče socijalna pravda. Zaključno, a kako to proizlazi iz očitovanja Ministarstva od 13. siječnja 2026., ova mjera već je pokazala pozitivne rezultate na rješavanje pitanja dugoročnog stanovanja pa je tako samo u Gradu Zagrebu zabilježen porast ponude stanova koji se daju u dugoročni najam kao i porast sklopljenih ugovora o dugoročnom najmu (s 14.100 u 2023. na 20.300 u 2024., dok je prvo tromjesečje 2025. rezultiralo s dodatnih pet tisuća novih ugovora o dugoročnom najmu).
8.7.5. Ministarstvo je u očitovanju navelo kako je Sud Europske unije (u daljnjem tekstu: Sud EU-a) svojom praksom otvorio mogućnost da se tržište kratkoročnog najma stambenog prostora na području Europske unije pravno regulira. Stoga će se u nastavku iznijeti ocjena Ustavnog suda o usklađenosti zabrane obavljanja djelatnosti kratkoročnog najma bez prethodno pribavljene potrebne suglasnosti s pravom Europske unije kao i o nužnosti mjere ograničenja kratkoročnog najma.
Ustavni sud uzeo je u obzir i činjenicu da u kontekstu pravnog poretka Europske unije kratkoročni najam nekretnina u stambenim zgradama predstavlja tržišnu uslugu, te je mogućnost pružanja te vrste usluge uređena relevantnim propisima prava Europske unije (u daljnjem tekstu: pravo EU-a). Preciznije, kratkoročni najam stambene nekretnine uz naknadu predstavlja »uslugu« prema pravu EU-a, kako prema članku 57. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (SL C 202/47, 7. lipnja 2016.; u daljnjem tekstu: UFEU), tako i u okviru Direktive 2006/123/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2006. o uslugama na unutarnjem tržištu (u daljnjem tekstu: Direktiva o uslugama 2006/123/EZ), što je ponovno potvrđeno u Uredbi (EU) 2024/1028 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. travnja 2024. o prikupljanju i razmjeni podataka o uslugama kratkoročnog iznajmljivanja smještaja i izmjeni Uredbe (EU) 2018/1724 (u daljnjem tekstu: Uredba 2024/1028).
Ustavni sud u tom je smislu uzeo u obzir presudu Suda EU-a od 22. rujna 2020. (Veliko vijeće) u spojenim predmetima brojeva C-724/18 i C-727/18 (Cali Apartments SCI i HX protiv Procureur général près la cour d’appel de Paris i Ville de Paris).
Ustavni sud uvažava činjenicu da je Sud EU-a zauzeo stajalište da aktivnost koja se sastoji od ponavljanog kratkoročnog najma namještenih nekretnina kratkoročnim prolaznim korisnicima koji u njoj ne zasnivaju boravište uz naknadu, neovisno o tome je li riječ o profesionalnoj ili neprofesionalnoj osnovi, predstavlja »uslugu« i ulazi u polje primjene Direktive o uslugama 2006/123/EZ. Pojam usluge u smislu prava EU-a ne vezuje se uz profesionalni status pružatelja. Ustavni sud primjećuje da je Sud EU-a izričito potvrdio da je socijalni cilj suzbijanja nestašice stanova za dugoročni najam moguće smatrati prevladavajućim razlogom od javnog interesa kojim je dopušteno opravdavati ograničenja tržišne slobode pružanja usluga. Ovo stajalište preuzeo je i zakonodavac EU-a u Uredbi 2024/1028, te se u njezinoj Preambuli ovu presudu izričito navodi kao jedan od njezinih temelja.
Ustavni sud ističe da se i u kontekstu ovog predmeta cilj suzbijanja nedostatne dostupnosti nekretnina za dugoročno stanovanje koristi kao jedan od nekoliko razloga kojima zakonodavac opravdava uvođenje mjere načelne zabrane mogućnosti pružanja usluge kratkoročnog najma nekretnina u stambenim zgradama na području Republike Hrvatske.
U tom smislu, Ustavni sud prepoznaje da presuda Suda EU-a u predmetu brojeva C-724/18 i C-727/18 jasno pokazuje da nisu sva ograničenja kratkoročnog najma dopuštena. Zakonodavna mjera ograničavanja mogućnosti pružanja usluge kratkoročnog najma nekretnina mora zadovoljavati kumulativne uvjete iz članka 9. stavka 1. Direktive o uslugama 2006/123/EZ. U skladu s člankom 9. stavkom 1. Direktive o uslugama 2006/123/EZ, države članice mogu podvrgnuti pristup uslužnoj djelatnosti sustavu odobrenja samo ako taj sustav nije diskriminatoran, ako je opravdan prevladavajućim razlogom od javnog interesa i ako se cilj koji se želi postići ne može ostvariti manje restriktivnom mjerom. U konkretnom predmetu Sud EU-a tumači da u svrhu usklađenosti s Direktivom o uslugama 2006/123/EZ nacionalna zakonodavna ograničenja kratkoročnog najma s ciljem suzbijanja nestašice nekretnina za dugoročno stanovanje tako moraju biti: 1) materijalno ograničena (ne zahvaćati primarne rezidencije), 2) geografski ograničena (na zahvaćena tržišta stanovanja), te 3) nužna (cilj se ne smije moći postići manje restriktivnim mjerama).
Ustavni sud prihvaća da ova klasifikacija ima značajne regulatorne posljedice: svako ograničenje aktivnosti kratkoročnog najma od strane države članice mora ispunjavati zahtjeve nužnosti, razmjernosti, nediskriminacije i transparentnosti iz Direktive o uslugama 2006/123/EZ. Drugim riječima, iako je opravdanje manjka stambenog prostora prepoznato, ono ne daje državama članicama potpuno slobodne ruke.
S obzirom na to da pitanje zakonodavnog uređenja tržišne usluge kratkotrajnog najma nesporno ulazi u doseg primjene prava EU-a, Ustavni sud ističe da je dužan poštovati načelo usklađenosti domaćeg ustavnopravnog poretka sa zajedničkim pravnim poretkom Europske unije, kako je ono izraženo u članku 141.c Ustava. Posljedično, Ustavni sud vezan je ustavnom obvezom promicanja usklađenosti u tumačenju ustavnih jamstva s njima srodnim jamstvima propisanima pravom EU-a. To se prije svega odnosi na usklađenost tumačenja jamstava temeljnih prava i sloboda zajamčenih s jedne strane Ustavom, a s druge strane Poveljom Europske unije o temeljnim pravima (»Službeni list« C 326, 26. listopada 2012.; hrvatski prijevod: SL C 202, 7. lipnja 2016.; u daljnjem tekstu: Povelja).
U konkretnom predmetu Ustavni sud ističe da zakonodavne mjere ograničavanja mogućnosti pružanja usluga na tržištu ulaze u doseg primjene ustavnog jamstva slobode poduzetništva iz članka 49. odnosno članka 50. Ustava. Jednako tako, u okvirima ovog predmeta Ustavni sud ističe da konkretna zakonodavna mjera dijelom ulazi i u doseg primjene jamstva prava vlasništva iz članka 48. odnosno članka 50. Ustava. U kontekstu ustavne obveze usklađenog tumačenja Ustavni sud ističe da sloboda poduzetništva i ustavna jamstva zaštite prava vlasništva, nalaze svoja srodna jamstva u odredbama članka 16. i članka 17. Povelje. Ustavni sud prihvaća da je tržišna sloboda pružanja usluga primarno obuhvaćena temeljnim pravom slobode poduzetništva zajamčenim člankom 16. Povelje, odnosno člankom 49. Ustava.
Ustavni sud ističe punu usklađenost između Ustava i Povelje, odnosno relevantnih odredbi UFEU-a u pogledu uvjeta dopuštenosti zakonodavnog ograničavanja temeljnih sloboda poduzetništva, odnosno vlasništva u mjeri u kojoj je ono posredno relevantno u ovakvim predmetima. Povelja u članku 52. jasno propisuje da svako ograničenje pri ostvarivanju prava i sloboda priznatih Poveljom mora biti predviđeno zakonom i mora poštovati bit tih prava i sloboda, odnosno da su, podložno načelu razmjernosti, ograničenja moguća samo ako su potrebna i ako zaista odgovaraju ciljevima od općeg interesa koje priznaje EU ili potrebi zaštite prava i sloboda drugih osoba. Jednako tako, Ustav propisuje uvjet razmjernosti kao strukturalno načelo ustavnog poretka Republike Hrvatske u članku 16. Ustava. Štoviše, načelo razmjernosti poprima svoj specifični izričaj u okviru članka 50. Ustava gdje je izričito propisano da se poduzetnička sloboda i vlasnička prava mogu iznimno ograničiti zakonom radi zaštite interesa i sigurnosti Republike Hrvatske, prirode, ljudskog okoliša i zdravlja ljudi. Iz specifičnog izričaja odredbe članka 50. slijedi da Ustav pruža visoku razinu zaštite poduzetničkih sloboda od miješanja države. Ova visoka razina zaštite zajamčena Ustavom u potpunosti je srodna s visokom razinom zaštite koju kroz uvjet razmjernosti zahtijeva i Povelja, a kako ju je kroz svoje odluke odredio i Sud EU-a.
Polazeći od načela usklađenosti izraženog u članku 141.c Ustava, Ustavni sud ističe da legitimni cilj zaštite interesa Republike Hrvatske iz članka 50. Ustava obuhvaća i zaštitu socijalnog interesa suzbijanja stambene krize prouzročene nestašicom nekretnina za dugoročno stanovanje. Štoviše, problem nije ograničen samo na područje Republike Hrvatske, već je postalo obilježje socijalne situacije u velikom broju država članica, a ujedno dijelom uzrokovan upravo vrlo širokom mogućnošću slobode kretanja ljudi, usluga i kapitala na zajedničkom tržištu EU-a.
Polazeći od navedenog, Ustavni sud ističe da je osporavano zakonsko ograničenje kratkoročnog najma nekretnina u stambenim zgradama ne samo moguće opravdavati legitimnim ciljem suzbijanja nedostatka nekretnina za dugoročno stanovanje, već je ono prema ocjeni Suda i u skladu s načinom na koji se taj uvjet primjenjuje u praksi Suda EU-a. Kao što je već istaknuto, Sud EU-a zastupa stajalište da u svrhu usklađenosti s Direktivom o uslugama 2006/123/EZ nacionalna zakonodavna ograničenja kratkoročnog najma s ciljem suzbijanja nestašice nekretnina za dugoročno stanovanje moraju biti: 1) materijalno ograničena (ne zahvaćati primarne rezidencije), 2) geografski ograničena (na zahvaćena tržišta stanovanja), te 3) nužna (cilj se ne smije moći postići manje restriktivnim mjerama).
U tom smislu, Ustavni sud nalazi da osporavana mjera ograničenja kratkoročnog najma u stambenim zgradama je materijalno ograničena jer ne zahvaća primarne rezidencije. Naime, ZoUOZ ne zabranjuje kratkoročni najam u privatnim kućama koje nisu u suvlasništvu više različitih osoba. Ustavni sud ističe da je cilj mjere ograničenja kratkoročnog najma suzbijanje nestašice dostupnosti nekretnina za dugoročno stanovanje prvenstveno uzrokovane profesionalnom ili ponavljanom prenamjenom stambenih jedinica u turističku ponudu. Ustavni sud stoga ističe da vlasnik nekretnine koju kao svoj dom uobičajeno koristi za osobno stanovanje, te koji tek povremeno iznajmljuje vlastiti dom, nije taj koji »oduzima« stanove s tržišta dugoročnog najma. Posljedično, mjera ograničenja koja bi obuhvatila i primarne rezidencije, zahvatila bi skupinu subjekata čija djelatnost nema tu kauzalnu vezu s javnim interesom koji se želi zaštititi, što bi nužno utjecalo na razmjernost mjere.
Ustavni sud također nalazi da nije utvrdio dostupnost alternativnih mjera koje bi bile manje ograničavajuće od osporavane mjere načelne zabrane kratkotrajnog najma nekretnina u stambenim zgradama. Ustavni sud ističe da je u ovoj ocjeni pošao od pretpostavke da je mjera »manje restriktivna« ako zahvaća manji krug slučajeva, ili nameće manji teret pružatelju usluge, ili manje ograničava slobodu pružanja usluge, a pri tome ostvaruje isti cilj s jednakom učinkovitošću.
Primjerice, sam je Sud EU-a kao nedostatno ocijenio inspekcijski nadzor nad poštovanjem propisanih uvjeta kratkoročnog najma kojima bi se ta usluga uredila i ograničila. Naime, naknadne inspekcije dolaze prekasno da bi spriječile prenamjenu stambene jedinice iz dugoročnog najma u kratkoročni najam. Šteta je do tada već nastala, s obzirom na to da su stanari iseljeni, stan je opremljen za turiste, te se tržišna situacija promijenila. Osporavana mjera zabrane djeluje ex ante, a deklaratorni sustav s kaznama djeluje ex post, te nije sposoban ostvariti isti cilj s jednakom učinkovitošću. Nadalje, alternativni sustav mogućeg povećanja poreznog opterećenja pružatelja ove vrste usluga popraćen je nizom sebi svojstvenih problema. Povećanje poreznog opterećenja nosi rizik neželjenih tržišnih učinaka kao što su, primjerice, prelijevanje velikog udjela ukupne potražnje u susjedna područja bez poreza ili regresivno djelovanje na male iznajmljivače. S obzirom na rizik takvih poremećaja, povećanje poreznog opterećenja ne čini se funkcionalno ekvivalentnim cilju koji se želi postići, jer bi vjerojatno prouzročilo vlastite dodatne tržišne distorzije. Iz sličnih razloga moguće je pretpostaviti da i alternativna mogućnost uvođenja ograničenja broja noćenja ne bi bila podjednako učinkovita u ostvarenju cilja suzbijanja nedostupnosti nekretnina za dugoročno stanovanje. Mjera uvođenja najvećeg dopuštenog broja noćenja ispod kojeg je najam slobodan, a iznad kojeg je zabranjen, načelno ne razlikuje je li konkretna nekretnina jedini dom vlasnika koji ga tek povremeno iznajmljuje (nema negativnog učinka na stambeni fond) ili investicijska nekretnina koja je trajno isključena iz dugoročnog tržišta (neposredan negativan učinak). Posljedično, s obzirom na to da bi takva mjera bila slijepa prema kauzalnom mehanizmu koji se želi suzbiti, Ustavni sud nema temelja zaključiti da bi bila podjednako učinkovita u pogledu ostvarenja željenog cilja očuvanja stambenog fonda za dugoročno stanovanje. Štoviše, učinkovitost ove alternativne mjera postaje dodatno upitna kada se u obzir uzmu i drugi ciljevi koje zakonodavac pokušava adresirati osporavanom zabranom, a koje je Ustavni sud razmotrio u kasnijim dijelovima obrazloženja.
Iz navedenog, slijedi da Ustavni sud nije bio u mogućnosti utvrditi da osporavana mjera ne zadovoljava uvjet nužnosti, odnosno da postoji neka druga alternativna mjera koja bi bila manje restriktivna, a podjednako učinkovita u pogledu ostvarenja cilja zaštite stambenog fonda za dugoročno stanovanje.
Ustavni sud ističe da prepoznaje kako postoji značajna razlika između osporavane mjere i mjere koja je bila predmet ocjene u spojenim predmetima brojeva C-724/18 i C-727/18. U tom slučaju, konkretna mjera imala je ograničeni geografski doseg jer se primjenjivala samo na ona lokalna područja (u pravilu urbana turistička odredišta) u kojima je utvrđen nedostatak ponude nekretnina za dugoročno stanovanje. U konkretnom predmetu, osporavana mjera odnosi se na cjelokupno državno područje.
Polazeći od ove razlike, Ustavni sud ističe da postizanje legitimnog cilja osiguranja tržišne dostatne dostupnosti nekretnina namijenjenih dugoročnom stanovanju nije jedini legitimni cilj koji zakonodavac pokušava ostvariti osporavanom mjerom načelne zabrane kratkoročnog najma stambenog prostora. Ustavni sud primjećuje da se osporavanom mjerom također pokušava adresirati i niz drugih posljedica do kojih dolazi u situaciji kada usluga kratkoročnog najma stambenog prostora počinje tržišno dominirati.
Primjerice, iz činjenice da zakonodavac dopušta kratkoročni najam u stambenim zgradama ako se s njim usuglasi propisana većina suvlasnika, upućuje na to da mjera pridonosi adresiranju problema sigurnosne prirode koji nastaje povećanjem cirkulacije nepoznatih osoba u zajedničkom stambenom prostoru, čime jača rizik ugroze osobne sigurnosti i sigurnosti imovine stalnih stanara. Povezano, povećanje cirkulacije nepoznatih osoba koje nisu osobno vezane uz konkretan zajednički stambeni prostor, te struktura i interesi korisnika kratkoročnog najma, značajno jača vjerojatnost povećanja broja slučajeva u kojima će se unajmljena nekretnina koristiti na način koji ometa miran suživot ostalih sustanara u konkretnom prostoru stambene zgrade. Neograničeni kratkoročni najam u stambenim zgradama time prijeti osjetnim urušavanjem osobnog mira dugoročnih stanara koji predstavlja bitno obilježje privatnosti osobnog doma. Posljedično, ugrožava njihovu osobnu dobrobit, a moguće i njihovo zdravlje.
Ustavni sud ističe da prostor stambene zgrade nije javni prostor niti komercijalni prostor, već prostor koji je kolektivno namijenjen stanovanju i čija je pravna narav, u svim europskim sustavima, definirana suživotom suvlasnika koji dijele zajednički prostor uz obvezu međusobnog uvažavanja. Kratkoročni najam po definiciji unosi u taj prostor povećanu cirkulaciju nepoznatih osoba koje ne dijele tu obvezu ni na temelju ugovornih odnosa (kupoprodaja, dugoročni najam) ni na temelju socijalnih veza. Time se narušava strukturna pretpostavka na kojoj počiva pravo suvlasništva stambene zgrade.
U tom smislu, Ustavni sud ističe da su prava na poštovanje privatnog i obiteljskog života, odnosno pravo na dom, privatnost i osobnu sigurnost, subjektivna prava zaštićena člankom 35. Ustava, odnosno člankom 7. Povelje i člankom 8. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/1997., 6/1999. – pročišćeni tekst, 8/1999. – ispravak, 14/2002., 1/2006. i 13/2017.). Nadalje, odredbom članka 50. Ustava izričito je propisano da je poduzetničke slobode i vlasnička prava dopušteno zakonski ograničiti radi zaštite interesa sigurnosti i zdravlja ljudi.
Posljedično, Ustavni sud ocjenjuje da je osporavanu mjeru načelne zabrane kratkoročnog najma koja se primjenjuje na cjelokupnom državnom području dopušteno opravdati navedenim razlozima, a posebice stoga što oni sami predstavljaju interese koji su zaštićeni kao temeljna prava građana. Jednako tako, Ustavni sud ocjenjuje da je osporavana mjera realno sposobna ostvariti te ciljeve, ne samo stoga što je razumno pretpostaviti kako će kroz srednjoročno razdoblje (do tri godine) postupno dovesti do značajnog smanjenja cirkulacije nepoznatih osoba u stambenim zgradama koje su u suvlasništvu ili najmu dugoročnih stanara, već i stoga što dugoročnim stanarima pruža mogućnost kontrole nad dostupnosti kratkoročnog najma u njihovim zgradama.
Ustavni sud također ocjenjuje da osporavana mjera zadovoljava uvjet nužnosti i u odnosu na postizanje ovih dodatnih ciljeva. Ustavni sud u tom smislu prvenstveno ističe činjenicu da zabrana nije apsolutna. Mogućnost pružanja usluge kratkoročnog najma u stambenoj zgradi ipak je zakonski dostupna pod uvjetom da se osigura suglasnost određenog broja suvlasnika unutar zgrade, pri čemu posebnu težinu imaju oni suvlasnici koji su neposredni susjedi konkretne nekretnine koju se želi prenamijeniti za pružanje usluge kratkoročnog najma.
Ustavni sud ističe da velik broj pravnih sustava država članica EU-a dopuštaju suvlasnicima da statutom zgrade ili odlukom skupštine suvlasnika zabrane ili ograniče kratkoročni najam. Primjerice, u nedavno donesenoj odluci francuskog Ustavnog vijeća (Conseil constitutionnel, odluka br. 2025-1186 QPC od 19. ožujka 2026.) potvrđena je ustavnost zakona (Zakon br. 2024-1039 od 19. studenoga 2024 (Loi Le Meur)) kojim je propisano da je skupština suvlasnika pravilima kućnog reda dužna propisati je li turistički najam dopušten ili nije, pri čemu odluku donosi glasovanjem s većinom od dvije trećine glasova. Srodno rješenje može se naći u Njemačkoj i Nizozemskoj, dok u Italiji odluka »skupštine« suvlasnika mora biti jednoglasna. Za turističko iznajmljivanje etažne nekretnine koja je namijenjena za stanovanje u Austriji potrebna je jednoglasna suglasnost svih suvlasnika jer ponavljani kratkoročni turistički najam predstavlja promjenu namjene stambenog objekta. U Sloveniji je u tijeku zakonodavni postupak izglasavanja zakonskog rješenja koje je u mnogočemu slično ovome koje se osporava u ovom predmetu. S druge strane, Španjolska je u ožujku 2025. izglasala Zakon o horizontalnom vlasništvu (LPH) koji propisuje da je turistička namjena stana u etažnoj zajednici zabranjena osim ako zajednica suvlasnika to izrijekom ne odobri tropetinskom većinom (60 %) vlasnika i suvlasničkih udjela, pri čemu stanarska zajednica može odobriti i povećanje zajedničkih troškova za do 20 % za one koji obavljaju turističke najmove. Uz uvažavanje njihovih međusobnih razlika, referirani modeli dijele istu temeljnu normativnu pretpostavku jer počivaju na pravu suvlasnika stambene zgrade da kolektivnom odlukom reguliraju ili isključe kratkoročni najam.
Osporavano zakonsko rješenje koje je predmet ocjene u ovom predmetu ne odstupa u bitnome od takvog pristupa.
Nadalje, u odnosu na mogućnost korištenja alternativnih oblika ograničenja koji su manje restriktivni, Ustavni sud zaključuje da isti argumenti koji vrijede za ranije raspravljane opcije, kao što su pojačani inspekcijski nadzor s mogućnošću naknadnog sankcioniranja ili povećanje poreznog opterećenja, jednakom uvjerljivošću vrijede i u ovom kontekstu gdje se razmjernost ograničenja propituje u odnosu na legitimne ciljeve zaštite prava na poštovanje privatnog i obiteljskog života, odnosno pravo na dom, privatnost i osobnu sigurnost, odnosno zaštite javnog interesa sigurnosti i zdravlja ljudi. Štoviše, Ustavni sud primjećuje određenu prednost koja karakterizira osporavani model ograničenja u odnosu na učinkovitost alternativnih mjera kao što su inspekcijski nadzor i naknadno sankcioniranje. Prvo, mogućnost pružanja usluge kratkoročnog najma u stambenoj zgradi ovisi o slobodnoj suglasnosti volja suvlasnika konkretne stanarske zajednice. Time se stvara prostor za pregovore u kojem bi potencijalni pružatelj usluge pristao na usuglašene i jasno utvrđene uvjete pod kojima mu je dopušteno pružati takvu uslugu. Drugo, ova činjenica pridonosi učinkovitosti modela jer suvlasnicima omogućava da dogovore mogućnost povlačenja suglasnosti u slučaju da pružatelj usluge krši postignuti dogovor (članak 34. stavak 5. ZoUOZ-a).
