USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1874

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Smi­ljko Sokol, predsjednik Suda, te suci Velimir Belajec, Marijan Hra­njski, Petar Klarić, Jurica Malčić, Ivan Matija, Ivan Mrko­njić, Jasna Omejec, Emilija Rajić, Vice Vukojević i Milan Vuković, u povodu prijedloga za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom, na sjednici održanoj dana 13. rujna 2000. godine, donio je

ODLUKU

Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 163. stavka 2., 3. i 5. Zakona o visokim učilištima (»Narodne novine«, broj 96/93, 34/94, 48/95, 29/96, 54/96, 59/96 – pročišćeni tekst, 14/2000, 67/2000), te se

ukidaju:

– odredba stavka 2. u dijelu koji se odnosi na redovite profesore,

– odredba stavka 3. u dijelu koji glasi: »ili redovitog profesora«,

– odredba stavka 5. u dijelu koji glasi: »koji su ponovno izabrani u znanstveno-nastavno zva­nje redovitog profesora prema odredbama ovoga Zakona.«

Obrazlože­nje

1. Prijedlog za pokreta­nje postupka za ocjenu ustavnosti odredbe članka 163. stavka 2. Zakona o visokim učilištima (»Narodne novine«, broj 96/93, 34/94, 48/95, 29/96, 54/96, 59/96 – pročišćeni tekst, 14/2000, 67/2000; u da­lj­njem tekstu: Zakon) podnio je prof. dr. Anđelko Ru­njić, sveučilišni profesor iz Zagreba.

2. Odredbe članka 163. stavka 2., 3. i 5. glase:

»2) Svi nastavnici izabrani prema ranije donesenim propisima podliježu ponovnom izboru prema odredbama ovoga Zakona, ali ne prije isteka roka na koji su izabrani po odredbama ranije donesenih propisa, odnosno prije isteka roka za ocje­njiva­nje nastavnika po odredbama ranije donesenih propisa.

3) Nastavnici u znanstveno-nastavnom zva­nju docenta, iz­van­red­nog profesora ili redovitog profesora, birani u to zva­nje u skladu s odredbama Zakona o usmjerenom obrazova­nju (»Narodne novine«, br. 11/91. – pročišćeni tekst) koji u ponovnom izboru ne ispune uvjete za izbor u isto ili više zva­nje zadržavaju to zva­nje pet godina od dana stupa­nja na snagu Zakona o visokim učilištima (»Narodne novine«, br. 96/93).

5) Nastavnici u znanstveno-nastavnom zva­nju redovitog profesora koji su ponovno izabrani u znanstveno-nastavno zva­nje redovitog profesora prema odredbama ovoga Zakona, stječu to zva­nje kao trajno.«

3. Podnosite­lj prijedloga smatra da je odredba članka 163. stavka 2. Zakona u nesuglasnosti s člancima 3. i 68. stavkom 1. Ustava, jer redovite profesore, koji su to zva­nje stekli kao trajno prema ranije važećim zakonima, podvrgava obvezi ponovnog izbora u isto zva­nje i time im oduzima pravo na trajnost ­njihova prethodnim zakonima stečenog prava.

Osoba koja je izabrana za redovitog profesora, ističe predlagate­lj, prema ranijim je propisima jedino podlije­gala provedbi postupka ocje­njiva­nja nastavnika svakih pet godina, u ci­lju donoše­nja ocjene obav­lja li nastavnik uspješno odgojno-obrazovni rad (članak 125. stavak 2. Zakona o usmjerenom obrazova­nju, »Narodne novine«, broj 20/82, 28/83, 12/85, 19/86, 31/89, 57/89, 47/90, 11/91 – pročišćeni tekst, 19/92, 27/93). To, dakle, nije bio postupak ponovnog izbora u znanstveno-nastavno zva­nje redovitog profesora, već samo postupak radi utvrđe­nja ispu­njava li osoba pedagoške i druge uvjete potrebne za obav­lja­nje poslova nastavnika, budući da joj je zva­nje redovitog profesora zakonom bilo priznato kao trajno.

