USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1377

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, u postupku koji je ustavnom tužbom pokrenuo P. T. iz R., kojeg zastupaju Z. K. i L. K., odvjetnici u I. G., na sjednici održanoj 22. svibnja 2013. donio je

ODLUKU

I. Ustavna tužba se odbija.

II. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Pravodobnu i dopuštenu ustavnu tužbu podnio je P. T., hrvatski državljanin s prebivalištem u L. (u daljnjem tekstu: podnositelj), kojeg u postupku pred Ustavnim sudom zastupaju odvjetnici Z. K. i L. K. iz I. G.

Podnositelj u ustavnoj tužbi tvrdi da su mu sudskim presudama i pojedinačnim aktima pravnih osoba s javnim ovlastima povrijeđena ljudska prava i temeljne slobode zajamčene Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01. i 76/10.; u daljnjem tekstu: ustavna prava).

Ustavnu tužbu podnosi protiv presude Vrhovnog suda Republike Hrvatske broj: Revr-499/08-2 od 3. prosinca 2008. (u daljnjem tekstu: presuda Vrhovnog suda), kojom je odbijena njegova revizija podnesena protiv presude Županijskog suda u Rijeci broj: Gž-4133/07-2 od 17. listopada 2007. (u daljnjem tekstu: presuda Županijskog suda ili drugostupanjska presuda).

Presudom Županijskog suda odbijena je njegova žalba i potvrđena presuda Općinskog suda u Opatiji broj: P-550/06-17 od 22. veljače 2007. (u daljnjem tekstu: presuda Općinskog suda ili prvostupanjska presuda).

Presudom Općinskog suda odbijen je podnositeljev tužbeni zahtjev podnesen protiv Gimnazije E. K. iz O. i H.-t. š. iz O. (u daljnjem tekstu: tuženice) radi poništenja odluka o otkazu ugovora o radu. Riječ je o sljedećim odlukama:

– odlukama Gimnazije E. K. iz O.: o otkazu ugovora o radu od 8. rujna 2006., klasa: 112-02/06-01/03, urbroj: 2156-23-G/01-06-1 i o odbijanju zahtjeva podnositelja za zaštitu prava od 27. rujna 2006., klasa: 003-05/06-01/04, urbroj: 2156-23-G/02-06-2;

– odlukama H.-t. š. iz O.: o otkazu ugovora o radu od 8. rujna 2006., klasa: 112-02/06-01/01, urbroj: 2156-23-HT/01-06-3 i o odbijanju prigovora podnositelja na odluku o otkazu ugovora o radu od 27. rujna 2006., klasa: 003-06/06-02/04, urbroj: 2156-23-HT/01-06-01.

Pored navedenog podnositeljev tužbeni zahtjev odbijen je i u djelu kojim njime traži da mu tuženice isplate neisplaćene plaće i priznaju sva prava iz radnog odnosa te ga vrate u radni odnos i rasporede na radno mjesto u skladu sa stupnjem stručne spreme, vrstom zanimanja, znanjem i sposobnostima.

2. Za potrebe ustavnosudskog postupka pribavljen je spis Općinskog suda u Opatiji broj: P-550/06.

3. Prije donošenja ove odluke Ustavni sud je proveo javnu raspravu temeljem članka 50. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) te će se na odgovarajućim mjestima ovog obrazloženja referirati na pojedine njezine dijelove koje smatra relevantnim za ocjenu osnovanosti podnositeljeve ustavne tužbe.

II. ČINJENICE I OKOLNOSTI SLUČAJA

4. Podnositelj je dipl. teolog, nije svećenik. Tuženice su javne srednje škole osnivač kojih je Primorsko-goranska županija. Podnositelj je 1. rujna 2003. sklopio s tuženicama ugovore o radu na neodređeno nepuno vrijeme, za radno mjesto nastavnika vjeronauka. U svakoj od tuženica podnositelj je na radnom mjestu profesora vjeronauka radio po četiri sata dnevno. Podnositelj je imao kanonski mandat br. 492/08-2002.

U ožujku 2006., nakon što mu je prethodni brak prestao razvodom, podnositelj je sklopio novi brak u građanskom obliku.