8.7.6. Slijedom svega navedenog, a imajući u vidu legitimni cilj članaka 34. i 35. ZoUOZ-a, Ustavni sud ocjenjuje da je osporena mjera – prikupljanje potrebne prethodne suglasnosti suvlasnika za obavljanje gospodarske djelatnosti kratkoročnog najma i najma za više osoba bila nužna, prikladna i razmjerna cilju koji se tom odredbom želio postići, stoga se utvrđuje da su članci 34. i 35. ZoUOZ-a u suglasnosti s Ustavom.
U odnosu na prigovor o tome kako je nejasno na koji će se način u praksi utvrđivati postojanje odnosno ne postojanje rodbinske povezanosti osoba u najmu iz članka 35. ZoUOZ-a, Ustavni sud ponavlja kako nije u njegovoj nadležnosti da u postupku ocjene suglasnosti zakona s Ustavom ocjenjuje primjenu propisa u pojedinačnim slučajevima (v. točku 8.6. obrazloženja odluke i rješenja).
c. Članak 63. ZoUOZ-a
8.8. Člankom 63. ZoUOZ-a određeno je prijelazno razdoblje za prilagodbu s odredbama ZoUOZ-a za suvlasnike koji u višestambenim i stambeno-poslovnim zgradama obavljaju određene djelatnosti te koji iznajmljuju svoje posebne dijelove zgrade (stanove). Tako je, između ostalog (stavkom 2. člankom 63. ZoUOZ-a), propisano da su vlasnici stanova koji na dan stupanja na snagu ZoUOZ-a koriste stan za kratkoročni najam dužni u roku od pet godina prikupiti suglasnost dvotrećinske većine suvlasnika za obavljanje te djelatnosti.
Članak 63. ZoUOZ-a, stoga, predstavlja prijelaznu odredbu ZoUOZ-a kojom se regulira način prelaska s dosadašnjeg pravnog režima (prema kojem se za obavljanje gospodarske djelatnosti kratkoročnog najma nije tražila suglasnost potrebne većine suvlasnika) na novi pravni režim (po kojem se takva suglasnost traži). Ustavni sud podsjeća kako je osnovna svrha prijelaznih odredaba zakona osigurati pravnu sigurnost, jasnoću i kontinuitet pravnih odnosa, odnosno spriječiti sukob zakona i nedoumice oko toga primjenjuje li se stari ili novi zakon na određene situacije.
8.8.1. Podnositelji zahtjeva i gotovo svi predlagatelji smatraju da članak 63. ZoUOZ-a ima povratno djelovanje jer se primjenjuje (i) na one suvlasnike koji u trenutku stupanja na snagu ZoUOZ-a već posjeduju pravomoćna rješenja za razvrstavanje i kategorizaciju smještajnog objekta te su obavljali gospodarsku djelatnost kratkoročnog najma. Stoga, smatraju da se osporenom odredbom ZoUOZ-a zadire u prava »stečena« na temelju tih rješenja te da za takvo povratno djelovanje ZoUOZ-a nisu postojali posebno opravdani razlozi.
Ustavni sud utvrđuje da osporena odredba ZoUOZ-a propisuje primjenu novog pravnog pravila na odnose kreirane pravnim aktima nastalima prije njegova stupanja na snagu i koji odnosi su još uvijek pravno egzistentni odnosno u tijeku svoje realizacije. Stoga, riječ je o tzv. »nepravoj ili kvaziretroaktivnosti«. Za razliku od prave retroaktivnosti koja je beziznimno zabranjena, »neprava ili kvaziretroaktivnost« može biti dopuštena, pod uvjetom da je djelovanje propisa kojim se miješa u postojeće odnose opravdano javnim interesom, odnosno ciljem koji ima veći društveni značaj od pravne sigurnosti na koju su subjekti određenog pravnog odnosa računali. Ustavni sud napominje da je pojam kvaziretroaktivnosti (v., primjerice, rješenje broj: U-I-4455/2015 od 4. travnja 2017., www.usud.hr), prihvaćen kako u praksi Suda Europske unije (v. presudu 5. listopada 1988., Padovani i drugi protiv Ministarstva financija Republike Italije, br. C-210/87, ECLI:EU:C:1988:476, i presudu od 26. ožujka 2020. brojeva: C-496/18 i C-497/18 u povodu zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. Ugovora o funkcioniranju Europske unije, koju je uputio Okružni sud u Budimpešti, Republika Mađarska, ECLI:EU:C:2020:240), tako i u, primjerice, sudskoj praksi Saveznog ustavnog suda Njemačke (presuda u predmetu broj: 2 BvR 988/16 od 7. prosinca 2022.), te da kao takav ne predstavlja novinu.
8.8.2. Ustavni sud utvrđuje da je osnovna teza podnositelja zahtjeva i predlagatelja da je zakonodavac osporenom odredbom ZoUOZ-a naknadno intervenirao u »dovršene pravne odnose« zasnovane na temelju pravomoćnih rješenja za razvrstavanje i kategorizaciju smještajnog objekta i time u prava »stečena« na temelju tih rješenja. Pritom, Ustavni sud primjećuje da se pod »stečenim pravima« podrazumijeva »pravo« na obavljanje gospodarske djelatnosti kratkoročnog najma bez prethodne suglasnosti potrebne većine suvlasnika posebnih dijelova zgrade i nakon stupanja na snagu ZoUOZ-a koji takvu suglasnost propisuje kao uvjet za obavljanje te gospodarske djelatnosti.
Ustavni sud ponavlja da zakonodavac u smislu članka 2. stavka 4. Ustava, uživa široku autonomiju, koja može uključivati i svakodobnu zamjenu jednog normativnog modela (primjerice, pravo na obavljanje gospodarske djelatnosti bez suglasnosti ostalih suvlasnika) drugim normativnim modelom (primjerice, pravom na obavljanje gospodarske djelatnosti uz uvjet da se prethodno pribavi suglasnost ostalih suvlasnika), ovisno o okolnostima, ali uvijek u skladu s Ustavom i zakonom te pod uvjetom da takav postupak zakonodavca ima legitiman i razumno opravdan cilj u javnom interesu, kao i da su primijenjene mjere nužne i razmjerne.
U P.Z.-u predlagateljica ZoUOZ-a je pojasnila kako će odredbe članaka 32., 33., 34. i 35. ZoUOZ-a pridonijeti boljem i zdravijem okruženju građana koji žive u zajednici suvlasnika, stoga je potrebno da se svi adresati ZoUOZ-a (dakle, ne samo oni koji će tek nakon stupanja na snagu ZoUOZ-a početi obavljati gospodarske djelatnosti) usklade s njegovim odredbama.
8.8.3. Ustavni sud utvrđuje kako se »dovršenost« pravnih situacija na koju upiru podnositelj zahtjeva i predlagatelji odnosi na »dovršenost« stjecanja prava na obavljanje gospodarske djelatnosti kratkoročnog najma (i ostalih gospodarskih djelatnosti iz stavka 2. članka 33. ZoUOZ-a), no ne i na pitanje uvjeta za obavljanje te (i drugih) gospodarske djelatnosti.
Razmatrajući prijelazni pravni režim propisan ZoUOZ-om, Ustavni sud nije našao da bi iz sadržaja osporenog članka 63. ZoUOZ-a na bilo koji način proizlazilo da je stupanjem toga zakona na snagu samo pravo na obavljanje gospodarske djelatnosti njihovim nositeljima bilo oduzeto. To ne tvrde ni podnositelji zahtjeva ni predlagatelji već navode da će uvođenje obveze pribavljanja suglasnosti ostalih suvlasnika bitno otežati, a možda u nekim situacijama i potpuno onemogućiti obavljanje te djelatnosti. Navedenu okolnost Ustavni sud smatra mogućom i realnom, no istodobno ta okolnost nije relevantni argument za tvrdnju o nedopuštenim retroaktivnim učincima osporenog pravnog uređenja.
Stoga, a imajući u vidu navedeno, legitimni cilj koji se želio postići osporenim odredbama ZoUOZ-a, zatim da osporeni članak predstavlja normu prijelaznog karaktera kojom zatečenim suvlasnicima zgrade – iznajmljivačima nije uskraćeno pravo na obavljanje djelatnosti i da je suvlasnicima – iznajmljivačima ostavljen rok za koji je procijenjeno da predstavlja dostatno vrijeme za prilagodbu novim propisanim uvjetima za obavljanje djelatnosti, ocjena je Ustavnog suda da članak 63. ZoUOZ-a nije u nesuglasnosti s člankom 90. Ustava.
Na kraju, a uvažavajući ovlasti zakonodavca iz članka 2. stavka 4. alineje 1. Ustava, Ustavni sud podnositelje zahtjeva i predlagatelje podsjeća da adresati pravnih normi nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromijenjenost određenog pravnog uređenja, osim onih nerazmjerno restriktivnih i opterećujućih promjena, što, međutim, nije slučaj u ovom predmetu postupka apstraktne kontrole suglasnosti pojedinih odredaba ZoUOZ-a s Ustavom.
B. ČLANCI 10., 14. I 17. ZoUOZ-a
1) Osporene odredbe
9. Članci 10., 14. i 17. ZoUOZ-a, u mjerodavnom dijelu, glase:
»DIO PRVI OPĆE ODREDBE
(...)
Upis u Registar zajednica suvlasnika
Članak 10.
(1) Zahtjev za upis u Registar zajednice suvlasnika upravitelj zgrade podnosi nadležnom područnom uredu za katastar...
(2) Zahtjev za upis u Registar zajednica suvlasnika sadrži podatke... o površini svakog posebnog dijela zgrade kako se vode u evidencijama upravitelja te pojednostavnjeni shematski prikaz u proizvoljnom mjerilu rasporeda posebnih dijelova zgrade na svakoj etaži zgrade, s iskazanom vezom na podatke o posebnim dijelovima zgrade iz zahtjeva.
(...)
(4) O zahtjevu iz stavka 1. ovoga članka odlučuje se rješenjem.
(5) Protiv rješenja iz stavka 4. ovoga članka ne može se izjaviti žalba, ali se može pokrenuti upravni spor.
(...)«
»Odgovornost za štetu
Članak 14.
(1) Zajednica suvlasnika odgovara za štetu koja nastane zbog neizvršenja ili nepravilnog izvršenja poslova koji se odnose na održavanje zgrade.
(2) Zajednica suvlasnika odgovorna je i za štetu koja nastane od dijela zgrade kada nije moguće utvrditi od kojeg posebnog dijela zgrade potječe šteta.
(3) Za štetu prema trećim osobama, zajedno sa zajednicom suvlasnika, solidarno odgovaraju svi suvlasnici zgrade i upravitelj.
(4) Iznimno od stavka 3. ovoga članka, upravitelj se može osloboditi odgovornosti ako dokaže da je prije štetnog događaja suvlasnicima pismenim putem predložio izvođenje potrebnih radova kako bi se otklonila opasnost, a suvlasnici takav prijedlog nisu prihvatili.«
»Postupci pred nadležnim tijelom
Članak 17.
(1) Upravitelj zgrade... zastupa zajednicu suvlasnika u svim postupcima koji se vode pred nadležnim tijelima.
(2) Prije započinjanja postupaka iz stavka 1. ovoga članka zajednica suvlasnika može provesti postupak medijacije.
(...)«
2) Prigovori predlagatelja
9.1. Predlagatelj u predmetu broj: U-I-411/2025 osporio je suglasnost članaka 10. i 14. stavaka 2. i 3. ZoUOZ-a s Ustavom. Predlagatelj u predmetu broj: U-I-4065/2025 osim navedenih članaka ZoUOZ-a, osporio je i suglasnost članka 17. ZoUOZ-a s Ustavom.
9.1.2. Razmatrajući prigovore predlagatelja u predmetu broj: U-I-411/2025, Ustavni sud utvrđuje da oni ne sadrže ustavnopravnu argumentaciju koja bi u dovoljnoj mjeri upućivala na zaključak da osporeni članci ZoUOZ-a nisu u suglasnosti s Ustavom. Stoga se u nastavku ove točke odluke i rješenja iznose samo prigovori iz predmeta broj: U-I-4065/2025 i ocjena Ustavnog suda o tim prigovorima, dok se na obrazloženje ocjene Ustavnog suda o prigovorima predlagatelja u predmetu broj: U-I-411/2005 upućuje na točke 14. i 14.1. obrazloženja ove odluke i rješenja.
9.1.3. Predlagatelj u predmetu broj: U-I-4065/2025 smatra da članci 10., 14. i 17. ZoUOZ-a nisu u suglasnosti s člancima 3., 16.,18., 29. i 48. Ustava.
U odnosu na članak 10. ZoUOZ-a predlagatelj navodi da je ovom odredbom upravitelj zgrade dužan podnijeti zahtjev za upis u Registar zajednice suvlasnika pri čemu uz ostale podatke mora navesti i podatke o površini svakog dijela zgrade kako se vode u evidencijama upravitelja. Međutim, upućuje na to da ZoUOZ-om nije određeno što se smatra »površinom« svakog posebnog dijela zgrade pa ostaje nejasno je li riječ o »običnoj geometrijskoj« površini, vrijednosnoj površini izračunatoj prema članku 1. stavku 1. točki 19. ZoUOZ-a ili bilo kojoj površini koja je upisana u evidencijama upravitelja, bez obzira na koji je način izmjerena, izračunata, upisana, je li ispravna i je li usklađena s »pojednostavnjenim shematskim prikazom« koji je dužan dostaviti upravitelj zgrade. Ne određujući točno na kakvu se površinu misli, predlagatelj tvrdi, da je ZoUOZ u nesuglasnosti s Ustavom (posebice s vladavinom prava) jer stavlja u nejednak položaj suvlasnike, uzimajući površinu kao mjerilo koje proizvoljno određuje upravitelj zgrade, bez ikakve kontrole koja bi osigurala vladavinu prava i jednakost među suvlasnicima. Predlagatelj dalje navodi kako pretpostavlja da je riječ o površini izračunatoj prema članku 4. stavku 1. točke 19. ZoUOZ-a, no upućuje da evidencije upravitelja zgrada ne moraju biti ispravne ni održavati stvarno stanje površina, vrijednosnih površina i vlasničkog udjela pojedinog posebnog dijela zgrade (osobito u zgradama koje nisu etažirane i čiji vlasnički udio nije određen u zemljišnim knjigama). Upućuje, također, i na rizik namjerne manipulacije upravitelja zgrade podacima o veličini površine suvlasničkih dijelova i/ili pripadnosti pojedinih dijelova zgrade kako bi se pogodovalo ili naštetilo pojedinim suvlasnicima. Posebno naglašava da je rizik od neusklađenosti podataka osobito visok kod razvedenih zgrada, to jest, onih zgrada koje nemaju jednak raspored prostorija na svim katovima, tim više što, kako tvrdi, prema ZoUOZ-u upravitelji zgrada ne moraju posjedovati tehnička znanja i ovlasti da mogu izmjeriti i izračunati površinu pojedinih posebnih dijelova »a kamo li odrediti što je čije ako postoji nesuglasje među suvlasnicima o vlasništvu na pojedinim dijelovima zgrade.«. U tom smislu dalje je naveo:
»Ako pretpostavimo da bi u Republici Hrvatskoj trebala postojati vladavina prava, tada bi izmjeru suvlasničkih dijelova i određivanje vlasničkih udjela trebale provoditi samo ovlaštene stručne osobe (npr. sudski vještaci), a što je čije i veličinu suvlasničkih dijelova mogu odrediti suvlasnici među sobom (javnobilježničkim ovjerenim) potpisanim dogovorim od svih suvlasnika ili sud, ako suvlasnici ne mogu postići dogovor među sobom, a nikako upravitelj zgrada.
Upravitelji zgrada su za sada neregularni subjekti. Već se više puta pokazalo kako upravitelji zgrada ne obavljaju primjereno svoje dužnosti niti snose odgovornost za svoja (ne)djela. U prekršajnim odredbama Zakon ne propisuje nikakve sankcije ako upravitelj zgrade dostavi pogrešne podatke u Registar zajednice suvlasnika... Na koji način će upravitelj zgrade odgovarati ako podnese na upis u Registar zajednice suvlasnika podatke koji ne odgovaraju stvarnosti? (...)
Činjenica kako Zakon niti bilo koji drugi propis ne regulira potrebna znanja, stručne i moralne kvalitete, odgovornosti i način postupanja upravitelja zgrada doprinosi neustavnosti odredbi iz članka 10. Zakona.«
U nastavku upućuje da je stavkom 5. članka 10. ZoUOZ-a isključeno pravo na žalbu na rješenje o upisu u Registar zajednice suvlasnika te, iako je omogućeno pokretanje upravnog spora, smatra da onemogućavanje prava na podnošenje žalbe »bez valjanog razloga krši čl. 18. Ustava« jer se pokretanje upravnog spora ne može smatrati odgovarajućom drugom pravnom zaštitom zbog povećanog troška i dugotrajnijeg postupka ostvarivanja pravorijeka. Tvrdnje o nesuglasnosti članka 10. ZoUOZ-a s Ustavom zaključuje tvrdnjama o tome da pravna norma u smislu članka 3. Ustava mora biti dostupna adresatima i za njih predvidljiva, to jest takva da adresati stvarno i konkretno moraju znati svoja prava i obveze kako bi se prema njima mogli ponašati, što nije ispunjeno osporenom odredbom. Stoga, zaključuje da je jedino pravilno rješenje da se upis površine posebnih dijelova zgrade, vrijednosnih površina i veličine suvlasničkih dijelova u Registar zajednice suvlasnika provodi na temelju elaborata o etažiranju, izrađenom od ovlaštene stručne sobe ili elaborata o etažiranju potvrđenog ovjerenim potpisom kod javnog bilježnika od svih suvlasnika posebnih dijelova zgrade ili pravomoćno potvrđenog od strane suda.
U odnosu na nesuglasnost članka 14. ZoUOZ-a s Ustavom, predlagatelj tvrdi da su osporenom odredbom »prisilno« oduzeta suvlasnicima određena prava upravljanja i održavanja vlastitom imovinom koja proizlaze iz njihova prava vlasništva nad zgradom i posebnim dijelovima zgrade, te ih daje upravitelju zgrade pri čemu se istodobno upravitelja zgrade u potpunosti oslobađa od odgovornosti za štetu koja nastane zbog neizvršavanja ili nepravilnog izvršavanja poslova koji se odnose na upravljanje i održavanje zgrade. U nastavku navodi:
»Ako upravitelj zgrade nema nikakvu odgovornost za štetu zbog neizvršavanja ili nepravilnog izvršavanja poslova koja se odnose na upravljanje i održavanje zgrade, kako se može očekivati da će on dužnom pažnjom upravljati zgradom? Zakon daje upravitelju zgrade razna prava i ‘formalne’ obveze, međutim ako ne postoji odgovornost za posljedice izvršavanja tih obveza, upravitelj zgrade ih može samo formalno izvršavati, a istovremeno od suvlasnika naplaćivati proizvoljne naknade za upravljanje zgradom prema cjeniku kojeg sam određuje, sve bez dužne brige i stvarnog doprinosa upravljanju zgradom, i bez ikakvih posljedica (...)«
Iz navedenih razloga, smatra da bi »u Zakonu trebalo jasno odrediti odgovornost za štetu koja nastane suvlasnicima zbog nedjelovanja ili pogrešnog postupanja upravitelja zgrade te obveza upravitelja zgrade da suvlasnicima nadoknadi uzrokovanu štetu.«.
U odnosu na nesuglasnost članka 17. ZoUOZ-a s Ustavom, predlagatelj navodi da se ovom odredbom daje pravo upravitelju zgrade da zastupa zajednicu suvlasnika u svim postupcima koji se vode pred nadležnim tijelima (posebno pred sudovima gdje se, u pravilu, odlučuje o poslovima izvanredne uprave), a da se pritom kao uvjet takvom zastupanju, ne traži suglasnost suvlasnika. Ovo tim više ako se ima u vidu da zastupanje zajednice suvlasnika pred nadležnim tijelima podrazumijeva preuzimanje određenih prava i obveza u ime suvlasnika čime se izravno zadire u pravo vlasništva suvlasnika. Posebno upire na činjenicu da ostaje upitno ima li upravitelj zgrade potrebna pravna znanja za poduzimanje odgovarajućih pravnih i postupovnih radnji. Tvrdi kako ZoUOZ-om nije određeno da upravitelj zgrade mora izvršavati svoje obveze u korist zajednice suvlasnika odnosno svih suvlasnika zgrade pažnjom dobrog stručnjaka. Zaključno, u ovom djelu, navodi:
»Razumno je zaključiti, a što Zakon u potpunosti zanemaruje, kako upravitelj zgrade ne može automatski zastupati zajednicu suvlasnika u svim postupcima npr. u postupku suvlasnika zgrade, odnosno zajednice suvlasnika, protiv upravitelja zgrade za naknadu štete, za potrebe izvođenja popravaka zgrade ili u među(su)vlasničkim sporovima.
Nije primjereno da upravitelj zgrade zastupa zajednicu suvlasnika niti u postupcima isključenja iz suvlasničke zajednice budući da bi to značilo da upravitelj zgrade ne zastupa jednako sve suvlasnike zgrade pa sve strane nisu jednakopravne. Naime, postupci isključenja iz suvlasničke zajednice ne moraju biti uvijek opravdani niti uspješno zaključeni u korist tužitelja ili ‘zajednice suvlasnika’. Zakon mora voditi računa o presumpciji nevinosti. Što ako ‘zajednica suvlasnika’ izgubi spor? Zašto bi tuženi suvlasnik kroz pričuvu, kojoj je pridonosio, trebao solidarno snositi troškove takvog postupka protiv sebe? (...)«
Zaključno, predlagatelj smatra da je stavak 2. članka 17. ZoUOZ-a neprecizan jer je nejasno o kojoj je točno medijaciji riječ, a time i posljedično, nejasno je po kojim pravilima će se ona provoditi. S obzirom na to da medijacija nije obvezatna, predlagatelj smatra da neobaveznost medijacije doprinosi »besmislenosti odredbe članka 17. stavka 2. Zakona«.
