USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1459

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Petar Klarić, pred­sjednik Suda, te suci Marijan Hra­njski, Mario Kos, Ivan Matija, Ivan Mrko­njić, Jasna Omejec, Že­ljko Potoč­njak, Agata Račan, Smi­ljko Sokol, Nevenka Šernhorst, Vice Vukojević i Milan Vuković, odlučujući o prijedlogu za pokreta­nje postupka za ocje­nu suglasnosti zakona s Ustavom, na sjednici održanoj 11. svib­nja 2004. godine, donio je

ODLUKU

I. Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom Za­kona o izboru predsjednika Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 22/92, 42/92 – ispravak i 71/97), te se ukidaju odredbe:

– članka 44. stavaka 1. i 2.,

– članka 47. stavka 1. u dijelu koji glasi: »kao i kandidat za predsjednika Republike koji je nezadovo­ljan takvom odlukom«.

II. Ne prihvaća se prijedlog za pokreta­nje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom cijelog Zakona iz točke I. ove izreke.

III. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

1. GONG, udruga iz Zagreba, zastupana po izvršnoj direktorici Aleksandri Kuratko (u da­lj­njem tekstu: predlagate­ljica) podnijela je prijedlog za pokreta­nje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 44. stavaka 1. i 2. Zakona o izboru predsjednika Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 22/92, 42/92– ispravak i 71/97, u da­lj­njem tekstu: Zakon o izboru predsjednika).

Predlagate­ljica je uz navedeni prijedlog podnijela i alternativ­ni prijedlog za pokreta­nje postupka i ukida­nje cijelog Zakona o izboru predsjednika.

Na temelju članka 38. stavka 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 49/02 – pročišćeni tekst), Ustavni sud je sam pokrenuo postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 47. stavka 1. Zakona o izboru predsjednika.

I.

2. Osporene odredbe članka 44. stavaka 1. i 2. Zakona o izboru predsjednika glase:

»Članak 44. (stavci 1. i 2.)

Politička stranka, dvije ili više političkih stranaka, odnosno birači koji su predložili kandidata za predsjednika Republike Hrvatske kao i kandidati za predsjednika Republike Hrvatske mogu podnijeti prigovor zbog nepravilnosti u postupku kandidira­nja.

Prigovor zbog nepravilnosti u postupku izbora može podnijeti samo ona politička stranka, dvije ili više političkih stranaka i birači o čijim se kandidatima glasovalo na izborima za predsjednika Republike kao i sami kandidati za predsjednika Republike o kojima se glasovalo«.

3. Predlagate­ljica smatra da osporeni članak 44. stavci 1. i 2. Zakona o izboru predsjednika nisu u suglasnosti s odredbom članka 91. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Repub­like Hrvatske, jer iz odredbe članka 91. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske proizlazi širi krug osoba ovlašten na pokreta­nje postupka radi zaštite izbornog prava ne­goli je to propisano odredbama Zakona o izboru predsjednika.

Nada­lje, predlagate­ljica se poziva na članak 47. Zakona o izboru predsjednika koji propisuje da protiv rješe­nja izbornog povjerenstva podnosite­lj prigovora kao i kandidat za predsjednika Republike koji je nezadovo­ljan takvom odlukom imaju pravo žalbe Ustavnom sudu Republike Hrvatske. Predlagate­ljica navodi da se prema odredbi članka 91. stavka 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske žalba podnosi putem nadležnog izbornog povjerenstva u roku 48 sati od dana kad je prim­ljeno pobijano rješe­nje kojim je riješeno o prigovoru. Osporenim odredbama Zakona o izboru predsjednika, međutim, biračima uopće nije omogućeno sudjelova­nje u postupcima koji prethode donoše­nju rješe­nja, pa oni to rješe­nje ne mogu niti primiti, čime im je uskraćeno pravo na ulaga­nje žalbe Ustavnom sudu.

Prijedlog je osnovan.

4. Neposredno mjerodavne za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 44. stavaka 1. i 2. Zakona o izboru predsjednika jesu odred­be članka 5. stavka 1., članka 83. stavka 2. i članka 131. stavka 2. Ustava Republike Hrvatske, koje propisuju:

»Članak 5. (stavak 1.)

U Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi s Ustavom i sa zakonom.

Članak 83. (stavak 2.)

Zakone (organski zakoni) kojima se razrađuju (...) izborni sustav (...) Hrvatski sabor donosi većinom glasova svih zastupnika.

Članak 131. (stavak 2.)

Ustavni zakon donosi se po postupku određenom za promje­nu Ustava«.

5. Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske je po sili članka 131. stavka 2. Ustava Republike Hrvatske propis koji ima pravnu snagu samog Ustava, jer se donosi i mije­nja u postupku u kojem se donosi i mije­nja Ustav Republike Hrvatske.

Nasuprot tome, Zakon o izboru predsjednika je po osnovi članka 83. stavka 2. Ustava organski zakon koji se donosi veći­nom glasova svih zastupnika, pa ima nižu pravnu snagu od Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.

Sukladno navedenom, uvažavajući odredbu članka 5. Ustava Republike Hrvatske, Zakon o izboru predsjednika mora biti u suglasnosti s Ustavom, ali i s mjerodavnim odredbama Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske koji ima snagu Ustava.

6. U postupcima vezanim uz izbore nadležnost Ustavnog suda utvrđena je člankom 128. alinejom 8. Ustava, koji propisuje da Ustavni sud nadzire ustavnost i zakonitost izbora i državnog referenduma i rješava izborne sporove koji nisu u djelokrugu sudova. Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske u odred­bama glave IX. (članci 87. do 96.) razrađuje nadležnost Ustavnog suda određenu člankom 128. alinejom 8. Ustava.

Člankom 91. stavkom 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske propisano je:

»Članak 91. (stavak 1.)

(1) Političke stranke, kandidati, najma­nje 100 birača ili najma­nje 5% birača izborne jedinice u kojoj se provode izbori imaju pravo protiv rješe­nja nadležnoga izbornog povjerenstva u zaštiti izbornog prava podnijeti žalbu Ustavnom sudu (izborni spor)«.

Prema navedenoj odredbi, pravo podnijeti žalbu Ustavnom sudu protiv rješe­nja nadležnog izbornog povjerenstva u zaštiti izbornog prava imaju:

1) političke stranke,

2) kandidati,

3) najma­nje 100 birača, ili

4) najma­nje 5% birača izborne jedinice u kojoj se provode izbori.

Nasuprot tome, osporena odredba članka 44. stavka 1. Zakona o izboru predsjednika propisuje da pravo podnijeti prigovor zbog nepravilnosti u postupku kandidira­nja, imaju:

1) politička stranka koja je predložila kandidata za predsjednika,

2) dvije ili više političkih stranaka koje su predložile kandidata za predsjednika,

3) birači koji su predložili kandidata za predsjednika,

4) kandidati za predsjednika.

Nada­lje, osporena odredba članka 44. stavka 2. Zakona o izboru predsjednika propisuje da pravo podnijeti prigovor u postupku izbora imaju:

1) samo ona politička stranka odnosno dvije ili više politič­kih stranaka o čijem se kandidatu glasovalo na izborima,

2) samo birači o čijim se kandidatima glasovalo na izborima,

3) samo kandidati za predsjednika o kojima se glasovalo.

U oba navedena slučaja zakonodavac je propisao uži krug ovlaštenika prava na podnoše­nje prigovora od onog propisanog mjerodavnom odredbom članka 91. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, kojim je pravo žalbe dano širem krugu ovlaštenika, i to:

1) svakoj političkoj stranci, a ne samo političkoj stranci ili političkim strankama koja je ili koje su predložile kandidata za predsjednika, odnosno ne samo onoj ili onima o čijem se kandidatu glasovalo na izborima,

2) svakom kandidatu za predsjednika,

3) biračima, pod uvjetom da je prigovor odnosno žalbu podnijelo najma­nje 100 birača ili najma­nje 5% birača u izbornoj jedinici u kojoj se provode izbori, a ne onim biračima koji su pred­ložili kandidate za predsjednika odnosno o čijim se kandidatima glasovalo na izborima.

