USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu dr. sc. Smiljko Sokol, predsjednik suda te suci dr. sc. Velimir Belajec, Marijan Hranjski dr. iur., dr. sc. Petar Klarić, Jurica Malčić, mr. sc. Ivan Matija, Ivan Mrkonjić dr. iur., dr. sc. Jasna Omejec, Emilija Rajić, Vice Vukojević dr. iur. i Milan Vuković dr. iur., odlučujući o prijedlogu HRVATSKOG PRAVNOG CENTRA iz Zagreba, Hebrangova 21/III, za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom Zakona o visokim učilištima, na sjednici održanoj dana 26. siječnja 2000. godine, donio je

ODLUKU i RJEŠENJE

I. Ne prihvaća se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti odredaba odsjeka 5. glave V. i odsjeka 1. glave VI. u cijelosti, te odredaba članka 39. stavka 3., članka 99. stavka 1., članka 101. stavaka 2., 3., 4. i 5., članka 103., članka 106. stavka 6., članka 123., članka 124., članka 127. stavka 1. podstavaka 1. i 3. i članka 163. stavka 2. Zakona o visokim učilištima (»Narodne novine«, broj 59/96 - pročišćeni tekst).

II. Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom Republike Hrvatske sljedećih odredaba Zakona o visokim učilištima: članka 5. stavaka 3. i 4. u dijelu koji se odnosi na sveučilišta; članka 19. stavka 2.; dijela odredbe članka 59. stavka 2.; dijela odredbe članka 86. stavka 1.; članka 95. stavka 4.; članka 99. stavaka 4., 5. i 6.; članka 105. stavka 2. podstavaka 2., 3., 4., 5. i 6. i dijela odredbe stavka 3. istog članka; članka 106. stavaka 3. i 4.; članka 115. stavka 6.; članka 132. stavka 2. podstavka 3. i dijela odredbe članka 144., te se

ukidaju

1. odredbe članka 19. stavka 2.; članka 95. stavka 4.; članka 99. stavaka 4., 5. i 6.; članka 105. stavka 2. podstavaka 2., 3., 4., 5. i 6.; članka 106. stavaka 3. i 4.; članka 115. stavka 6. i članka 132. stavka 2. podstavka 3. u cijelosti,

2. dijelovi sljedećih odredaba;

- članka 5. stavka 3. u dijelu koji se odnosi na sveučilišta, a glasi: »sveučilišta i … članka 105. stavak 1., odnosno«;

- članka 5. stavka 4. u dijelu koji se odnosi na sveučilišta, a glasi: »fakulteta, umjetničke akademije, visoke škole u sastavu sveučilišta i … fakulteta, umjetničke akademije, visoke škole u sastavu sveučilišta, odnosno … sveučilišta, odnosno …«;

- članka 59. stavka 2. u dijelu koji glasi: »uz suglasnost Ministarstva«;

- članka 86. stavka 1. u dijelu koji propisuje da stručno vijeće visokog učilišta može povjeriti izvedbu cijelog nastavnog predmeta nastavniku, znanstveniku, stručnjaku ili umjetniku izvan visokog učilišta;

- članka 105. stavka 3. u dijelu koji glasi: »općih akata te«;

- članka 144. u dijelu koji glasi: »Standardno opterećenje nastavnih obveza te ostale«.

III. Na temelju odredbe članka 36. stavka 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 99/99), pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom Republike Hrvatske i odredaba članka 5. stavka 5.; članka 115. stavaka 7., 8. i 10. i preostalog dijela odredbe članka 144., te se

ukidaju

- odredba članka 5. stavka 5. u dijelu koji glasi: »sveučilišta, odnosno«;

- odredbe članka 115. stavaka 7., 8. i 10. u cijelosti;

- preostali dio odredbe članka 144. koji glasi: »čimbenike za novčanu podlogu rada visokih učilišta (broj nastavnika, suradnika, broj studenata i drugo) propisuje Ministarstvo na prijedlog Vijeća za novčanu potporu visokog školstva.«

IV. Ukinute odredbe odnosno ukinuti dijelovi odredaba članka 5. stavka 3., članka 19. stavka 2., članka 86. stavka 1., članka 95. stavka 4., članka 99. stavaka 4., 5. i 6., članka 105. stavka 2. podstavaka 2., 4. i 6., članka 106. stavaka 3. i 4.; članka 115. stavka 10. Zakona o visokim učilištima prestaju važiti 1. kolovoza 2000. godine.

HRVATSKI PRAVNI CENTAR iz Zagreba, Hebrangova 21/III (u daljnjem tekstu: predlagatelj) podnio je ovome Sudu prijedlog za ocjenu ustavnosti određenih odredaba Zakona o visokim učilištima (u daljnjem tekstu: Zakon), zbog njihove nesuglasnosti s člancima 3., 16., 18., 44., 65. stavka 2., 66., 67. i 68. stavaka 1. i 2. Ustava Republike Hrvatske.

Predlagatelj osporava ustavnost odredaba odsjeka 5. glave V. Zakona pod nazivom »Postupak izbora u zvanja«, te odsjeka 1. glave VI. Zakona u cijelosti pod nazivom »Uprava sveučilištem« u cijelosti, a podredno, u obrazloženju podneska, i ustavnost cijelog Zakona.

U slučaju da Ustavni sud ocijeni da osporavani dijelovi Zakona nisu u cjelini nesuglasni s Ustavom Republike Hrvatske, predlagatelj podredno osporava ustavnost sljedećih odredaba Zakona: članka 5. stavaka 3. i 4. u dijelu koji se odnosi na sveučilišta; članka 19. stavka 2.; dijela odredbe članka 39. stavka 3.; dijela odredbe članka 59. stavka 2.; dio odredbe članka 86. stavka 1.; članka 95. stavka 4.; članka 99. stavaka 1., 4., 5. i 6.; članka 101. stavaka 2. do 5.; članka 103.; članka 105. stavka 2. podstavaka 2. do 6. i dijela odredbe stavka 3. istog članka; članka 106. stavaka 3., 4. i 6.; članka 115. stavka 6.; članka 123.; članka 124.; članka 127. stavka 1. podstavaka 1. i 3.; članka 132. stavka 2. podstavka 3.; dio odredbe članka 144. te odredbu članka 163. stavka 2. Zakona.

U obrazloženju razloga zbog kojih smatra da su odredbe odsjeka 5. glave V. i odsjeka 1. glave VI. Zakona u cijelosti, kao i Zakon u cijelosti, a podredno samo pojedine odredbe Zakona, u nesuglasnosti s Ustavom, predlagatelj u podnesku podrobno izlaže svoje stajalište o sadržaju temeljnih subjektivnih prava koja proizlaze iz članaka 3., 16., 18., 44., 65. stavka 2., 66., 67. i 68. stavaka 1. i 2. Ustava Republike Hrvatske, kao neposredno mjerodavnih ustavnih odredaba za ocjenu ustavnosti osporavanog Zakona odnosno pojedinih njegovih dijelova ili odredaba. Osim toga, u podnesku se podrobno iznosi stajalište predlagatelja o značenju autonomije sveučilišta iz članka 67. stavka 1. Ustava, kao i značenje ustavne klauzule o pojačanju ustavnog jamstva autonomije sveučilišta iz članka 68. stavka 2. Ustava. Nastavno se podrobno obrazlaže i značenje ograničenja Ustavom zajamčenih temeljnih sloboda i prava čovjeka i građanina iz članka 16. Ustava u odnosu prema autonomiji sveučilišta i pravima zajamčenim člancima 65. stavka 2., 66., 67. i 68. stavka 1. Ustava. Ističe se da svrha ograničenja treba biti Ustavom dopuštena, da svako ograničenje treba biti određeno zakonom, donesenim kvalificiranom većinom, te da svako ograničenje Ustavom zajamčenih sloboda i prava mora udovoljavati zahtjevu razmjernosti (testu proporcionalnosti), a da se pritom mora uvažavati činjenica da autonomiju sveučilišta po prirodi stvari prethodno već ograničavaju četiri institucije o kojima sveučilišta ovise. To su osnivatelji, podupiratelji i procjenitelji, koji se pojavljuju i kao ureditelji sveučilišta, dakle oni koji uređenjem odnosa na sveučilištu i sami ograničavaju njegovu autonomiju.

Polazeći od prethodno iznesenih stajališta, a vodeći se zahtjevom da svaki zakon mora biti racionalan, to jest da mora postizati svrhu Ustavom zajamčenih temeljnih sloboda i prava koje svojim odredbama uređuje, a osobito polazeći od, prema mišljenju predlagatelja, minimalnog sadržaja ustavom zajamčene autonomije sveučilišta propisane člankom 3. Zakona, predlagatelj u svom podnesku podrobno obrazlaže razloge zbog kojih osporava ustavnost pojedinih dijelova Zakona, a u pojedinostima i Zakon u cjelini, odnosno - podredno - samo pojedine njegove odredbe.

Predlagatelj osporava ustavnost pojedinih dijelova odnosno pojedinih odredaba Zakona zbog sljedećih razloga (razlozi su navedeni prema redoslijedu koji je naveo predlagatelj u svom podnesku):

Odredbe odsjeka 1. glave VI., koje uređuju upravu sveučilištem, u cijelosti su protuustavne zbog toga što uređuju sastav, izbor i odgovornost sveučilišnih tijela (upravnog vijeća, senata i rektora) tako da nije moguće odrediti kojima od opravdanih regulativnih svrha ta tijela služe, to jest služe ili promicanju autonomije sveučilišta ili pak ograničenjima autonomije sveučilišta. Osim toga, neodređenost osporenih odredaba djeluje tako da svaka od navedenih svrha može biti postignuta na drugačiji način, čime se omogućuje vrijeđanje jednakosti sveučilišta.

Ako Sud ocijeni da odredbe odsjeka 1. glave VI. Zakona nisu u cijelosti protuustavne, predlagatelj podredno osporava ustavnost odredbe članka 106. stavaka 3. i 4. tog dijela Zakona, zbog toga što one neopravdano ograničavaju pravo sveučilišta da samo imenuje svoje glavno upravno tijelo (upravno vijeće), a nadležnost upravnog tijela sveučilišta Zakonom se daje prikrivenom državnom tijelu.

Nadalje, predlagatelj navodi da su i odredbe članka 105. stavka 2. podstavka 3., članka 106. stavaka 3., 4. i 6., članka 115. stavka 6., članaka 123. i 124. Zakona protuustavne, jer ograničavaju pravo sveučilišta, zajamčeno člancima 67. i 68. stavka 1. Ustava, da bira svoje čelnike (rektora, dekana), i da bira svoja stručna kolegijalna tijela. Zbog toga razloga, navodi predlagatelj, postoji osnovana sumnja i u neustavnost cijele glave VI. Zakona, koja uređuje upravu visokim učilištima, ali i Zakona u cijelosti.

Sukladno neustavnosti prethodno osporenih odredaba Zakona, predlagatelj navodi da su, slijedom toga, neustavne i odredbe članka 5. stavaka 3. i 4. u dijelu koji se odnosi na sveučilišta, kao i odredbe članka 105. stavka 2., podstavaka 2., 4. i 5. i dijela odredbe stavka 3. Zakona, jer navedene odredbe neopravdano ograničavaju pravo sveučilišta, zajamčeno člancima 67. i 68. stavka 1. Ustava, da donosi statut i druge opće akte.