3) Očitovanje Ministarstva
9.2. U očitovanju od 13. siječnja 2026. Ministarstvo je u pogledu navodne nesuglasnosti članka 10. ZoUOZ-a s Ustavom navelo da ZoUOZ, suprotno tvrdnjama predlagatelja, izrijekom (člankom 4. ZoUOZ-a) uređuje što se smatra površinom stana. Nadalje, uputilo je da postupak upisa u Registar zajednice suvlasnika vodi Državna geodetska uprava i da u praksi upravitelji zgrada kod podnošenja zahtjeva prilažu skicu rasporeda posebnih dijelova za svaki posebni dio koji čini funkcionalnu cjelinu zajednice suvlasnika, a mogu priložiti i etažni elaborat. Posebno je napomenulo da se u Registar zajednica suvlasnika obvezatno pohranjuje i međuvlasnički ugovor iz kojeg je također razvidna površina nekretnine odnosno stana. U nastavku je istaknulo:
»Svrha unošenja tih podataka u Registar zajednica suvlasnika je administrativne i tehničke naravi: osigurati točne i pouzdane informacije o prostoru kojim zajednica suvlasnika upravlja te uredno vođenje dokumentacije, sve to u funkciji učinkovitog i olakšanog upravljanja i održavanja zgrade. Nakon stupanja na snagu pripadajućih pravilnika kojima se detaljnije razrađuju uvjeti i procedure upisa u Registar zajednica suvlasnika i Registar upravitelja zgrada, adresatima (upraviteljima) stavljene su na raspolaganju sve potrebne informacije kako bi se olakšalo podnošenje zahtjeva.«
U odnosu na sam postupak upisa u Registar zajednica suvlasnika, njegovu pravnu narav i način vođenja, kao i na pravnu zaštitu u tim postupcima Ministarstvo je navelo:
»Upisi u Registar zajednica suvlasnika i Registar upravitelja zgrada su upravni postupci koje provodi DGU (Državna geodetska uprava – op. Ustavnog suda) i detaljno su razrađeni Pravilnikom o sadržaju i načinu vođenja Registra zajednica suvlasnika (...) i Pravilnikom o sadržaju i načinu vođenja Registra upravitelja zgrada (...), pa se u tom smislu suvlasnicima i upraviteljima omogućava pravna zaštita sukladno zakonima kojima se uređuju upravni postupci i upravni sporovi.«
Nadalje, a u odnosu na prigovore predlagatelja u pogledu navodne nesuglasnosti članka 14. ZoUOZ-a s Ustavom, Ministarstvo je uvodno navelo da se osporenom odredbom uređuje odgovornost za štetu zajednice suvlasnika koja nastane zbog neizvršenja ili nepravilnog izvršenja poslova koji se odnosi na održavanje zgrade, uključujući i situacije kada nije moguće urediti od kojeg posebnog dijela je šteta nastala (stavci 1. i 2. članka 14. ZoUOZ-a). U slučaju štete zajednica suvlasnika sa svim suvlasnicima posebnih dijelova i upraviteljem odgovaraju solidarno. Ministarstvo je pojasnilo da je intencija ove odredbe ZoUOZ-a bila propisati odgovornost za štetu prema trećima. U nastavku je navelo:
»O tome je li upravitelj zgrade poduzeo sve mjere i ispunio obveze prema Zakonu će se razmatrati u svakom pojedinačnom slučaju u ovisnosti o okolnostima slučaja. Upravo iz navedenog razloga je predviđena solidarna odgovornost suvlasnika i upravitelja, pa u slučaju kada jedan od suvlasnika primjerice smatra da njegovi postupci nisu doprinijeli nastanku štete može od ostalih suvlasnika i upravitelju postaviti regresni zahtjev sukladno propisima kojima se uređuje obvezno pravo. Tako oštećena strana naknadu štete može zahtijevati od suvlasnika i upravitelja jer često nije poznato zbog čije je krivnje šteta nastala te je proces dokazivanja dugotrajan. Slijedom toga, nije jasno po kojoj bi osnovi takvo uređenje odgovornosti za štetu bilo protivno Ustavu.«
Zaključno, a u odnosu na prigovor o nesuglasnosti članka 17. ZoUOZ-a s Ustavom, Ministarstvo je istaknulo kako je nejasno na temelju čega predlagatelj zaključuje da se zastupanje suvlasnika provodi bez njihove suglasnosti kraj činjenice da je zajednica suvlasnika slobodna u svakom postupku (bilo u parničnom bilo u izvanparničnom) odlukom odrediti treću osobu da je zastupa, pa čak i u slučaju kada je protivna strana upravitelj zgrade ili jedan od suvlasnika. U pogledu prigovora koji se tiču medijacije, Ministarstvo je navelo da se postupak mirenja (medijacije) provodi prema odredbama Zakona o mirnom rješavanju sporova (»Narodne novine« broj 57/23.), čija je svrha smanjenje troškova i fleksibilnost, odnosno, široki krug mogućih rješenja te normaliziranje odnosa stranaka prije nego što se pokrene sudski spor. Ove je tvrdnje Ministarstvo zaključilo navodima da su sudski sporovi često dugotrajni i skupi, dok se odredbom o medijaciji želi omogućiti brže, jednostavnije i ekonomski povoljnije rješavanje sporova.
4) Ocjena Ustavnog suda
9.3. Člankom 4. stavkom 1. točkom 19. ZoUOZ-a propisano je da je vrijednosna površina stana ili poslovnog prostora, odnosno posebnih dijelova zgrade i njezinih pripadaka neto podna površina tih dijelova zgrade koja se računa prema točki 5.1.7. HRN ISO 9836, uz primjenu koeficijenata korisne vrijednosti površine. Iz navedenog slijedi, suprotno tvrdnjama predlagatelja, da je ZoUOZ-om izrijekom određeno o kojoj se površini posebnih dijelova radi i način na koji se ona računa.
Nadalje, člankom 9. stavkom 4. ZoUOZ-a propisano je, kako to i navodi Ministarstvo, da se u Registru zajednica suvlasnika pohranjuje (i) međuvlasnički ugovor koji sadrži i podatke o površini posebnih dijelova zgrade. Iz navedenog slijedi da su neosnovani prigovori predlagatelja o tome da bi upravitelj zgrade mogao samoinicijativno mijenjati i utvrđivati površinu posebnog dijela zgrade.
Člankom 9. stavkom 10. ZoUOZ-a propisano je da će Ministarstvo pravilnikom propisati sadržaj Registra zajednica suvlasnika, način njegova vođenja, obrasce zahtjeva za upis, te obrasce zahtjeva za upis promjena. Ustavni sud utvrđuje da je Ministarstvo 3. lipnja 2025. donijelo Pravilnik o sadržaju i načinu vođenja registra zajednica suvlasnika (»Narodne novine« broj 86/25.; u daljnjem tekstu: Pravilnik) kojim je detaljnije propisan postupak upisa u Registar zajednica suvlasnika (članci od 7. do 9. Pravilnika). Člankom 2. Pravilnika propisano je da Registar zajednice suvlasnika vodi Državna geodetska uprava dok se zahtjev za upis u Registar zajednica suvlasnika podnosi nadležnom katastarskom uredu (članak 7. stavak 2. Pravilnika). Drukčije rečeno, postupak upisa u Registar zajednice suvlasnika, kako Ministarstvo i navodi, upravni je postupak koji se provodi po pravilima koja vrijede za tu vrstu postupka. Iz izvješća o savjetovanju s javnošću o prijedlogu nacrta ZoUOZ-a razvidno je da je Ministarstvo više puta odgovorilo na pitanja glede podataka površine posebnih dijelova zgrade, pa je tako pojasnilo da će nadležno tijelo u postupku donošenja rješenja o zahtjevu za upis u Registar zajednica suvlasnika provjeravati usklađenost dostavljenih podataka (onih navedenih u zahtjevu za upis i onih navedenih u ugovoru o upravljanju zgradom i međuvlasničkim ugovorom) uključujući i podatke o površini posebnih dijelova zgrade. U nastavku, pojasnilo je da ako nadležno tijelo utvrdi neusklađenost podataka, zaključkom će zatražiti dopunu (pritom, dopuna se neće tražiti ako se površine posebnih dijelova koje su iskazane na skicama, a izrađene su na temelju izvatka iz zemljišne knjige, razlikuju od onih koje su navedeni u zahtjevu iz baze upravitelja zgrade). Ministarstvo je posebno naglasilo, a što ponavlja i u očitovanju, da ako je za zgradu izrađen etažni elaborat koji prikazuje raspored svake od etaža te na tlocrtima ima prikazane podatke o posebnim dijelovima zgrade kako je propisano člankom 6. Pravilnika, taj elaborat zamjenjuje pojednostavljeni shematski prikaz u proizvoljnom mjerilu rasporeda posebnih dijelova zgrade. Iz navedenih razloga, Ustavni sud neosnovanim ocjenjuje prigovore predlagatelja kojim upućuje na rizik o mogućnim manipulacijama upravitelja zgrade s podacima o veličini površine posebnih dijelova zgrade. O odgovornosti upravitelja za eventualnu štetu koja suvlasnicima posebnih dijelova zgrade nastane zbog neizvršenja ili nepravilnog izvršenja svojih obveza, Ustavni sud predlagatelje upućuje na ocjenu o (ne)osnovanosti prigovora predlagatelja o nesuglasnosti s Ustavom članka 52. ZoUOZ-a – Prava i obveze upravitelja zgrade, (točke od 12.5. do 12.8. obrazloženja odluke i rješenja).
Prigovore o nesuglasnosti članka 14. ZoUOZ-a s Ustavom, Ustavni sud također ocjenjuje neosnovanima. Naime, osporenim člankom ZoUOZ-a propisana je solidarna odgovornost upravitelja zgrade i zajednice suvlasnika za štetu koja nastane zbog neizvršenja ili nepravilnog izvršenja poslova koji se odnose na održavanje zgrade. Ocjena je Ustavnog suda da predlagatelj navodima prijedloga nije doveo u sumnju legitimnost cilja ove odredbe ZoUOZ-a – pravna sigurnost trećih osoba. Ustavni sud, također, životnim i racionalno opravdanim prihvaća navode Ministarstva o tome da je u svrhu održavanja pravne sigurnosti nužno predvidjeti odgovornost zajednice suvlasnika za štetu i u situaciji kada nije moguće utvrditi od kojeg posebnog dijela potiče šteta. S obzirom na to da suvlasnicima pripada pravo regresnog namirenja od upravitelja zgrade prema propisima iz obveznog prava o solidarnoj odgovornosti za slučaj da je šteta nastala kao posljedica upraviteljevog nepridržavanja obveza propisanih ZoUOZ-om, ocjena je Ustavnog suda da je članak 14. ZoUOZ-a u suglasnosti s Ustavom. Ustavni sud upućuje da prema mjerodavnim odredbama Ustava u postupku apstraktne kontrole ustavnosti zakona nije nadležan ocjenjivati primjenu osporenog zakona odnosno njegovih pojedinih odredaba u postupcima pred sudovima i drugim državnim i inim tijelima koja imaju javne ovlasti (naime, pitanje je li upravitelj zgrade poduzeo sve mjere i ispunio sve obveze prema ZoUOZ-u razmatat će se u svakom pojedinom slučaju i to ovisno o činjenicama i okolnostima svakog pojedinačnog slučaja). Primjena propisa u pojedinačnim slučajevima predmet je konkretne zaštite ljudskih prava i temeljnih sloboda koju Ustavni sud pruža u postupcima pokrenutim ustavnim tužbama.
Zaključno, a u odnosu na prigovor o navodnoj nesuglasnosti članka 17. ZoUOZ-a s Ustavom, Ustavni sud utvrđuje da ZoUOZ ne zabranjuje zajednici suvlasnika da umjesto upravitelja zgrade odredi treću osobu da je zastupa u bilo kojim postupcima pred nadležnim tijelima, dok objektivno opravdanim i razumnim prihvaća navode Ministarstva o tome da je legitimnost i smisao postupka mirenja (medijacije) spriječiti vođenje dugotrajnih i skupih sudskih postupaka.
9.4. Ocjena je Ustavnog suda da su članci 10., 14. i 17. ZoUOZ-a nisu u nesuglasnosti s Ustavom.
C. ČLANAK 20. STAVCI 4. I 5. ZoUOZ-a
1) Osporena odredba
10. Članak 20. ZoUOZ-a, u mjerodavnom dijelu, glasi:
»DIO DRUGI ZAJEDNIČKI DIJELOVI I UREĐAJI ZGRADE,
NJIHOVO ODRŽAVANJE, ZAJEDNIČKA PRIČUVA I
OBVEZA OSIGURANJA ZGRADE
(...)
Očuvanje temeljnih zahtjeva za građevinu i naknadni radovi na zajedničkim dijelovima
Članak 20.
(...)
(4) Na uličnim pročeljima izgrađenih zgrada ne smiju se postavljati uređaji za hlađenje, grijanje, obnovljive izvore energije te antenski sustavi, kao ni cijevi, kabeli i pribor za te uređaje.
(5) Iznimno od stavka 4. ovoga članka, navedeni uređaji mogu se postaviti na balkone, lođe ili terase na način da nisu direktno vidljivi s javne površine.
(...)«
2) Prigovori predlagatelja
10.1. Predlagatelji u predmetima brojeva: U-I-411/2025 i U-I-673/2025 smatraju da stavci 4. i 5. članka 20. ZoUOZ-a nisu u suglasnosti s člancima 3., 5., 14. stavkom 2., 16., 19., 34. stavkom 1., 48. stavkom 1., 49., 50., 64. stavkom 1. i 69. Ustava.
10.1.1. Predlagatelj u predmetu broj: U-I-411/2025 uvodno citira pojedine dijelove očitovanja predlagateljice ZoUOZ-a u odnosu na primjedbe građana iznesene tijekom javne rasprave o prijedlogu ZoUOZ-a, zatim citira dijelove pojedinih članaka objavljenih na internetskim stranicama, poziva se na »Protokol o postupanju i preporukama za zaštitu od vrućine koji se može pronaći na web stranicama Doma zdravlja Zagreb-Centar« i Izvješće o provedenom savjetovanju – Savjetovanje s javnošću za Zakon o upravljanju i održavanju zgrada (https://esavjetovanja.govr.hr). Zaključno, upućuje i na Pravilnik o jednostavnim i drugim građevinama i radovima (»Narodne novine« broj 112/17., 34/18., 36/19., 98/19., 31/20., 74/22. i 155/23.). Predlagatelj ističe kako definicija »uličnog pročelja« u ZoUOZ-u glasi drukčije nego što je glasila u prijedlogu ZoUOZ-a, te smatra da su osporene odredbe kontradiktorne članku 8. Odluke o komunalnom redu Grada Zagreba (»Službeni glasnik Grada Zagreba« broj 15/23., 138/23. – presuda Visokog upravnog suda broj: Usoz-266/2023 od 30. listopada 2023., i 42/23.). Tvrdi da je osporenim stavcima članka 20. ZoUOZ-a vlasnicima stanova koji nemaju lođe, balkone i terase onemogućena bilo kakva alternativa ugradnje uređaja za hlađenje. Postavlja pitanje kako trebaju postupati vlasnici stanova u slučaju da se pokvari uređaj za hlađenje jer su novi uređaji za hlađenje vidljivi s javne površine i nisu uvučeni iza postojećih ograda. Također, postavlja pitanje što u slučaju kvara klima uređaja – je li dozvoljen popravak ili zamjena starog za novi uređaj. Zaključno, upućuje na to da ako osporene odredbe ZoUOZ-a ostanu na snazi da »maloj djeci i njihovim roditeljima, bolesnicima i građanima starije životne dobi ovog ljeta preostat će samo jedna mogućnost, a to su centri za hlađenja tijekom toplinskim valova (...)«.
10.1.2. Predlagatelj u predmetu broj: U-I-673/2025 navodi da se osporenim odredbama izravno diskriminiraju pojedini suvlasnici i to na temelju prostornog položaja posebnog dijela nekretnine, dok se, neizravno, diskriminiraju oni suvlasnici koji nemaju balkon ili lođu. Upućuje da socijalno blagostanje u sebi uključuje i kvalitetu stanovanja, a jedna od komponenata kvalitete stanovanja su i klima uređaji. Navodi kako je postavljanje klima uređaja i prije ZoUOZ-a bila uređena odlukama gradova o komunalnom redu, dok sintagma »na uličnim pročeljima izgrađenih zgrada ne smije se« u sebi sadrži dopuštenje da se na ostalim dijelovima fasada zgrada smiju postavljati klima uređaji jer nisu vidljivi s javne površine. U nastavku navodi da je vizura fasada u hrvatskim gradovima višeznačna zbog čega se, tvrdi, osporenim odredbama pojedine suvlasnike (primjerice one koji nemaju balkon ili lođu) dovodi u nejednak položaj. Odgovor predlagateljice ZoUOZ-u na prijedlog pučke pravobraniteljice o dopuštenju iznimaka, predlagatelj smatra »degutantnim«. Ističe kako građani u drugim državama članicama Europske unije imaju druge mogućnosti na raspolaganju (primjerice sobne klima uređaje koji nemaju vanjsku jedinicu) i da se osporenim odredbama neće sačuvati kulturna i arhitektonska baština po uzoru na druge članice Europske unije. Zaključno, a pozivajući se na načelo razmjernosti, tvrdi da je osporenim odredbama povrijeđeno načelo jednakosti jer pravo postavljanja klima uređaja ovisi o prostornom položaju nekretnine, odnosno njezina posebnog dijela. Smatra da se ZoUOZ-om propisuju oštrija pravila nego što je to potrebno i da se time narušava subjektivno pravo pojedinca na klima uređaj, odnosno, ugodnije obitavanje. Na kraju, navodi da postoji nemali broj višestambenih zgrada koje imaju uporabne dozvole u skladu s projektima kojima je određena vizura s izvedenim klimatizacijskim uređajima na pročeljima te na balkonima i lođama čime su te stambene jedinice polučile veću vrijednost na tržištu koja se, sada, ZoUOZ-om umanjuje.
3) Očitovanje Ministarstva
10.2. U očitovanju na prijedlog predlagatelja u predmetu broj: U-I-411/2025 Ministarstvo je navelo kako iz stavka 4. članka 20. ZoUOZ-a jasno proizlazi da se zabrana postavljanja uređaja za hlađenje, grijanje i ostalog odnosi isključivo na ulična pročelja odnosno pročelja višestambenih zgrada koja su okrenuta prema ulici i/ili trgu, a ne i na ostala pročelja, primjerice, pročelja koja su okrenuta prema unutarnjim dvorištima, dvorištima drugih zgrada, parkinzima i slično. U odnosu na one suvlasnike koji nemaju balkon, lođu ili terasu, a imajući u vidu legitimni cilj koji se želi postići – uredan izgled uličnih pročelja, Ministarstvo smatra da je mjera zabrane postavljanja uređaja za hlađenje i ostalog iz članka 20. stavka 4. ZoUOZ-a razmjerna cilju koji se želio postići jer je, prema mišljenju Ministarstva, donesena kako u interesu pojedinca tako i u javnom interesu. Ministarstvo je naglasilo da se pri donošenju osporenih odredaba ZoUOZ-a posebno »vodilo računa da te mjere, kao i njihov intenzitet, strogo odgovaraju potrebama danog trenutka te traju samo dok te okolnosti zahtijevaju.«. Ministarstvo je, također, istaknulo da su ograničenja koja se tiču postavljanja klima uređaja na pročelja zgrada već integrirana u nacionalna zakonodavstva drugih europskih država i država članica Europske unije (Švicarske, Španjolske, Njemačke, Francuske i dr.), smatra da su mjere legitimne i razmjerne, te usmjerene na postizanje urednog izgleda uličnih pročelja, očuvanja i izgleda zgrada, kulturnog, povijesnog i društvenog obilježja zgrada, unaprjeđenju životnog i radnog okoliša te zaštiti okoliša. Ministarstvo je u nastavku uputilo na praksu koja je pokazala da su na velikom broju zgrada posebice na starijim zgradama i zgradama koje su pozicionirane u centrima gradova, postavljeni uređaji za hlađenje te cijevi, kabeli i pribor za uređaje na način da narušavaju kako izgled zgrade tako i izgled ulica, trgova i gradova, a posebice kulturno-povijesnih cjelina gradova.
U očitovanju na prijedlog predlagatelja u predmetu broj: U-I-673/2025 Ministarstvo je, osim što je ponovilo prethodno iznesene navode, istaknulo i sljedeće:
»VII. Nadalje, Prijedlog sadržava i iznošenje alternativnog zakonodavnog modela koji ide za time da se na postojeće i buduće klima uređaje postave unificirane ‘maskice’, što prema trenutnom zakonodavnom uređenju uopće nije zabranjeno ako je u skladu s glavnim projektom. Međutim, uloga Ustavnog suda nije predlagati niti nametati ‘drugačija’ normativna rješenja, kao ni upuštati se u pitanja ustroja, opravdanosti i svrsishodnosti postojećeg normativnog rješenja (...).
VIII. Što se tiče navoda Predlagatelja o kršenju ljudskih prava, valja napomenuti da se u postupku ocjene suglasnosti s Ustavom... ne odlučuje o potencijalnoj povredi ljudskih prava ili temeljnih sloboda pojedinaca, već takva povreda može biti povod za ustavnu tužbu (...)
U odnosu na navode Predlagatelja o diskriminaciji, ističe se da Podnositelj u suštini ne obrazlaže na koji način su pojedine osobe izravno diskriminirane niti stavljene u nepovoljniji položaj niti obrazlaže bilo koju od osnova diskriminatornog postupanja, već se takvim prigovorima stječe dojam da se radi o neslaganju Predlagatelja sa novim zakonodavnim modelom. Naime, Podnositelj argumentira sa stajališta da se osporenim odredbama Zakona izravno diskriminiraju suvlasnici zbog prostornog položaja posebnog dijela nekretnine kao i da se u nepovoljniji položaj stavlja suvlasnike koji nemaju balkon ili lođu. Međutim, različiti položaj stana može biti opravdan razlog za ograničavanje postavljanja klima uređaja, jer nije isto gleda li stan na glavnu ulicu i trg, ili na dvorište i sporednu ulicu, jer postavljanje klima uređaja na pročelje zgrade okrenuto prema glavnoj ulici ili trgu dovodi do narušavanja estetike ulica i trgova, pa i samih gradova, a isto bi bilo i u suprotnosti s legitimnim ciljem – očuvanjem izgleda zgrada.«
4) Ocjena Ustavnog suda
10.3. Ocjenjujući (ne)suglasnost osporenih odredaba članka 20. ZoUOZ-a s Ustavom, Ustavni sud pošao je od navoda predlagateljice ZoUOZ-a koje je navela u P.Z.-u:
»Uz članak 20.
(...)
Nadalje, ovom odredbom propisuje se i zabrana izvođenja radova radi natkrivanja i zatvaranja balkona, lođa ili terase na način da nisu direktno vidljivi s javne površine. Tu se misli prvenstveno na postavljanje takvih uređaja iza postojećih ograda na način da isti ne budu vidljivi s javne površine ili postavljanje istih na postojeće terase na način da su uređaji toliko uvučeni da ih se ne može vidjeti s javne površine. Naknadna izgradnja paravana kojima bi se takvi uređaji sakrili od pogleda dopuštena je na navedenim mjestima isključivo ako je u skladu s propisima koji uređuju zaštitu kulturnih dobara te ako je to u skladu s odlukama o komunalnom redu.