Dopisom od 18. travnja 2006. Predstojnik Riječke nadbiskupije, Katehetskog ureda Rijeka pozvao je podnositelja da se očituje o civilno sklopljenom braku s obzirom na činjenicu da je još uvijek vezan »sakramentom ženidbe s trećom osobom«. U dopisu je navedeno:

»Svaki se vjeroučitelj mora odlikovati 'pravim naukom i svjedočenjem kršćanskog života' (kan.804,§2) i biti uključen u sakramentalno i bogoslužno zajedništvo župne zajednice. Nova Vam situacija to onemogućuje.«

Dopisom od 31. kolovoza 2006. Predstojnik Riječke nadbiskupije, Katehetskog ureda Rijeka obavijestio je tuženice da je podnositelju opozvan kanonski mandat br. 492/08-2002 s danom 31. kolovoza 2006. na temelju članka 3. stavka 2. Ugovora između Svete Stolice i Republike Hrvatske o suradnji na području odgoja i kulture (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 2/97.) zbog povrede Kanonskog prava (kan. 804, § 2). U dopisu je navedeno da se podnositelj pisanim putem očitovao o svom stanju.

Po primitku te obavijesti tuženice su 8. rujna 2006., temeljem članka 106. stavka 1. točke 2. Zakona o radu (»Narodne novine« broj 38/95., 54/95., 65/95., 102/98., 17/01., 82/01., 114/03., 123/03., 142/03., 30/04. i 68/05. – u daljnjem tekstu: ZR) donijele odluke o otkazu ugovora o radu zaključenih s podnositeljem. Obje odluke u relevantnom dijelu glase:

»Poslove nastavnika vjeronauka radnik može obavljati uz uvjet posjedovanja Kanonskog mandata. (...)

Kanonski mandat je opozvan na temelju članka 3., stavak 2. Ugovora između Svete Stolice i Republike Hrvatske o suradnji na području odgoja i kulture zbog povrede Kanonskog prava. Radnika nije moguće zaposliti na nekim drugim poslovima, niti ga obrazovati, odnosno osposobiti za rad na drugim poslovima. Sindikalna povjerenica s ovlastima Radničkog vijeća se očitovala o namjeravanom otkazu u zakonskom roku.«

Nakon što su mu protiv tih odluka odbijeni zahtjevi za zaštitu prava, podnositelj je podnio tužbu Općinskom sudu u Opatiji.

4.1. U obrazloženju prvostupanjske presude u bitnome je navedeno:

»U Ugovoru o katoličkom vjeronauku u javnim školama i vjerskom odgoju u javnim predškolskim ustanovama zaključenom između Vlade Republike Hrvatske i Hrvatske biskupske konferencije dana 29.01.1999.g. a na temelju čl. 2 Zakona o potvrđivanju ugovora između Svete Stolice i Republike Hrvatske o suradnji na području odgoja i kulture, odnosno iz čl. 5 utvrđeno je da katolički vjeronauk odnosno vjerski odgoj izvode osobe kojima je dijecezanski biskup izdao ispravu o kanonskom mandatu (missio canonica) i koji ispunjava potrebne uvjete u skladu s važećim propisima Republike Hrvatske. Kad mjerodavne školske i crkvene vlasti utvrde potrebu dijecezanski biskup određuje prikladnu osobu za izvođenje vjeronauka odnosno vjerskog odgoja. Isprava o kanonskom mandatu ima učinak dok je dijecezanski biskup ne opozove. Dijecezanski biskup... ima pravo svojim dekretom opozvati kanonski mandat za poučavanje katoličkog vjeronauka, odnosno vjerskog odgoja zbog nedostatka s obzirom na ispravnost naučavanja i s obzirom na ćudoređe. (...)