Predlagatelj nastavno navodi da su protuustavne i odredbe članka 99. stavaka 4. do 6., članka 127. stavka 1., podstavaka 1. i 3. Zakona koje se odnose na sastav i izbor matičnih povjerenstava, jer neopravdano ograničavaju pravo sveučilišta, zajamčeno člancima 67. i 68. stavak 1. Ustava, da bira svoje nastavnike.

Odredbe odsjeka 5. glave V., koje uređuju postupak izbora u zvanja, u cijelosti su nesuglasne s Ustavom zbog toga što predloženiku u natječajnom postupku za izbor sveučilišnih nastavnika uskraćuju pravo na pravno sredstvo, zajamčeno člankom 18. Ustava, za prekoračenje roka iz članka 95. stavka 2. Zakona, kao i visokom učilištu u kojemu se provodi natječajni postupak, a koje nema ovlast da utvrđuje ispunjavaju li predloženici uvjete za izbor, za prekoračenje roka iz članka 95. stavka 2. Zakona. Štoviše, odredbe Zakona protuustavne su u cjelini, tvrdi predlagatelj, zbog toga što ne sadrže, u odsjeku 6. glave V. ili na drugom mjestu, posebne odredbe o prestanku ugovora o radu sa sveučilišnim nastavnikom otkazom.

Nadalje, predlagatelj osporava ustavnost dijela odredbe članka 86. stavka 1. Zakona, koja propisuje da stručno vijeće visokog učilišta može povjeriti izvedbu dijela ili cijelog nastavnog predmeta nastavniku, znanstveniku, stručnjaku ili umjetniku izvan visokog učilišta, zbog toga što se njime vrijeđa pravo građanina Republike, zajamčeno člankom 44. Ustava, da pod jednakim uvjetima sudjeluje u obavljanju javnih poslova i bude primljen u javne službe, ali i jednakost visokih učilišta zajamčena člancima 67. i 68. stavka 1. Ustava.

Predlagatelj osporava i ustavnost odredaba članka 103. kojima se uređuju pretpostavke za otkazivanje ugovora o radu znanstvenicima, nastavnicima i suradnicima na visokom učilištu i znanstvenoistraživačkim institutima u sastavu sveučilišta. Prema navodima predlagatelja, pretpostavke za davanje otkaza nejasno su uređene, a nejasni propisi ne smiju biti dijelom pravnog poretka. Da bi pravo bilo pravom, ono mora udovoljavati, ističe predlagatelj, određenim zahtjevima, među kojima je i zahtjev da pravne odredbe budu jasne. Taj zahtjev vrijedi a fortiori u hrvatskom ustavnom poretku u kojemu je, prema članku 3. Ustava, vladavina prava jedna od izričitih temeljnih vrednota.

Odredbe članka 132. stavka 2. podstavka 3. i članka 39. stavka 3. Zakona protuustavne su jer, prema navodima predlagatelja, neopravdano ograničavaju pravo sveučilišta, zajamčeno člancima 67. i 68. stavka 1. Ustava, da donosi obrazovne programe.

Odredba članka 19. stavka 2. Zakona protuustavna je stoga što određuje da se privatno sveučilište, veleučilište ili visoka škola osniva uz prethodnu suglasnost Ministarstva znanosti i tehnologije, pa time bez opravdanja bitno ograničava pravo građana, zajamčeno člankom 66. Ustava, da uz uvjete određene zakonom, osnivaju privatne škole i učilišta. Naime, tom se odredbom delegira Ministarstvu znanosti i tehnologije, kao tijelu državne uprave, nadležnost za postavljanje uvjeta koje treba ispunjavati visoko učilište za djelatnost visoke naobrazbe, a time se vrijeđa pravo visokog učilišta, zajamčeno člancima 16. i 66. Ustava, da ti uvjeti budu postavljeni zakonom.

Sukladno tome, protuustavan je i dio odredbe članka 59. stavka 2. Zakona, jer određuje da kapacitet visokog učilišta utvrđuje visoko učilište uz suglasnost Ministarstva znanosti i tehnologije. Time se, tvrdi predlagatelj, narušava: prvo, pravo građana zajamčeno člankom 66. Ustava da osnivaju privatne škole i učilišta u skladu s uvjetima određenim zakonom; drugo, međusobna jednakost istovrsnih visokih učilišta pred zakonom zajamčena člancima 67. i 68. stavka 1. Ustava; treće, pravo svakoga, zajamčeno člankom 65. stavkom 2. Ustava, na dostupnost, pod jednakim uvjetima, visokoškolskom obrazovanju u skladu s njegovim sposobnostima.

Člankom 101. stavcima 2. do 5. Zakona protuustavno se određuju uvjeti pod kojima sveučilišni nastavnik u znanstveno-nastavnom zvanju redovitog profesora može s visokim učilištem zaključiti ugovor o radu i nakon završene 65. godine života. Prema navodima predlagatelja, protuustavnost izvire iz činjenice da su uvjeti propisani člankom 101. stavcima 2. do 5. Zakona suprotni svrsi stalnosti zaposlenja sveučilišnih nastavnika, a to je sloboda znanstvenog stvaralaštva, napose znanstvene kritike, jer se redovni profesor nalazi u položaju da radi stručne kompromise umjesto da djeluje kao stručni autoritet, jer produžetak njegova ugovora o radu iz godine u godinu ovisi o odluci njegovih mlađih kolega.

Protuustavnost predlagatelj nalazi i u odredbi članka 163. stavka 2. Zakona, koja određuje da svi nastavnici izabrani prema ranije donesenim propisima (u prvom redu, prema Zakonu o usmjerenom obrazovanju iz 1991. godine) podliježu ponovnom izboru prema odredbama osporavanog Zakona. Takva je odredba, navodi predlagatelj, suprotna svrsi stalnosti zaposlenja sveučilišnih nastavnika, a to je sloboda znanstvenog stvaralaštva, napose znanstvene kritike, jer novi zakon ne može niti oduzeti zvanje stečeno na temelju prethodnog zakona niti odrediti da ono više nije dovoljan uvjet za pravo njihovih nositelja da sa sveučilištem u kojemu su u radnom odnosu zaključe ugovor o radu na neodređeno vrijeme do stjecanja uvjeta za punu mirovinu.

Nadalje, protuustavna je i odredba članka 95. stavka 4. Zakona, navodi predlagatelj, jer čelniku tijela izvršne vlasti (ministru) daje nadležnost da ovlašćuje visoka učilišta za izbor i davanje mišljenja u postupku izbora za određena znanstvena i stručna područja, što znači da dodjeljuje nadležnost za izbor sveučilišnih nastavnika, pa time vrijeđa: prvo, pravo sveučilišta da bira svoje nastavnike pod uvjetima određenim zakonom, i drugo, jednakost svih visokih učilišta pred zakonom, što je zajamčeno člancima 67., 68. stavak 1. i 16. Ustava.

Slično tome, protuustavne su i odredbe članka 99. stavaka 1. i 6. Zakona, tvrdi predlagatelj u svom podnesku, jer delegiraju donošenje stručnih mjerila za izbor nastavnika tijelima izvršne vlasti, pa time vrijeđaju pravo sveučilišta, zajamčeno člancima 67., 68. stavka 1. i 16. Ustava, da bira svoje nastavnike pod uvjetima određenim zakonom.

Konačno, predlagatelj iznosi sumnju da je dio odredbe članka 144. Zakona protuustavan zbog toga što određuje da Ministarstvo znanosti i tehnologije propisuje standardno opterećenje nastavnih obveza, čime se otvara mogućnost za kršenje članaka 67. i 68. stavaka 1. i 2. Ustava, a sve pod pretpostavkom da Zakon ne pretpostavlja da je ustaljeno standardno opterećenje nastavnih obveza sveučilišnog nastavnika pravilo običajnog prava hrvatskoga pravnog poretka.

Prijedlog je djelomice osnovan.

Neposredno mjerodavne za ocjenu ustavnosti Zakona, odnosno pojedinih njegovih odredaba, jesu odredbe članaka 16., 67. i 68. stavci 1. i 2. Ustava.

Odredbom članka 67. stavka 1. Ustava jamči se autonomija sveučilišta.

Odredbom članka 67. stavka 2. Ustava propisano je da sveučilište samostalno odlučuje o svom ustroju i djelovanju, u skladu sa zakonom.

Odredbom članka 68. stavka 1. Ustava jamči se sloboda znanstvenoga, kulturnog i umjetničkog stvaralaštva.

Odredbom članka 68. stavka 2. Ustava obvezuje se država da potiče i pomaže razvitak znanosti, kulture i umjetnosti.

Odredbom članka 16. Ustava propisano je da se slobode i prava mogu ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje.

Ostale odredbe Ustava mjerodavne za ocjenu ustavnosti Zakona, odnosno pojedinih njegovih odredaba, propisuju da uz uvjete određene zakonom građani mogu osnivati privatna učilišta (članak 66.); da je svakomu dostupno, pod jednakim uvjetima, visokoškolsko obrazovanje u skladu s njegovim sposobnostima (članak 65. stavka 2.); da svaki građanin ima pravo, pod jednakim uvjetima, sudjelovati u obavljanju javnih poslova i biti primljen u javne službe (članak 44.) te da se svakomu jamči pravo na žalbu protiv pojedinačnih pravnih akata donesenih u postupku prvog stupnja pred sudom ili drugim ovlaštenim tijelom, odnosno druga pravna zaštita u slučaju da je pravo na žalbu iznimno isključeno u slučajevima određenim zakonom (članak 18.), što predstavlja izraz načela vladavine prava, kao najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske propisane člankom 3. Ustava.

U postupku ocjene ustavnosti Zakona, odnosno pojedinih njegovih odredaba, a u svezi s navedenim odredbama Ustava Republike Hrvatske, Ustavni sud pošao je od stajališta da autonomija sveučilišta, propisana člankom 67. Ustava, uključuje pravo svakog pojedinog sveučilišta u Republici Hrvatskoj da samostalno odlučuje o svom ustrojstvu i djelovanju, u skladu sa zakonom. Sukladno tome, Sud je zauzeo načelno stajalište da članak 67. Ustava sadrži:

- ustavno utvrđenje da je autonomija nužna za samo postojanje sveučilišta, jer sveučilište, kao ustanova koja stvara nove znanstvene spoznaje i uvodi studente u znanosti, može postojati samo u mjeri u kojoj samostalno uređuje svoje ustrojstvo i djelovanje. To je ostvarivo samo u slučaju ako je sveučilište organizacijski i funkcionalno neovisno o drugim tijelima koja imaju vlast ili drugu moć da utječu na uređenje ustrojstva i na djelovanje sveučilišta;

- ustavno utvrđenje da sveučilište ima pravo samostalno odlučivati o svom ustrojstvu i djelovanju, u skladu sa zakonom, što znači da odlučivanje o ustrojstvu i djelovanju pripada, silom ustavne odredbe, u područje akademske samouprave (domaine reservč) sveučilišta.