Bitno je napomenuti da ova odredba nema retroaktivno djelovanje te da ista nema utjecaj na ocjenu zakonitosti radova i preinaka napravljenih do dana stupanja na snagu ovoga Zakona. Takvi radovi/preinake nisu predmet ovog članka Zakona te se njihova usklađenost s propisima može promatrati isključivo kroz pozitivno pravne propise koji su bili na snazi u vrijeme kad su radovi poduzeti.«
10.4. Ministarstvo je u očitovanju pojasnilo da se zabrana postavljanja uređaja za hlađenje (stavci 4. i 5. članka 20. ZoUOZ-a) odnosi isključivo na ulična pročelja odnosno pročelja višestambenih zgrada koja su okrenuta prema ulici i/ili trgu (to jest ona koja su direktno vidljiva s javne površine) dok se takva zabrana ne odnosi na postavljanje uređaja na ostala pročelja koja su, primjerice, okrenuta prema unutarnjim dvorištima, dvorištima drugih zgrada, parkinzima i slično.
10.5. Imajući u vidu sadržaj članka 20. ZoUOZ-a, Ustavni sud uvodno opaža da su ovim člankom ZoUOZ-a propisane stanovite zabrane koje se tiču izvođenja određenih radova i postavljanja uređaja, sve u svrhu očuvanja temeljnih zahtjeva za građevinu, postizanja unificiranog izgleda zgrade, urednog izgleda uličnih pročelja, očuvanja izgleda zgrade te kulturnog, povijesnog i društvenog obilježja zgrada, a time, posljedično, i unaprjeđenja životnog i radnog okoliša te zaštite okoliša. Iz navedenog, dakle, proizlazi kako je legitimni cilj zabrane postavljanja uređaja za hlađenje postizanje unificiranog i urednog izgleda uličnih pročelja te očuvanje izgleda kulturnih, povijesnih i društvenih obilježja zgrada. Nadalje, Ustavni sud ocjenjuje kako navedena zabrana nije apsolutnog karaktera jer se ne odnosi na ona pročelja zgrada koja nisu izložena direktnim pogledima s javne površine, a kako to proizlazi iz očitovanja Ministarstva, i nije zabranjeno postavljanje (pod uvjetom da je u skladu s glavnim projektom) unificiranih »maskica« na postojeće i buduće uređaje za hlađenje.
Ustavni sud ne može osnovanim prihvatiti tvrdnje predlagatelja da građanima Republike Hrvatske za razliku od građana u drugim državama članicama Europske Unije nisu na raspolaganju druge mogućnosti odnosno alternativna rješenja za uređaje za hlađenje na koje se odnosi zabrana (ove za koje je potrebno postavljati vanjsku jedinicu) i da građani, posebno djeca, osobe starije starosne dobi i bolesnici nemaju drugo rješenje nego otići u trgovačke centre »tijekom toplinskih valova« jer su i građanima Republike Hrvatske dostupna alternativna rješenja poput tzv. monoblock klima uređaja ili sobnih prijenosnih klima uređaja. Zaključno, postoji mogućnost postavljanja i centralne klime za više stanova čija se vanjska jedinica postavlja na krov zgrade ili na pročelje zgrade koje nije okrenuto ulici/trgu (pročelja s dvorišne strane zgrade, ona okrenuta dvorištima drugih zgrada, parkinzima i slično). Ustavni sud može prihvatiti činjenicu da pri postavljanju alternativnih rješenja mogu postojati stanovite poteškoće – bilo tehničke bilo financijske naravi, međutim, iako životno u praksi moguće, one međutim nisu od važnosti za ocjenu (ne)suglasnosti s Ustavom zakona, odnosno, njegovih pojedinih odredaba.
10.6. Imajući u vidu sve prethodno navedeno (posebno legitimni cilj osporenih odredaba ZoUOZ-a, činjenicu da nije riječ o apsolutnoj zabrani postavljanja uređaja i da suvlasnici koji zbog prostornog položaja svojih posebnih dijelova zgrade ne mogu postaviti rashladne uređaje s vanjskom jedinicom imaju alternativnih rješenja na raspolaganju, kao i činjenicu da se ZoUOZ-om ne zadire u već postavljene rashladne uređaje), Ustavni sud ocjenjuje da mjera ograničenja prava suvlasnika posebnih dijelova zgrade (zabrana postavljanja uređaja) je razmjerna legitimnom cilju koji se tom mjerom želio postići.
Stoga, ocjena je Ustavnog suda da su prigovori predlagatelja neosnovani i da su stavci 4. i 5. članka 20. ZoUOZ-a nisu u nesuglasnosti s Ustavom.
D. ČLANCI 31. I 32. ZoUOZ-a
1) Osporene odredbe
11. Članci 31. i 32. ZoUOZ-a, u mjerodavnom dijelu, glase:
»DIO DRUGI ZAJEDNIČKI DIJELOVI I UREĐAJI ZGRADE,
NJIHOVO ODRŽAVANJE, ZAJEDNIČKA PRIČUVA I OBVEZA
OSIGURANJA ZGRADE
(...)
Kućni red
Članak 31.
(...)
(2) Suvlasnici i svi koji se koriste zgradom obvezni su pridržavati se kućnog reda.
(3) Suvlasnik je odgovoran za pridržavanje kućnog reda za sve treće osobe koje se koriste njegovim posebnim dijelom zgrade ili su kod njega u posjetu.
(4) Nepridržavanje pravila kućnog reda smatra se neurednim izvršavanjem obveza iz međuvlasničkog ugovora.
(...)
Povrede kućnog reda
Članak 32.
(1) Svaki suvlasnik koji primijeti povredu kućnog reda može takvu povredu dokumentirati na primjereni način i zatim inicirati prikupljanje potpisa ili izjašnjavanje elektroničkom poštom, uz dokaz identiteta ili s kvalificiranim elektroničkim potpisom na obrazloženu odluku, kojom će suvlasnici takvu odluku potvrditi.
(2) Povreda kućnog reda utvrđena je kada suvlasnici koji imaju natpolovičnu većinu potpišu ili potvrde elektroničkom poštom, uz dokaz identiteta ili s kvalificiranim elektroničkim potpisom, odluku o nepridržavanju pravila kućnog reda.
(3) Upravitelj zgrade će, nakon što je donesena odluka iz stavka 1. ovoga članka, na zahtjev jednog suvlasnika, uputiti opomenu o obvezi pridržavanja kućnog reda onome suvlasniku koji se ne pridržava kućnog reda.
(...)
(6) Upravitelj zgrade obvezan je uputiti opomenu iz stavka 3. ovoga članka u roku od deset radnih dana od zaprimanja zahtjeva.
(7) Međuvlasničkim ugovorom moguće je propisati obvezu plaćanja naknade za povrede kućnog reda.
(...)
(10) Odluku o naplati naknade... provodi upravitelj zgrade na temelju odluke natpolovične većine suvlasnika.
(11) Naknada... uplaćuje se na račun zajedničke pričuve.
(12) Opomene iz stavka 3. ovoga članka unose se u Registar zajednica suvlasnika na zahtjev upravitelja zgrade.
(13) Opomene iz stavka 3. ovoga članka brišu se iz Registra zajednice suvlasnika nakon proteka dvije godine od unosa u Registar zajednice suvlasnika.«
2) Prigovori predlagatelja
11.1. Predlagatelj u predmetu broj: U-I-411/2025 osporava suglasnost članka 31. stavka 3. i članka 32. ZoUZO-a s Ustavom, dok predlagatelji u predmetima broj: U-I-1477/2025 i broj: U-I-4065/2025 osporavaju suglasnost članka 32. ZoUOZ-a. Tvrde da osporene odredbe ZoUOZ-a nisu u suglasnosti s člancima 3., 5., 14. stavkom 2., 16., 18., 19., 22. stavkom 1., 28., 29. stavkom 1., 35. i 37. Ustava.
11.1.1. Predlagatelj u predmetu broj: U-I-411/2025 navodi da je problematika kućnog reda, odnosno njegove povrede, podijeljena »u dva članka«. Pojašnjava da se povrede kućnog reda sankcioniraju opomenom i novčanom naknadom. Ističe kako se iz opisa novčane naknade može zaključiti da se »zapravo radi o ugovornoj kazni«, to jest, unaprijed dogovorenom iznosu novčane naknade koji se plaća zbog kršenja neke ugovorne obveze. Pojašnjava da je opomena, kao sankcija, propisana Prekršajnim zakonom (»Narodne novine« broj 107/07., 39/13., 157/13., 110/15., 70/17., 118/18. i 114/22.) pa zaključuje da je sankcioniranje povreda kućnog reda na način kako je to propisano osporenom odredbom ZoUOZ-a protuzakonito, posebno, kada se ima u vidu postupak utvrđivanja povreda kućnog reda, odgovornost suvlasnika za pridržavanje kućnog reda trećih osoba te unos opomena u Registar zajednice suvlasnika. U nastavku postavlja pitanje je li ZoUOZ lex specialis u odnosu na Prekršajni zakon, a potom i citira pojedine odredbe toga zakona koje se odnose na izvide prekršaja i prikupljanje dokaza u provođenju nadzora. Nadalje, smatra da je stavak 3. članka 31. ZoUOZ-a »u potpunosti« nerazumljiv jer ostaje nejasno odnosi li se ta odredba na članove suvlasnikovog domaćinstva (djecu, supružnika, roditelje) ili na osobe kojima je iznajmio svoj posebni dio. Pritom naglašava, ako se ona odnosi na članove suvlasnikovog domaćinstva, tada postoji samo jedna situacija prema Prekršajnom zakonu kada je roditelj ili netko drugi tko nadzire dijete odgovoran, ako je taj prekršaj u izravnoj vezi s propuštenim nadzorom roditelja ili druge osobe, a ako se osporena odredba ZoUOZ-a odnosi na najmoprimca, smatra, da je kao takva »potpuno nezakonita« ako se u vidu imaju odredbe Glave III. i IV. Prekršajnog zakona. Nadalje, predlagatelj postavlja pitanje može li se članak 32. ZoUOZ-a smatrati vrstom stegovnog postupka ako se u vidu ima činjenica da ZoUOZ zajednicu suvlasnika definira kao pravnu osobu. Međutim, upućuje da za pokretanje stegovnog postupka mora biti provedena »istraga« kako bi se utvrdile činjenice i prikupilo dokaze, zatim, mora se održati »rasprava« i ovlašteno stegovno tijelo mora donijeti odluku o odgovornosti i odrediti sankcije. Posebno napominje kako je u stegovnom postupku važno da je postupak transparentan, pravičan i u skladu s »internim pravilima«, dok osobe protiv kojih se vodi takav postupak moraju imati pravo na obranu, mogućnost da iznesu svoje stajalište, te pravo na žalbu, što je u potpunosti izostalo u ZoUOZ-u. Konačno, upućuje na mjerodavne odredbe ZoVDSP-a iz kojih proizlazi pravo suvlasnika na sudsku zaštitu, te svoje tvrdnje u ovom dijelu zaključuje navodima o tome kako je potrebno »nedvojbeno i izvan svake sumnje« utvrditi da je netko počinio povredu kućnog reda i pritom primijeniti najviše dokazne standarde da krivnja bude pouzdana, »sigurna i bez tračka sumnje je li netko počinitelj ili nije«.
11.1.2. Predlagatelj u predmetu broj: U-I-1477/2025 osporava suglasnost stavka 2. članka 32. ZoUOZ-a s Ustavom tvrdeći da je protivan načelu zakonitosti i jednakosti pred sudom. Pojašnjava da je povreda kućnog reda činjenica koja ili postoji ili ne postoji i da je ZoUOZ-om propisano da povreda kućnog reda kao činjenica postoji »samo ako tako odluči nadpolovična većina suvlasnika, neovisno o tomu da li ona de facto postoji.«. Ističe da suvlasnici nisu kvalificirani da ocjenjuju postojanje činjenice povrede kućnog reda jednako kao što ni Hrvatski sabor koji donosi zakone nije kvalificiran da ih provodi. Stoga, smatra, povredu kućnog reda moglo bi utvrditi jedino neovisno i nepristrano tijelo kvalificirano za takvu ocjenu na temelju svjedočenja stanara ili policijskog zapisnika. Drugim riječima, zaključuje, ZoUOZ propisuje da se njegove odredbe provode »po principu rekla-kazala«, a ne na temelju činjenica. Također, upire i na to da samo postojanje povrede kućnog reda ne ovisi o činjenicama nego ovisi o povjerenju ili kvaliteti međusobnih odnosa pojedinih suvlasnika. Zaključno, upućuje na moguću situaciju, primjerice, u manjim zgradama, gdje samo jedan suvlasnik može imati natpolovičnu većinu i kao takav je zaštićen od odredaba koje nameću pridržavanje kućnog reda odnosno sankcija ako ih se ne pridržava.
11.1.3. Predlagatelj u predmetu broj: U-I-4065/2025 smatra da članak 32. ZoUOZ-a nije u suglasnosti s člankom 29. stavkom 1. Ustava jer omogućuje da se o povredi kućnog reda i sankcijama odluči na temelju većine suvlasnika, da o tome odlučuje neovisan i transparentan sud pravično, u razumnom roku i na temelju dokaza. Smatra da postojeće rješenje u ZoUOZ-u ne pruža odgovarajuću zaštitu manjine od samovolje većine, posebno imajući u vidu da većina »sigurno« nije neovisna i nepristrana, niti je poštena, pravedna i razumna. Dapače, tvrdi da ljudi često znaju biti zlobni i da se rizik od samovolje većine povećava smanjenjem broja suvlasnika zgrade. Upućuje kako povreda kućnog reda »zasigurno nije administrativni posao koji se utvrđuje prikupljanjem potpisa«. Osim što je u nesuglasnosti s člancima 28., 29. i 18. Ustava, ovaj predlagatelj smatra da osporene odredbe članka 32. ZoUOZ-a nisu u suglasnosti ni s člancima 3., 22. i 35. Ustava »budući da ugrožavaju ustavne vrijednosti i prava suvlasnika.«.
3) Očitovanje Ministarstva
11.2. U očitovanju na prigovore predlagatelja u predmetu broj: U-I-411/2025 Ministarstvo je navelo da se nepridržavanje kućnog reda ima smatrati neurednim izvršavanjem obveza iz međuvlasničkog ugovora i da je intencija odredaba kojima su predviđene sankcije za povredu kućnog reda prvenstveno osigurati nesmetano uživanje prava vlasništva, mir i sigurnost, čime ne samo da se štite prava i interesi suvlasnika već se potiče sprječavanje neprimjerenog ili štetnog ponašanja koje može narušiti prava i interese ostalih suvlasnika. U nastavku je navelo:
»(...) Iako je registar zajednica suvlasnika javan, pravo uvida u podatke ima samo osoba koja obrazloži postojanje svog pravnog interesa, a također je bitno napomenuti da je unos opomena u Registar zajednice suvlasnika ograničenog trajanja budući da se opomene brišu iz Registra zajednice suvlasnika nakon proteka roka dvije godine od unosa u registar. Zahtjev pravnog interesa također se odnosi na pravo uvida u međuvlasnički ugovor, pojednostavljeni shematski prikaz u proizvoljnom mjerilu rasporeda posebnih dijelova zgrade na svakoj etaži zgrade i odluke suvlasnika o upravljanju zgradom. Navedeno je regulirano Pravilnikom o sadržaju i načinu vođenja registra zajednice suvlasnika (‘Narodne novine’, broj: 86/2025)...
Slijedom navedenog, predmetna odredba ima za legitiman cilj prevenciju ponavljanja povreda i zaštitu prava i interesa suvlasnika, u javnom je interesu i interesu svakog pojedinca (suvlasnika) i nije im u suprotnosti, stoga nije jasno po kojoj osnovi bi takva odredba bilo protuzakonita, niti Podnositelj to obrazlaže.«
11.3. U očitovanju na prigovore predlagatelja u predmetu broj: U-I-4065/2025 Ministarstvo je ponovilo svoje ranije tvrdnje o tome da su kućni red i obveze koje iz njega proizlaze obveze iz međuvlasničkog ugovora te se, stoga, povreda kućnog reda ima smatrati neurednim izvršavanjem ugovorne obveze. Pojašnjava da je za takvu povredu međuvlasničkog ugovora moguće (ali ne i obavezno) propisati obvezu plaćanja naknade. Također, Ministarstvo je ponovilo da je legitimni cilj članka 32. ZoUOZ-a poticanje na sprječavanje ponašanja koje može narušiti prava i interese ostalih suvlasnika. Pritom je navelo:
»Posebno je važno istaknuti mehanizam zaštite prava pojedinačnog vlasnika prema kojem se ne može izreći naknada za nepridržavanje kućnog reda ako prethodno nisu izrečene dvije pisane opomene. Dakle, potreban preduvjet je učestalost kršenja odredbi kućnog reda, a istovremeno se na taj način osigurava i zaštita suvlasnika kojem je opomena izrečena jer će imati mogućnost korekcije svoga ponašanja prije plaćanja naknade, kao što će imati mogućnost utjecaja na ostale suvlasnike i pojašnjenja svoga ponašanja, a kako bi prevenirao buduće opomene.
Ako bi se ipak donese odluka da se pojedinom suvlasniku naplati naknada za nepridržavanje odredbi kućnog reda, takav suvlasnik ima mogućnost, odnosno pravo, takvu odluku osporavati pred nadležnim sudom kao što se i uobičajeno osporavaju potraživanja zajednice suvlasnika prema pojedinom suvlasniku.«
4) Ocjena Ustavnog suda
11.4. Razmatrajući prigovore predlagatelja o nesuglasnosti osporenih odredaba ZoUOZ-a s Ustavom, oni se mogu sažeti na tvrdnje o tome da suvlasnici nisu kvalificirani da ocjenjuju postojanje ili nepostojanje povreda kućnog reda odnosno da o povredi kućnog reda može odlučiti jedino neovisno i za to kvalificirano tijelo u razumnom roku i na temelju dokaza, zatim da osporenim odredbama nije jasno određen krug osoba na koje se kućni red odnosi, da propisano rješenje ne pruža zaštitu manjine od samovolje većine, dok predlagatelj u predmetu broj: U-I-411/2025 upućuje na, po njemu, mjerodavne odredbe Prekršajnog zakona.
11.5. Člankom 31. stavkom 4. ZoUOZ-a propisano je da se nepridržavanje pravila kućnog reda smatra neurednim izvršavanjem obveza iz međuvlasničkog ugovora. Člankom 32. stavcima 1., 2. i 3. ZoUOZ-a propisano je da svaki suvlasnik koji primijeti povredu kućnog reda može takvu povredu dokumentirati na primjereni način i potom inicirati donošenje odluke o povredi kućnog reda. Povreda kućnog reda utvrđena je kada suvlasnici koji imaju natpolovičnu većinu potpišu odluku o nepridržavanju pravila kućnog reda dok će upravitelj zgrade nakon što je donesena odluka o nepridržavanju pravila kućnog reda na zahtjev jednog suvlasnika uputiti opomenu o obvezi pridržavanja kućnog reda onome suvlasniku, koji se ne pridržava kućnog reda. Ako je međuvlasničkim ugovorom propisana obveza plaćanja naknade za povrede kućnog reda tada će upravitelj zgrade suvlasniku, nakon što mu je već uputio tri opomene (u dvije godine), uz treću i svaku sljedeću opomenu izdati i odluku o naknadi za nepridržavanje kućnog reda (stavci 7. i 8. članka 32. ZoUOZ-a).
U P.Z.-u predlagateljica je uz članak 32. ZoUOZ-a navela:
»(...) U praksi se pokazalo kako unatoč propisanom kućnom redu u zgradama često postoje od strane suvlasnika, najmoprimaca i drugih stanara, kršenja njegovih pravila (...)
Valja naglasiti kako nije intencija ovim zakonom prisiliti suvlasnike da se međusobno kažnjavaju. Međutim, primijećeno je kako u praksi ne postoje sankcije za nepridržavanje kućnog reda, osim iznimno, kada se takvim nepridržavanje ujedno krše i norme drugih propisa, u najvećem broju slučajeva Zakona o prekršajima protiv javnog reda i mira (...) Nepostojanje sankcija dovelo je do situacija u kojoj se pojedinci godinama svjesno ne pridržavaju kućnog reda, pa čak i civilizacijskih normi, ali ne u tolikoj mjeri da se aktiviraju neki drugi pravni mehanizmi (npr. isključenje iz suvlasničke zajednice) te ne postoji učinkovita zaštita ostalih suvlasnika od takve samovolje pojedinca.
Ovom odredbom se u pravni poredak Republike Hrvatske uvodi mogućnost kažnjavanja nepridržavanja kućnog reda. To nije zamišljeno kao obveza suvlasnika, već ovisi isključivo o njihovoj volji. Ako se tako dogovore i otvore takvu mogućnost u međuvlasničkom ugovoru, u suradnji s upraviteljem zgrade, mogu suvlasniku koji se ne pridržava pravila kućnog reda izricati naknade.
Važno je napomenuti da su Zakonom te naknade ipak ograničene kako se ne bi otvorila mogućnost da se suvlasnici međusobno pretjerano financijski iscrpljuju. Također, neodgovornom suvlasniku se moraju prethodno dostaviti dvije opomene, kako takva naknada ne bi iznenadila suvlasnika koji u svom postupanju ne vidi spornih elemenata.
Nakon što upravitelj, po nalogu natpolovične većine suvlasnika, izda odluku o naplati naknade... za nepridržavanje kućnog reda, suvlasnik će dobiti i račun kao vjerodostojnu ispravu te mu postoji mogućnost pravne zaštite u sudskom postupku pred redovnim sudovima.«
11.6. Člankom 31. stavkom 5. ZoUOZ-a propisano je da ministar nadležan za prostorno uređenje i graditeljstvo pravilnikom propisuje opća pravila kućnog reda koja se odnose na korištenje zajedničkih prostora u zgradi, dopuštenu razinu buke u korištenju posebnih dijelova zgrade, sprječavanje skupljanja otpada, satnicu kućnog mira, kao i odstupanja u opravdanim slučajevima, obveze vlasnika stanova koji iznajmljuju svoje stanove te po potrebi i druga pitanja.
Ustavni sud utvrđuje da je Ministarstvo na temelju članka 31. stavka 5. ZoUOZ-a donijelo Pravilnik o kućnom redu u zgradama koji je objavljen u »Narodnim novinama« broj 86 od 4. lipnja 2006. Pravilnik sadrži opća i posebna pravila kućnog reda (posebna pravila kućnog reda donose suvlasnici natpolovičnom većinom suvlasnika i njima je moguće urediti sve situacije koje se tiču kućnog reda u zgradama, a koje nisu predviđene Pravilnikom).