Iz provedenih dokaza. tj. obavijesti koje su zaprimili tuženi od Riječke nadbiskupije, Katehetski ured-Rijeka utvrđeno je da je tužitelju opozvan Kanonski mandat koji je prema odredbi čl. 5. st. 1. Ugovora o katoličkom vjeronauku u javnim školama i vjerskom odgoju u javnim predškolskim ustanovama, a kojeg su potpisnice Vlada Republike Hrvatske i Biskupska konferencija (zaključen na temelju čl. Zakona o potvrđivanju ugovora između Svete Stolice i RH o suradnji na području odgoja i kulture), jedan od kumulativno određenih uvjeta da bi osoba mogla izvoditi katolički vjeronauk odnosno vjerski odgoj u školama. Budući je tužitelju opozvan Kanonski mandat za njega je prestala mogućnost da predaje vjeronauk u školama u kojima je bio zaposlen, pa je stoga nastao i razlog za otkaz ugovora o radu. Razlog je takve naravi da su tuženi ustvari da su pravilno primijenili zakonske odredbe trebali istome izvanredno otkazati ugovor, a temeljem odredbe čl. 114. st. 1. Zakona o radu (NN 137/04) koja određuje da poslodavac i radnik imaju opravdani razlog za otkaz ugovora o radu sklopljenog na neodređeno ili određeno vrijeme, bez obveze poštivanja propisanog ili ugovorenog otkaznog roka (izvanredni otkaz), ako zbog osobito teške povrede iz radnog odnosa ili zbog neke druge osobito važne činjenice, uz uvažavanje svih okolnosti i interesa obiju ugovornih stranaka, nastavak radnog odnosa nije moguć. Gubitak kanonskog mandata je u ovom slučaju važna činjenica, zbog koje u ovom slučaju nastavak radnog odnosa nije moguć, jer tužitelj više nema pravo predavati vjeronauk. (...)

Unatoč tome što se tužitelj nije ogriješio o odredbe Zakona o radu opoziv Kanonskog mandata je u njegovom slučaju takva okolnost uslijed koje više nije moguć nastavak radnog odnosa koji je zasnovan pod specifičnim uvjetima reguliranim gore citiranom odredbom Ugovora o katoličkom vjeronauku u javnim školama i vjerskom odgoju u javnim predškolskim ustanovama. Stoga tuženi nije povrijedio prava iz radnog odnosa tužitelja, a budući više isti nije mogao raditi na radnom mjestu na kojem je bio zaposlen tuženi su očito i razmotrili mogućnosti o zapošljavanju istoga na drugim poslovima, no takvih nije bilo pa su nakon toga uslijedile osporavane odluke. Slijedom svega naprijed navedenog valjalo je odlučiti kao u izreci, odnosno odbiti tužbeni zahtjev tužitelja kao neosnovan.«

4.2. U obrazloženju drugostupanjske presude u bitnome je navedeno:

»U pravcu ... činjeničnih utvrđenja, te pravilne primjene materijalnog prava sud prvog stupnja u obrazloženju pobijane presude navodi pravilne i opravdane razloge koje u svemu prihvaća i ovaj sud. ... tužitelj proizvoljno tumači odredbe Ugovora o katoličkom vjeronauku u javnim školama i vjerskom odgoju u javnim predškolskim ustanovama kada tvrdi da unatoč činjenice što mu je opozvan kanonski mandat može i dalje raditi u školi na mjestu vjeroučitelja ali ne i u nastavi budući je prvostupanjski sud pravilno utvrdio da tuženici ne raspolažu takvim radnim mjestom.«

4.3. U obrazloženju presude Vrhovnog suda u bitnome je navedeno:

»Posjedovanje kanonskog mandata kao uvjet za obavljanje poslova vjeroučitelja utvrđeno je ugovorom o katoličkom vjeronauku u javnim školama i vjerskom odgoju u javnim predškolskim ustanovama zaključenim između Vlade Republike Hrvatske i Biskupske konferencije od 29. srpnja 1999. sklopljenim na temelju čl. 2. Zakona o potvrđivanju ugovora između Svete Stolice i Republike Hrvatske o suradnji na području odgoja i kulture ('Narodne novine', 'Međunarodni ugovori', broj: 2/97).

Prema odredbi čl. 5. st. 1. i 2. citiranog ugovora katolički vjeronauk odnosno vjerski odgoj izvode osobe kojima je dijecezanski biskup izdao ispravu o kanonskom mandatu (missio canonica) i koji ispunjavaju potrebne uvjete u skladu s važećim propisima Republike Hrvatske time da dijecezanski biskup određuje prikladnu osobu za izvođenje vjeronauka odnosno vjerskog odgoja.

