1874
Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Smiljko Sokol, predsjednik
Suda, te suci Velimir Belajec, Marijan Hranjski, Petar Klarić, Jurica Malčić,
Ivan Matija, Ivan Mrkonjić, Jasna Omejec, Emilija Rajić, Vice Vukojević i
Milan Vuković, u povodu prijedloga za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom, na
sjednici održanoj dana 13. rujna 2000. godine, donio je
Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 163. stavka
2., 3. i 5. Zakona o visokim učilištima (»Narodne novine«, broj 96/93, 34/94,
48/95, 29/96, 54/96, 59/96 – pročišćeni tekst, 14/2000, 67/2000), te se
ukidaju:
– odredba stavka 2. u dijelu koji se odnosi na redovite profesore,
– odredba stavka 3. u dijelu koji glasi: »ili redovitog profesora«,
– odredba stavka 5. u dijelu koji glasi: »koji su ponovno izabrani u
znanstveno-nastavno zvanje redovitog profesora prema odredbama ovoga Zakona.«
Obrazloženje
1. Prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti odredbe članka
163. stavka 2. Zakona o visokim učilištima (»Narodne novine«, broj 96/93,
34/94, 48/95, 29/96, 54/96, 59/96 – pročišćeni tekst, 14/2000, 67/2000; u daljnjem
tekstu: Zakon) podnio je prof. dr. Anđelko Runjić, sveučilišni profesor iz
Zagreba.
2. Odredbe članka 163. stavka 2., 3. i 5. glase:
»2) Svi nastavnici izabrani prema ranije donesenim propisima
podliježu ponovnom izboru prema odredbama ovoga Zakona, ali ne prije isteka
roka na koji su izabrani po odredbama ranije donesenih propisa, odnosno prije
isteka roka za ocjenjivanje nastavnika po odredbama ranije donesenih propisa.
3) Nastavnici u
znanstveno-nastavnom zvanju docenta, izvanrednog profesora ili redovitog
profesora, birani u to zvanje u skladu s odredbama Zakona o usmjerenom
obrazovanju (»Narodne novine«, br. 11/91. – pročišćeni tekst) koji u ponovnom
izboru ne ispune uvjete za izbor u isto ili više zvanje zadržavaju to zvanje
pet godina od dana stupanja na snagu Zakona o visokim učilištima (»Narodne
novine«, br. 96/93).
5) Nastavnici u
znanstveno-nastavnom zvanju redovitog profesora koji su ponovno izabrani u
znanstveno-nastavno zvanje redovitog profesora prema odredbama ovoga Zakona,
stječu to zvanje kao trajno.«
3. Podnositelj prijedloga
smatra da je odredba članka 163. stavka 2. Zakona u nesuglasnosti s člancima 3.
i 68. stavkom 1. Ustava, jer redovite profesore, koji su to zvanje stekli kao
trajno prema ranije važećim zakonima, podvrgava obvezi ponovnog izbora u isto
zvanje i time im oduzima pravo na trajnost njihova prethodnim zakonima stečenog
prava.
Osoba koja je izabrana za
redovitog profesora, ističe predlagatelj, prema ranijim je propisima jedino
podlijegala provedbi postupka ocjenjivanja nastavnika svakih pet godina, u
cilju donošenja ocjene obavlja li nastavnik uspješno odgojno-obrazovni rad (članak
125. stavak 2. Zakona o usmjerenom obrazovanju, »Narodne novine«, broj 20/82,
28/83, 12/85, 19/86, 31/89, 57/89, 47/90, 11/91 – pročišćeni tekst, 19/92,
27/93). To, dakle, nije bio postupak ponovnog izbora u znanstveno-nastavno zvanje
redovitog profesora, već samo postupak radi utvrđenja ispunjava li osoba
pedagoške i druge uvjete potrebne za obavljanje poslova nastavnika, budući da
joj je zvanje redovitog profesora zakonom bilo priznato kao trajno.