Pravilnikom su postavljene jasne smjernice/pravila ponašanja u zajedničkim prostorijama kojima se detaljnije uređuje korištenje hodnika, stubišta, podruma, tavana, dvorišta i garaža, zatim održavanje čistoće i sigurnosti, poštivanje kućnog reda i mira te odgovornost suvlasnika i najmoprimaca. Pravilnikom se uređuju i pravila za održavanje izgleda zgrade, korištenja sigurnosnih sustava, odgovornost za štetu u zajedničkim prostorijama, postupanje u hitnim situacijama, te ostala pitanja važna za uredno i sigurno funkcioniranje zgrada.
Zaključno, iz Pravilnika jasno proizlazi da se pravila o kućnom redu odnose na sve stanare zgrade, to jest ne samo na vlasnike stanova i poslovnih prostora već i na najmoprimce i njihove goste.
11.7. Ustavni sud ponavlja svoje više puta istaknuto stajalište o tome da nije nadležan davati svoju ocjenu o tome je li određeno zakonodavno rješenje najbolje za uređenje dotičnog pitanja, odnosno, jesu li zakonodavne ovlasti iz članka 2. stavka 4. alineje 1. Ustava u određenom pitanju trebale biti iskorištene na drukčiji način. Stoga pozivanje predlagatelja na pojedine odredbe Prekršajnog zakona i kako su tim zakonom regulirani prekršaji i postupak u povodu prekršaja, Ustavni sud ocjenjuje neodlučnim za ishod ocjene o prigovorima predlagatelja o nesuglasnosti osporenih odredaba ZoUOZ-a s Ustavom.
Ministarstvo je u očitovanju više puta ponovilo da je legitimni cilj članka 32. ZoUOZ-a osigurati nesmetano uživanje prava vlasništva, mir i sigurnost, čime se ne samo štite prava i interesi suvlasnika već se potiče i sprječavanje ponašanja koje može narušiti prava i interese ostalih suvlasnika. Predlagateljica ZoUOZ-a je u P.Z.-u pojasnila da se u praksi pokazalo kako unatoč propisanom kućnom redu u zgradama često dolazi (bilo od suvlasnika, najmoprimaca ili drugih stanara) do kršenja njegovih pravila, zbog čega se člankom 32. ZoUOZ-a uvodi mogućnost kažnjavanja nepridržavanja kućnog reda. Prema ocjeni Ustavnog suda predlagatelji svojim prigovorima nisu doveli u sumnju ove navode predlagateljice ZoUOZ-a, kao i legitimnost tako postavljenog cilja osporenih odredaba ZoUOZ-a.
Nadalje, Ustavni sud utvrđuje kako je člankom 32. ZoUOZ-a propisano da svaki suvlasnik koji primijeti povredu kućnog reda može tu povredu dokumentirati na primjeren način i zatim inicirati prikupljanje potpisa radi donošenja odluke. Povreda kućnog reda utvrđena je kada takvu odluku potpišu ili potvrde elektroničkom poštom suvlasnici koji imaju natpolovičnu većinu. Nakon što je odluka o povredi kućnog reda donesena, upravitelj zgrade će na zahtjev jednog suvlasnika uputiti opomenu suvlasniku koji se ne pridržava kućnog reda. Obvezu plaćanja naknade za povrede kućnog reda moguće je propisati i međuvlasničkim ugovorom. Kako to proizlazi iz obrazloženja P.Z-a i stavka 8. članka 32. ZoUOZ-a neodgovornom se suvlasniku prije izricanja naknade za povredu kućnog reda moraju dostaviti dvije, odnosno tri opomene, sve s ciljem da svoje ponašanje korigira i uskladi s pravilima kućnog reda.
Iz navedenog proizlazi da određivanje naknade zbog kršenja kućnog reda nije obveza suvlasnika već ona ovisi isključivo o volji suvlasnika. Stoga, Ustavni sud prihvaća navode predlagateljice ZoUOZ-a da intencija članaka 31. i 32. ZoUOZ-a nije bila prisiliti suvlasnike da se međusobno kažnjavaju, već se kažnjavanje zbog učestalog kršenja pravila kućnog reda za one suvlasnike koji svoje ponašanje, unatoč danim opomenama, ne korigiraju s pravilima kućnog reda uvodi kao mogućnost u cilju zaštite ostalih suvlasnika od samovolje neodgovornih pojedinaca koji krše kućni red. Pritom, Ustavni sud upućuje kako prava i obveze stanara uvijek prati i osobna odgovornost, stoga, Ustavni sud ne može osnovanim prihvatiti tvrdnje pojedinih predlagatelja da će se povrede kućnog reda utvrđivati »po principu rekla-kazala«, a ne na temelju činjenica.
Iz članka 32. ZoUOZ-a također ne proizlazi, kako to pogrešno tvrdi predlagatelj u predmetu broj: U-I-411/2025, da je riječ o ugovornoj kazni, već je riječ o naknadi za povredu kućnog reda uz koju će suvlasnik dobiti i račun kao vjerodostojnu ispravu, a u odnosu na koju mu stoji na raspolaganju sudska zaštita u sudskom postupku pred redovnim sudovima.
11.8. Ustavni sud ponavlja kako je cilj kućnog reda unaprijediti kvalitetu zajedničkog stanovanja, smanjiti sukobe među stanarima i povećati odgovornost suvlasnika prema zajedničkoj imovini. Uvođenje kućnog reda u zgradama možda može izgledati kao »administrativni posao«, ali zapravo kućni red i mjere propisane za održavanje kućnog reda donose i velike prednosti za svakog stanara – kontrolu buke i zaštitu zajedničke imovine te održavanje mira kao temelj za miran, ugodan i siguran život u zgradama.
Stoga, a iz svih navedenih razloga, Ustavni sud prigovore predlagatelja o nesuglasnosti članaka 31. i 32. ZoUOZ-a s Ustavom ocjenjuje neosnovanima.
Prigovore predlagatelja u predmetu broj: U-I-4065/2025, usmjerene na navodnu nesuglasnost članka 32. ZoUOZ-a s člancima 3., 22. i 35. Ustava, Ustavni sud nije posebno razmatrao s obzirom na to da predlagatelj u tom dijelu nije naveo ustavnopravno relevantne razloge zbog kojih bi trebalo pokrenuti postupak za ocjenu suglasnosti osporenih odredaba ZoUOZ-a s označenim člancima Ustava.
E. ČLANCI 41., 52., 57. I 58. ZoUOZ-a I S NJIMA POVEZANI ČLANCI 25. i 26. ZoUOZ-a
1) Osporene odredbe
12. Članci 41., 52., 57. i 58. ZoUOZ-a u mjerodavnom dijelu glase:
»DIO TREĆI SUVLASNICI ZGRADE I PREDSTAVNIK SUVLASNIKA ZGRADE
(...)
Obveze suvlasnika
Članak 41.
(1) Suvlasnik je obvezan:
(...)
8. dopustiti ulaz u svoj poseban dio zgrade upravitelju zgrade odnosno osobi koju upravitelj zgrade odredi ako je to potrebno radi održavanja zajedničkih dijelova zgrade ili otklanjanja oštećenja ili kvara koji uzrokuje ili bi mogao uzrokovati štetu zajedničkom dijelu zgrade ili posebnom dijelu zgrade drugog suvlasnika
9. omogućiti izvođenje radova u svojem posebnom dijelu zgrade koji se odnose na hitne popravke, kao i na radove koji se odnose na održavanje, obnovu i unaprjeđenje svojstava zgrade za koju je izrađena projektna dokumentacija i donesena važeća odluka zajednice suvlasnika
10. osigurati nesmetan pristup zajedničkim dijelovima zgrade ovlaštenim službenim osobama nadležnih tijela i službi pri obavljanju službenih radnji
(...)
(4) Ako je zajednica suvlasnika donijela važeću odluku o prijavi na program sufinanciranja za održavanje, obnovu ili unaprjeđenje svojstava zgrade, a pojedini suvlasnik svojim nečinjenjem onemogućava prikupljanje nužne dokumentacije potrebne za prijavu na taj program sufinanciranja, isti je odgovoran za štetu koja nastane zbog gubitka prava na sufinanciranje.
(5) Ako suvlasnik onemogućava mirno održavanje sastanaka suvlasnika, natpolovična većina suvlasnika može donijeti odluku o prestanku pozivanja istoga na sastanke i tomu prilagoditi način pozivanja na sastanak suvlasnika, a prema potrebi poduzeti i druge pravno dopustive mjere u svrhu održavanja mirnih sastanaka i učinkovitog upravljanja zgradom.
(6) Ako se na sastanku suvlasnika očekuje remećenje javnog reda i mira, policija će, na poziv predstavnika suvlasnika, u skladu sa zakonom kojim se uređuju ovlasti policije, svojom nazočnošću spriječiti remećenje javnog reda i mira i osigurati da se sastanak suvlasnika održi.«
»DIO ČETVRTI UPRAVLJANJE ZGRADOM
(...)
Prava i obveze upravitelja zgrade
Članak 52.
(1) Upravitelj zgrade u obavljanju svoje djelatnosti ima sljedeća prava i obveze:
1. otvoriti i voditi poseban račun ili račun posebne namjene za svaku zgradu te osigurati vođenje poslovanja svake zajednice suvlasnika odvojeno od računa upravitelja i ostalih računa kojima upravitelj upravlja
(...)
4. osigurati poduzimanje aktivnosti u posebnom dijelu zgrade radi otklanjanja uzroka štete ili umanjenja svojstva zajedničkog dijela zgrade ili drugog posebnog dijela zgrade, na trošak vlasnika posebnog dijela, ako to vlasnik posebnog dijela ne otkloni sam u roku od 15 dana od dana primitka poziva upravitelja zgrade
(...)
10. raspoređivati na suvlasnike i naplaćivati troškove zajedničke pričuve i druge zajedničke troškove nekretnine koji se plaćaju iz zajedničke pričuve
(...)
12. redovito podmirivati zajedničke troškove zgrade prema trećim osobama sredstvima zajedničke pričuve
(...)
18. u ime i za račun suvlasnika zgrade prijaviti projekte za sufinanciranje održavanja, obnove ili unaprjeđenja svojstava zgrade te sklopiti ugovore koji su potrebni za provedbu tih projekata
19. otvoriti posebna račun za provedbu projekata održavanja, obnove ili unaprjeđenja svojstava zgrade
(...)
(2) Za obavljanje poslova iz stavka 1. ovoga članka upravitelj zgrade ima pravo na
naknadu sukladno ugovoru o upravljanju odnosno sukladno cjeniku upravitelja.
(...)«
2) Prigovori predlagatelja
12.1. Prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti ovih odredaba ZoUOZ-a s više odredaba Ustava predložili su predlagatelji u predmetu broj: U-I-411/2025 i broj: U-I-4065/2005.
12.1.1. Predlagatelj u predmetu broj: U-I-411/2025, u odnosu na nesuglasnost članka 41. stavka 1. točaka 8. i 9. ZoUOS-a s Ustavom, navodi da ZoUOS za razliku od ZoVDSP-a ne propisuje naknadu imovinske štete, čime su narušena ustavna prava suvlasnika. S tim u vezi smatra neustavnim i članak 58. stavke 1. i 2. ZoUOZ-a, kojim su predviđene sankcije za suvlasnike koji ne postupe po članku 41. stavku 1. ZoUOZ-a jer smatra kako se sankcije ne mogu propisati na neodređeno vrijeme poput »odmah, odnosno u najkraćem mogućem roku«. Također, smatra da članak 58. stavci 1. i 2. ZoUOZ-a nisu u suglasnosti s člankom 5. stavkom 4. Prekršajnog zakona. Upućuje na nomotehničku grešku u stavku 4. članka 58. ZoUOZ-a. Nadalje, smatra nejasnim što znači »nečinjenje« iz članka 41. stavka 4. ZoUOZ-a, te postavlja pitanje tko će procijeniti je li nečinjenje bilo opravdano ili nije. Nastavno upućuje na nedosljednost odredbe članka 57. stavka 3. ZoUOZ-a jer smatra da se sankcije ne mogu propisati na način da se za isti prekršaj prvo izriče pisana opomena i nakon određenog roka novčana kazna. Iz navedenih razloga smatra da ovaj članak ZoUOZ-a nije u suglasnosti s Prekršajnim zakonom. Nadalje, upućuje kako ni člankom 58. ni člankom 59. ZoUOZ-a nije propisano izricanje opomene suvlasnicima, obrtnicima ili pravnim osobama, kao blaža sankcija kojom bi se ostvarila svrha prekršajno-pravnih sankcija. Smatra, »općenito govoreći« da su se trebale uvažiti u većoj mjeri mjerodavne odredbe Prekršajnog zakona. U odnosu na neustavnost stavka 5. članka 41. ZoUOZ-a predlagatelj ističe kako slično rješenje postoji u Zakonu o vlasništvu i drugim stvarnim pravima (članak 98. stavak 3.), no da je tim zakonom omogućena sudska kontrola odluke suvlasnika o isključenju. Smatra da osporeni stavak članka 41. ZoUOZ-a ograničava slobodu mišljenja i izražavanja pojedinca (suvlasnika) jer iako pojedini suvlasnik može narušavati mirno održavanje sastanka jednom ili više puta, ostali suvlasnici ne mogu mu trajno zabraniti sudjelovanje na sastancima. Smatra da je »osnovni problem« stavka 5. i stavka 6. članka 41. ZoUOZ-a definiranje povrede javnog reda i mira te ponovo, kao na mjerodavno pravo, upućuje na Prekršajni zakon. Zaključno, a u odnosu na pozivanje policije na sastanak stanara, ovaj predlagatelj smatra da ne postoji »zakonsko uporište« za primjenu stavka 6. članka 41. ZoUOZ-a jer će policija ionako postupati u skladu s propisima kojima se uređuju ovlasti policije.
12.1.2. Predlagatelj u predmetu broj: U-I-4065/2025 navodi da točke 8., 9. i 10. stavka 1. članka 41. ZoUOZ-a ograničavaju ustavna prava suvlasnika, dok se istodobno ne postavljaju nikakva učinkovita ograničenja i kontrolni mehanizmi u pogledu opravdanosti postupanja upravitelja zgrade, njegovih kvalifikacija, etičkih i profesionalnih načela i dužnosti po kojima bi upravitelj zgrade trebao postupati, kao i osoba koje upravitelj zgrade odredi. Također, upućuje, kako se ne određuje odgovornost i dužnost čuvanja osobnog i obiteljskog života, dostojanstva i ugleda, privatnosti i sigurnosti suvlasnika zgrade, obitelji suvlasnika, korisnika – stanara, posebnih dijelova zgrade u koje se upravitelju zgrade i osobama koje on odredi dozvoljava pristup. Nadalje, upućuje da ZoUOZ ne propisuje ni obvezu upravitelja zgrade da nadoknadi štetu suvlasniku koja može nastati zbog ulaska upravitelja i od njega određenih osoba. Predlagatelj posebno upire na to da se ZoUOZ-om upravitelju zgrade daje »indirektno« pravo odlučivanja o potrebi ulaska u posebni dio zgrade suvlasnika, bez postavljanja ikakvih preduvjeta i odgovarajućih ograničenja i kontrola u pogledu sposobnosti i stvarne želje upravitelja zgrade da se predmetne aktivnosti izvrše na najbolji mogući način pažnjom dobrog gospodarstvenika u korist svih suvlasnika zgrade. Također, ističe da ZoUOZ nije postavio nikakve mjere kojima bi se osiguralo da upravitelj zgrade postupa s pažnjom dobrog gospodarstvenika/stručnjaka, čuva dostojanstvo i privatnost suvlasnika i njegova doma niti su uspostavljena potrebna jamstva da će suvlasnici moći naplatiti štetu koju im učini upravitelj zgrade i koja može biti višemilijunska. Drukčije rečeno, tvrdi, da ZoUOZ prepušta »suvlasnika na milost i nemilost upravitelja zgrade, umjesto da suvlasnika štiti, čime omogućuje zlostavljanje suvlasnika od upravitelja zgrade.«. Nadalje, predlagatelj ističe kako ZoUOZ nedovoljno određuje pitanje osobe upravitelja, to jest tko može biti upravitelj, kakve uvjete upravitelj mora zadovoljiti da bi uopće mogao biti upravitelj u pogledu stručnosti i osobne vjerodostojnosti, po kojim načelima i propisima treba postupati, ima li javne ovlasti ili nema, tko ga i na koji način treba regulirati, mora li postupati u skladu sa zakonom, pošteno, biti samostalan i neovisan o bilo kojem suvlasniku, postupati u skladu s načelom utvrđivanja materijalne istine, postupati u interesu zgrade pažnjom dobrog gospodarstvenika/stručnjaka, mora li čuvati imovinu, sigurnost i privatnost suvlasnika i stanara posebnog dijela zgrade u čije posebne dijelove mu ZoUOZ dozvoljava ulaziti, primjenjuju li se na njegov rad propisi o upravnom postupku i ostalo. Iz svih navedenih razloga predlagatelj smatra da je ZoUOZ manjkav, ograničava ustavna prava i nameće obveze suvlasnicima. U nastavku navodi:
»Kao jedan od načina za usklađenje s Ustavom, Zakon bi obavezno trebao sadržavati obvezu upravitelja zgrade i ovlaštenih službenih osoba nadležnih tijela i službi pri obavljanju službenih radnji, da su prije svakog postupanja upravitelja zgrade, i/ili drugih osoba u njihovo ime, dužni u pisanom obliku, ovjereno pečatom i potpisom, jasno definirati razlog zašto treba pristupiti posebnom dijelu zgrade suvlasnika, precizirati što će se tamo raditi i koji radovi izvoditi, po čijoj odluci, na čiji trošak, s izjavom da preuzimaju potpunu odgovornost za svu štetu koja može pri tome nastati (...) Također bi trebalo dati pravo suvlasniku/suvlasnicima zgrade na žalbu na takav zahtjev/molbu upravitelja zgrade, u prvom stupnju prema komunalnom redarstvu, a sudu u drugom stupnju, ako suvlasnik smatra postupanje, obrazloženje i dokumentiranje upravitelja zgrade pogrešnim, nedostatnim i/ili nerazumnim, a sve kako bi se zaštitila ustavna prava suvlasnika.«
U odnosu na članak 52. stavak 1., a posebno točke 1., 4., 10., 12., 18. i 19. ZoUOZ-a, predlagatelj ističe kako su navedene odredbe ZoUOZ-a »na više načina protivne« Ustavu. Prije svega navodi da se odredbama članka 52. ZoUOZ-a određuje da upravitelj zgrade ima prava i obveze, no tvrdi, kako »nije jasno određeno koje točke predstavljaju prava, a koje obveze«, uslijed čega se upravitelju zgrade daju prava koja nisu u suglasnosti s Ustavom, a istodobno ga se prisiljava da konzumira navedena prava iako ZoUOZ-om nisu propisani uvjeti pod kojima upravitelj zgrade može iskoristiti svoja prava i izvršiti svoje obveze. Ponavlja kako ZoUOZ zanemaruje potrebna znanja, stručne i moralne kvalitete, odgovornost i način postupanja upravitelja zgrade kao i obvezu upravitelja zgrade da postupa s pažnjom dobrog gospodarstvenika. U nastavku navodi, a u odnosu na točke 1., 10. i 12. stavka 1. članka 52. ZoUOZ-a, da se upravitelju zgrade daje pravo i obveza slobodnog raspolaganja računima zgrade bez prethodnog pisanog odobrenja suvlasnika, odnosno omogućuje mu se da sredstva svojevoljno isplaćuje i naplaćuje »kako hoće, bez ikakve kontrole i osnove.«. Također, ističe, da stavak 1. članka 52. ZoUOZ-a nije jasno odredio što znači »vođenje« računa, to jest znači li to samo otvaranje zasebnog računa u banci za pojedinu zgradu i zasebno računovodstveno praćenje prometa po računu zgrade ili predstavlja pravo i obvezu upravitelja zgrade na potpuno neograničeno raspolaganje novčanim sredstvima koja se nalaze na računu zgrade bez ikakvih ograničenja i odgovornosti. Nadalje, a u vezi s točkom 12. stavkom 1. članka 52. ZoUOZ-a, predlagatelj navodi da ZoUOZ »nigdje ne postavlja pitanje opravdanosti tih troškova, načina njihove kontrole i odobrenja za plaćanje«, iz kojih razloga smatra da upravitelj zgrade može plaćati »štogod želi bez ikakvih ograničenja i odgovornosti te tako proizvoljno određivati što su zajednički troškovi zgrade i samostalno odlučivati o njihovoj opravdanosti.«. U odnosu na točku 10. istog stavka istog članka ZoUOZ-a, predlagatelj ističe kako bi u ovom slučaju upravitelj zgrada morao imati odgovarajuće prethodno odobrenje suvlasnika zgrade i to izvorno utemeljeno na međuvlasničkom ugovoru i odgovarajućoj odluci suvlasnika. U odnosu na točke 18. i 19. članka 52. ZoUOZ-a predlagatelj smatra da nije primjereno upravitelju zgrade, bez odobrenja suvlasnika, odrađivati radnje propisane tom odredbom. Štoviše, ističe, prijava na sve natječaje bez odgovarajuće suglasnosti suvlasnika zgrade potpuno je »besmisleno rasipanje truda i vremena upravitelja zgrade i imovine/vlasništva suvlasnika, budući da će upravitelj zgrade za svoje vrijeme i sve druge troškove teretiti vlasništvo suvlasnika i zajednicu suvlasnika bez njihovog odobrenja«. Zaključno, a u odnosu na točku 4. stavak 1. članka 52. ZoUOZ-a, predlagatelj nesuglasnost te odredbe s Ustavom vidi u činjenici što se upravitelju zgrade daje pravo i istovremeno nameće obveza da ulazi u dom i vlasništvo pojedinog suvlasnika i obavlja u njemu aktivnosti bez odgovarajućih zaštita kojima bi se osiguralo da ograničenje sloboda i prava suvlasnika bude razmjerno potrebi za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju (bez prava suvlasnika na žalbu i prava da o njihovim pravima i obvezama odluči neovisan i nepristran sud).