Pri razmatranju konkretnog sadržaja autonomije sveučilišta, temeljenog na prethodno navedenim ustavnim utvrđenjima, pred Ustavnim su se sudom postavila tri pitanja:

- prvo, u odnosu prema kojim subjektima Ustav jamči autonomiju sveučilišta, to jest prema kojim se institucijama i drugim tijelima sveučilište pojavljuje kao autonomno,

- drugo, tko ulazi u krug subjekata koji su obuhvaćeni autonomijom sveučilišta,

- treće, do kojih granica može postojati autonomija sveučilišta u odnosu prema tijelu koje sveučilište osniva i tijelima koja ocjenjuju njegov rad odnosno prema tijelima koja ga podupiru, a čije su ovlasti imanentne njihovom položaju osnivatelja, stručnog nadzornika ili pak podupiratelja dotičnog sveučilišta.

Razmatrajući odgovor na prvo pitanje, Sud je zauzeo stajalište da autonomija sveučilišta, zajamčena člankom 67. Ustava, uključuje autonomiju sveučilišta prema izvansveučilišnim institucijama i drugim tijelima koja uređuju ustrojstvo i djelovanje sveučilišta ili mogu utjecati na njihovo uređenje (primjerice, prema tijelima državne vlasti ili drugim javnopravnim i (rjeđe) privatnopravnim osobama koje se mogu pojaviti kao osnivatelji sveučilišta ili pak oni koji ga podupiru). Nadalje, Sud je zauzeo stajalište da autonomija sveučilišta uključuje i autonomiju svakog pojedinog sveučilišta u odnosu prema drugim sveučilištima istoga ili drugog sveučilišnog sustava u zemlji, te autonomiju svakog pojedinog visokog učilišta različitog od sveučilišta (primjerice, fakulteta unutar sveučilišta) u odnosu prema svim drugim istovrsnim visokim učilištima istoga sveučilišnog sustava, uz pridržaj prava na vlastitu akademsku samoupravu prema upravnim tijelima sveučilišta u čijem se sastavu nalazi.

Razmatrajući odgovor na drugo pitanje, Sud je zauzeo stajalište da autonomija obuhvaća sveučilište odnosno drugo visoko učilište unutar sveučilišnog sustava, ali i autonomiju svake pojedine članice sveučilišta, to jest svakog pojedinog fakulteta ili drugih ustrojbenih jedinica unutar pojedinog sveučilišta, te autonomiju svih djelatnika određene znanosti unutar cjelokupnog sveučilišnog i/ili znanstvenog sustava u Republici Hrvatskoj. Stoga se treba smatrati da su pod jedinstveni pojam »autonomije sveučilišta« podvedeni svi navedeni subjekti.

U odgovoru na treće pitanje, Sud je zauzeo stajalište da postoje određena ograničenja autonomije sveučilišta, koja proizlaze iz činjenice da je autonomija sveučilišta u suvremenim državama u znatnoj mjeri ograničena ovlastima onih o kojima sveučilište ovisi, to jest o njegovim osnivateljima, podupirateljima i tijelima koja provode stručni nadzor nad njegovim radom. Njihov utjecaj najčešće se izražava u pravilima koja svaki od njih nameće sveučilištu, bilo tako što su mu zakonom nadređena, bilo tako što uvjetuju potporu ili pozitivna izvješća o radu sveučilišta prihvaćanjem ili provedbom njihovih pravila. Sukladno navedenom, Ustavni je sud zauzeo stajalište da se ustavnost osporavanih odredaba Zakona o visokim učilištima može ocjenjivati samo uz istodobno uvažavanje činjenice da je autonomija sveučilišta u stvarnosti neizbježno ograničena pravima i stvarnom moći osnivatelja, ali i onih koji podupiru sveučilište ili pak nad njegovim radom provode stručni nadzor.

Sukladno navedenim stajalištima, a polazeći od ustavne obveze države da potiče i pomaže razvitak znanosti, kulture i umjetnosti (članak 68. stavak 2.), Ustavni sud smatra da se zajamčena autonomija sveučilišta zakonom mora razraditi na racionalan način, tako da zakonske odredbe postignu svrhu zbog koje je sveučilište dobilo ustavno jamstvo na autonomiju, uz uvažavanje prethodno spomenutih prava koja pripadaju osnivateljima, odnosno onima koji podupiru sveučilište ili nad njegovim radom provode stručni nadzor, a koja proizlaze iz njihova specifičnog položaja spram sveučilišta.

U tom smislu, Sud je zauzeo stajalište da je za zakonsku razradu ustavnog jamstva autonomije sveučilišta osobito važna odredba članka 3. stavka 2. Zakona, koja primjerično razrađuje načela akademskih sloboda i akademske samouprave.

Odredba članka 3. stavka 2. Zakona propisuje da se akademska samouprava osobito ogleda u:

- slobodi znanstvenog, umjetničkog i tehnološkog istraživanja i stvaralaštva,

- utvrđivanju obrazovnih, znanstvenih, umjetničkih i stručnih programa,

- izboru nastavnika i čelnika,

- odlučivanju o kriterijima upisa studenata,

- utvrđivanju unutarnjeg ustroja.

Budući da navedena odredba samo primjerično nabraja ovlasti koje ulaze u sadržaj akademske samouprave, Sud je zauzeo stajalište da ovlasti propisane člankom 3. stavkom 2. Zakona predstavljaju temeljni sadržaj autonomije sveučilišta, to jest onaj koji nije dopušteno ograničavati zakonskim odredbama niti je dopušteno da ga ograničavaju osnivatelji, podupiratelji ili pak nositelji stručnog nadzora nad njegovim radom.

Sukladno svemu rečenom, Ustavni sud utvrdio je da zakonska razrada autonomije sveučilišta mora biti poduzeta radi poticanja i pomaganja razvitka znanosti, kulture i umjetnosti, što isključuje pravo da se Ustavom zajamčena autonomija sveučilišta zakonom ograničava u području koje je izrijekom utvrđeno kao temeljni sadržaj akademske samouprave, dok u svim ostalim pitanjima ograničenja moraju biti legitimna, to jest usklađena s ustavnim ciljevima. Sud je, nadalje, zauzeo stajalište da su, osim pridržaja prava osnivatelja i drugih subjekata o kojima sveučilište ovisi, zakonska ograničenja autonomije sveučilišta dopustiva samo zbog razloga navedenih u članku 16. Ustava. Međutim, i u tom slučaju konkretni javni interes da se autonomija sveučilišta ograniči mora biti jači od interesa sveučilišta da se autonomija ostvari, a ograničenja su dopustiva samo ako se svrha zbog koje se ona propisuju ne može ostvariti blažim sredstvima. I tada, međutim, ograničenja moraju biti racionalno usmjerena na postizanje opravdanih regulativnih svrha.

Prema tome, sva ograničenja propisana Zakonom o visokim učilištima koja zadiru u temeljni sadržaj autonomije sveučilišta izražen u ovlastima pripadajućim akademskoj samoupravi, odnosno koja nisu utemeljena na razlozima propisanim u članku 16. Ustava ili koja ne izviru iz prava osnivatelja ili iz prava onih koji podupiru sveučilište ili nad njegovim radom provode stručni nadzor, odnosno koja su utemeljena, ali su nerazmjerna u odnosu na svrhu koja se njima želi postići, moraju se smatrati nesuglasnima Ustavu Republike Hrvatske.

I. Temeljeći svoje postupanje na stajalištima iznesenim u točki II. Odluke, Ustavni sud nije prihvatio prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti odredaba odsjeka 5. glave V. i odsjeka 1. glave VI. Zakona u cijelosti.

Predlagatelj u podnesku osporava ustavnost odsjeka 5. glave V. Zakona u cijelosti, jer predloženiku u natječajnom postupku za izbor sveučilišnih nastavnika Zakon nije omogućio pravo na pravno sredstvo. Sud je ocijenio da taj razlog nije dostatan za utvrđenje da je cjelokupni odsjek 5. glave V. Zakona nesuglasan s Ustavom, jer uvijek kada se radi o upravnom aktu tijela državne vlasti ili pravne osobe s javnom ovlašću postoji mogućnost supsidijarne primjene drugih općih zakona (Zakona o općem upravnom postupku i Zakona o upravnim sporovima), koji se primjenjuju onda kada posebni zakon (u konkretnom slučaju: Zakon o visokim učilištima), što drugo ne propisuje.

Nadalje, predlagatelj smatra da su odredbe odsjeka 1. glave VI. Zakona u cijelosti protuustavne zbog toga što uređuju sastav, izbor i odgovornost sveučilišnih tijela (upravnog vijeća, senata i rektora) tako da nije moguće odrediti kojima od opravdanih regulativnih svrha ta tijela služe, to jest služe li promicanju autonomije sveučilišta ili pak organičenjima autonomije sveučilišta. Osim toga, neodređenost osporenih odredaba djeluje tako da svaka od navedenih svrha može biti postignuta na drugačiji način, čime se omogućuje vrijeđanje jednakosti sveučilišta. Ustavni sud utvrdio je da su pojedine odredbe odsjeka 1. glave VI. Zakona usmjerene na nerazmjerno ograničavanje autonomije sveučilišta, kako to tvrdi i predlagatelj u svom podnesku, te su stoga i nesuglasne s ustavnom odredbom o jamstvu autonomije sveučilišta. Međutim, Sud je također utvrdio da se zaštita ustavnog jamstva autonomije sveučilišta može postići i ukidanjem samo pojedinih odredaba odsjeka 1. glave VI. Zakona.

Sud ujedno napominje da su prethodna utvrđenja u skladu s navodima predlagatelja, koji u podnesku ostavlja podrednu mogućnost ocjene ustavnosti samo pojedinih odredaba odsjeka 5. glave V. i odsjeka 1. glave VI. Zakona. Stoga Sud nije prihvatio prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti osporavanih dijelova Zakona u cijelosti.

II. Temeljem prijedloga predlagatelja, kao i ovlasti iz članka 36. stavka 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, Sud je pokrenuo postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom Republike Hrvatske sljedećih odredaba Zakona: članka 5. stavaka 3., 4. i 5. u dijelu koji se odnosi na sveučilišta; članka 19. stavka 2.; dijela odredbe članka 59. stavka 2.; dijela odredbe članka 86. stavka 1.; članka 95. stavka 4.; članka 99. stavaka 4., 5. i 6.; članka 105. stavka 2. podstavaka 2., 3., 4., 5. i 6. i dijela odredbe stavka 3. istog članka; članka 106. stavaka 3. i 4.; članka 115. stavaka 6., 7., 8. i 10.; članka 132. stavka 2. podstavka 3. i članka 144.

Radi sistematizacije građe u postupku ocjene ustavnosti osporavanih odredaba Zakona, Ustavni sud razvrstao ih je u tri osnovne skupine.

1. Osporene odredbe koje uređuju ustroj, djelovanje i upravu visokim učilištima

U postupku ocjene ustavnosti odredaba kojima se uređuju ustroj, djelovanje i uprava visokim učilištima, Sud je utvrdio da sljedeće odredbe - djelomice ili u cijelosti - nisu u suglasnosti s ustavnim pravom sveučilišta da samostalno, u skladu sa zakonom, odlučuje o svom ustrojstvu i djelovanju:

- članak 19. stavak 2.;

- članak 59. stavak 2. u dijelu odredbe koji glasi: »uz suglasnost Ministarstva«;

- članak 105. stavak 2. podstavci 3. i 6.;

- članak 106. stavci 3. i 4.;

- članak 115. stavci 6., 7., 8. i 10.