Predlagatelj stoga smatra da postoje opravdani razlozi za ispitivanje
ustavnosti odredbe članka 163. stavka 2. Zakona. Njome se, ističe predlagatelj,
neposredno zadire u stalnost i trajnost znanstveno-nastavnog zvanja redovitog
profesora. Redoviti su profesori, naime, to zvanje već prethodno trajno stekli
u postupcima provedenima sukladno odredbama ranijeg Zakona o usmjerenom
obrazovanju. Osporenom odredbom članka 163. stavka 2. novog Zakona neposredno
se zadire u trajnost i stalnost dotičnog zvanja, jer se redovite profesore
zakonski prisiljava na ponovni izbor u isto to zvanje, čime se neposredno
zadire u osnovna prava koja proizlaze iz ustavne odredbe o slobodi znanstvenog
stvaralaštva. Zadiranjem u prava koja proizlaze iz ustavnog jamstva na
slobodu znanstvenog stvaralaštva neposredno se vrijeđa i načelo vladavine prava
iz članka 3. Ustava, kao jedna od najviših vrednota ustavnopravnog poretka
Republike Hrvatske.
4. Osporavana odredba članka 163. stavka 2. Zakona već je bila predmet
ustavnosudske ocjene. U svojoj odluci broj: U-I-902/1999 od 26. siječnja 2000.
godine (»Narodne novine«, broj 14/2000) Ustavni sud nije prihvatio prijedlog
tadašnjeg predlagatelja za pokretanje postupka ocjene suglasnosti
osporavane odredbe s Ustavom, zauzevši pravno stajalište, a s obzirom na tadašnje
osporavajuće razloge predlagatelja, kako osporavana odredba nije u nesuglasju
s odredbom članka 68. stavka 1. Ustava o slobodi znanstvenog stvaralaštva,
ocijenivši da se neposredno na temelju osporavane odredbe ne predviđa oduzimanje
znanstveno-nastavnog zvanja niti jednom sveučilišnom nastavniku, niti se sveučilišni
nastavnici, izabrani u određeno znanstveno-nastavno zvanje prema odredbama
ranijeg zakona, stavljaju u nejednak pravni položaj u odnosu prema sveučilišnim
nastavnicima biranima prema odredbama novog Zakona.
Međutim, iako je nedvojbeno
da se osporavanom odredbom Zakona ne oduzimaju neposredno znanstveno-nastavna
zvanja sveučilišnim nastavnicima, njome se izrijekom propisuje obveza
ponovnog izbora (reizbora) svih nastavnika izabranih prema ranije donesenim
propisima, i to u rokovima i na način određen odredbama (novog) Zakona. Obveza
reizbora, propisana osporavanom odredbom članka 163. stavka 2. Zakona odnosi
se, prema tome, na sve sveučilišne nastavnike, pa i na one koji su temeljem
ranijeg zakona u pojedina zvanja izabrani trajno. Nadalje, osporavana
odredba, zajedno s ostalim odredbama istog članka, otvara mogućnost da se
prethodno trajno stečeno zvanje u postupku reizbora može izgubiti (stavak 3.),
što u konačnici otvara daljnju mogućnost prestanka – dotada stalnog – radnog
odnosa na sveučilištu (stavak 4.).
Slijedom iznijetoga, uslijed
propisivanja obvezatnog reizbora sveučilišnih nastavnika u ista zvanja u koja
su temeljem odredaba ranije važećih zakona izabrani trajno, s otvorenom
pravnom i faktičnom mogućnošću njihova gubitka, kao i gubitka radnog odnosa na
sveučilištu, postoji sumnja u suglasnost osporavane odredbe s načelom
vladavine prava sadržanim u članku 3. Ustava sa stajališta zadiranja
zakonodavaca u osnovni sadržaj ustavnog prava na autonomiju sveučilišta, zajamčenog
člankom 67. stavkom 1. Ustava.
S obzirom na postojanje sumnje
u suglasnost s Ustavom osporavane odredbe, Sud je služeći se ovlaštenjem danim
na temelju članka 36. stavka 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike
Hrvatske (»Narodne novine«, broj 99/99, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon),
sam pokrenuo postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom odredaba članka 163.
stavaka 3. i 5. Zakona. Ovo stoga što osporavani stavci predstavljaju razradu
odredbe o obvezatnom reizboru svih sveučilišnih nastavnika, uključujući
redovite profesore, sadržane u osporavanom članku 163. stavka 2. Zakona, pa su
time u logičnoj i smislenoj vezi s odredbom u čije se suglasje s Ustavom sumnja.
Prijedlog je osnovan.