Predlagate­lj stoga smatra da postoje opravdani razlozi za ispi­tiva­nje ustavnosti odredbe članka 163. stavka 2. Zakona. Njome se, ističe predlagate­lj, neposredno zadire u stalnost i trajnost znan­stveno-nastavnog zva­nja redovitog profesora. Redoviti su profesori, naime, to zva­nje već prethodno trajno stekli u postupcima provedenima sukladno odredbama ranije­g Zakona o usmjerenom obrazova­nju. Osporenom odredbom članka 163. stavka 2. novog Zakona neposredno se zadire u trajnost i stalnost dotičnog zva­nja, jer se redovite profesore zakonski prisi­ljava na ponovni izbor u isto to zva­nje, čime se neposredno zadire u osnovna prava koja proizlaze iz ustavne odredbe o slobodi znanstvenog stva­ralašt­va. Zadiranjem u prava koja proizlaze iz ustavnog jamstva na slobodu znanstvenog stvaralaštva neposredno se vrijeđa i načelo vladavine prava iz članka 3. Ustava, kao jedna od najviših vrednota ustavnopravnog poretka Republike Hrvatske.

4. Osporavana odredba članka 163. stavka 2. Zakona već je bila predmet ustavnosudske ocjene. U svojoj odluci broj: U-I-902/1999 od 26. siječ­nja 2000. godine (»Narodne novine«, broj 14/2000) Ustavni sud nije prihvatio prijedlog tadaš­nje­g predlagate­lja za pokreta­nje postupka ocjene suglasnosti osporavane odredbe s Ustavom, zauzevši pravno stajalište, a s obzirom na tadaš­nje ospo­ravajuće razloge predlagate­lja, kako osporavana odredba nije u nesuglasju s odredbom članka 68. stavka 1. Ustava o slobodi znan­stvenog stvaralaštva, ocijenivši da se neposredno na teme­lju osporavane odredbe ne predviđa oduzima­nje znanstveno-nastavnog zva­nja niti jednom sveučilišnom nastavniku, niti se sveučilišni nastavnici, izabrani u određeno znanstveno-nastavno zva­nje prema odredbama ranije­g zakona, stav­ljaju u nejednak pravni položaj u odnosu prema sveučilišnim nastavnicima biranima prema odredbama novog Zakona.

Međutim, iako je nedvojbeno da se osporavanom odredbom Zakona ne oduzimaju neposredno znanstveno-nastavna zva­nja sveučilišnim nastavnicima, ­njome se izrijekom propisuje obveza ponovnog izbora (reizbora) svih nastavnika izabranih prema ranije donesenim propisima, i to u rokovima i na način određen odredbama (novog) Zakona. Obveza reizbora, propisana osporavanom odredbom članka 163. stavka 2. Zakona odnosi se, prema tome, na sve sveučilišne nastavnike, pa i na one koji su teme­ljem ranije­g zakona u pojedina zva­nja izabrani trajno. Nada­lje, osporavana odredba, zajedno s ostalim odredbama istog članka, otvara mogućnost da se prethodno trajno stečeno zva­nje u postupku reizbora može izgubiti (stavak 3.), što u konačnici otvara da­lj­nju mogućnost prestanka – dotada stalnog – radnog odnosa na sveučilištu (stavak 4.).

Slijedom iznijetoga, uslijed propisiva­nja obvezatnog reizbora sveučilišnih nastavnika u ista zva­nja u koja su teme­ljem odredaba ranije važećih zakona izabrani trajno, s otvorenom pravnom i faktičnom mogućnošću ­njihova gubitka, kao i gubitka radnog odnosa na sveučilištu, postoji sum­nja u suglasnost osporavane odredbe s načelom vladavine prava sadržanim u članku 3. Ustava sa stajališta zadira­nja zakonodavaca u osnovni sadržaj ustavnog prava na autonomiju sveučilišta, zajamčenog člankom 67. stavkom 1. Ustava.

S obzirom na postoja­nje sum­nje u suglasnost s Ustavom osporavane odredbe, Sud je služeći se ovlašte­njem danim na teme­lju članka 36. stavka 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 99/99, u da­lj­njem tekstu: Ustavni zakon), sam pokrenuo postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom odredaba članka 163. stavaka 3. i 5. Zakona. Ovo stoga što osporavani stavci predstav­ljaju razradu odredbe o obvezatnom reizboru svih sveučilišnih nastavnika, uk­ljučujući redovite profesore, sadržane u osporavanom članku 163. stavka 2. Zakona, pa su time u logičnoj i smislenoj vezi s odredbom u čije se suglasje s Ustavom sum­nja.