Ustavni sud napomi­nje da dio osporene odredbe članka 44. stavka 2. Zakona o izboru predsjednika kojim se pravo na podnoše­nje prigovora u postupku izbora daje samo kandidatima za predsjednika »o kojima se glasovalo« ne isk­ljučuje pravo nijednog kandidata za predsjednika da podnosi prigovor prema odredbi članka 91. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske. To stoga što se »kandidatom« uvijek mora smatrati samo onaj izborni natjecate­lj o kojemu se na izborima glasuje. Sukladno tome, u prvom krugu glasova­nja za predsjednika kandidatima se moraju smatrati svi pravova­ljano predloženi natjecate­lji koje je nadležno izborno povjerenstvo uvrstilo u listu kandidata iz članka 11. Zakona o izboru predsjednika. U drugom krugu glasova­nja kandidatima se moraju smatrati samo dvoje natjecate­lja koji su u prvom krugu glasova­nja dobili najviše glasova (članak 17. stavak 2. Zakona o izboru predsjednika). Ostali natjecate­lji iz prvog kruga koji se nisu uspjeli kvalificirati u drugi krug glasova­nja po prirodi stvari u drugom krugu više nisu niti se mogu smatrati kandidatima. Stoga dio odredbe članka 44. stavka 2. Zakona o izboru predsjednika kojim se pravo na podnoše­nje prigovora u postupku izbora daje samo kandidatima za predsjednika »o kojima se glasovalo« sadržajno nije nesuglasan odredbi članka 91. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Repub­like Hrvatske, ali predstav­lja nepotrebno optereće­nje zakonskog teksta koje može dovesti do nesporazuma u tumače­nju pojma »kandidat«.

Nada­lje, dijelovi odredaba članka 44. stavaka 1. i 2. Zakona o izboru predsjednika koji propisuju da pravo na podnoše­nje prigovora imaju »birači koji su predložili kandidata za predsjednika Republike« odnosno »birači o čijim se kandidatima glasovalo na izborima« ne bi se mogli smatrati suprotnim odredbi članka 91. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, jer je pravo na podnoše­nje prigovora imanentno svim ovlaštenim predlagate­ljima kandidata u izbornom postupku, pa je zakonodavac bio ovlašten to pravo predvidjeti i u slučaju izbora za pred­sjednika Republike. Priznava­nje prava na pokreta­nje izbornog spora biračima koji su predložili kandidata na izborima ne isk­ljučuje, međutim, obvezu zakonodavca da to pravo prizna i ostalim biračima pod uvjetima propisanim člankom 91. stavkom 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, to jest pod uvjetom da prigovor i žalbu podnese najma­nje 100 birača ili najma­nje 5% birača izborne jedinice u kojoj se provode izbori.

Ustavni sud utvrđuje da ovlaštenici prava na podnoše­nje prigovora nadležnom izbornom povjerenstvu (kao prvostupa­njskom tijelu nadležnom za rješava­nje izbornih sporova) moraju biti istovjetni ovlaštenicima prava na podnoše­nje žalbe Ustavnom sudu (kao drugostupa­njskom tijelu nadležnom za rješava­nje izbornih sporova), jer se radi o jedinstvenom pravnom postupku i jedinstvenom krugu ovlaštenika na podnoše­nje sredstava pravne zaštite u izbornim sporovima.

Navedeno stajalište Ustavni sud je izrazio u Odluci broj: U-VII-226/2004 od 23. siječ­nja 2004. godine (»Narodne novine«, broj 11/2004), kojom je usvojio žalbu žalite­lja (100 birača) utvrdivši da su oni ovlašteni u izbornom sporu podnijeti kako prigovor, tako i žalbu na rješe­nje o prigovoru.

Slijedom navedenog, osporene odredbe članka 44. stavaka 1. i 2. Zakona o izboru predsjednika suprotne su odredbi članka 91. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, jer propisuju uži krug subjekata ovlaštenih na podnoše­nje prigovora i žalbe u postupku zaštite izbornog prava od onog propisanog u članku 91. stavku 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.

Stoga Ustavni sud utvrđuje da osporene odredbe članka 44. stavaka 1. i 2. Zakona o izboru predsjednika nisu u suglasnosti s načelom ustavnosti i zakonitosti propisanim člankom 5. Ustava Republike Hrvatske, pa ih je iz navedenih razloga ukinuo.