5. Neposredno mjerodavne za
ocjenu ustavnosti članka 163. stavaka 2., 3. i 5. Zakona jesu odredbe članka 3.
i članka 67. stavka 1. Ustava Republike Hrvatske.
Odredba članka 3. Ustava utvrđuje
načelo vladavine prava kao najvišu vrednotu ustavnopravnog poretka Republike.
Odredba članka 67. stavka 1.
Ustava jamči autonomiju sveučilišta.
6. U točki II. odluke broj:
U-I-902/1999 od 26. siječnja 2000. godine, Ustavni sud zauzeo je stajalište da
Ustavom zajamčenu autonomiju sveučilišta uživa, između ostalih, i svaki
djelatnik određene znanosti unutar cjelokupnog sveučilišnog i/ili znanstvenog
sustava u Republici Hrvatskoj. To stoga što sveučilište djeluje kao posebna
vrsta znanstvene zajednice, jer je njegova zadaća – za razliku od svih drugih
institucionalnih oblika znanstvenog rada – da razvija cjelinu znanosti, a da se
taj razvoj odvija u kritičkoj raspravi sa studentima (napose
poslijediplomantima).
Slijedom toga, autonomija
sveučilišta po prirodi stvari ima posebno značenje za položaj onih sveučilišnih
nastavnika koji su stekli najviša zakonom ustanovljena znanstveno-nastavna zvanja.
Ti nastavnici uživaju poseban položaj kako u odnosu prema sveučilišnim
nastavnicima u svim ostalim znanstveno-nastavnim zvanjima, tako i u odnosu
prema znanstvenoj zajednici u cjelini. Pravni poredak, koji svojim ustavom jamči
autonomiju sveučilišta, dužan je osigurati njihov autonoman položaj u odnosu
prema znanstvenoj zajednici propisivanjem zakonskih pretpostavki kojima im se
omogućava da u znanstvenoj zajednici slobodno iznose svoja stajališta, bez rizika
za svoje stečeno zvanje i svoje zaposlenje. Autonomijom sveučilišta štiti se
dakle, njihov položaj, jer će samo pod ustavnom zaštitom sveučilišne
autonomije oni biti spremni braniti svoja stajališta snagom argumenata i na taj
način doprinositi razvoju znanosti na sveučilištu. Sloboda iznošenja vlastitih
stajališta, sloboda suprotstavljanja argumenata, kritičko raspravljanje sa
studentima te, općenito, sloboda znanstvene kritike nužni su za razvoj znanosti
na sveučilištu. Stoga je autonoman položaj sveučilišnih nastavnika, koji su
stekli najviše stupnjeve znanstveno-nastavnih zvanja, u interesu znanstvene
zajednice i zato je nužno da ti sveučilišni nastavnici uživaju trajnost stečenog
znanstveno-nastavnog zvanja i stalnost zaposlenja.
Koja će znanstveno-nastavna
zvanja biti proglašena najvišima, odnosno kojem će znanstveno-nastavnom zvanju
(ili zvanjima) na sveučilištu biti priznata i zajamčena trajnost, uz koju se
vezuje i stalnost zaposlenja sveučilišnog nastavnika, ovisi o nacionalnom
zakonodavstvu svake pojedine zemlje. U njemačkom pravnom poretku, primjerice,
trajnost zvanja i stalnost zaposlenja zajamčena je onim sveučilišnim
nastavnicima koji su izabrani za profesore, pri čemu profesori imaju nekoliko
rangova. U američkom pravnom poretku, primjerice, sveučilište je u pravilu dužno
ponuditi sveučilišnom nastavniku s preko pet godina službe stalno zaposlenje
bez obzira na zvanje, no tenure se u praksi u pravilu vezuje uz sveučilišne
nastavnike u zvanju koje odgovara izvanrednom profesoru (Associate
Professor).
U Hrvatskoj se trajnost zvanja i stalnost zaposlenja tradicionalno
vezuju uz sveučilišnog nastavnika u znanstveno-nastavnom zvanju redovitog
profesora. Tako je Zakon o usmjerenom obrazovanju iz 1982. godine, koji je
prethodio Zakonu o visokim učilištima iz 1993. godine, ustanovio trajanje
znanstveno-nastavnog zvanja profesora (od 1986. godine: redovnog profesora)1 bez ikakvog
vremenskog ograničenja. Istodobno, on nije predvidio obvezu ponovnog izbora u
zvanje profesora, čime je otklonio i mogućnost njegova naknadnog gubitka u
postupku reizbora.