U postupku ocjene ustavnosti navedenih odredaba Zakona, Sud je utvrdio da je pravo na samostalno odlučivanje sveučilišta o njegovom ustrojstvu i djelovanju osporenim odredbama Zakona ograničeno, što nije u suglasnosti s Ustavom zajamčenim pravom na sveučilišnu autonomiju. Naime, pravo na samostalno odlučivanje o unutarnjem ustrojstvu sveučilišta ulazi u temeljni sadržaj akademske samouprave, koji nije dopušteno ograničavati propisivanjem izvornih ili kontrolnih ovlasti države u tim pitanjima, pa bila država i sam osnivatelj, podupiratelj i nadziratelj stručnog rada sveučilišta. Nadalje, pitanja koja se tiču ustrojstva i djelovanja sveučilišta, a koja ne predstavljaju izvorne ovlasti sveučilišta obuhvaćene akademskom samoupravom, moraju biti propisana zakonom i ne mogu biti prenesena na tijela izvršne vlasti države.

Vodeći se navedenim stavovima, Sud je utvrdio da je osporenim odredbama Zakona povrijeđena autonomija sveučilišta ili pak obveza da se pitanja ustroja i djelovanja sveučilišta propisuju zakonom.

1.1. Članak 19. stavak 1. Zakona propisuje da za djelatnost visoke naobrazbe visoko učilište mora imati potreban broj i sastav nastavnika i suradnika za izvođenje studija, osiguran prostor i opremu, osigurana novčana sredstva za rad učilišta, izvođenje studija i provedbu nastavnog programa u cijelosti, te da mora ispunjavati i druge uvjete utvrđene zakonom, da bi osporenom odredbom stavka 2. istog članka bilo propisano kako »pobliže uvjete iz stavka 1. ovoga članka utvrđuje ministar znanosti i tehnologije«. Sud smatra da davanje ovlasti ministru da utvrđuje pobliže uvjete za djelatnost visokih učilišta proturiječi odredbi članka 67. stavka 2. Ustava koja izrijekom propisuje da sveučilište samostalno odlučuje o svom ustroju i djelovanju, u skladu sa zakonom. Zbog toga je odredbu članka 19. stavka 2. trebalo ukinuti zbog njezine nesuglasnosti s člankom 67. Ustava.

1.2. Odredbom članka 59. stavka 2. Zakona propisano je da kapacitet visokog učilišta utvrđuje visoko učilište uz suglasnost Ministarstva. Sud je utvrdio da je dio navedene odredbe u nesuglasnosti s odredbama članaka 66. i 67. Ustava Republike Hrvatske. Naime, nesporno je pravo visokog učilišta da samo utvrđuje svoj kapacitet, te je u tom dijelu odredba članka 59. stavka 2. Zakona u suglasnosti s ustavnim jamstvom autonomije sveučilišta. Međutim, davanje ovlasti tijelu državne uprave (Ministarstvu znanosti i tehnologije) da na akt o utvrđenju kapaciteta svakog pojedinog učilišta daje svoju suglasnost, predstavlja bitno ograničenje prava sveučilišta na samostalno odlučivanje o svom djelovanju, jer u slučaju uskrate suglasnosti, a uz odgovarajuću primjenu članka 203. Zakona o općem upravnom postupku, visoko učilište ne može donijeti akt s namjeravanim dispozitivom. S druge strane, donošenje akta kojim bi visoko učilište utvrdilo svoj kapacitet bez suglasnosti Ministarstva, povlačilo bi za sobom njegovo poništenje po pravu nadzora. Konačno, budući da Zakon nije izrijekom propisao da suglasnost Ministarstva ima snagu samostalnoga upravnog akta, to se ima smatrati da akt davanja ili odbijanja suglasnosti na utvrđenje visokog učilišta o njegovom kapacitetu predstavlja akcesorni akt bez vlastite samostalne prirode te ne može biti ni pobijan neposredno. Time je visokom učilištu uskraćeno i pravo na djelotvornu pravnu zaštitu. Prema tome, osporenom odredbom članka 59. stavka 2. Zakona neosnovano je predviđena obveza donošenja složenog akta (akta kolaboracije) dva tijela - visokog učilišta i tijela državne uprave - u slučaju utvrđenja kapaciteta svakog pojedinog visokog učilišta, čime se narušava ustavno pravo visokog učilišta da samostalno odlučuje o svom djelovanju. Osim toga, zakonom dana ovlast tijelu državne uprave na davanje suglasnosti na utvrđenje kapaciteta visokog učilišta izrijekom je protivna odredbi članka 66. Ustava, jer ograničava pravo građana da privatna učilišta osnivaju uz uvjete određene zakonom. Uzimajući u obzir sve prethodne navode, Sud je utvrdio da treba ukinuti dio odredbe članka 59. stavka 2. (»uz suglasnost Ministarstva«), tako da odredba sada glasi: »(2) Kapacitet visokog učilišta utvrđuje visoko učilište«.

1.3. Predlagatelj je u pravu kada napominje da u Zakonu nisu jasno određene ovlasti upravnog vijeća u postupku izbora rektora. Odredba članka 105. stavka 2. podstavka 3. Zakona prema kojoj upravno vijeće »predlaže sveučilišnom senatu predloženike u postupku izbora rektora«, a u svezi s člankom 108. stavcima 3. do 5. Zakona, može se tumačiti na način da upravno vijeće, nakon završenog postupka prikupljanja prijedloga kandidata, nije dužno predložiti sveučilišnom senatu sve pravovaljane kandidate za rektora, nego da može - između svih predloženih kandidata - odabrati dva ili više predloženika i samo njih predložiti sveučilišnom senatu. U postupku ocjene ustavnosti članka 105. stavka 2. podstavka 3. Zakona, a u svezi s člankom 108. stavcima 3. do 5. Zakona, Sud je utvrdio da je nesporno pravo visokih učilišta u sastavu sveučilišta i stručnih vijeća sveučilišnih odjela da predlažu kandidate za rektora. Sud je također utvrdio da se ovlast na provedbu postupka prikupljanja prijedloga kandidata može povjeriti upravnom vijeću, jer se ta ovlast ne bi mogla smatrati ograničavanjem autonomije sveučilišta i njegove akademske samouprave. Međutim, Sud je utvrdio da bi se smatrala ograničavanjem autonomije sveučilišta ovlast upravnog vijeća da između svih pravovaljano predloženih kandidata za rektora ono samo odabire pojedine kandidate i samo njih - sada kao predloženike - predlaže sveučilišnom senatu. Budući da iz navedenih odredaba Zakona nisu jasne granice ovlasti upravnog vijeća u postupku izbora rektora, to je Ustavni sud zaključio da treba ukinuti odredbu članka 105. stavka 2. podstavka 3. Zakona, jer je postupak izbora rektora dosljedno i precizno uređen člankom 108. Zakona.

1.4. Ocjenjujući u nastavku način imenovanja i sastav upravnog vijeća, kao tijela koje upravlja sveučilištem (članak 105. stavak 1. Zakona), Sud je utvrdio da je odredbama članka 106. stavaka 3. i 4. neposredno povrijeđena ustavna odredba o jamstvu autonomije sveučilišta iz člana 67. stavka 1. Ustava. U stavcima 3. i 4. članka 106. Zakona propisano je, naime, da »članove upravnog vijeća imenuje osnivatelj«, i to tako da »polovicu članova upravnog vijeća osnivatelj imenuje s liste koju mu predlaže sveučilišni senat iz reda znanstveno-nastavnih zaposlenika sveučilišta ili visokih učilišta u sastavu sveučilišta, a polovicu članova s liste koju mu predlaže ministar«. Povežu li se navedene odredbe s odredbama o ovlastima upravnog vijeća iz članka 105. Zakona, te s odredbama članka 106. stavaka 5. i 7. Zakona, Sud ocjenjuje da se pitanje opravdanosti ograničavanja prava sveučilišta da samostalno bira svoja sveučilišna tijela osnovano postavlja. Naime, odredbe članka 106. stavaka 5. i 7. Zakona propisuju da »predsjednika upravnog vijeća biraju članovi između sebe«, a da »u slučaju podijeljenog broja glasova kod donošenja odluka, odlučuje glas predsjednika«. Zbog svega navedenog predlagatelj je u pravu kada u podnesku ističe da upravno vijeće može imati takav sastav, takav način odlučivanja i takvu odgovornost da nije moguće odrediti ustanovljava li Zakon upravno vijeće zato da predstavlja interese sveučilišta ili osnivatelja sveučilišta ili pak samih članova upravnog vijeća. Osim toga, odredba članka 106. stavka 7. koja propisuje da u slučaju podijeljenog broja glasova odlučuje glas predsjednika, omogućuje da u upravnom vijeću javnog sveučilišta koje je za svog predsjednika izabralo člana imenovanog na prijedlog osnivatelja odlučujući utjecaj ima osnivatelj, a u upravnom vijeću koje je za svog predsjednika izabralo člana imenovanog na prijedlog senata odlučujući utjecaj ima sveučilište, te se i stupanj autonomije sveučilišta u ta dva slučaja razlikuje. Zbog svega navedenog, valjalo je odredbe članka 106. stavaka 3. i 4. ukinuti kao nesuglasne s ustavnim jamstvom autonomije sveučilišta.

1.5. Sukladno ustavnom jamstvu autonomije sveučilišta, koja u sebi sadrži i ovlast visokog učilišta na samostalan izbor čelnika, Sud je ocijenio da odredba članka 115. stavka 6. Zakona, prema kojoj odredbi »dekana potvrđuje upravno vijeće sveučilišta uz pribavljeno mišljenje rektora« nije u suglasnosti s autonomijom fakulteta, kao visokog učilišta u sastavu sveučilišta s vlastitom akademskom samoupravom. Iako o pravnoj prirodi potvrde, kao akta kojim upravno vijeće sveučilišta potvrđuje odluku fakulteta o izboru dekana, u pravnoj teoriji postoje različita mišljenja (od toga da je potvrda specifičan oblik nadzora nad nečim što već postoji, do toga da je akt pendentan sve do izdavanja potvrde, slično rezolutivnom uvjetu), nesporno je da uskratom potvrde prestaje pravno djelovanje odluke kojoj je ona uskraćena. Sud je utvrdio i nesuglasnost stavka 6. sa stavcima 7. i 8. istoga članka Zakona koji ne govore o »potvrdi«, nego o »suglasnosti«, iz čega bi proizlazila još jača nadzorna ovlast upravnog vijeća u postupku izbora dekana fakulteta, jer u tom slučaju odluka o izboru dekana ne bi mogla ni započeti pravno djelovati prije no što bi upravno vijeće dalo suglasnost. Odredbu članka 115. stavka 6. Zakona stoga je trebalo ukinuti, jer ovlast dana upravnom vijeću neposredno vrijeđa pravo fakulteta da samostalno bira svoje čelnike, što nije u suglasnosti s ustavnim jamstvom o autonomiji sveučilišta propisanim člankom 67. Ustava, ali ni sa sadržajem akademske samouprave visokih učilišta propisanim člankom 3. Zakona. Slijedom toga, Sud je sam pokrenuo postupak za ocjenu ustavnosti i ukinuo stavke 7. i 8. članka 115. Zakona, jer je ukidanjem odredbe stavka 6. istog članka prestao postojati ratio zbog kojega su one bile propisane.