Predlagatelj osporava i suglasnost članka 52. stavka 2. ZoUOZ-a s Ustavom, u vezi s člankom 25. stavcima 4., 5., 6., 7. i 8. (hitni popravci) i člankom 26. stavcima 3., 4., 5., 6., 7., 8., 9., 10. i 11. (nužni popravci) ZoUOZ-a. Navedene odredbe ZoUOZ-a predlagatelj smatra neustavnima, jer onemogućavaju suvlasnike da slobodno raspolažu svojim vlasništvom, omogućavaju upravitelju zgrade poduzimanje aktivnosti na imovini suvlasnika bez odobrenja suvlasnika, kao i zaračunavanje suvlasniku iznosa i opterećivanje njegovog vlasništva »zakonskim« založnim pravom bez ikakvih kontrola i ograničenja jesu li takva postupanja i zaračunati troškovi bili stvarno potrebni i opravdani. Ovo posebno imajući u vidu da ZoUOZ ne propisuje nikakva efikasna sredstva za zaštitu suvlasnika od neopravdanih postupanja upravitelja zgrade i/ili jedinica lokalne samouprave. Stavak 2. članka 52. ZoUOZ-a, kako tvrdi, daje pravo upravitelju zgrade da samostalno određuje i naknadno mijenja cjenik svojih usluga bez ikakve obveze da prije pružanja svojih usluga sa zajednicom suvlasnika dogovori cijenu za usluge, te stoga suvlasnike zgrade stavlja »kao slabiju stranu, pred gotov čin omogućavajući upravitelju zgrade nametanje cijena kroz izmjenu cjenika za svoje usluge«. Jednaki pravni režim, navodi, propisan je i člankom 25. ZoUOZ-a koji se odnosi na naknadu upravitelja zgrade i/ili jedinice lokalne samouprave za poduzete hitne i nužne popravke, bez ikakvog ograničavanja njihove visine ili propitivanja jesu li zaračunati troškovi bili stvarno opravdani i primjereni. S tim u vezi upućuju na to da »život ukazuje na učestalu spregu između upravitelja zgrada i izvođača radova u ‘napuhavanju’ radova/popravaka i pratećih troškova na teret suvlasnika zgrade.«. Nadalje, upućuje kako ZoUOZ ne zahtijeva nikakvu dokumentaciju upravitelja zgrade za provođenje hitnih popravaka kako bi se dokumentiralo stvarno stanje prije poduzimanja hitnih popravaka čime se, kako tvrdi predlagatelj, gubi mogućnost naknadnog dokazivanja »stvarne (ne)potrebe« njihova poduzimanja. Ove tvrdnje zaključuje navodima o tome da ZoUOZ određuje da je za odlučivanje suvlasnika za nužne popravke potreban nalaz stručne osobe upravitelja, ali da ZoUOZ ne obvezuje upravitelja zgrade odnosno jedinicu lokalne samouprave da ga izrade niti propisuje prekršajne kazne koje bi upravitelja zgrade odnosno jedinicu lokalne samouprave prisilile da izrade nalaz stručne osobe. U nastavku prijedloga navodi odgovarajuća rješenja kojima bi se uklonili navedeni nedostaci ZoUOZ-a te iznosi primjere neustavnog ponašanja upravitelja zgrade iz »stvarnog života«.
U odnosu na nesuglasnost članka 57. ZoUOZ-a s Ustavom, kojim su propisane novčane kazne za prekršaje upravitelja zgrade i članka 58. ZoUOZ-a, kojim su propisane novčane kazne za prekršaje suvlasnika, predlagatelj navodi da su suvlasnicima nametnute znatno veće novčane kazne i uvjeti kažnjavanja nego što je to propisano za upravitelja zgrade. U tom smislu navodi da je člankom 57. stavkom 3. ZoUOZ-a propisano da će komunalni redar upravitelju zgrade prije izricanja kazne izreći prethodnu pisanu opomenu koja nije prekršajno-pravna sankcija i dodijeliti mu rok da svoje postupanje uskladi s odredbama ZoUOZ-a, dok izricanje takve prethodne opomene i dodjele primjerenog roka nema za suvlasnike zgrade. U nastavku ističe:
»Iz usporedbe novčanih kazni za upravitelje zgrada u odnosu na suvlasnike zgrada se može izvesti jasan zaključak kako zakonodavac neosnovano smatra da su suvlasnici glavni krivci za dosadašnje neprimjereno upravljanje zgradama, bez ikakvog kritičkog sagledavanja i definiranja osnovnih stvarnih potreba za pravnom regulacijom djelovanja upravitelja zgrada, njegove stručnosti i odgovornosti.
Na navedene načine određivanjem znatno većih kazni suvlasnicima zgrade nego upraviteljima zgrade, te ne davanje prava suvlasnicima zgrade na prethodnu pisanu opomenu i odgovarajući rok za usklađivanje svojeg postupanja Zakon stavlja suvlasnike zgrade u neravnopravan položaj u odnosu na upravitelje zgrada što predlagatelj smatra da je protivno vrednotama vladavine prava i jednakosti. Štoviše, upravitelji zgrada su osobe koje se profesionalno bave upravljanjem zgradama i kao takve bi trebale biti stručne i bolje upoznate sa svojim obvezama koje proizlaze iz Zakona, u odnosu na suvlasnike zgrade, u pravilu obične građane, koji nemaju takvih stručnih znanja. Stoga je nelogično, a po ocjeni predlagatelja neustavno i protivno vrednoti vladavine prava, da se veće obveze i kazne u primjeni Zakona nameću suvlasnicima – nestručnim osobama, najčešće običnim građanima, u odnosu na upravitelje zgrada kojima upravljanje zgradama i primjena Zakona predstavlja osnovu djelatnosti.«
3) Očitovanje Ministarstva
12.2. U očitovanju od 13. siječnja 2026. Ministarstvo je navelo da su člankom 41. ZoUOZ-a uvedene obveze suvlasnika u pogledu upravljanja zgrade, ali i održavanja ne samo njegova posebnog dijela već i cjelokupne zgrade. Ministarstvo je naglasilo kako ova odredba obvezuje suvlasnike na ponašanje ne samo u skladu s mjerodavnim odredbama ZoUOZ-a već i s odredbama međuvlasničkog ugovora, kućnim redom i odlukama suvlasnika. Uputilo je da je svrha osporene odredbe osigurati sigurnost, funkcionalnost i očuvanje vrijednosti zgrade uz istovremenu zaštitu interesa svih suvlasnika. U nastavku Ministarstvo je navelo:
»Pravilno upravljanje i redovito održavanje zgrade u zajedničkom je interesu svih suvlasnika, kao i šire zajednice. Zbog toga Zakon propisuje obvezno upravljanje zgradom, obvezno donošenje i provedbu programa održavanja, te obvezno poduzimanje mjera radi otklanjanja opasnosti i sprječavanja nastanka štete. Istodobno suvlasnicima se nameće dužnost međusobne suradnje i omogućavanja provedbe radova odražavanja kada je to nužno za sigurnost i ispravnost zajedničkih dijelova, instalacija ili konstrukcije zgrade.
Upravljanje i održavanje zgrade predstavlja jedan od temeljnih preduvjeta sigurnog, funkcionalnog i zakonitog korištenja nekretnina. Ovo nije samo tehnička obveza, nego mjera zaštite života, zdravlja i imovine. Zgrada je složen sustav u kojem sigurnost, stabilnost i uporabljivost ne ovise samo o pravilnom održavanju pojedinog posebnog dijela, već o stanju i funkcioniranju zgrade kao cjeline. Radi toga zakonodavac polazi od načela da zgrada nije skup izoliranih jedinica, već funkcionalna cjelina u kojoj postupanje jednog suvlasnika može izravno utjecati na prava, sigurnost i imovinu drugih.
Svako odgađanje ili onemogućavanje radova održavanja može dovesti do nastanka ozbiljne štete ili ugroze sigurnosti, pri čemu potencijalne posljedice ne snosi samo pojedini suvlasnik, nego svi suvlasnici zgrade.«
U nastavku, Ministarstvo je istaknulo kako je potrebno ZoUOZ promatrati kao širu cjelinu odnosno zajedno s postojećim zakonodavnim okvirom, i to ZoVDSP-om i ZOO-om koji već uređuju određena pitanja koja se tiču međuvlasničkih odnosa i odgovornosti za štetu. Pojašnjava kako se ugovor o upravljanju zgradom smatra nalogom u smislu ZOO-a, stoga je upravitelj zagrade dužan izvršavati naloge prema primljenim uputama suvlasnika i to s pažnjom dobrog gospodarstvenika, odnosno dobrog domaćina, ostajući u granicama naloga, te u svemu skrbiti o interesima suvlasnika i njima se rukovoditi. Ministarstvo je dalje navelo da je upravitelj zgrade dužan upravljati zgradom u ime i za račun suvlasnika u granicama ovlasti propisanih ZoUOZ-om, ZoVDSP-om, međuvlasničkim ugovorom i ugovorom o upravljanju. Suprotno tvrdnjama predlagatelja, istaknulo je da se ZoUOZ-om postavljaju i ograničenja u pogledu tzv. kvalifikacije upravitelja i to u dijelu članka 53. ZoUOZ-a koji određuje da upravitelj može ostvarivati zakonska prava i obveze samo ako za to ispunjava propisane uvjete, »a kada se to isto vrši putem druge osobe« i ta druga osoba mora za to ispunjavati propisane uvjete. Dalje je navelo:
»Bitno je za istaknuti da suvlasnici poslove upravljanja zgradom povjeravaju upravitelju ugovorom o upravljanju zgradom, kojeg sklapaju u pisanom obliku i kojem prethodi odluka o odabiru upravitelja zgrade koju suvlasnici donose natpolovičnom većinom. Na isti se način donosi i odluka o promjeni upravitelja zgrade. Dakle, izbor i promjena upravitelja provode se voljom suvlasnika.
Nadalje, predlagatelj pogrešno tumači Zakon kada navodi da isti daje upravitelju indirektno pravo odlučivanja o potrebi ulaska u posebni dio zgrade suvlasnika. Ulazak u posebni dio zgrade suvlasnik je obvezan dopustiti upravitelju ili osobi koju upravitelj zgrade odredi samo u slučajevima koji su izrijekom propisani Zakonom, dakle samo onda kada je to potrebno radi održavanja zajedničkih dijelova zgrade ili otklanjanja oštećenja ili kvara koji uzrokuje ili bi mogao uzrokovati štetu zajedničkom dijelu zgrade ili posebnom dijelu zgrade drugog suvlasnika.«
U odnosu na članak 52. ZoUOZ-a Ministarstvo je navelo kako se ovom odredbom pobliže definiraju prava i obveze upravitelja zgrade te je istaknulo:
»Nadalje, Predlagatelj pogrešno tumači Zakon kada navodi da za potrebu popravaka, radova i/ili drugih aktivnosti, preuzimanje obveza ili davanja prava drugim osobama u ime zgrade, suvlasnika, odnosno zajednice suvlasnika, kao i za provedbu odgovarajućih plaćanja i terećenja iz sredstava zajedničke pričuve, nije potrebno prethodno odobrenje suvlasnika odnosno zajednice suvlasnika. Odluke o upravljanju zgradom, uključujući odluke o godišnjem programu održavanja zajedničkih dijelova zgrade, višegodišnjem programu održavanja zgrade, godišnjem izvještaju o upravljanju zgradom, osiguravatelju zajedničkih dijelova zgrade, visini pričuve i druge odluke, donose suvlasnici natpolovičnom većinom.
Jednako tako, prava, obveze i međusobne odnose suvlasnika zgrade u pogledu upravljanja i održavanja zgrade ili funkcionalne cjeline zgrade, suvlasnici su dužni urediti međuvlasničkim ugovorom, koji sadrži uvjete i način prikupljanja i raspolaganja sredstvima zajedničke pričuve, uvjete i način korištenja zajedničkih prostorija te uređaja i zemljišta koji pripadaju određenoj nekretnini i dr.«
U pogledu prigovora predlagatelja vezane za hitne popravke Ministarstvo je navelo kako je »posve logično i razumno« da se takvi zahvati, zbog svoje žurnosti i mogućnosti nastanka ozbiljne štete ili opasnosti za imovinu te život i zdravlje ljudi, poduzimaju bez prethodnog pribavljanja suglasnosti suvlasnika.
U nastavku, Ministarstvo je posebno naglasilo kako treba jasno razlikovati hitne od nužnih popravaka. Nužnim popravkom, navodi, smatra se aktivnost kojom se trajno otklanja uzrok opasnosti za život i zdravlje ljudi ili za oštećenje imovine u zgradi ili izvan nje, odnosno kojom se trajno uklanja ugroženost osnovnih životnih uvjeta u zgradi. Stoga, za izvođenje nužnih popravaka upravitelj zgrade ima zakonsku obvezu ishođenja suglasnosti suvlasnika koji drže više od jedne trećine ukupne vrijednosne površine zgrade, odnosno koji u zemljišnim knjigama imaju upisano više od jedne trećine suvlasničkih dijelova zgrade.
Ministarstvo ponavlja da je zgrada zajednica suvlasnika u kojoj svi trebaju doprinijeti sigurnom životu u zajednici što se postiže kroz održavanje zajedničkih dijelova zgrade. Kako bi se ubuduće spriječilo neodržavanje zgrada, Ministarstvo upućuje da je ZoUOZ-om propisana prekršajna odgovornost za suvlasnike i sankcije, a da je legitimni cilj te odgovornosti sigurnost građana i imovine. Stoga, smatra, kako su mjere propisane prekršajnim odredbama prikladne jer se pravo vlasništva ograničava samo iz razloga kako bi se održavali posebni dijelovi zgrade koji u slučaju neodržavanja mogu ugroziti sigurnost i živote ljudi u zajednici.
Nadalje, Ministarstvo smatra da predlagatelj u predmetu broj: U-I-4065/2025 pogrešno tumači ZoUOZ i u dijelu u kojem navodi da upravitelj zgrade može bez suglasnosti suvlasnika prijaviti projekte za sufinanciranje održavanja, obnove i unapređenja svojstva zgrade i sklapati ugovore potrebne za provedbu tih projekata. Ministarstvo je naglasilo da prijavama na takve projekte prethode odluke suvlasnika o upravljanju zgradom iz članka 39. stavka 3. ZoUOZ-a, a koje odluke se smatraju poslom redovite uprave koje suvlasnici donose natpolovičnom većinom i koje se upisuju u Registar zajednica suvlasnika. U nastavku je navelo:
»Jednako tako, dodjela pravne osobnosti zajednici suvlasnika, što je velika novina osporenog Zakona, prethodi otvaranju posebnog računa na kojem će se nalaziti sredstva zajedničke pričuve, odnosno za provedbu projekata održavanja, obnove ili unaprjeđenja svojstava zgrade iz članka 52. stavka 1. točke 19. Zakona. Na taj se način zajednici suvlasnika omogućava kontrola nad potrošnjom sredstava zajedničke pričuve. Do stupanja na snagu osporenog Zakona postojala je isključivo mogućnost otvaranja računa na ime upravitelja, pa je suvlasnicima često bio onemogućen uvid u troškove, odnosno u potrošnju zajedničke pričuve, a osobito ako se ima u vidu da su pojedini upravitelji imali samo jedan račun za sve zgrade s kojima upravljaju.«
U odnosu na navode predlagatelja o navodnoj nesuglasnosti stavka 2. članka 52. ZoUOZ-a s Ustavom, Ministarstvo je navelo kako je dovoljno napomenuti da suvlasnici ugovorom o upravljanju zgradom određuju naknade za rad upravitelja zgrade.
U odnosu na navodnu nejednakost suvlasnika i upravitelja zgrade, Ministarstvo je navelo:
»(...) Predlagatelj iznosi drukčije zakonodavno rješenje kojim bi se, među ostalim, jasno odredile potrebne kompetencije i načela postupanja upravitelja zgrade, odgovornost upravitelja za popravke, nastale troškove i eventualnu štetu te kojim bi se uspostavio odgovarajući pravni sustav za žurno rješavanje sporova suvlasnika i upravitelja zgrade.
(...)
U konačnici, sagledavajući odnos cilja koji se ovom odredbom želi postići (zaštita imovine) i štetu koja bi nastala ne samo na zajedničkom dijelu zgrade ili posebnom dijelu zgrade drugog suvlasnika, već i potencijalnu štetu koja bi mogla nastati životu i zdravlju suvlasnika ili trećih osoba, za zaključiti je kako predmetna odredba služi kako interesima pojedinca tako i javnom interesu i nije im u suprotnosti.«
U odnosu na navodnu nesuglasnost članaka 25. i 26. ZoUOZ-a s Ustavom, Ministarstvo je navelo da nije jasno na koji bi način osporene odredbe proizvodile protuustavne učinke, osobito sagledavajući odnos legitimnog cilja koji se želi postići tim odredbama (zaštita života, zaštita zdravlja ljudi i zaštita imovine). Ponavlja navode o tome da su propisane mjere ograničenja jamstva vlasništva prikladne jer se ono ograničava samo iz razloga kako bi se održavali posebni dijelovi zgrade odnosno otklonili kvarovi koji mogu ugroziti sigurnost i živote ljudi u zajednici dok svaki suvlasnik uvijek ima pravo štititi svoje pravo vlasništva u parničnom postupku koji je i najučinkovitiji način zaštite tog prava.
Zaključno, a u pogledu navodne nesuglasnosti članaka 57. i 58. ZoUOZ-a s Ustavom, Ministarstvo je uvodno navelo kako nije zadaća Ustavnog suda predlagati ili »nametati« drukčija normativna rješenja, davati odgovore na pitanja treba li neko pravno područje biti regulirano ovim ili nekim drugim zakonom, te jesu li pojedini zakoni međusobno usklađeni. Dodatno je navelo da se u postupku ocjene suglasnosti s Ustavom ne odlučuje o potencijalnoj povredi ljudskih prava ili sloboda, već da takva povreda može biti povod za ustavnom tužbu. U tom smislu Ministarstvo je istaknulo kako u prijedlogu nije iznesen ni obrazložen »nijedan argument koji bi pokazao da konkretna rješenja i mjere, propisane osporenim Zakonom, nisu u skladu sa svrhom samog Zakona ili s mjerodavnim stajalištima Ustavnog suda i Europskog suda za ljudska prava, te da je važećim zakonskim rješenjima narušena pravična ravnoteža pojedinih suvlasnika i općih interesa društva.«. Ove navode Ministarstvo zaključuje tvrdnjom da se prigovori predlagatelja u ovom dijelu mogu svesti na njegovo neslaganje sa zakonodavnim okvirom kojim se uređuje upravljanje i održavanje zgrada.
4) Ocjena Ustavnog suda
12.3. Osporeni članci ZoUOZ-a sadrže odredbe kojima su propisane obveze suvlasnika zgrada (članak 41. ZoUOZ-a), zatim prava i obveze upravitelja zgrade (članak 52. ZoUOZ-a) i s tim u vezi njihova prekršajna odgovornost (članci 57. i 58. ZoUOZ-a), posebno kada su u pitanju hitni (članak 25.) i nužni (članak 26. ZoUOZ-a) popravci.
U svom očitovanju na prigovore predlagatelja Ministarstvo je prije svega pošlo od svrhe članka 41. ZoUOZ-a te je naglasilo da je legitimni cilj ove odredbe osigurati sigurnost, funkcionalnost i očuvanje vrijednosti zgrade uz istovremenu zaštitu interesa svih suvlasnika. Pritom je posebno naglasilo kako je upravljanje i redovito održavanje zgrade u zajedničkom interesu svih suvlasnika i šire zajednice te predstavlja jedan od temeljnih preduvjeta sigurnog, funkcionalnog i zakonitog korištenja nekretnine.
Ocjena je Ustavnog suda da predlagatelji svojim prigovorima nisu doveli u sumnju legitimnost cilja osporenih članaka ZoUOZ-a.
a) Ocjena prigovora u predmetu broj: U-I-411/2025
12.4. Predlagatelj u predmetu broj: U-I-411/2025 u biti navodi da stavci 7. i 8. članka 41. ZoUOZ-a ne propisuju naknadu imovinske štete kao što je to propisano ZoVDSP-om. Nadalje, nesuglasnim smatra i stavke 1. i 2. članka 58. ZoUOZ-a s Ustavom jer se sankcije, kako navodi, ne mogu propisati na neodređeno vrijeme, zatim upućuje da je nejasno što pojam »nečinjenje« iz stavka 4. članka 41. ZoUOZ-a uopće znači te postavlja pitanje tko procjenjuje je li »nečinjenje« bilo opravdano ili nije bilo opravdano. Upućuje na nedosljednost stavka 3. članka 57. ZoUOZ-a te ga smatra u nesuglasnosti s Prekršajnim zakonom. Nadalje, upućuje kako ni člankom 58. ni člankom 59. ZoUOZ-a nije propisano izricanje opomene suvlasnicima, obrtnicima ili pravnim osobama kao blaža sankcija kojom bi se ostvarila svrha prekršajno-pravnih sankcija i da je osnovni problem stavaka 5. i 6. članka 41. ZoUOZ-a definiranje javnog reda i mira. Svoje prigovore zaključuje tvrdnjama da bi se »općenito govoreći« trebale uvažiti mjerodavne odredbe Prekršajnog zakona.
Imajući u vidu ovako postavljene prigovore, kojima predlagatelj u biti osporava postojeće normativno rješenje te ga uspoređuje s postojećim normativnim uređenjem iz drugog zakona (ZoVDSP-a, ZOO-a i Prekršajnog zakona) Ustavni sud ponavlja da zakonodavac ima ovlast odlučivati o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj (članak 2. stavak 4. alineja 1. Ustava) te da Ustavni sud nije nadležan ocjenjivati je li određeno zakonodavno rješenje najbolje za uređenje određenog pitanja, odnosno jesu li zakonodavne ovlasti iz članka 2. stavka 4. alineje 1. Ustava o određenom pitanju trebale biti iskorištene na drukčiji način, već je ovlašten ocjenjivati je li postojeće rješenje u suglasnosti s Ustavom.
b) Ocjena prigovora u predmetu broj: U-I-4065/2025
12.5. Predlagatelj smatra da su osporene odredbe ZoUOZ-a u nesuglasnosti s Ustavom »na više načina«, jer ZoUOZ, za razliku od ZoVDSP-a, ne predviđa naknadu imovinske štete, zatim ne propisuje nikakva efikasna ograničenja i kontrolne mehanizme u pogledu opravdanosti postupanja upravitelja zgrade i njegovih kvalifikacija, te nisu propisane mjere kojima bi se osiguralo da upravitelj zgrade postupa s pažnjom dobrog gospodarstvenika. Nadalje, smatra da članak 52. ZoUOZ-a nije dovoljno precizan pa stoga ostaje nejasno što su prava upravitelja zgrade, a što su njegove obveze, nejasnim smatra i što znači «vođenje» računa te upire na to da se upravitelju zgrade daje pravo i obveza slobodnog raspolaganja računima zgrade bez prethodnog pisanog odobrenja suvlasnika. Ovaj predlagatelj, također, smatra neprimjerenim da upravitelj zgrade može bez prethodnog odobrenja suvlasnika podnijeti prijave na sve natječaje, kao i da samostalno određuje i mijenja cjenik svojih usluga. Zaključno, upućuje na to da nema propisane učinkovite pravne zaštite od neopravdanih postupanja upravitelja zgrade i/ili jedinica lokalne samouprave, dok u pogledu prekršajnih sankcija smatra da su suvlasnicima nametnute znatno veće novčane kazne i uvjeti kažnjavanja nego što je to propisano za upravitelja zgrade.