Prijedlog je osnovan.

5. Neposredno mjerodavne za ocjenu ustavnosti članka 163. stavaka 2., 3. i 5. Zakona jesu odredbe članka 3. i članka 67. stav­ka 1. Ustava Republike Hrvatske.

Odredba članka 3. Ustava utvrđuje načelo vladavine prava kao najvišu vrednotu ustavnopravnog poretka Republike.

Odredba članka 67. stavka 1. Ustava jamči autonomiju sveu­čilišta.

6. U točki II. odluke broj: U-I-902/1999 od 26. siječ­nja 2000. godine, Ustavni sud zauzeo je stajalište da Ustavom zajamčenu autonomiju sveučilišta uživa, između ostalih, i svaki djelatnik određene znanosti unutar cjelokupnog sveučilišnog i/ili znanstvenog sustava u Republici Hrvatskoj. To stoga što sveučilište djeluje kao posebna vrsta znanstvene zajednice, jer je ­nje­gova zadaća – za razliku od svih drugih institucionalnih oblika znanstvenog rada – da razvija cjelinu znanosti, a da se taj razvoj odvija u kritičkoj raspravi sa studentima (napose poslijediplomantima).

Slijedom toga, autonomija sveučilišta po prirodi stvari ima posebno znače­nje za položaj onih sveučilišnih nastavnika koji su stekli najviša zakonom ustanov­ljena znanstveno-nastavna zva­nja. Ti nastavnici uživaju poseban položaj kako u odnosu prema sveučilišnim nastavnicima u svim ostalim znanstveno-nastavnim zva­njima, tako i u odnosu prema znanstvenoj zajednici u cjelini. Pravni poredak, koji svojim ustavom jamči autonomiju sveučilišta, dužan je osigurati ­njihov autonoman položaj u odnosu prema znanstvenoj zajednici propisiva­njem zakonskih pretpostavki kojima im se omogućava da u znanstvenoj zajednici slobodno iznose svoja stajališta, bez rizika za svoje stečeno zva­nje i svoje zaposle­nje. Autonomijom sveučilišta štiti se dakle, ­njihov položaj, jer će samo pod ustavnom zaštitom sveučilišne autonomije oni biti spremni braniti svoja stajališta snagom argumenata i na taj način doprinositi razvoju znanosti na sveučilištu. Sloboda iznoše­nja vlastitih stajališta, sloboda suprotstav­lja­nja argumenata, kritičko rasprav­lja­nje sa studentima te, općenito, sloboda znanstvene kritike nužni su za razvoj znanosti na sveučilištu. Stoga je autonoman položaj sveučilišnih nastavnika, koji su stekli najviše stup­njeve znanstveno-nastavnih zva­nja, u interesu znanstvene zajednice i zato je nužno da ti sveučilišni nastavnici uživaju trajnost stečenog znanstveno-nastavnog zva­nja i stalnost zaposle­nja.

Koja će znanstveno-nastavna zva­nja biti proglašena najvi­ši­ma, odnosno kojem će znanstveno-nastavnom zva­nju (ili zva­njima) na sveučilištu biti priznata i zajamčena trajnost, uz koju se vezuje i stalnost zaposle­nja sveučilišnog nastavnika, ovisi o nacionalnom zakonodavstvu svake pojedine zem­lje. U ­njemačkom pravnom poretku, primjerice, trajnost zva­nja i stalnost zaposle­nja za­jam­čena je onim sveučilišnim nastavnicima koji su izabrani za pro­fesore, pri čemu profesori imaju nekoliko rangova. U američ­kom pravnom poretku, primjerice, sveučilište je u pravilu dužno ponuditi sveučilišnom nastavniku s preko pet godina službe stalno zaposle­nje bez obzira na zva­nje, no tenure se u praksi u pravilu vezuje uz sveučilišne nastavnike u zva­nju koje odgovara izvanrednom profesoru (Associate Professor).

U Hrvatskoj se trajnost zva­nja i stalnost zaposle­nja tradicionalno vezuju uz sveučilišnog nastavnika u znanstveno-nastavnom zva­nju redovitog profesora. Tako je Zakon o usmjerenom obrazova­nju iz 1982. godine, koji je prethodio Zakonu o visokim učilištima iz 1993. godine, ustanovio traja­nje znanstveno-nastavnog zva­nja profesora (od 1986. godine: redovnog profesora)¹ bez ikakvog vremenskog ograniče­nja. Istodobno, on nije predvidio obvezu ponovnog izbora u zva­nje profesora, čime je otklonio i mogućnost ­nje­gova naknadnog gubitka u postupku reizbora.