1.6. Zbog istovjetnih razloga navedenih u točki 1.5. trebalo je ukinuti i odredbu članka 105. stavka 2. podstavka 6. Zakona koja propisuje da upravno vijeće »razrješuje dekana dužnosti na zahtjev sveučilišnog senata i postavlja vršitelja dužnosti dekana«. Sud je ocijenio da je razrješenje dekana autonomno pravo visokog učilišta u istoj mjeri u kojoj je to i njegov izbor, sve u skladu s pretpostavkama propisanim zakonom. S druge strane, Sud je utvrdio da davanje zakonske ovlasti upravnom vijeću na neposredno postavljanje vršitelja dužnosti dekana znači davanje zakonskog prava na neposredan izbor čelnika fakulteta tijelu koje u cijelosti imenuje osnivatelj. Budući da je Sud prethodno utvrdio da su neustavne odredbe Zakona kojima se za izbor dekana zahtijeva potvrda (suglasnost) upravnog vijeća, odnosno kojima se konačna odluka o razrješenju dekana stavlja u nadležnost upravnog vijeća, zakonsko pravo upravnog vijeća na neposredno postavljanje vršitelja dužnosti dekana tim više nije u suglasnosti s ustavnim jamstvom autonomije sveučilišta i ustavnim pravom sveučilišta na izbor svojih čelnika. Stoga je odredbu članka 105. stavka 2. podstavka 6. Zakona trebalo ukinuti zbog njezine nesuglasnosti s člankom 67. Ustava. Slijedom toga, Sud je sam pokrenuo postupak i ukinuo odredbu članka 115. stavka 10. koja predstavlja razradu ovlasti danih upravnom vijeću člankom 105. stavkom 2. podstavkom 6., a koja propisuje da »ako se novi dekan ne izabere do isteka mandata postojećem dekanu ili se utvrdi da je tekući mandat nepropisan, upravno vijeće imenovat će za vršitelja dužnosti dekana osobu koja ispunjava propisane uvjete, za vrijeme tekuće školske godine«.

2. Osporene odredbe koje uređuju izbor u zvanja i nadležnost pojedinih tijela u postupku izbora u zvanja i s njim povezanih prava i obveza

U postupku ocjene ustavnosti odredaba kojima se uređuju izbor u zvanja i nadležnost pojedinih tijela u postupku izbora u zvanja i s njim povezanih prava i obveza, Sud je utvrdio da sljedeće odredbe - u cijelosti ili djelomice - nisu u suglasnosti s odredbama Ustava Republike Hrvatske:

- odredba članka 86. stavka 1. u dijelu koji propisuje da stručno vijeće visokog učilišta može povjeriti izvedbu cijelog nastavnog predmeta nastavniku, znanstveniku, stručnjaku ili umjetniku izvan visokog učilišta;

- članak 95. stavak 4.;

- članak 99. stavci 4., 5. i 6.;

- članak 144.

U postupku ocjene ustavnosti navedenih odredaba Sud je pošao od prethodno utvrđenog stava da pravo na samostalan izbor nastavnika pripada u temeljni sadržaj akademske samouprave sveučilišta koji Zakonom nije dopušteno ograničavati osim u slučaju nužnih ograničenja koja se temelje na razlozima propisanim člankom 16. Ustava.

2.1. Odredbom članka 86. stavak 1. Zakona propisano je da stručno vijeće visokog učilišta može povjeriti izvedbu dijela ili cjelokupnog nastavnog predmeta nastavniku, znanstveniku, stručnjaku ili umjetniku izvan visokog učilišta, kao i nastavniku iz drugog visokog učilišta. U postupku ocjene ustavnosti navedene odredbe, Sud je utvrdio da visoko učilište ima nesporno pravo povjeriti izvedbu nastave iz cijelog nastavnog predmeta sveučilišnog dodiplomskog studija osobi koja nije s visokim učilištem sklopila ugovor o radu, ali je izabrana u jedno od zvanja sveučilišnog nastavnika u skladu sa Zakonom ili od priznatoga stranog sveučilišta, što uključuje sveučilišnog nastavnika i izvan visokog učilišta i sveučilišnog nastavnika drugog visokog sveučilišta, kao i osobi koja je izabrana u jedno od znanstvenih zvanja u skladu sa Zakonom o znanstvenoistraživačkoj djelatnosti ili od priznate strane znanstvene ustanove. Sud je, međutim, ocijenio suprotnim ustavnoj odredbi članka 44. Ustava onaj dio odredbe članka 86. stavka 1. Zakona koji daje pravo visokom učilištu da povjeri izvedbu nastave iz cijelog nastavnog predmeta sveučilišnog dodiplomskog studija (što uključuje izvedbu svih sati ili većine sati predavanja i drugih oblika nastave te izvedbu ispita iz dotičnog predmeta) osobi koja nije izabrana za sveučilišnog nastavnika. Omogućavanje visokom učilištu da nekoj osobi ili većem broju osoba povjeri obavljanje javne službe - u što se ubrajaju poslovi sveučilišnog studija - mimo redovitih uvjeta propisanih Zakonom koji su jednaki za sve, nije u suglasnosti s člankom 44. Ustava, koji propisuje da svaki građanin ima pravo, pod jednakim uvjetima, sudjelovati u obavljanju javnih poslova i biti primljen u javne službe. Zbog toga je valjalo dio odredbe članka 86. stavka 1. Zakona, koji propisuje da stručno vijeće visokog učilišta može povjeriti izvedbu cijelog nastavnog predmeta nastavniku, znanstveniku, stručnjaku ili umjetniku izvan visokog učilišta, ukinuti zbog njegove nesuglasnosti s odredbom članka 44. Ustava.

2.2. Odredbom članka 95. stavka 4. Zakona propisano je da na temelju uvjeta iz stavka 3. istog članka, ministar ovlašćuje visoka učilišta za izbor i davanje mišljenja u postupku izbora za određena znanstvena i stručna područja. Sud je zauzeo stajalište da se tom odredbom ograničava autonomno pravo sveučilišta, odnosno visokog učilišta u sastavu sveučilišta, da bira svoje nastavnike pod uvjetima određenim zakonom, jer se nadležnost za obavljanje bitnih poslova u postupku izbora sveučilišnih nastavnika Zakonom prenosi na tijelo državne uprave. Sud je također utvrdio da je predlagatelj u pravu kada u podnesku ističe da iz Zakona nije jasno kojim pravnim aktom - općim ili pojedinačnim - tijelo državne uprave ima pravo ovlašćivati visoka učilišta za izbor i davanje mišljenja u postupku izbora za određena znanstvena i stručna područja, čime se otvara mogućnost da se ovlast podijeli općim, ali i pojedinačnim aktom. Time se vrijeđa pravo sveučilišta i visokih učilišta u sastavu sveučilišta na jednakost pred zakonom s drugim istovrsnim učilištima. Zbog toga je valjalo odredbu članka 95. stavka 4. Zakona ukinuti zbog njezine nesuglasnosti s odredbama članaka 67., 68. stavka 1. i 16. Ustava.

2.3. Odredbom članka 99. stavka 4. određeno je da polovicu članova matičnih povjerenstava (to jest, tijela koja daju mišljenje ispunjava li predloženik u postupku izbora minimalne uvjete za izbor u znanstveno-nastavna te nastavna zvanja, što predstavlja najvažniji akt bez kojega visoko učilište ne može izabrati predloženika niti u jedno od propisanih zvanja) imenuje Rektorski zbor, a drugu polovicu i predsjednika imenuje ministar. Stavkom 5. istog članka propisano je da stručne poslove za matično povjerenstvo osigurava ministarstvo. Stavkom 6. istog članka određeno je da ministar uz pribavljeno mišljenje Rektorskog zbora propisuje način rada, broj matičnih povjerenstava, broj članova matičnih povjerenstava te vrijeme na koje se imenuju članovi matičnih povjerenstava. Sud je utvrdio da je predlagatelj u pravu kada u svom podnesku ističe da je autonomija sveučilišta narušena sastavom matičnog povjerenstva u kojemu polovicu članova i predsjednika povjerenstva imenuje čelnik tijela državne uprave (ministar), koji je ujedno i član najvišeg tijela izvršne vlasti (Vlade Republike Hrvatske), jer imenovanja u nadležnosti ministra po svojoj naravi ne smjeraju primarno predstavljanju i zaštiti interesa sveučilišta ili druge znanstvene zajednice. Stoga se sastav matičnih povjerenstava, propisan člankom 99. stavkom 4. Zakona, protivi autonomiji sveučilišta, koja se Ustavom jamči i zbog toga da bi se osigurala isključivo znanstvena mjerila odlučivanja o tome ima li predloženik za sveučilišnog nastavnika određene znanstvene kvalifikacije. Nadalje, Sud je utvrdio da se pojedine nadležnosti u postupku izbora sveučilišnih nastavnika ne uređuju Zakonom, nego se odredbom članka 99. stavka 5. umjesto toga neosnovano prenose na čelnika tijela državne uprave i člana najvišeg tijela izvršne vlasti u zemlji, čime se ograničava Ustavom zajamčena autonomija sveučilišta, kao i pravo na samostalno odlučivanje sveučilišta u skladu sa zakonom. Sukladno tome, nije u suglasnosti s pravom sveučilišta da samostalno odlučuje o svom djelovanju ni odredba članka 99. stavka 5. koja obavljanje stručnih poslova za matična povjerenstva stavlja u nadležnost ministarstva. Zbog toga je valjalo odredbe članka 99. stavaka 4., 5. i 6. Zakona ukinuti zbog njihove nesuglasnosti s člankom 67. Ustava.

2.4. Odredbom članka 144. Zakona propisano je da standardno opterećenje nastavnih obveza te ostale čimbenike za novčanu podlogu rada visokih učilišta (broj nastavnika, suradnika, broj studenata i drugo) propisuje Ministarstvo na prijedlog Vijeća za novčanu potporu visokog školstva. Predlagatelj je u pravu kada u svom podnesku osporava ustavnost dijela odredbe članka 144. kojim se nadležnost za propisivanje standardnog opterećenja nastavnih obveza dodjeljuje tijelu državne uprave. U postupku za ocjenu ustavnosti osporavanog dijela odredbe članka 144. Zakona Sud nije ocjenjivao je li standardno opterećenje nastavnih obveza pravilo običajnog prava u hrvatskom pravnom poretku ili nije, kako je to zatražio predlagatelj. Sud se ograničio na ispitivanje ustavnosti postojeće odredbe Zakona, te je ocijenio nesuglasnom Ustavom zajamčenoj autonomiji sveučilišta dio odredbe kojim se nadležnost za propisivanje standardnog opterećenja nastavnih obveza ne uređuje Zakonom, nego se neosnovano prenosi na tijelo državne uprave. Stoga je, sukladno prijedlogu predlagatelja, dio odredbe članka 144. koji glasi: »Standardno opterećenje nastavnih obveza te ostale« trebalo ukinuti zbog njegove nesuglasnosti s člankom 67. stavak 2. Ustava. Sud je, međutim, ocijenio da ni preostali dio odredbe članka 144. Zakona nije u suglasnosti s ustavnim jamstvom autonomije sveučilišta, te je sam pokrenuo postupak za ocjenu njegove ustavnosti. Ocjenjujući ustavnost preostalog dijela odredbe članka 144. Sud je zauzeo stajalište da propisivanje čimbenika za novčanu podlogu rada visokih učilišta ne može biti u izvornoj nadležnosti ministarstva, kao tijela državne uprave, jer je to dio proračunske politike Vlade o kojemu je potrebno donijeti opći akt odgovarajuće pravne snage. Stoga je Sud ukinuo i preostali dio odredbe članka 144. Zakona koji glasi: »čimbenike za novčanu podlogu rada visokih učilišta (broj nastavnika, suradnika, broj studenata i drugo) propisuje Ministarstvo na prijedlog Vijeća za novčanu potporu visokog školstva«.