12.6. Ministarstvo je u očitovanju pojasnilo da ZoUOZ treba promatrati kao širu cjelinu, to jest da ga je potrebno tumačiti zajedno s postojećim zakonodavnim okvirom, i to mjerodavnim odredbama ZoVDSP-a i ZOO-a koja uređuju pitanja koja se tiču međuvlasničkih odnosa i odgovornosti za štetu. Nastavno, pojasnilo je da se ugovor o upravljanju zgradom ima smatrati nalogom u smislu ZOO-a, da je upravitelj zgrade dužan izvršavati naloge prema primljenim uputama suvlasnika pažnjom dobrog gospodarstvenika ostajući u granicama naloga i to na način da u svemu skrbi o interesima suvlasnika i njima se rukovodi. Zaključno, navelo je da je upravitelj dužan upravljati zgradom u ime i za račun suvlasnika u granicama ovlasti propisanih ZoUOZ-om, međuvlasničkim ugovorom i ugovorom o upravljanju.
12.7. Međuvlasnički ugovor obvezni je pisani dokument kojim suvlasnici zgrade uređuju odnose upravljanja, održavanja i korištenja zajedničkih dijelova i uređaja (članak 375. stavak 1. ZoVDSP-a). Njime se, između ostalog, definiraju uvjeti i način upravljanja nekretninom, podaci o osobi koja će upravljati nekretninom te opseg poslova koje će obavljati ta osoba, kao i njezina odgovornost za obavljanje tih poslova (članak 375. stavak 2. ZoVDSP-a). Da bi bio valjan moraju ga potpisati suvlasnici čiji udio u vlasništvu posebnih dijelova zgrade mora biti veći od 50 % (natpolovična većina suvlasnika po udjelu u vlasništvu; članak 375. stavak 3. ZoVDSP-a).
Upravitelj zgrade je pravna ili fizička osoba, registrirana za poslove upravljanja, koja u ime suvlasnika upravlja zgradom na temelju ugovora o upravljanju (članak 378. stavci 1. i 2. ZoVDSP-a). Upravitelj je nalogoprimac suvlasnika pa se glede njegovih prava, dužnosti i prestanka odnosna s njim primjenjuju odgovarajuća pravila o nalogu, osim ako nije što drugo određeno (članak 45. stavak 1. ZoVDSP-a). Upravitelj upravlja nekretninom u ime i za račun suvlasnika u granicama ovlasti utvrđenih ugovorom (članak 378. stavak 3. ZoVDSP-a). Člankom 379. stavkom 1. ZoVDSP-a propisane su dužnosti i ovlasti upravitelja pa je tako, među ostalim, i obveza upravitelja zgrade da na prikladan način obavještava suvlasnike zgrade o obavljenim poslovima, zatim da svakom suvlasniku položi uredan račun o poslovanju u prethodnoj kalendarskoj godini i dati na uvid, na prikladan način, isprave na kojima se temelji taj račun, zatim da izradi pregled predviđenih poslova za održavanje i poboljšice, kao i predvidivih troškova i opterećenja u narednoj kalendarskoj godini (godišnji program) ili višegodišnje, te da prikupi više ponuda za poslove održavanja. Upravitelja zgrade koji postupa suprotno obvezama iz članka 379. ZoVDSP-a suvlasnici mogu razriješiti dužnosti te im je upravitelj zgrade dužan naknaditi štetu koja nastane radi njegove nemarnosti ili propusta (stavak 3. članka 379. ZoVDSP-a).
Iz navedenog jasno proizlazi, kako to Ministarstvo i pravilno navodi, da suvlasnici međuvlasničkim ugovorom uređuju odnose između suvlasnika zgrade u vezi s upravljanjem, održavanjem i korištenjem zgradom, dok ugovorom o upravljanju zgradom suvlasnici uređuju međusobne odnose s upraviteljem zgrade koji, između ostalog, sadrži podatke o odluci suvlasnika o izboru odnosno promjeni upravitelja zgrade, zatim prava, obveze i odgovornosti upravitelja zgrade, odredbe o iznosu naknade za rad upravitelja zgrade, ime i prezime predstavnika suvlasnika i druge osobe ovlaštene za predstavljanje suvlasnika prema upravitelju zgrade, uvjete i način upravljanja zgradom, kao i uvjete i način prikupljanja i raspolaganja sredstvima pričuve te pravila o prestanku ugovora i otkaznim rokovima.
Stoga, upravitelja zgrade imenuju suvlasnici zgrade koji svojom voljom i odlukom određuju njegova prava, obveze i odgovornost, zatim njegovu naknadu za rad, određuju uvjete i način upravljanju zgradom, kao i prikupljanja i raspolaganja sredstvima pričuve. Drugim riječima, a suprotno tvrdnjama predlagatelja, upravitelj zgrade ne može samostalno raspolagati sredstvima pričuve niti podizati gotovinu s transakcijskog računa zgrade, upravitelj zgrade samo u skladu s ugovorom o upravljanju provjerava i supotpisuje naloge za plaćanje računa održavanja zgrade izvođačima radova zajedno s ovlaštenim predstavnikom suvlasnika zgrade, dok banka na kojoj se nalazi transakcijski račun zgrade može izvršiti isplatu sredstava s računa zgrade samo ako su nalog za isplatu potpisali ovlaštena osoba i upravitelj. Zaključno, upravitelj zgrade dužan je na kraju godine podnijeti svim suvlasnicima izvještaj s popisom svih isplata s transakcijskog računa zgrade, kao i »uredan račun« o poslovanju u prethodnoj kalendarskoj godini i dati im na uvid isprave na kojima se taj račun temelji. U suprotnom, a kako je to i propisano stavkom 3. članka 379. ZoVDSP-a, suvlasnici zgrade mogu upravitelja zgrade razriješiti dužnosti i teretiti ga za naknadu štete koja nastane zbog njegove nemarnosti ili propusta. Zaključno, Ustavni sud utvrđuje, a kako je to navelo i Ministarstvo, da je upravitelj zgrade nalogoprimac suvlasnika pa se glede njegovih prava, dužnosti i prestanka odnosa s njim primjenjuju (i) odgovarajuća pravila o nalogu pa tako i dužna pažnja koja se u pravnom prometu zahtjeva od sudionika obveznog odnosa (članak 10. ZOO-a).
Iz svih navedenih razloga, Ustavni sud ne može osnovanim prihvatiti prigovore predlagatelja o tome da nije propisana odgovornost upravitelja zgrade za imovinsku štetu, zatim da ne postoje kontrolni mehanizmi i sudska zaštita u pogledu (ne)opravdanosti postupanja upravitelja zgrade i njegovih kvalifikacija, da pri obavljanju povjerenih mu poslova ne odgovara pažnjom dobrog gospodarstvenika, da se upravitelju zgrade daje pravo i sloboda »slobodnog raspolaganja računima zgrade bez prethodnog pisanog odobrenja suvlasnika i da može plaćati »štogod želi bez ikakvih ograničenja i odgovornosti«, zatim da upravitelj zgrade samostalno određuje i mijenja naknadu za svoj rad te da, bez suglasnosti suvlasnika, može podnijeti prijavu »na sve natječaje«.
Iz istih razloga, Ustavni sud, također, ocjenjuje neosnovanim i prigovore predlagatelja o tome da se osporenim odredbama ZoUOZ-a upravitelju zgrade »indirektno« daje pravo odlučivanja o potrebi ulaska u posebni dio zgrade suvlasnika bez postavljanja ikakvih preduvjeta i odgovarajućih ograničenja i kontrola. Posebno, a u pogledu hitnih popravaka, navode Ministarstva o tome da je »posve logično i razumno« da se takvi zahvati zbog žurnosti i mogućnosti nastanka ozbiljne štete ili opasnosti za imovinu i život te zdravlje ljudi poduzimaju bez prethodnog pribavljanja suglasnosti, Ustavni sud ocjenjuje objektivno opravdanim i razumnim.
Zaključno, a u pogledu prigovora predlagatelja o tome da su novčane kazne za suvlasnike zgrada veće u odnosu na novčane kazne upravitelja zgrada pa da time zakonodavac neosnovano smatra da su suvlasnici glavni krivci za dosadašnje neprimjereno upravljanje zgradama, Ustavni sud napominje da, osim što pitanje visine propisivanja određene obveze nije ustavnopravno pitanje koje se razmatra tijekom ustavnosudskog postupka (v. primjerice rješenje Ustavnog suda broj: U-I-3167/2004 od 11. ožujka 2014.; www.usud.hr), suvlasnici zgrada i upravitelji zgrada nisu usporedive skupine koje stoga moraju imati jednaki položaj odnosno da se prema njima, u skladu za ZoUOZ-om, jednako postupa.
12.8. Stoga, Ustavni sud utvrđuje da se pravo vlasništva u stambenoj zgradi ostvaruje u okviru načela zajedničke odgovornosti svih suvlasnika zgrade, te imajući u vidu legitimni cilj osporenih odredaba ZoUOZ-a – osiguranje sigurnosti, funkcionalnosti i očuvanje vrijednosti zgrade uz istovremenu zaštitu interesa svih suvlasnika ocjena je Ustavnog suda da su osporene odredbe ZoUOZ-a u suglasnosti s Ustavom.
13. Slijedom svega navedenog, s obzirom na to da Ustavni sud nije ocijenio osnovanima prigovore podnositelja zahtjeva, na temelju članka 44. stavka 1. Ustavnog zakona, riješeno je kao u točki I. izreke odluke.
Budući da Ustavni sud nije prihvatio prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti osporenih odredaba ZoUOZ-a, na temelju članka 43. Ustavnog zakona, riješeno je kao u točki I. izreke rješenja.
Obrazloženje točke II. izreke rješenja
F. ČLANCI 7., 8., 9., 10., 14. STAVAK 2., 28. STAVAK 4. I 69. ZoUZO-a
14. Predlagatelj je u predmetu broj U-I-411/2025 osporio (i) suglasnost s Ustavom odredbi ZoUOZ-a koje se odnose na režim osnivanja zajednice suvlasnika (članak 7.), njezinu pravnu osobnost (članak 8.), osnivanje registra suvlasnika (članak 9.), upis u registar suvlasnika (članak 10.), zatim odredbe koje se odnose na odgovornost za štetu zajednice suvlasnika (članak 14.), te dio odredaba ZoUOZ-a koje se odnose na plaćanje zajedničke pričuve (stavak 4. članka 28.). Predlagatelj navodi kako je u nacrtu prijedloga ZoUOZ-a bio propisan članak 54. ZoUOZ-a (završna odredba ZoUOZ-a) kojom je bio predviđen prestanak važenja Glave 3. ZoVDSP-a, no da je ta odredba izbačena iz konačnog prijedloga ZoUOZ-a što je za posljedicu dovelo do toga da se »identična materija« regulira na tri načina – ZoUOZ-om, te Glavama 3. i 4. ZoVDSP-a. Smatra da je time stvorena konfuzija u međusobnim odnosima suvlasnika te da je narušena usklađenost, cjelovitost i jedinstvo pravnog uređenja cjeline. Upućuje da suvlasnici ne samo da su dužni sklopiti međuvlasnički ugovor već su i »prisilno«, suprotno članku 43. stavku 1. Ustava, postali članovi pravne osobe nazvane »zajednica suvlasnika« bez obzira na to jesu li uopće ispunjeni pravni preduvjeti da bi se moglo govoriti o pravnoj osobi. Zaključno, a u odnosu na članak 28. ZoUOZ-a istaknuo je kako je navedeni članak ZoUOZ-a kompilacija članaka 89. i 90. ZoVDSP-a, te u odnosu na navodnu nesuglasnost stavka 4. članka 28. ZoUOZ-a s Ustavom ističe:
»76. Na temelju činjeničnog stanja stvari navedenog u točki 30.12., da su radnici državne uprave bili u ulozi nomotehničara Prijedloga Nacrta Zakona o upravljanju i održavanju zgrada i Konačnog Prijedloga Nacrta Zakona o upravljanju i održavanju zgrada time se krši članka 4. stavak 1. Ustava Republike Hrvatske iz razloga što je došlo do spajanja izvršne i zakonodavne vlasti stoga članak 69. Zakona... na temelju kojeg je Zakon... stupio na snagu mora biti poništen što za pravnu posljedicu ima da Zakon... je izvan snage.«
14.1. Predlagatelj u predmetu broj: U-I-3935/2025 osporio je suglasnost članka 69. ZoUOZ-a s člankom 4. stavkom 1. Ustava. Podneskom od 11. studenoga 2025. požurio je donošenje rješenja o predloženoj privremenoj obustavi.
U opširnom prijedlogu koji se u većem dijelu sastoji od nabrajanja pojedinih trgovačkih društava za koja smatra da su nezakonito »ušli« na tržište upravljanja nekretninama i time »oštetili Europsku uniju«, zatim nabrajanja »radnika« Ministarstva, redovnih sudova i Ustavnog suda za koje smatra da su počinili razna kaznena djela, u odnosu na osporenu odredbu ZoUOZ-a predlagatelj navodi:
»76. Na temelju činjeničnog stanja stvari navedenog u točki 30.12., da su radnici državne uprave bili u ulozi nomotehničara Prijedloga Nacrta Zakona o upravljanju i održavanju zgrada i Konačnog Prijedloga Nacrta Zakona o upravljanju i održavanju zgrada time se krši članka 4. stavak 1. Ustava Republike Hrvatske iz razloga što je došlo do spajanja izvršne i zakonodavne vlasti stoga članak 69. Zakona... na temelju kojeg je Zakon... stupio na snagu mora biti poništen što za pravnu posljedicu ima da Zakon... je izvan snage.«
Ne postoje pretpostavke za odlučivanje o biti stvari.
14.2. Imajući u vidu prigovore ovih predlagatelja kojima obrazlažu navodnu nesuglasnost članaka 7., 8., 9., 10., 14. stavka 2. i 69. ZoUOZ-a s Ustavom i način na koji su oni postavljeni, Ustavni sud utvrđuje da predlagatelji ne obrazlažu konkretno i precizno zbog čega smatraju da su osporene odredbe u nesuglasnosti s konkretnim člankom Ustava.
Ocjena je Ustavnog suda da predlagatelji iznose tvrdnje koje ne predstavljaju ustavnopravnu argumentaciju iz koje bi bilo moguće razlučiti na koji to točno način osporene odredbe ZoUOZ-a nisu u suglasnosti s Ustavom. Stoga, takve tvrdnje ne sadrže dovoljnu pravnu preciznost koja je pretpostavka učinkovitom ustavnom sudovanju. Kada bi prihvatio postupanje na temelju prijedloga koji počiva na ovoj vrsti navoda, Ustavni sud bi de facto preuzeo zadaću predlagatelja što nije primjereno ulozi Ustavnog suda kada postupa po prijedlogu podnesenom na temelju članka 38. stavka 1. Ustavnog zakona.
Iz navedenih razloga, a na temelju članka 32. Ustavnog zakona riješeno je kao u točki II. izreke rješenja.
15. Budući da je Ustavni sud odlučio o zahtjevu odnosno donio rješenje u povodu prijedloga predlagatelja, prestale su postojati pretpostavke za odlučivanje o prijedlogu za obustavu izvršenja iz članka 45. Ustavnog zakona.
15.1. Objava odluke i rješenja (točka II. izreke odluke i točka III. izreke rješenja) temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.
Broj: U-I-411/2025 i dr.
Zagreb, 31. ožujka 2026.
USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Predsjednik
dr. sc. Frane Staničić, v. r.
POSEBAN DODATAK – POPIS:
| 1. | Jović Tomislav, Jakova Gotovca 7, 10360 Sesvete | U-I-1629/2025 |
| 2. | Reić Duje, Biokovska 1, 21000 Split | U-I-1630/2025 |
| 3. | Krajnović Mubina, Nova cesta 91, 51410 Opatija | U-I-1743/2025 |
| 4. | Jordan Jelena, D. Kušlana 35, 10000 Zagreb | U-I-1744/2025 |
| 5. | Tomšić Dag, Savska 10, 10000 Zagreb | U-I-1745/2025 |
| 6. | Malić Paola, Zavala 152, 21465 Jelsa | U-I-1746/2025 |
| 7. | Holer Tomšić Jadranka, Savska 10, 10000 Zagreb | U-I-1747/2025 |
| 8. | Eterović Renato, Spinčićeva 25c, 21000 Split | U-I-1748/2025 |
| 9. | Eterović Antonia, Spinčićeva 25c, 21000 Split | U-I-1749/2025 |
| 10. | Tomac Gorana, Gospinica 28, 21000 Split | U-I-1750/2025 |
| 11. | Majerović Andreja, Sestrunjski put 8, 10000 Zagreb | U-I-1751/2025 |
| 12. | Kumičić Koljan Mirjana, Golovik 30, 51417 Moš. Draga | U-I-1752/2025 |
| 13. | Banko Sonja, Bruno Valenti 76, 52440 Poreč | U-I-1753/2025 |
| 14. | Jorgić Siniša, Zamorski breg 40, 10000 Zagreb | U-I-1754/2025 |
| 15. | Husić Mulabećirović Asmira, Nova cesta 91, 51410 Opatija | U-I-1755/2025 |
| 16. | Gregov Verica, Sredmanuška 1, 21000 Split | U-I-1756/2025 |
| 17. | Trstenjak Branko, Radoslava Lopašića 2, 10000 Zagreb | U-I-1757/2025 |
| 18. | Pavić Ivica, A. B. Šimića 9, 32100 Vinkovci | U-I-1758/2025 |
| 19. | Mulabećirović Armin, Nova cesta 91, 51410 Opatija | U-I-1759/2025 |
| 20. | Merslavić Emina, Radnička 20, 10000 Zagreb | U-I-1760/2025 |
| 21. | Mikšić Krasnaja, Spinčićeva 33a, 21000 Split | U-I-1761/2025 |
| 22. | Krznarić Sandra, Anđela Nuića 20, 10040 Zagreb | U-I-1762/2025 |
| 23. | Lipošek Jožef, Vrbik 35a, 10000 Zagreb | U-I-1763/2025 |
| 24. | Kumalić Alen, Ivančićeva 12, 52100 Pula | U-I-1764/2025 |
| 25. | Karačić Daren, Vrbik 33, 10000 Zagreb | U-I-1765/2025 |
| 26. | Lipošek Renata, Vrbik 35a, 10000 Zagreb | U-I-1766/2025 |
| 27. | Karačić Jan, Vrbik 33, 10000 Zagreb | U-I-1767/2025 |
| 28. | Blagojević Lara, Sibeliusova 2, 10000 Zagreb | U-I-1768/2025 |
| 29. | Karačić Marina, Brkljačićeva 20, 10000 Zagreb | U-I-1769/2025 |
| 30. | Anić Sanja, Valdebečki put 52 D, 52100 Pula | U-I-1770/2025 |
| 31. | Čavšević Dženan, Brajšina 14, 51000 Rijeka | U-I-1771/2025 |
| 32. | Karačić Hrvoje, Vrbik 33, 10000 Zagreb | U-I-1772/2025 |
| 33. | Čandrlić Loreta, Janeza Trdine 1, 51000 Rijeka | U-I-1773/2025 |
| 34. | Luketić Dean, Pod stranica 4, 51218 Čavle | U-I-1774/2025 |
| 35. | Rački Kristijan, Rastočine 7, 51000 Rijeka | U-I-1775/2025 |
| 36. | Širinić Blaženka, K. Zvonimira 81, 21000 Split | U-I-1776/2025 |
| 37. | Kućan Gruber Katarina, Hruševec 55, 49240 Donja Stubica | U-I-1777/2025 |
| 38. | Gruber Davor, Hruševec 55, 49240 Donja Stubica | U-I-1778/2025 |
| 39. | Mihelić Ticiana, Mihelići 1a, 52440 Poreč | U-I-1779/2025 |
| 40. | Berc Klarin, Spinčićeva 29, 52108 Pula | U-I-1831/2025 |
| 41. | Berc Sergej, Spinčićeva 29, 52108 Pula | U-I-1832/2025 |
| 42. | Martinis Jadranka, Brestovice 39, 51215 Kastav | U-I-1833/2025 |
| 43. | Drežnjak Domagoj, Zagrebačka 16, 32100 Vinkovci | U-I-1834/2025 |
| 44. | Ivanović Aneta, Gladijatorska 5, 52100 Pula | U-I-1835/2025 |
| 45. | Brozić Jelena, Bojčić 2, 51500 Krk | U-I-1836/2025 |
| 46. | Ergotić Ivan, Ferde Livadića 14, 32100 Vinkovci | U-I-1837/2025 |
| 47. | Nicovich Alex, Opatijska 8, 52221 Rabac | U-I-1838/2025 |
| 48. | Pavinčić Kovačević Ingrid, Omladinska 11, 52221 Rabac | U-I-1839/2025 |
| 49. | Markoni Vinko, Antuna Mihanovića 35, 20210 Cavtat | U-I-1840/2025 |
| 50. | Katušić Dorothea, Vile Velebita 40, 10141 Zagreb | U-I-1841/2025 |
| 51. | Krešić Nikša, Dr. Ante Šercera 1b, 20103 Dubrovnik | U-I-1842/2025 |
| 52. | Peša Suzana, Kumičićeva 36, 51101 Rijeka | U-I-1843/2025 |
| 53. | Širić Katica, Nikole Tesle 30, 32100 Vinkovci | U-I-1844/2025 |
| 54. | Maljevac Josip, Frlani 7, 51215 Kastav | U-I-1845/2025 |
| 55. | Martinis Dejan, Brestovice 39, 51215 Kastav | U-I-1846/2025 |
| 56. | Ivanović Igor, Mletačka 10, 52100 Pula | U-I-1847/2025 |
| 57. | Ivanović Marko, Radićeva 16, Pula | U-I-1848/2025 |
| 58. | Širić Željko, Nikole Tesle 30, 32100 Vinkovci | U-I-1849/2025 |
| 59. | Drežnjak Pero, Brodska 25, 32100 Vinkovci | U-I-1850/2025 |