Trajnost zva­nja redovitog profesora, koja je bila utvrđena Zakonom o usmjerenom obrazova­nju, Sud smatra važnom pravnom či­njenicom za ocjenu ustavnosti članka 163. stavka 2. Zakona s aspekta ustavnog jamstva autonomije sveučilišta. Zaštita trajnosti prethodno stečenog zva­nja, naime, u konkretnom se slučaju razmatra u odnosu prema zva­nju redovitog profesora, koje je najviše znanstveno-nastavno zva­nje u pravnom poretku Republike Hrvatske. Za razliku od sveučilišnih nastavnika u svim ostalim znanstveno-nastavnim zva­njima, koji po prirodi stvari podliježu da­lj­njim postupcima izbora, a time i pravilima konkurencije i natjeca­nja na sveučilištu, samo sveučilišni nastavnik u zva­nju redovitog profesora više ne može napredovati na ­ljestvici znanstveno-nastavnih zva­nja, jer je prethodno već postigao najviši mogući stupa­nj sveučilišnog zva­nja. Slijedom toga, sveučilište kao posebna znanstvena zajednica, kojemu je svrha razvija­nje cjeline znanosti u kritičkoj raspravi sa studentima, može autonomno djelovati samo ako pravni poredak osigura, zajamči i zaštiti individualnu autonomiju redovitih profesora putem osigura­nja stalnosti ­njihova zaposle­nja i trajnosti ­njihova znanstveno-nastavnog zva­nja.

Iz prethodnih je navoda razvidno da se pravo na trajnost znanstveno-nastavnog zva­nja redovitog profesora, kao i pravo na stalnost zaposle­nja redovitih profesora na sveučilištu, po svojoj pravnoj prirodi ne mogu smatrati individualnim (­ljudskim) pravima koja bi, sama za sebe, imala kvalitetu stečenih prava pripa­dajućih pojedincu, te koja bi, sukladno tome, po prirodi stvari bila zaštićena i u razdob­ljima promjena zakonskih režima. Međutim, polazeći od sadržaja članka 67. stavka 1. Ustava, Sud utvrđuje da je vrijednost sigurnosti položaja pojedinog sveučilišnog nastavnika u najvišem znanstveno-nastavnom zva­nju važnija za autonomiju sveučilišta i mogućnost ­nje­gova razvoja no što su eventualni dobici koji bi mogli biti postignuti propisiva­njem obveze ­njihova podvrgava­nja reizboru u isto zva­nje uvijek kad se mije­nja zakonodavni režim (eliminacija nekvalificiranih nastavnika, i slično). Stoga ustavno jamstvo autonomije sveučilišta zahtijeva da podredno budu zaštićena i sva na zakonu zasnovana prava sveučilišnih nastavnika, što uk­ljučuje i obvezu zaštite zatečenog sta­nja tih prava u situaciji donoše­nja novog zakona kojim se mije­nja dotadaš­nje zakonsko uređe­nje. U tom je smislu Sud zauzeo načelno stajalište da svako sta­nje koje je na sveučilištu zatečeno, a u funkciji je ostvariva­nja autonomije sveučilišta iz članka 67. stavka 1. Ustava i potica­nja razvitka znanosti iz članka 68. stavka 2. Ustava – pod uvjetom da nije neracionalno i da nije u sukobu s drugim Ustavom zaštićenim vrijednostima – novim zakonom i samo mora biti zaštićeno.