3. Osporene odredbe koje uređuju nadležnost za donošenje općih akata sveučilišta, uključujući statut

U postupku ocjene ustavnosti odredaba kojima se uređuju nadležnost za donošenje općih akata sveučilišta, Sud je utvrdio da sljedeće odredbe - u cijelosti ili djelomice - nisu u suglasnosti s odredbama Ustava Republike Hrvatske:

- članak 5. stavak 3. u dijelu koji se odnosi na sveučilište, a koji glasi: »sveučilište … članka 105. stavka 1., odnosno«, članak 5. stavak 4. u dijelu koji se odnosi na sveučilište, a koji glasi: »fakulteta, umjetničke akademije, visoke škole u sastavu sveučilišta i … fakulteta, umjetničke akademije, visoke škole u sastavu sveučilišta, odnosno … sveučilišta, odnosno«, te članak 5. stavak 5. u dijelu odredbe koji glasi: »sveučilišta, odnosno«;

- članak 105. stavak 2. podstavak 2., 4. i 5.

- članak 105. stavak 3. u dijelu odredbe koji glasi: »općih akata te«;

- članak 132. stavak 2. podstavak 3.

U ocjeni ustavnosti navedenih odredaba Sud je pošao od ustavnog utvrđenja da sveučilište ima pravo samostalno odlučivati o svom ustrojstvu i djelovanju u skladu sa zakonom, što znači da odlučivanje o ustrojstvu i djelovanju pripada, silom ustavne odredbe, u područje akademske samouprave sveučilišta. Poslovi koji prema članku 3. stavku 2. Zakona predstavljaju poslove akademske samouprave pretpostavljaju pravo sveučilišta da o svakom od njih donosi opće i pojedinačne akte, uključujući statut. Stoga pravo na samostalno donošenje općih i pojedinačnih akata iz predmeta navedenih u članku 3. stavku 2. Zakona pripada temeljnom sadržaju akademske samouprave sveučilišta koji Zakonom nije dopušteno ograničavati osim u slučaju nužnih ograničenja koja se temelje na razlozima propisanim člankom 16. Ustava.

3.1. Odredbama članka 5. stavaka 3. i 4. Zakona propisano je da statut sveučilišta i veleučilišta donosi upravno vijeće sveučilišta iz članka 105. stavka 1. Zakona, odnosno upravno vijeće veleučilišta iz članka 120. stavka 2. Zakona, uz suglasnost osnivatelja, a da statut fakulteta, umjetničke akademije, visoke škole u sastavu sveučilišta i veleučilišne škole donosi dekan fakulteta, umjetničke akademije, visoke škole u sastavu sveučilišta, odnosno veleučilišne škole, na prijedlog stručnog vijeća, a uz suglasnost upravnog vijeća sveučilišta, odnosno veleučilišta. Predlagatelj u podnesku osporava ustavnost samo onih dijelova navedenih odredaba koje se odnose na sveučilišta i visoka učilišta u sastavu sveučilišta. Ona se od ostalih visokih učilišta ustavno razlikuju po tome što se samo na njih odnosi ustavno jamstvo slobode znanstvenog stvaralaštva iz članka 68. stavka 1. Ustava, što za sobom povlači i njihovu zakonsku razliku, jer samo sveučilišta i visoka učilišta u sastavu sveučilišta izvode studije koji pripremaju i za znanstveni rad. U ocjeni ustavnosti osporavanih dijelova članka 5. stavaka 3. i 4. Zakona Sud je utvrdio da zakonsko rješenje prema kojem statut sveučilišta donosi upravno vijeće sveučilišta, uz dodatnu suglasnost osnivatelja, predstavlja neposredno ograničenje autonomnog prava sveučilišta na donošenje svoga statuta, kao njegova temeljnog akta. Sud je posebno utvrdio da ne može postojati legitiman interes osnivatelja na potvrđivanje statuta sveučilišta, jer osnivatelj ima mogućnost aktom o osnivanju sveučilišta postaviti sveučilištu granice unutar kojih ono može donositi svoj statut, a ako sveučilište to ne učini, osnivatelju ostaju brojne nadzorne ovlasti koje proizlaze iz njegova položaja osnivatelja, sve do ukidanja sveučilišta, sukladno općim propisima o ustanovama. Slično tome, zakonsko rješenje po kojem statut fakulteta, umjetničke škole ili visoke škole u sastavu sveučilišta donosi dekan tog visokog učilišta, na prijedlog stručnog vijeća istog učilišta te uz suglasnost upravnog vijeća sveučilišta, predstavlja neposredno ograničenje autonomnog prava fakulteta i drugih visokih učilišta u sastavu sveučilišta da samo ili uz suglasnost sveučilišta donese svoj statut. Stoga je dio odredaba članka 5. stavaka 3. i 4. koje se odnose na sveučilišta trebalo ukinuti zbog njihove nesuglasnosti s člankom 67. i člankom 68. stavkom 1. Ustava. Ustavnost ostalog dijela odredaba članka 5. stavaka 3. i 4. koje se odnose na veleučilišta Sud nije ocjenjivao, jer ocjenu njihove ustavnosti predlagatelj u svom podnesku nije zahtijevao. Ukidanjem odredaba članka 5. stavaka 3. i 4. u dijelu koji se odnosi na sveučilište, trebalo je pokrenuti postupak i ukinuti i dio odredbe članka 5. stavka 5. koji se odnosi na sveučilište, a koji glasi: »sveučilište, odnosno«, tako da odredbe članka 5. stavaka 3., 4. i 5. sada glase: »(3) Statut veleučilišta donosi upravno vijeće iz članka 120. stavka 2. ovoga Zakona, uz suglasnost osnivatelja. (4) Statut veleučilišne škole donosi dekan veleučilišne škole, na prijedlog stručnog vijeća, a uz suglasnost upravnog vijeća veleučilišta. (5) Ako upravno vijeće veleučilišta, u roku od tri mjeseca od uredno podnesenog zahtjeva za davanje suglasnosti na statut ne uskrati suglasnost, smatra se da je dalo suglasnost«.

3.2. U skladu s ocjenom Suda i razlozima koji su obrazloženi u točki 3.1., trebalo je ukinuti i odredbe članka 105. stavka 2. podstavaka 2., 4. i 5. Zakona. U članku 5. stavku 2., podstavcima 2., 4. i 5. propisano je da upravno vijeće sveučilišta donosi statut sveučilišta (na prijedlog sveučilišnog senata) i opće akte utvrđene statutom sveučilišta, te daje suglasnost na statute fakulteta, umjetničkih akademija i drugih pravnih osoba u sastavu sveučilišta, što predstavlja ponavljanje sadržaja odredaba članka 5. stavaka 3. i 4. Zakona, ali i neosnovano ograničenje sveučilišta u njegovom pravu da samostalno donosi i sve druge opće akte utvrđene njegovim statutom. Budući da je Sud donio odluku o ukidanju odredbe članka 105. stavka 2. podstavka 2., prema kojoj upravno vijeće donosi opće akte utvrđene statutom, trebalo je ukinuti i odredbu stavka 3. istog članka u dijelu koji se odnosi na opće akte, a koji glasi: »općih akata te«, tako da odredba članka 105. stavka 3. sada glasi: »Kod donošenja odluka od značaja za program rada i razvoj sveučilišta, upravno vijeće je dužno zatražiti prethodnu suglasnost sveučilišnog senata, a kad te odluke utječu na povećanje troškova rada, dužno je zatražiti prethodnu suglasnost Ministarstva«.

3.3. Odredbom članka 132. stavka 2. podstavka 3. Zakona propisano je da Nacionalno vijeće za visoku naobrazbu daje mišljenje stručnom vijeću sveučilišta o izvedbi i ustroju poslijediplomskih znanstvenih studija. U pravu je predlagatelj kada u svom podnesku napominje da je ograničenje, koje se sastoji u obvezi sveučilišta da od Nacionalnog vijeća za visoku naobrazbu pribavlja mišljenje o izvedbi i ustroju poslijediplomskih znanstvenih studija, protivno svrsi autonomije sveučilišta i slobodi znanstvenog stvaralaštva iz članaka 67. i 68. stavak 1. Ustava. Polazeći od načina izbora, sastava i svrhe Nacionalnog vijeća za visoku naobrazbu (imenuje ga Sabor Republike Hrvatske, prijedlog predloženika utvrđuje Vlada Republike Hrvatske, a osniva se radi brige za razvoj sustava visokog školstva), Sud je ocijenio da je ograničenjem propisanim člankom 132. stavka 2. podstavka 3. Zakona nametnut pogrešan odnos države prema znanstvenom stvaralaštvu, jer pretpostavke za znanstveno stvaralaštvo ne mogu biti osigurane ako je sveučilište pravno ovlašteno mijenjati nastavni program poslijediplomskog znanstvenog studija samo uz prethodno mišljenje tijela osnovanog na način na koji se osniva Nacionalno vijeće za visoku naobrazbu. Ustavna je obveza države da potiče i pomaže razvitak znanosti. Stoga je u pravu predlagatelj kada ističe, pozivajući se na pravila razvijenih zemalja, da vlada treba novčano podupirati poslijediplomske znanstvene studije koje smatra vrijednima, iako ih ne odobrava. Budući da je ta svrha u cijelosti izigrana spornom odredbom Zakona, trebalo ju je ukinuti zbog njezine nesuglasnosti s člancima 67. i 68. stavcima 1. i 2. Ustava.

III. U nastavku Odluke obrazlažu se razlozi zbog kojih Sud nije prihvatio prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti odredaba članka 39. stavka 3., članka 99. stavka 1., članka 101. stavaka 2., 3., 4. i 5., članka 103., članka 106. stavka 6., članka 123., članka 124., članka 127. stavka 1. podstavka 1. i 3. i članka 163. stavka 2. Zakona s Ustavom Republike Hrvatske.