8. Za razliku od Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Repub­like Hrvatske koji ne razlikuje ovlaštenike prava na podnoše­nje (prigovora i) žalbi u izbornim sporovima ovisno o fazi izbornog postupka, Zakon o izboru predsjednika razlikuje ovlaštenike prava na izjav­ljiva­nje prigovora (i žalbe) u zaštiti izbornog prava ovisno o tome je li nepravilnost uči­njena u postupku kandidira­nja ili u postupku izbora.

Prema stajalištu Ustavnog suda, obveza je zakonodavca da u Zakonu o izboru predsjednika omogući pravo prigovora i žalbe u izbornim sporovima svim pravnim subjektima kojima to omo­gućuje Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske neovisno o fazi izbornog postupka.

Ta obveza, međutim, ne isk­ljučuje pravo zakonodavca da u Zakonu o izboru predsjednika propiše pravila kojima se uređuje način predstav­lja­nja ovlaštenih podnosite­lja prigovora i žalbe, uk­ljučujući i način zaprima­nja rješe­nja nadležnih tijela, u slučaje­vima kada prigovor i žalbu podnosi skupina birača neovisno o tome radi li se o skupini birača kao ovlaštenom predlagate­lju kandidata iz članka 7. stavka 1. Zakona o izboru predsjednika ili o najma­nje 100 birača odnosno najma­nje 5% birača izborne jedinice u kojoj se provode izbori.

II.

9. Odredbom članka 47. stavka 1. Zakona o izboru predsjednika propisano ­je tko su ovlaštenici prava na podnoše­nje žalbe Ustavnom sudu Republike Hrvatske protiv rješe­nja nadležnog izbornog povjerenstva.

Odredba članka 47. stavka 1. Zakona o izboru predsjednika glasi:

»Članak 47. (stavak 1.)

Protiv rješe­nja Izbornog povjerenstva Republike Hrvatske podnosite­lji prigovora kao i kandidat za predsjednika Republike koji je nezadovo­ljan takvom odlukom, imaju pravo žalbe Ustavnom sudu Republike Hrvatske«.

Rješava­nje izbornih sporova koji nisu u nadležnosti sudova Ustavnim zakonom o Ustavnom sudu Republike Hrvatske ustro­jeno je u dva stup­nja. U prvostupa­njskom postupku koji se pok­reće prigovorom zbog nepravilnosti u izbornom postupku o prigovoru rješava nadležno izborno povjerenstvo. U drugostupa­nj­skom postupku koji se pokreće žalbom protiv prvostupa­njskog rješe­nja nadležnog izbornog povjerenstva o žalbi rješava Ustavni sud Republike Hrvatske.

Navedeni dvostupa­njski postupak rješava­nja izbornih sporova predstav­lja jedinstveni pravni postupak. To znači da su ovlaš­tenici prava na podnoše­nje žalbe Ustavnom sudu Republike Hr­vat­ske kao drugostupa­njskom tijelu samo oni ovlašteni subjekti koji su prethodno podnijeli prigovor nadležnom izbornom povjerenstvu kao prvostupa­njskom tijelu. Nepodnoše­nje prigovora protiv nepravilnosti u izbornom postupku nadležnom izbornom povjerenstvu isk­ljučuje pravo na podnoše­nje žalbe Ustavnom sudu Republike Hrvatske.

Nasuprot tome, u članku 47. stavku 1. Zakona o izboru pred­sjednika pravo na podnoše­nje žalbe Ustavnom sudu Republike Hrvatske dano je – osim ovlaštenim podnosite­ljima žalbe (to jest, prethodnim podnosite­ljima prigovora) – i kandidatu za predsjednika Republike koji je nezadovo­ljan konkretnom odlukom nadležnog izbornog povjerenstva, iako taj kandidat nije bio podnosite­lj prigovora u povodu koje­ga je doneseno osporavano rješe­nje.

Osporenom je odredbom, prema tome, pravo žalbe dano kandidatu za predsjednika protiv rješe­nja nadležnog izbornog povjerenstva donesenog u postupku koji kandidat nije niti pokrenuo niti je u tom postupku bio stranka.