Trajnost zvanja redovitog profesora, koja je bila utvrđena Zakonom o
usmjerenom obrazovanju, Sud smatra važnom pravnom činjenicom za ocjenu
ustavnosti članka 163. stavka 2. Zakona s aspekta ustavnog jamstva autonomije
sveučilišta. Zaštita trajnosti prethodno stečenog zvanja, naime, u konkretnom
se slučaju razmatra u odnosu prema zvanju redovitog profesora, koje je najviše
znanstveno-nastavno zvanje u pravnom poretku Republike Hrvatske. Za razliku od
sveučilišnih nastavnika u svim ostalim znanstveno-nastavnim zvanjima, koji po
prirodi stvari podliježu daljnjim postupcima izbora, a time i pravilima
konkurencije i natjecanja na sveučilištu, samo sveučilišni nastavnik u zvanju
redovitog profesora više ne može napredovati na ljestvici znanstveno-nastavnih
zvanja, jer je prethodno već postigao najviši mogući stupanj sveučilišnog zvanja.
Slijedom toga, sveučilište kao posebna znanstvena zajednica, kojemu je svrha
razvijanje cjeline znanosti u kritičkoj raspravi sa studentima, može autonomno
djelovati samo ako pravni poredak osigura, zajamči i zaštiti individualnu
autonomiju redovitih profesora putem osiguranja stalnosti njihova zaposlenja
i trajnosti njihova znanstveno-nastavnog zvanja.
Iz prethodnih je navoda
razvidno da se pravo na trajnost znanstveno-nastavnog zvanja redovitog
profesora, kao i pravo na stalnost zaposlenja redovitih profesora na sveučilištu,
po svojoj pravnoj prirodi ne mogu smatrati individualnim (ljudskim) pravima
koja bi, sama za sebe, imala kvalitetu stečenih prava pripadajućih pojedincu,
te koja bi, sukladno tome, po prirodi stvari bila zaštićena i u razdobljima
promjena zakonskih režima. Međutim, polazeći od sadržaja članka 67. stavka 1.
Ustava, Sud utvrđuje da je vrijednost sigurnosti položaja pojedinog sveučilišnog
nastavnika u najvišem znanstveno-nastavnom zvanju važnija za autonomiju sveučilišta
i mogućnost njegova razvoja no što su eventualni dobici koji bi mogli biti
postignuti propisivanjem obveze njihova podvrgavanja reizboru u isto zvanje
uvijek kad se mijenja zakonodavni režim (eliminacija nekvalificiranih
nastavnika, i slično). Stoga ustavno jamstvo autonomije sveučilišta zahtijeva
da podredno budu zaštićena i sva na zakonu zasnovana prava sveučilišnih
nastavnika, što uključuje i obvezu zaštite zatečenog stanja tih prava u
situaciji donošenja novog zakona kojim se mijenja dotadašnje zakonsko uređenje.
U tom je smislu Sud zauzeo načelno stajalište da svako stanje koje
je na sveučilištu zatečeno, a u funkciji je ostvarivanja autonomije sveučilišta
iz članka 67. stavka 1. Ustava i poticanja razvitka znanosti iz članka 68.
stavka 2. Ustava – pod uvjetom da nije neracionalno i da nije u sukobu s drugim
Ustavom zaštićenim vrijednostima – novim zakonom i samo mora biti zaštićeno.
Nasuprot tome, osporavane prijelazne odredbe članka 163. stavaka 2. i 3.
novog Zakona – protivno dotadašnjem zakonodavnom stanju – na ponovni su izbor
u isto zvanje generalno obvezale i sve redovite profesore, otvarajući mogućnost
da oni izgube stečena znanstveno-nastavna zvanja, ali i radna mjesta na sveučilištu.