1. Odredbom članka 39. stavka 3. Zakona propisano je da su stručna vijeća sveučilišta ili veleučilišta dužna prethodno zatražiti suglasnost Ministarstva ako se nastavnim programima javnih visokih učilišta povećava ili smanjuje novčana potpora visokih učilišta. Predlagatelj napominje da sporna odredba, osim što predstavlja primjer nejasnog pravnog propisa, proturječi ostalim odredbama Glave IX. Zakona, kojima se određuje da su nastavni programi samo jedno od mjerila na temelju kojih ministar dodjeljuje potporu nadležnog ministarstva javnim visokim učilištima, pa stoga nije moguće da visoko učilište jednostranom promjenom programa studija koji izvodi poveća ili smanji državnu potporu. Sud je, međutim, zauzeo stajalište da se odredba članka 39. stavka 3. u dijelu koji predlagatelj osporava načelno ne može smatrati nesuglasnom s Ustavom zajamčenom autonomijom sveučilišta. Sud je ocijenio da ograničenje koje osporavana odredba propisuje, a koje se sastoji u obvezi sveučilišta da dobije suglasnost podupiratelja u situacijama za koje Zakon pretpostavlja da mogu dovesti do povećanja ili smanjenja potpore podupiratelja (primjerice, u situaciji kada se nastavnim programom uvode novi obvezatni predmeti koji zahtijevaju otvaranje novih radnih mjesta), treba smatrati pridržanim pravom onih koji novčano podupiru sveučilište. Sud ujedno utvrđuje da ovom ocjenom ne ulazi u pitanje primjerenosti zakonskog rješenja po kojem visoko učilište u navedenom slučaju mora tražiti prethodnu suglasnost nadležnog ministarstva.

Zbog navedenog razloga Sud nije prihvatio prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti dijela članka 39. stavka 3. koji se odnosi na sveučilišta, jer se ne može smatrati da navedena odredba ograničava ustavna prava i slobode sveučilišta i znanstvenog stvaralaštva zajamčene Ustavom.

2. Ustavni sud nije prihvatio prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti odredaba članka 99. stavka 1., članka 127. stavka 1. podstavaka 1. i 3., te članka 163. stavka 2. Zakona kojima se uređuje izbor u zvanja, a koje predlagatelj osporava u svom podnesku.

Odredbom članka 99. stavka 1. Zakona propisano je da uvjete za ocjenu nastavne aktivnosti u postupku izbora u znanstveno-nastavna zvanja, odnosno nastavne i stručne aktivnosti u postupku izbora u nastavna zvanja za pojedina znanstvena područja propisuje Rektorski zbor. Odredbama članka 127. stavka 1. podstavaka 1. i 3. propisano je da Rektorski zbor propisuje minimalne uvjete za ocjenu nastavne i stručne djelatnosti u postupku izbora u znanstveno-nastavna i nastavna zvanja te utvrđuje uvjete za koja su znanstvena i stručna područja visoka učilišta ovlaštena za izbor i davanje mišljenja u postupku izbora. Predlagatelj u svom podnesku izrijekom napominje da bi se navedene ovlasti mogle smatrati ustavno prihvatljivim zakonskim uređenjem autonomije sveučilišta kad Rektorski zbor ne bi bio Zakonom protuustavno sastavljen, odnosno kad po svojoj prirodi ne bi dijelom bio i tijelo izvršne vlasti Republike Hrvatske. Ocjenjujući osnovanost prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti odredaba članka 99. stavka 1. i članka 127. stavka 1. podstavaka 1. i 3. Sud je zauzeo stajalište da njima propisane ovlasti, kao i nadležnost za njihovo obavljanje, ne predstavljaju ograničavanje autonomije sveučilišta zajamčene stavkom 67. stavka 1. Ustava niti ograničavanje prava sveučilišta na akademsku samoupravu propisano člankom 67. stavka 2. Ustava, jer je Rektorski zbor po svom sastavu sveučilišno tijelo koje se sastoji od rektora sveučilišta i veleučilišta (članak 126. stavak 2. Zakona). Uz ocjenu Suda da je način izbora rektora koji je propisan Zakonom nesuglasan ustavnom jamstvu autonomije sveučilišta i akademske samouprave, postoji čvrsta ustavnopravna utemeljenost zakonskog rješenja da se ovlasti iz članka 99. stavka 1. i članka 127. stavka 1. podstavaka 1. i 3. Zakona daju u nadležnost sveučilišnom tijelu, kako je to i uređeno Zakonom. Zbog navedenih razloga Sud nije prihvatio prijedlog predlagatelja o pokretanju postupka za ocjenu suglasnosti odredaba članka 99. stavka 1. i članka 127. stavka 1. podstavaka 1. i 3. Zakona s Ustavom Republike Hrvatske.

3. Odredbom članka 101. stavka 1. Zakona propisano je da nastavniku u nastavnom ili znanstveno-nastavnom zvanju redovitog profesora prestaje ugovor o radu po završetku školske godine u kojoj navršava 65 godina života. Međutim, stavcima 2., 3., 4. i 5. istoga članka propisano je da s takvim nastavnikom visoko učilište može svake godine sklapati ugovor o radu ako postoji nastavna potreba i ako se na natječaj ne javi osoba koja ispunjava uvjete propisane Zakonom, najdulje do kraja školske godine u kojoj navršava 70 godina života. Protuustavnost spornih odredaba predlagatelj nalazi u njihovoj suprotnosti sa svrhom stalnosti zaposlenja sveučilišnih nastavnika, a to je sloboda znanstvenog stvaralaštva, napose znanstvene kritike. Ocjenjujući osnovanost prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti odredaba članka 101. stavaka 2., 3., 4. i 5. Zakona, Sud nije našao da bi uređenje radnopravnog odnosa na način njima predviđen neposredno vrijeđao bilo koje dobro zaštićeno Ustavom. Sud dopušta da predlagatelj može biti u pravu kada ističe da bi racionalan zakonodavac odredio da redoviti sveučilišni profesor može, iznimno od općih propisa, imati pravo zaključiti s visokim učilištem u kojemu je u radnom odnosu u trenutku navršenih 65 godina života samo jedan ugovor o radu na određeno vrijeme do završetka školske godine u kojoj navršava 70 godina života, ali Sud, isto tako, utvrđuje da je takvo uređenje u nadležnosti zakonodavnog tijela, a ne ovoga Suda. Zbog navedenog razloga Sud nije prihvatio prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti odredaba članka 101. stavaka 2., 3., 4. i 5., jer se navedenim odredbama ne ograničavaju neposredno ustavna prava i slobode sveučilišta i znanstvenog stvaralaštva zajamčene Ustavom.

4. Odredbom članka 103. Zakona propisane su pretpostavke pod kojima je visoko učilište i znanstvenoistraživački institut u sastavu sveučilišta dužan otkazati ugovor o radu znanstveniku, sveučilišnom nastavniku odnosno suradniku. Predlagatelj osporava ustavnost te odredbe zbog, prema njegovom mišljenju, nezgrapnih i nejasnih formulacija pretežito pravopisne i gramatičke prirode (upotreba kondicionala; upotreba riječi »ili« u podstavku 2., ali ne i u drugim podstavcima, i sl.). Sud se može složiti s tim da je formulacija odredaba koju u podnesku predlaže predlagatelj nomotehnički pravilnija, a time i jasnija no što je to formulacija dana u članku 103. Zakona, ali Sud nije ovlašten uređivati zakonsku građu umjesto zakonodavca. Stoga je Sud u odlučivanju o prihvaćanju prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti sporne odredbe našao da nomotehnički propusti zakonodavca nisu takve prirode da bi mogli dovesti do neustavnosti cjelokupnog članka 103. Zakona zbog povrede načela vladavine prava, kao najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske. Zbog navedenog razloga Sud nije prihvatio prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti članka 103. Zakona, jer se navedenim odredbama neposredno ne ograničava nijedno dobro zaštićeno Ustavom Republike Hrvatske.

5. Sud utvrđuje da je predlagatelj u pravu kada upozorava da Zakon u članku 106. stavka 6. propisuje da »mandat članova upravnog vijeća traje četiri godine«, ali da istodobno ne određuje da li i pod kojim uvjetima mandat može prestati i prije isteka tog roka, što dovodi do toga da je najviše upravno tijelo sveučilišta Zakonom ustanovljeno bez pune odgovornosti, jer da njega ili pojedinog njegovog člana ne može smijeniti prije isteka mandata čak ni tijelo koje ga je izabralo (to jest, Zastupnički dom Hrvatskoga državnog sabora). Odlučujući o osnovanosti prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti odredbe članka 106. stavka 6. Zakona, Sud je utvrdio da propuštanje zakonodavca da uredi pretpostavke za prestanak mandata i prije isteka roka od četiri godine ne može utjecati na nespornu ustavnost same odredbe članka 106. stavka 6. Zakona koja propisuje da mandat članova upravnog vijeća traje četiri godine. Uređivanje praznina u samom zakonu nije nadležnost ovoga Suda, nego zakonodavnog tijela. Zbog navedenih razloga Sud nije prihvatio prijedlog predlagatelja o pokretanju postupka za ocjenu ustavnosti dotične odredbe. Time Sud ne odriče potrebu podrobnijeg uređenja tog instituta s obzirom na prethodno iznesenu ocjenu ovoga Suda da zakonske odredbe o imenovanju i sastavu upravnog vijeća nisu u suglasnosti s ustavnim jamstvom autonomije sveučilišta.

6. Sud nije prihvatio ni prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti odredaba članaka 123. i 124. Zakona. One propisuju da se odredbe članka 104. do 122. Zakona, koje se odnose na upravu visokim učilištima, odgovarajuće primjenjuju i na upravu privatnim visokim učilištima, osim odredaba o načinu izbora, sastavu i mandatu upravnih tijela i voditelja visokih učilišta, te da u upravno vijeće privatnog visokog učilišta ministar imenuje jednog člana.

Pitanje koje postavlja predlagatelj u svezi s člankom 123. Zakona jest sljedeće: budući da se člankom 123. Zakona odredbe o načinu izbora, sastavu i mandatu upravnih tijela i voditelja javnih visokih učilišta ne odnose na privatna visoka učilišta, može li osnivatelj privatnog sveučilišta po vlastitom nahođenju statutom ograničiti pravo sveučilišta, koje je sam osnovao, da bira svoje voditelje još u većoj mjeri nego što je to pravo samim Zakonom ograničeno javnim sveučilištima? Sud je zaključio da je pitanje predlagatelja akademske prirode, jer je izvjesna činjenica da bi predmetom ocjene ustavnosti i zakonitosti u ustavnosudskom postupku mogla biti svaka odredba statuta privatnog, kao i svakog drugog sveučilišta, koja bi autonomiju sveučilišta i akademsku samoupravu ograničavala nerazmjerno svrhama zbog koje im je autonomija zajamčena Ustavom. Stoga Sud smatra da se odredba članka 123. Zakona, unatoč tome što ne propisuje način izbora, sastav i mandat upravnih tijela i voditelja privatnih visokih učilišta, što uključuje i sastav senata privatnog sveučilišta, ne može smatrati nesuglasnom s Ustavom.

Budući da predlagatelj nije naveo razloge zbog kojih smatra da je članak 124. Zakona nesuglasan s Ustavom, ovaj Sud utvrđuje da se Zakonom propisanu obvezu, da u upravno vijeće privatnog visokog učilišta ministar imenuje jednog člana, ne može smatrati ograničenjem autonomije sveučilišta i akademske samouprave. Predstavnik države u upravnom vijeću privatnog sveučilišta standardna je obveza države, jer državna tijela i nad privatnim sveučilištem provode stručni nadzor i (eventualno) ga podupiru.