Ustavni sud utvrđuje da se i u postupku zaštite izbornog prava (izbornom sporu) moraju poštivati načela objektivnog pravnog poretka, a osobito načela jedinstvenosti postupka i stranačke le­gitimacije, jer su ona teme­lj opće­g postupovnog prava Republike Hrvatske i jamac pravne sigurnosti. Ni posebna važnost izbornog postupka za predsjednika Republike Hrvatske, koju je Ustavni sud uzeo u obzir u ovom ustavnosudskom predmetu, ne može opravdati sporni dio odredbe članka 47. stavka 1. Zakona o izboru predsjednika. Pri tome se osobito mora uvažiti i či­njenica da je svaki kandidat za predsjednika zakonom ovlašten na podnoše­nje prigovora i na pokreta­nje postupka zaštite svoga izbornog prava, a time i na podnoše­nje žalbe Ustavnom sudu protiv rješe­nja nadležnog izbornog povjerenstva s kojim je nezadovo­ljan.

Stoga – unatoč važnosti pita­nja koje uređuje članak 47. stavak 1. Zakona o izboru predsjednika – propušta­nje otvorene zakonske mogućnosti na podnoše­nje prigovora dovodi i u slučaju kandidata za predsjednika Republike Hrvatske do postupovne nemogućnosti podnoše­nja žalbe Ustavnom sudu Republike Hrvatske.

Iz navedenih je razloga Ustavni sud ukinuo dio odredbe članka 47. stavka 1. Zakona o izboru predsjednika koji glasi: »kao i kandidat za predsjednika Republike Hrvatske koji je nezadovo­ljan takvom odlukom«, jer je taj dio odredbe u nesuglasnosti s načelom vladavine prava kao najvišom vrednotom ustavnog poretka Republike Hrvatske utvrđenom u članku 3. Ustava Repub­like Hrvatske.

Odredba članka 47. stavka 1. Zakona o izboru predsjednika, nakon ukida­nja dijela nesuglasnog Ustava Republike Hrvatske, glasi: »Protiv rješe­nja Izborne komisije Republike Hrvatske podnosite­lji prigovora imaju pravo žalbe Ustavnom sudu Repub­like Hrvatske.«

10. U skladu s odredbama članka 55. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, odlučeno je kao u točki I. izreke.

III.

11. Predlagate­ljica je Ustavnom sudu podnijela i alternativni prijedlog za pokreta­nje postupka i ukida­nje cjelokupnog Zakona o izboru predsjednika i Zakona o lokalnim izborima.

U prilog alternativnom prijedlogu predlagate­ljica ističe svoje stajalište »da ne treba ukidati samo pobijane odredbe izbornih zakona ne­go da su zbog ­njihove iznimne važnosti i utjecaja na druge odredbe spomenutih izbornih zakona spomenuti izborni zakoni u cijelosti neustavni. Radi se o permanentnom krše­nju prava preko tri milijuna birača u Republici Hrvatskoj koje traje već 12 godina jer postojeće odredbe o zaštiti izbornog prava predstav­ljaju samo reprodukciju odredaba koje su postojale u svim izbornim zakonima donesenima od 1990. godine pa do danas«.

Ustavni sud nije prihvatio alternativni prijedlog predlagate­ljice. U ustavnosudskom postupku utvrdio je da osporene i ukinute odredbe članka 44. stavaka 1. i 2. i dio odredbe članka 47. stavka 1. Zakona o izboru predsjednika koji glasi: »kao i kandidat za predsjednika Republike koji je nezadovo­ljan takvom odlukom« čine zasebnu normativnu cjelinu kojom se uređuje pita­nje aktivne le­gitimacije za podnoše­nje sredstava pravne zaštite u izbornim sporovima. Stoga razlozi zbog kojih je u ovom ustavnosudskom postupku utvrđena ­njihova nesuglasnost s člankom 91. stavkom 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske nisu mjerodavni za ostale odredbe Zakona o izboru predsjednika.

12. U skladu s člankom 27. stavkom 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, odlučeno je kao u točki II. izreke.

Objava ove Odluke u »Narodnim novinama« teme­lji se na članku 29. stavku 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Repub­like Hrvatske.

Broj: U-I-2495/2002
Zagreb, 11. svib­nja 2004.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
dr. sc. Petar Klarić, v. r.