Slijedom toga, Sud utvrđuje da legalna svrha navedenih osporavanih odredaba
Zakona nije u funkciji ostvarivanja autonomije sveučilišta niti je u funkciji
poticanja razvitka znanosti. Osporavane odredbe članka 163. stavaka 2., 3. i
5. Zakona protivne su prethodno opisanom načelu obvezatnosti zaštite zatečenog
stanja, to jest stanja u kojem su se u vrijeme donošenja novog Zakona o
visokim učilištima zatekli sveučilišni nastavnici u znanstveno-nastavnom zvanju
redovitih profesora. Time su povrijeđene temeljne vrijednosti sveučilišne
i/ili znanstvene zajednice, a time i ustavno jamstvo autonomije sveučilišta iz članka
67. stavka 1. Ustava.
7. Polazeći od sadržaja autonomije sveučilišta navedenog u točki 6. ove
odluke, Sud je ukinuo dio odredbe članka 163. stavka 2. Zakona koji se odnosi
na obvezu da se i redoviti profesori podvrgnu postupku ponovnog izbora u isto
zvanje prema odredbama novog Zakona. Utvrdivši nesuglasnost dijela odredbe članka
163. stavka 2. Zakona s odredbom članka 67. stavka 1. Ustava, Sud je sam
pokrenuo postupak i ukinuo kao suvišan dio odredbe stavka 5. članka 163. Zakona
koji određuje obvezu redovitih profesora, izabranih temeljem Zakona o
usmjerenom obrazovanju, da se podvrgnu ponovnom izboru prema odredbama novog
Zakona u visokim učilištima. Konačno, Sud je kao suvišan ukinuo i dio odredbe članka
163. stavka 3. Zakona o dijelu koji se odnosi na redovite profesore, jer je
dispozicija te pravne norme egzistencijalno vezana uz ukinuti dio odredbe članka
163. stavka 2. Zakona.
8. Sud posebno naglašava da se stajališta o trajnosti i stalnosti zvanja
i zaposlenja sveučilišnih nastavnika u najvišim znanstveno-nastavnim zvanjima,
kao jednom od izraza autonomije sveučilišta, izražena u ovoj odluci, ne odnose
na pravo zakonodavca da propiše pretpostavke za pokretanje i vođenje postupka
oduzimanja svih znanstvenih i/ili znanstveno-nastavnih zvanja te raskida
radnog odnosa na sveučilištu u pojedinačnim slučajevima zbog njihova
nezakonitog ili na drugi način pravno nevaljanog stjecanja odnosno zbog
djelovanja nastavnika protivno zakonom utvrđenim pravilima radnog odnosa na
sveučilištu. U tom je smislu osobito važno u posebnom zakonu, kojim se uređuje
položaj visokih učilišta, izrijekom propisati pretpostavke za prestanak radnog
odnosa sveučilišnih nastavnika (poglavito onih u najvišim znanstveno-nastavnim
zvanjima), jer na to zakonodavca obvezuje autonomni ustavni položaj sveučilišta,
kao ustanove koja obavlja jednu od najvažnijih javnih službi u društvu.
9. Naposljetku, Sud
upozorava da se u odredbi članka 163. stavka 2. Zakona riječi »prema ranije
donesenim propisima« i »po odredbama
ranije donesenih propisa« moraju tumačiti restriktivno, jer su za prosuđivanje
postupaka izbora i ocjenjivanja nastavnika, te utvrđivanja njihova statusa,
mjerodavni samo ranije važeći zakoni, a ne i drugi propisi.
10. U odluci broj:
U-I-902/1999 od 3. srpnja 2000. (»Narodne novine«, broj 67/2000), Ustavni sud
odgodio je do 31. prosinca 2000. godine prestanak važenja pojedinih ukinutih
odredaba Zakona o visokim učilištima zbog potrebe prilagodbe sustava visokih učilišta
izreci odluke broj: U-I-902/1999 od 26. siječnja 2000. godine. Budući da ukidanje
pojedinih dijelova odredaba članka 163. Zakona ne dovodi do potrebe prilagodbe
sustava visokih učilišta izreci ove odluke, u konkretnom slučaju Sud nije
odredio njezin odgodni učinak.
11. Slijedom navedenog, na
temelju odredbe članka 53. stavka 1. Ustavnog zakona, riješeno je kao u
izreci.
Broj: U-I-843/2000
Zagreb, 13. rujna 2000.
USTAVNI SUD
REPUBLIKE HRVATSKE
Predsjednik
dr. sc. Smiljko Sokol, v. r.