Zbog navedenih razloga Sud nije prihvatio prijedlog predlagatelja o pokretanju postupka za ocjenu suglasnosti odredaba članka 123. i 124. Zakona s Ustavom Republike Hrvatske.

7. Naposljetku, Sud nije prihvatio prijedlog predlagatelja o pokretanju postupka za ocjenu suglasnosti odredbe članka 163. stavka 2. Zakona s Ustavom. Radi se o prijelaznoj i završnoj odredbi Zakona, koja propisuje da svi nastavnici izabrani prema ranije donesenim propisima podliježu ponovnom izboru prema odredbama (novog) Zakona, ali ne prije isteka roka na koji su izabrani po odredbama ranije donesenih propisa, odnosno prije isteka roka za ocjenjivanje nastavnika po odredbama ranije donesenih propisa. Predlagatelj u svom podnesku ističe da Zakon ne može niti oduzeti zvanja koja su stečena ranijim propisima niti odrediti da ona više nisu dovoljan uvjet za pravo njihovih nositelja da sa sveučilištem u kojem su u radnom odnosu zaključe ugovor o radu na neodređeno vrijeme do stjecanja uvjeta za punu mirovinu po općim propisima, jer bi takve odredbe predstavljale neposredno ugrožavanje slobode znanstvenog stvaralaštva iz članka 68. stavka 1. Ustava. Prihvaćajući djelomično stavove predlagatelja, Sud utvrđuje da ne bi bilo u skladu s Ustavom Republike Hrvatske kada bi se novim zakonom oduzimala zvanja koja su stečena ranijim propisima. Budući da se osporavanom zakonskom odredbom ne predviđa oduzimanje zvanja nijednom nastavniku, to članak 163. stavak 2. u tom pitanju ne može ni biti predmet ustavnosudske kontrole. Nadalje, Sud je zauzeo stajalište da poslije isteka roka na koji su nastavnici izabrani po odredbama ranije donesenih propisa, odnosno poslije isteka roka za ocjenjivanje nastavnika po odredbama ranije donesenih propisa, zakonodavac ima puno pravo propisati da i ti nastavnici podliježu ponovnom izboru prema uvjetima propisanim novim Zakonom. U tom se trenutku oni izjednačavaju u svom pravnom položaju sa svim ostalim nastavnicima ocjenjivanim i biranim prema odredbama novog Zakona. Štoviše, prijelaznom odredbom članka 163. stavaka 3. i 4. ti su nastavnici stavljeni u povlašteni položaj u odnosu prema onima koji su birani samo po odredbama novoga Zakona, jer neudovoljavanje uvjeta za izbor u isto ili više zvanje prvih povlači za sobom oduzimanje zvanja i otkaz ugovora o radu s odgodnim rokom od pet godina od dana stupanja na snagu novog Zakona (članak 163. stavak 3. i 4.), dok neudovoljavanje uvjeta za izbor u isto ili više zvanje nastavnika biranih po novom Zakonu povlači za sobom oduzimanje zvanja i otkaz ugovora o radu bez ikakva odgodna roka (članak 103.). Stoga odredbu članka 163. Zakona Sud smatra prijelaznim rješenjem propisanim u korist stranaka i zaštite njihovih prava koja bi mogla biti ugrožena promjenom zakonskog režima izbora u zvanja nastavnika, a ne ograničavanjem njihovih prava na slobodu znanstvenog stvaralaštva, kako to u svom podnesku tvrdi predlagatelj. Zbog navedenih razloga Sud nije prihvatio prijedlog predlagatelja o pokretanju postupka za ocjenu suglasnosti odredaba članka 163. stavka 2. Zakona s Ustavom Republike Hrvatske.

Unatoč tome što predlagatelj nije podnio formalni prijedlog za ocjenu ustavnosti Zakona u cijelosti, nego je njegovu opću neustavnost utvrđivao u obrazloženju svoga prijedloga, Sud je razmotrio i razloge zbog kojih predlagatelj smatra da Zakon u cijelosti nije suglasan Ustavu Republike Hrvatske.

Predlagatelj u obrazloženju podneska osporava ustavnost Zakona o visokim učilištima u cijelosti zbog toga što:

- uvjete koje propisuje članak 19. stavak 1. Zakona za djelovanje visokog učilišta ne oblikuje određeno u onoj mjeri koja je moguća i potrebna za vršenje prava zajamčenih člankom 66., člankom 67. i člankom 68. stavkom 1. Ustava.

- ograničava pravo sveučilišta, zajamčeno člancima 67. i 68. stavka 1. Ustava, da bira svoje čelnike;

- ne sadrži posebne odredbe o prestanku ugovora o radu sa sveučilišnim nastavnikom otkazom;

- ne propisuje sudsku kontrolu upravnih akata Ministarstva znanosti i tehnologije o ispunjenju uvjeta za djelovanje visokog učilišta iz članka 19. stavka 1. Zakona zahtijevanu člankom 19. Ustava.

U razmatranju svakog pojedinog od tih razloga, kao i svih razloga zajedno, Sud je došao do sljedećih zaključaka:

Predlagatelj je u pravu kada napominje da uvjeti koje propisuje članak 19. stavak 1. za djelovanje visokog učilišta u Zakonu nisu oblikovani određeno u onoj mjeri koja je moguća i potrebna za vršenje prava zajamčenih člankom 66., člankom 67. i člankom 68. stavkom 1. Ustava. U ocjeni ustavnosti Zakona u cijelosti, međutim, treba se uvažiti i činjenica da su način i mjera njihova oblikovanja uvjetovani odredbom članka 19. stavka 2. Zakona, u kojoj se propisuje da »pobliže uvjete iz stavka 1. ovoga članka« (to jest, pobliže uvjete za djelovanje visokog učilišta) utvrđuje ministar znanosti i tehnologije. Imajući u vidu da u konkretnom slučaju cjelinu normativnog uređenja čine samo obje odredbe zajedno (to jest, i stavak 1. i stavak 2. članka 19.), to neodređenost članka 19. stavka 1. ne može biti dovoljan razlog za ukidanje cijelog Zakona kao neustavnog. Drugo je pitanje, dakako, je li davanje ovlasti ministru da utvrđuje pobliže uvjete za djelatnost visoke naobrazbe visokih učilišta u skladu s ustavnim jamstvom autonomije sveučilišta. Ovaj Sud smatra da se ustavnost te odredbe Zakona može ocjenjivati zasebno, što je on i učinio, jer ona uređuje pojedinačnu i jasno definiranu ovlast točno određenog tijela, koja ovlast može biti samostalan predmet ustavnosudske kontrole, bez utjecaja na pravnu egzistenciju Zakona u cjelini. Stoga je ukidanje članka 19. stavka 2. Zakona zbog njegove nesuglasnosti s Ustavom dovelo i do potrebe podrobnijeg zakonskog uređenja građe iz članka 19. stavka 1. Zakona. To je uređenje, međutim, u nadležnosti zakonodavnog tijela, a ne ovoga Suda.

Slično prethodnom utvrđenju, Sud smatra da se ustavnost svih odredaba Zakona koje ograničavaju pravo sveučilišta da samostalno bira svoje čelnike također može ocjenjivati zasebno, bez utjecaja na pravnu egzistenciju Zakona u cjelini.

Posljednja dva slučaja, zbog kojih predlagatelj smatra da se Zakon u cijelosti treba ukinuti, odnose se na nepostojanje izričitih odredaba o sredstvima pravne zaštite, odnosno o institutima za koje predlagatelj smatra da ih je Zakon nužno morao regulirati, pa je propuštanjem da to učini uzrokovao neustavnost Zakona u cjelini. Konkretno, radi se o sljedećim slučajevima: prvo, Zakon ne propisuje sudsku kontrolu upravnih akata Ministarstva znanosti i tehnologije o ispunjenju uvjeta za djelovanje visokog učilišta iz članka 19. stavka 1. Zakona; drugo, Zakon ne sadrži posebne odredbe o prestanku ugovora o radu sa sveučilišnim nastavnikom otkazom. U prvom slučaju Sud je zauzeo stajalište da, iako se radi o propustu zakonodavca koji otvara mogućnost pravne nesigurnosti u pojedinačnim slučajevima, propuštanje zakonodavca da spomenuti institut izrijekom uredi u Zakonu još uvijek ne može dovesti do neustavnosti Zakona u cijelosti, jer uvijek kada je u pitanju upravni akt postoji mogućnost supsidijarne primjene drugih općih zakona (Zakona o općem upravnom postupku i Zakona o upravnim sporovima), koji se primjenjuju onda kada posebni zakon (u konkretnom slučaju: Zakon o visokim učilištima), što drugo ne propisuje. Sud je nastavno utvrdio da se drugi razlog, zbog kojeg predlagatelj osporava ustavnost Zakona u cijelosti, ne može uzeti u razmatranje, jer se u podnesku ne uvažava činjenica da Zakon sadrži posebnu odredbu o prestanku ugovora o radu sa sveučilišnim nastavnikom otkazom (članak 103.).

Zbog razloga navedenih i obrazloženih u točkama I. i III. odjeljka III. ove Odluke, Sud nije utvrdio nesuglasnost s Ustavom Republike Hrvatske odredaba odsjeka 5. glave V. i odsjeka 1. glave VI. u cijelosti, te odredaba članka 39. stavka 3., članka 99. stavka 1., članka 101. stavaka 2., 3., 4. i 5., članka 103., članka 106. stavka 6., članka 123., članka 124., članka 127. stavka 1. podstavaka 1. i 3. i članka 163. stavka 2. Zakona o visokim učilištima, čiju je ustavnost predlagatelj u svom podnesku osporavao, te je stoga riješeno kao pod točkom I. izreke.

Zbog razloga navedenih i obrazloženih u točki II. odjeljka III. ove Odluke, Sud je utvrdio da odredbe članka 19. stavka 2.; članka 95. stavka 4.; članka 99. stavaka 4., 5. i 6.; članka 105. stavka 2. podstavaka 2., 3., 4., 5. i 6.; članka 106. stavaka 3. i 4.; članka 115. stavaka 6., 7., 8. i 10.; članka 132. stavka 2. podstavka 3. i članka 144. nisu u suglasnosti s odredbama članaka 16., 44., 65. stavka 2., 66., 67. i 68. stavaka 1. i 2. Ustava Republike Hrvatske.

Sud je utvrdio da nisu u suglasnosti s navedenim odredbama Ustava ni dijelovi sljedećih odredaba Zakona: članka 5. stavaka 3., 4. i 5., članka 59. stavka 2.; članka 86. stavka 1. i članka 105. stavka 3.

Stoga je temeljem odredbe članka 53. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske odlučeno kao u točkama II. i III. izreke.

Zbog nužnosti prilagodbe sustava visokih učilišta izreci ove Odluke, u odnosu na odredbe odnosno dijelove odredaba članka 5. stavka 3., članka 19. stavka 2., članka 86. stavka 1., članka 95. stavka 4., članka 99. stavka 4., 5. i 6., članka 105. stavka 2. podstavaka 2., 4. i 6., članka 106. stavaka 3. i 4., te članka 115. stavka 10. Zakona o visokim učilištima, koji su ovom Odlukom ocijenjeni nesuglasnim s Ustavom Republike Hrvatske, odlučeno je kao u točki IV. izreke.

Broj: U-I-902/1999
Zagreb, 26. siječnja 2000.