Nasuprot tome, osporavane prijelazne odredbe članka 163. stavaka 2. i 3. novog Zakona – protivno dotadaš­njem zakonodavnom sta­nju – na ponovni su izbor u isto zva­nje generalno obvezale i sve redovite profesore, otvarajući mogućnost da oni izgube stečena znanstveno-nastavna zva­nja, ali i radna mjesta na sveu­čili­štu. Slijedom toga, Sud utvrđuje da le­galna svrha navedenih osporavanih odredaba Zakona nije u funkciji ostvariva­nja autonomije sveučilišta niti je u funkciji potica­nja razvitka znanosti. Osporavane odredbe članka 163. stavaka 2., 3. i 5. Zakona protivne su pret­hodno opisanom načelu obvezatnosti zaštite zatečenog sta­nja, to jest sta­nja u kojem su se u vrijeme donoše­nja novog Zakona o visokim učilištima zatekli sveučilišni nastavnici u znanstveno-nastavnom zva­nju redovitih profesora. Time su povrijeđene teme­ljne vrijednosti sveučilišne i/ili znanstvene zajednice, a time i ustavno jamstvo autonomije sveučilišta iz članka 67. stavka 1. Ustava.

7. Polazeći od sadržaja autonomije sveučilišta navedenog u točki 6. ove odluke, Sud je ukinuo dio odredbe članka 163. stavka 2. Zakona koji se odnosi na obvezu da se i redoviti profesori podvrgnu postupku ponovnog izbora u isto zva­nje prema odredbama novog Zakona. Utvrdivši nesuglasnost dijela odredbe članka 163. stavka 2. Zakona s odredbom članka 67. stavka 1. Ustava, Sud je sam pokrenuo postupak i ukinuo kao suvišan dio odredbe stavka 5. članka 163. Zakona koji određuje obvezu redovitih profesora, izabranih teme­ljem Zakona o usmjerenom obra­zo­va­nju, da se podvrgnu ponovnom izboru prema odredbama novog Zakona u visokim učilištima. Konačno, Sud je kao suvišan ukinuo i dio odredbe članka 163. stavka 3. Zakona o dijelu koji se odnosi na redovite profesore, jer je dispozicija te pravne norme e­gzistencijalno vezana uz ukinuti dio odredbe članka 163. stavka 2. Zakona.

8. Sud posebno naglašava da se stajališta o trajnosti i stalnosti zva­nja i zaposle­nja sveučilišnih nastavnika u najvišim znanstveno-nastavnim zva­njima, kao jednom od izraza autonomije sveučilišta, izražena u ovoj odluci, ne odnose na pravo zakonodavca da propiše pretpostavke za pokreta­nje i vođe­nje postupka oduzima­nja svih znanstvenih i/ili znanstveno-nastavnih zva­nja te raskida radnog odnosa na sveučilištu u pojedinačnim slučajevima zbog ­njihova nezakonitog ili na drugi način pravno neva­ljanog stjeca­nja odnosno zbog djelova­nja nastavnika protivno zakonom utvrđenim pravilima radnog odnosa na sveučilištu. U tom je smislu osobito važno u posebnom zakonu, kojim se uređuje položaj visokih učilišta, izrijekom propisati pretpostavke za prestanak radnog odnosa sveučilišnih nastavnika (poglavito onih u najvišim znanstveno-nastavnim zva­njima), jer na to zakonodavca obvezuje autonomni ustavni položaj sveučilišta, kao ustanove koja obav­lja jednu od najvažnijih javnih službi u društvu.

9. Napos­ljetku, Sud upozorava da se u odredbi članka 163. stavka 2. Zakona riječi »prema ranije donesenim propisima« i  »po odredbama ranije donesenih propisa« moraju tumačiti restriktivno, jer su za prosuđiva­nje postupaka izbora i ocje­njiva­nja nastavnika, te utvrđiva­nja ­njihova statusa, mjerodavni samo ranije važeći zakoni, a ne i drugi propisi.

10. U odluci broj: U-I-902/1999 od 3. srp­nja 2000. (»Narodne novine«, broj 67/2000), Ustavni sud odgodio je do 31. prosinca 2000. godine prestanak važe­nja pojedinih ukinutih odredaba Zakona o visokim učilištima zbog potrebe prilagodbe sustava visokih učilišta izreci odluke broj: U-I-902/1999 od 26. siječ­nja 2000. godine. Budući da ukida­nje pojedinih dijelova odredaba članka 163. Zakona ne dovodi do potrebe prilagodbe sustava visokih učilišta izreci ove odluke, u konkretnom slučaju Sud nije odredio ­njezin odgodni učinak.

11. Slijedom navedenog, na teme­lju odredbe članka 53. stav­ka 1. Ustavnog zakona, riješeno je kao u izreci.

Broj: U-I-843/2000
Zagreb, 13. rujna 2000.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
dr. sc. Smi­ljko Sokol, v. r.