| 60. | Ergotić Adriana, Ferde Livadića 14, 32100 Vinkovci | U-I-1851/2025 |
| 61. | Ergotić Luka, Ferde Livadića 14, 32100 Vinkovci | U-I-1852/2025 |
| 62. | Ivanović Andrea, Varaždinska 15, Pula | U-I-1853/2025 |
| 63. | Tošić Ivan, Vukovica 10, 23000 Zadar | U-I-1854/2025 |
| 64. | Šoša Tošić Ivana, Vukovica 10, 23000 Zadar | U-I-1855/2025 |
| 65. | Tošić Leonida, Vukovica 12, 23000 Zadar | U-I-1856/2025 |
| 66. | Carić Božena, Ulica Pavla Radića 24, 10000 Zagreb | U-I-1857/2025 |
| 67. | Markoni Diana, Baletinova 9, 20210 Cavtat | U-I-1858/2025 |
| 68. | Martinis Iva, Frlani 7, 51215 Kastav | U-I-1859/2025 |
| 69. | Krešić Ivana, Dr. Ante Šercera 1b, 20000 Dubrovnik | U-I-1860/2025 |
| 70. | Martinis Vladimir, Kvaternikova 10, 20210 Cavtat | U-I-1861/2025 |
| 71. | Herceg Zoran, Južna obala VII 6, 10000 Zagreb | U-I-1862/2025 |
| 72. | Maljevac Mirjana, Frlani 7, 51215 Kastav | U-I-1863/2025 |
| 73. | Skurić Kristina, Miočići 33, 20213 Čilipi | U-I-1913/2025 |
| 74. | Karabatić Franka, Tijardovićeva 22, 21000 Split | U-I-1914/2025 |
| 75. | Karabatić Jana, Miline donje 29, 21222 Sevid na moru | U-I-1915/2025 |
| 76. | Krstić Edita, Požeška 4, 21000 Split | U-I-1916/2025 |
| 77. | Erceg Chiara, Radnička 6, 21000 Split | U-I-1917/2025 |
| 78. | Matić Miljenko, Brune Bušića 12, 21000 Split | U-I-1918/2025 |
| 79. | Karadža Maja, Jadranska 3, 21000 Split | U-I-1919/2025 |
| 80. | Karabatić Goran, Tijardovićeva 22, 21000 Split | U-I-1920/2025 |
| 81. | Ercegović Ante, Ulica svete Klare 18, 21000 Split | U-I-1921/2025 |
| 82. | Molan Nada, Dunjevac 17, 10000 Zagreb | U-I-1922/2025 |
| 83. | Ercegović Darija, Bregovita 8A, 21000 Split | U-I-1923/2025 |
| 84. | Lažeta Ivan, Blato 27, Podstrana – Sita, 21312 Podstrana | U-I-1924/2025 |
| 85. | Erceg Aurora, Poljička cesta 28A, 21000 Split | U-I-1925/2025 |
| 86. | Krolo Filip, Trondheimska 9, 21000 Split | U-I-1926/2025 |
| 87. | Matić Hana, Put Žnjana 3E, 21000 Split | U-I-1927/2025 |
| 88. | Ružić Vedran, Vrtače 27, 51216 Viškovo | U-I-1928/2025 |
| 89. | Brljačić Nikola, Mukinje 23, 53231 Plitvička jezera | U-I-1929/2025 |
| 90. | Vukšić Marela, Don V. Bilote 31F, 21218 Seget Donji | U-I-1930/2025 |
| 91. | Mužina Mirela Ana, Gračanska cesta 127A, 10000 Zagreb | U-I-1931/2025 |
| 92. | Boevonović Daniela, Sv. Marije 19, 51551 Veli Lošinj | U-I-1932/2025 |
| 93. | Lažeta Ivana, Zagrebačka 21, 21000 Split | U-I-1933/2025 |
| 94. | Dužević Rodanka, Ivana pl. Zajca 9, 21000 Split | U-I-1934/2025 |
| 95. | Matić Gordana, Šetalište pape I. Pavla II. br. 21, 21000 Split | U-I-1935/2025 |
| 96. | Vujin Krešimirka, Kopernikova 5, 10020 Zagreb | U-I-1936/2025 |
| 97. | Čudić Niko, Martićeva ulica 14, 100020 Zagreb | U-I-1937/2025 |
| 98. | Vutmej Višnja, Dubrava 37, 10040 Zagreb | U-I-1938/2025 |
| 99. | Hadjić Nenad, Šelendići 16, 10000 Zagreb | U-I-1939/2025 |
| 100. | Napan Renata, Gradečak lijevi 42, 10000 Zagreb | U-I-1940/2025 |
| 101. | Hadjić Ana, Zelengaj 3, Vantačići, 51511 Malinska | U-I-1941/2025 |
| 102. | Čudić Veljko, Franje Krežme 6, 10000 Zagreb | U-I-1942/2025 |
| 103. | Žlender Čirić Ivana, Gundulićeva 55/1, 10000 Zagreb | U-I-1943/2025 |
| 104. | Čirić Nenad, Susedgradska 3, 10000 Zagreb | U-I-1944/2025 |
| 105. | Žlender Ana, Av. M. Držića 68A, 10000 Zagreb | U-I-1945/2025 |
| 106. | Žlender Martina, Gundulićeva 55/1, 10000 Zagreb | U-I-1946/2025 |
| 107. | Rajić Nives, Vinkovačka 47, 21000 Split | U-I-1947/2025 |
| 108. | Radić Frane, Put Blatine 5, Sumartin, 21000 Split | U-I-1948/2025 |
| 109. | Ercegović Luka, Bregovita 8a, 21000 Split | U-I-1949/2025 |
| 110. | Lažeta Ira, Blato27, 21312 Podstrana – Sita | U-I-1950/2025 |
| 111. | Željeznjak Ružić Natalie, Vrtače 27, Viškovo, 51000 Rijeka | U-I-1951/2025 |
| 112. | Erceg Maja, Poljička cesta 28a, 21000 Split | U-I-1952/2025 |
| 113. | Ožvald Tomislav, Urekova 57, 10000 Zagreb | U-I-2052/2025 |
| 114. | Ožvald Irena, Urekova ulica 57, 10000 Zagreb | U-I-2053/2025 |
| 115. | Kužnini David, Petrova 41A, 10000 Zagreb | U-I-2054/2025 |
| 116. | Brešan Ivana, Remetinečki gaj 2H, 10000 Zagreb | U-I-2055/2025 |
| 117. | Kužnini Adrian, Ulica Vjekoslava Klaića 44/1, 10000 Zagreb | U-I-2056/2025 |
| 118. | Brešan Ivan, Remetinečki gaj 2H, 10000 Zagreb | U-I-2057/2025 |
| 119. | Kužnini Ankica, Velebitska 28, 53291 Novalja | U-I-2058/2025 |
| 120. | Lončar Nikolina, II. Maksimirsko naselje 15, 10000 Zagreb | U-I-2059/2025 |
| 121. | Belas Frano, C. Domovinske zahvalnosti 43B, 21224 Arbanija | U-I-2165/2025 |
| 122. | Belas Ivanka, C. Domovinske zahvalnosti 44, 21224 Arbanija | U-I-2166/2025 |
| 123. | Belas Marina, Dr. Frane Tuđmana 24, 21220 Trogir | U-I-2167/2025 |
| 124. | Bagić Katarina, Put Oljica 3, 23206 Sukošan | U-I-2168/2025 |
| 125. | Vuković Senka, Dinka Vitezica 16, 52100 Pula | U-I-2169/2025 |
| 126. | Šimić Ljiljana, Dobricheva 5, 52100 Pula | U-I-2170/2025 |
| 127. | Brozović Katarina, Tribalj 2D, 51243 Tribalj | U-I-2171/2025 |
| 128. | Lakić Mirjana, Veli Dol 125, 51262 Križišće | U-I-2172/2025 |
| 129. | Tomić Nadija, Studenca 7a, 51260 Crikvenica | U-I-2173/2025 |
| 130. | Gojun Dinka, Jadranska Avenija 6/28, Zagreb | U-I-2174/2025 |
| 131. | Gojun Tibor, Jadranska avenija 6/25, Zagreb | U-I-2175/2025 |
| 132. | Bagić Josipa, Put Oljica 3, 23206 Sukošan | U-I-2176/2025 |
| 133. | Blagojević Gordan, Sibeliusova 2, 10110 Zagreb | U-I-2177/2025 |
| 134. | Tanović Vesna, G. Moise 3, 52210 Rovinj | U-I-2178/2025 |
| 135. | Lebar Sidrana, Veli Dolac 8, 21432 Stomorska | U-I-2179/2025 |
| 136. | Vidan Antonia, Veli Dolac 89, 21432 Stomorska | U-I-2180/2025 |
| 137. | Klarić Mario, Podrvanj Brda 3, Čavle | U-I-2181/2025 |
| 138. | Burić Saša, Papandopulova 3, Split | U-I-2182/2025 |
| 139. | Bišćan Maja, M. Vuksanovića 6, Samobor | U-I-2183/2025 |
| 140. | Bišćan Mario, M. Vuksanovića 6, Samobor | U-I-2184/2025 |
| 141. | Bolf Martina, Ivana Rendića 3, Zagreb | U-I-2185/2025 |
| 142. | Bjedov Branimir, E. Randića 4, 51108 Rijeka | U-I-2186/2025 |
| 143. | Burić Nataša, Papandopulova 3, 21114 Split | U-I-2187/2025 |
| 144. | Brozović Danijel Tribalj 2D, 51243 Tribalj | U-I-2188/2025 |
| 145. | Ljubić Herceg Ivana, VII Južna Obala 6, 10000 Zagreb | U-I-2189/2025 |
| 146. | Tanović Jasmina, G. Moise 3, 52210 Rovinj | U-I-2190/2025 |
| 147. | Blagojević Ljiljana, Sibeliusova 2, 10148 Zagreb | U-I-2191/2025 |
| 148. | Erceg Tomislav, Poljička cesta 28A, 21000 Split | U-I-2192/2025 |
| 149. | Vrgoč Šiljak Jasna, Vodovodna 17A, 53291 Novalja | U-I-2193/2025 |
| 150. | Matijašević Ljubica Gaj 49, 21432 Stomorska | U-I-2194/2025 |
| 151. | Jakovčević Martinov Marino, Veli Dolac 15, 21432 Stomorska | U-I-2195/2025 |
| 152. | Jakovčević Vinka, Veli Dolac 15, 21432 Stomorska | U-I-2196/2025 |
| 153. | Tanović Jasmin, G. Moise 3, 52210 Rovinj | U-I-2197/2025 |
| 154. | Bagić Petra, Vlatka Mačeka 1e, 23000 Zadar | U-I-2198/2025 |
| 155. | Nataša Vuković, Viale Sarca 330, Milano, Italija | U-I-2199/2025 |
| 156. | Berović Nicoletta, Smoračka Glavica 9, Veli Rat | U-I-2200/2025 |
| 157. | Brkljačić Mladen, Ulica bana Josipa Jelačića 2, Gospić | U-I-2201/2025 |
| 158. | Gojun Željka, Jadranska avenija 6/28, 10020 Zagreb | U-I-2202/2025 |
| 159. | Šimić Dean, Ulica Hermana Dalmatina 4, Pula | U-I-2203/2025 |
| 160. | Čorkalo Šime, Ulica grada Vukovara 239a/1, 10000 Zagreb | U-I-2204/2025 |
| 161. | Bjedov Ljiljana, Ulica Emilija Randića 4, 51000 Rijeka | U-I-2205/2025 |
| 162. | Anzur Mirjana Mila, Vodovodna 17a, 53291 Novalja | U-I-2206/2025 |
| 163. | Mladineo Lada, Varica 27, 21432 Stomorska | U-I-2207/2025 |
| 164. | Šimac Ljubica, Oca Gabrića 11, 21000 Split | U-I-2208/2025 |
| 165. | Restović Maja, Put Skalica 45, 21000 Split | U-I-2209/2025 |
| 166. | Dujić Milanka, Svilajska 4, Zagreb | U-I-2210/2025 |
| 167. | Brkljačić Ljubica, Ulica bana Josipa Jelačića 4, Gospić | U-I-2211/2025 |
| 168. | Tomić Vedran, Braće Bačić 14, 51000 Rijeka | U-I-2212/2025 |
| 169. | Bagić Josip, Put Oljica 3, 23206 Sukošan | U-I-2213/2025 |
| 170. | Bagić Josip, Široka Ulica 6, 23000 Zadar | U-I-2214/2025 |
| 171. | Prelas Juraj, Njegoševa 1B, 21000 Split | U-I-2281/2025 |
| 172. | Čveljo Jelena, Osječka 4, 21000 Split | U-I-2318/2025 |
| 173. | Čveljo Mario, Osječka 4, 21000 Split | U-I-2319/2025 |
| 174. | Ančić Frane, Rudina 36, 21420 Bol | U-I-2320/2025 |
| 175. | Blašković Dean, Šćiri 6, 5220 Labin | U-I-2321/2025 |
| 176. | Brozić Danijel, Poljica 33, 51500 Krk | U-I-2322/2025 |
| 177. | Prelas Tina, Njegoševa 1B, 21000 Split | U-I-2323/2025 |
| 178. | Diminić Nensi, K. Kranjca 25, 52220 Labin | U-I-2324/2025 |
| 179. | Ančić Petar Krešimir, Šetalište pape I. Pavla II 45, 21000 Split | U-I-2325/2025 |
| 180. | Brozović Tomislav, Markovići 27B, 51000 Rijeka | U-I-2326/2025 |
| 181. | Dželil Osman, Svetog Ivana 3, 52100 Pula | U-I-2327/2025 |
| 182. | Turković Toni, Sv. Ivana 3, 52100 Pula | U-I-2328/2025 |
| 183. | Goreta Neda, Senjska 21, 21000 Split | U-I-2344/2025 |
| 184. | Štajduhar Sanja, Marinići 80C, 51216 Viškovo | U-I-2345/2025 |
| 185. | Štajduhar Bruno, Marinići 80C, 51216 Viškovo | U-I-2346/2025 |
| 186. | Muslim Nediljko, Osječka 24A, 21000 Split | U-I-2361/2025 |
| 187. | Marin Romana, Gospe od Karmela 11, 21000 Split | U-I-2362/2025 |
| 188. | Muslim Slavica, Vojka Krstulovića 37, 21000 Split | U-I-2363/2025 |
| 189. | Lazić Lorena, Bečići 80, 52220 Labin | U-I-2416/2025 |
| 190. | Perinović Kovačević Sanja, A. Hebranga 6E, 23000 Zadar | U-I-2417/2025 |
| 191. | Ergotić Matija, I. Gundulića 40, 32100 Vinkovci | U-I-2444/2025 |
| 192. | Ergotić Zvonimir Antun, I. Gundulića 40, 32100 Vinkovci | U-I-2445/2025 |
| 193. | Jakoplić Goranka, Jelenovac 26, 10174 Zagreb | U-I-2513/2025 |
| 194. | Andrijić Bruno, Maksimirska cesta 52, 10114 Zagreb | U-I-2514/2025 |
| 195. | Jakoplić Hrvoje, Jelenovac 23, 10174 Zagreb | U-I-2515/2025 |
| 196. | Andrijić Jasenka, Maksimirska cesta 52, 10114 Zagreb | U-I-2516/2025 |
| 197. | Andrijić Silvestar, Maksimirska cesta 52,10114 Zagreb | U-I-2517/2025 |
| 198. | Apostolovski Sofija, Lj. Posavskog 19, Pula | U-I-2576/2025 |
| 199. | Žgomba Daniel, Voltićeva 5, 52100 Pula | U-I-2577/2025 |
| 200. | Radolović Mirjana, Užica 55, Pula | U-I-2578/2025 |
| 201. | Stipić Anita, Kaćića Miošića 4, Pula | U-I-2579/2025 |
| 202. | Vrbatović Katica, Bleiburška 15, Podstrana | U-I-2580/2025 |
| 203. | Vrbatović Ana, Bleiburška 15, Podstrana | U-I-2581/2025 |
| 204. | Carew Dujić Vedrana, 3116 Groton Way 2, Sandiego CA | U-I-2582/2025 |
| 205. | Belančić Vedran, Pavla Radića 22, 10105 Zagreb | U-I-2583/2025 |
| 206. | Mihalić Melisa, Ilica 117/a, 10105 Zagreb | U-I-2584/2025 |
| 207. | Vrbatović Ivana, Bleiburška 15, 21312 Podstrana | U-I-2585/2025 |
| 208. | Vrbatović Ivan, Bleiburška 15, 21312 Podstrana | U-I-2586/2025 |
| 209. | Žgomba Antonia, Samagher 10, 52100 Pula | U-I-2587/2025 |
| 210. | Ninković Mladenko, Mletačka 12, 52100 Pula | U-I-2588/2025 |
| 211. | Orebičić Haludek Katja, Velika Prapratna 1, 20240 Trpanj | U-I-2589/2025 |
| 212. | Vrbatović Antonio, Bleiburška 15, 21312 Podstrana | U-I-2593/2025 |
| 213. | Kurelović Marija, Andrejevići 54F, 52402 Cerovlje | U-I-2650/2025 |
| 214. | Drndić Biserka, Vinogradska ulica 01, Pula | U-I-2684/2025 |
| 215. | Batarilo Olivera, Kamenjak 7, Pula | U-I-2685/2025 |
| 216. | Batarilo Goran, Kamenjak 7, Pula | U-I-2686/2025 |
| 217. | Radević Zoran, Trsine 10, Pula | U-I-2687/2025 |
| 218. | Ibiši Medo, Valdebečki put 73, Pula | U-I-2688/2025 |
| 219. | Vuletović- Jusufagić Manon, Plominska 40, Rabac | U-I-2689/2025 |
| 220. | Grubišić Mario, Sv. Mateja 71, 10010 Zagreb | U-I-2690/2025 |
| 221. | Brezić Nevenka, Balokovićeva 3, 10000 Zagreb | U-I-2691/2025 |
| 222. | Brezić Grubišić Andrea, Vijenac F. Gotovca 10, 10010 Zagreb | U-I-2692/2025 |
| 223. | Košutić Grubišić Dunja, Sv. Mateja 71, 10010 Zagreb | U-I-2693/2025 |
| 224. | Grubišić Marko, Vijenac Frane Gotovca 10, 10010 Zagreb | U-I-2694/2025 |
| 225. | Jakus Edvin, Punta 43, 52440 Poreč | U-I-2755/2025 |
| 226. | Šumberac Đani, Presika 88A, 52220 Labin | U-I-2796/2025 |
| 227. | Rajić Zdeslav, Rašeljkina 9, 21000 Split | U-I-2973/2025 |
| 228. | Bačić Ismeta, Poljana Jurja Andrassyja 3, 10000 Zagreb | U-I-3007/2025 |
| 229. | Bačić Alma, Nalješkovićeva 25, 10000 Zagreb | U-I-3010/2025 |
| 230. | Jetić Aleksandar, Šetalište M. Tita 2, 51415 Lovran | U-I-3045/2025 |
| 231. | Dimitrijević Nevenka, Ulica M. Gandhija 2, 10090 Zagreb | U-I-4186/2025 |
* * *
Na temelju članka 27. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst) prilažemo sljedeće
IZDVOJENO MIŠLJENJE
U ODNOSU NA ODLUKU I RJEŠENJE
USTAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE U PREDMETU BROJ: U-I-411/2025 I DR.
OD 31. OŽUJKA 2026.
U ovom postupku ne slažemo se s većinom u dijelu rješenja kojim se ne prihvaćaju prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 20. stavka 4. Zakona o upravljanju i održavanju zgrada te u dijelu rješenja kojim se ne prihvaćaju prijedlozi za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 31. i 32. tog Zakona.
U vezi članka 20. stavka 4. ZoUOZ-a smatramo da se radi o nerazmjernom ograničenju prava vlasništva iz članka 48. Ustava te prava na osobni život iz članka 35. Ustava. Naime, tom osporenom odredbom propisuje se apsolutna zabrana postavljanja uređaja za hlađenje na uličnim pročeljima zgrada. S obzirom na klimatske promjene i porast temperatura koje u ljetnim mjesecima dosežu i do 40°C, uređaj za hlađenje prijeko je potreban za zdravlje građana, posebno male djece, starijih i osoba s invaliditetom ili zdravstvenim problemima. Nemogućnost ugradnje uređaja u stanovima i za te osobe, kad njihovi stanovi zbog veličine ne omogućavaju ugradnju tih uređaja na drugi način, predstavlja nerazmjerno ograničenje njihovih prava. Smatramo da izgled naselja nije važniji od života i zdravlja građana. Žao nam je da takva iznimna briga za prostorno uređenje nije postojala kod donošenja nekih drugih zakona, primjerice Zakona o legalizaciji nezakonito izgrađenih zgrada. Osim toga, s obzirom na to da je cilj zabrane očuvanje kulturnih, povijesnih i društvenih obilježja zgrada, navedena zabrana mogla se ublažiti propisivanjem zaštićenih zona na koje bi se odnosila, tako da pravila budu blaža za novije dijelove gradova i naselja, a stroža za dijelove koji predstavljaju kulturnu baštinu, kako je to riješeno u nekim europskim zemljama (npr. Francuska, Španjolska). U nekim pak zemljama, poput Švicarske, zabrana klima uređaja (ali ni tamo ne apsolutna, jer je, osim u samom centru velikih gradova, moguće ugraditi i vanjsku klimu na pročelju ako nema drugog rješenja) bila je jedna od brojnih mjera koje su uvedene s ciljem postizanja energetske učinkovitosti, smanjenje buke, a tek podredno izgledu zgrada, pa je drugim mjerama ublažena situacija u kojoj su se našli građani kojima je klima uređaj bio nužan za život. Suprotno očitovanju Ministarstva, nismo našli europsku zemlju u kojoj bi na nivou države bila propisana ovako stroga i opća zabrana.
U vezi članaka 31. i 32. Zakona smatramo da se također radi o povredi prava vlasništva te prava na privatnost. Naime, člankom 31. stavkom 4. Zakona propisuje se da se nepridržavanje pravila kućnog reda smatra neurednim izvršavanjem obveza iz međuvlasničkog ugovora, što kršenje kućnog reda čini institutom privatnog prava. Međutim, u članku 32. Zakona, koji se odnosi na postupak u slučaju povrede kućnog reda, propisuju se ovlasti suvlasnika i upravitelja zgrade koje inače imaju javna tijela. Tako će drugi suvlasnici »dokumentirati na primjeren način« povredu kućnog reda. To će po prirodi stvari u pravilu značiti da će jedni suvlasnici snimati druge suvlasnike u radnjama za koje će smatrati da su protivne kućnom redu, što predstavlja zadiranje u privatnost suvlasnika. Zatim će skupljati potpise drugih suvlasnika da je kućni red povrijeđen, iako ti drugi suvlasnici očito neće imati neposrednih saznanja o tome, jer bi u protivnom valjda i oni dokumentirali svoja saznanja. Ako se većina suvlasnika složi da je došlo do povrede, upravitelj će okrivljenom suvlasniku uputiti opomenu, a moguće je propisati i obvezu plaćanja naknade koju provodi upravitelj na temelju odluke natpolovične većine suvlasnika. Tako je s jedne strane na suvlasnika koji smatra da je došlo do povrede kućnog reda stavljen preveliki teret, jer mora sam provesti dosta kompliciran i pravno sporan postupak dokumentiranja povrede i prikupljanja potpisa, a s druge strane »okrivljeni« suvlasnik nema nikakvu zaštitu od moguće zloupotrebe tog postupka. I na kraju, nije jasno kako bi se ta odluka o naplati naknade trebala izvršiti. Stoga se ovdje ne radi o tome je li osporeno rješenje najbolje za uređenje dotičnog pitanja, kako to smatra većina, već je pitanje radi li se o pretjeranom ograničenju prava vlasništva i prava privatnosti (i suvlasnika koji se žali na remećenje kućnog reda i onoga koji navodno krši kućni red) koje sve da i može ostvariti svoju svrhu predstavlja pretjerano ograničenje s obzirom na cilj koji se želi postići te mu nedostaju jamstva sudske zaštite. Mi smatramo da se radi o ovom drugom te da je osporena odredba protivna Ustavu.
Zagreb, 7. travnja 2026.
Sutkinja
Sanja Bezbradica Jelavić, v. r.
Sutkinja
Lovorka Kušan, v. r.