Prema st. 3. i 4. čl. 5. Ugovora ispravu o kanonskom mandatu za proučavanje katoličkog vjeronauka odnosno vjerskog odgoja ima učinak dok je dijecezanski biskup ne opozove, a on ima pravo svojim dekretom opozvati kanonski mandat zbog nedostatka s obzirom na ispravnost naučavanja i s obzirom na osobno ćudoređe.

Slijedom izloženog pogrešna je tvrdnja tužitelja da je otkaz dobio zbog zaključenja civilnog braka a da prethodno prema kanonskom pravu nije u propisanoj proceduri dobio razrješenje ranije sklopljenog braka.

To stoga, jer je razlog otkaza ugovora o radu opoziv kanonskog mandata dijecezanskog biskupa, a kanonski mandat je uvjet za izvođenje katoličkog vjeronauka u školi, budući da prema sklopljenom ugovoru dijecezanski biskup određuje prikladnu osobu za izvođenje vjeronauka.

Prema tome niti tuženici niti sud ne mogu se upuštati u ispitivanje osnovanosti uzroka opoziva kako to smatra tužitelj, jer uz sve potrebne uvjete za sklapanje ugovora o radu prema važećim propisima Republike Hrvatske da bi obavljao poslove nastavnika katoličkog vjeronauka trebao je imati i kanonski mandat. Opozivom kanonskog mandata tužitelj ne ispunjava uvjete za obavljanje nastave vjeronauka, a kako su sudovi utvrdili da nije bilo mogućnosti primijeniti odredbu čl. 106. st. 2. i 4. Zakona o radu to su tuženici s osnovom tužitelju otkazali ugovor o radu.

U vezi revizijskih navoda valja reći da je ugovor o katoličkom vjeronauku u javnim školama i vjerskom odgoju u javnim predškolskim ustanovama između Vlade RH i Hrvatske biskupske konferencije sklopljen u svrhu provedbe Zakona o potvrđivanju ugovora između Svete Stolice i Republike Hrvatske o suradnji na području odgoja i kulture ('Narodne novine' – 'Međunarodni ugovori', broj: 2/97) – st. 4. čl. 3. Međunarodnog ugovora, dok je st. 1. i 2. čl. 3. tog Ugovora određeno da katolički vjeronauk predaju kvalificirani vjeroučitelji koji su po sudu crkvene vlasti prikladni za to i koji zadovoljavaju odgovarajuće odredbe zakonodavstva Republike Hrvatske, time da vjeroučitelji moraju imati ispravu o kanonskom mandatu (missio canonica) koji je izdao dijecezanski biskup, a opoziv mandata nosi sa sobom neposredni gubitak prava na predavanje katoličkog vjeronauka.

Iz tog slijedi da na temelju samog međunarodnog ugovora opozivom mandata tužitelj je izgubio pravo na predavanje katoličkog vjeronauka.«

III. PRIGOVORI PODNOSITELJA

5. Podnositelj u ustavnoj tužbi navodi:

»Zakonom o radu taksativno su propisane situacije u kojima prestaje ugovor o radu: smrću radnika, istekom vremena na koje je ugovor zaključen, navršenjem određene godine života odnosno staža radnika, odlazak u mirovinu zbog opće nesposobnosti za rad, sporazumom, otkazom ugovora o radu te odlukom suda. Zakonom o radu dakle nije propisana mogućnost prestanka ugovora o radu zbog prestanka neke okolnosti ili uvjeta na strani radnika kao primjerice zbog opoziva kanonskog mandata.

Temeljem Zakona o radu poslodavac može redovno otkazati ugovor o radu (a ovdje se radi o redovnom otkazu ugovora o radu) samo u zakonom propisanim situacijama i to: ako prestane potreba za obavljanjem određenog posla zbog gospodarskih, tehničkih ili organizacijskih razloga (poslovno uvjetovani otkaz), ako radnik nije u mogućnosti uredno izvršavati svoje obveze iz radnog odnosa zbog određenih trajnih osobina ili sposobnosti (osobno uvjetovani otkaz), ili ako radnik krši obveze iz radnog odnosa (otkaz uvjetovan skrivljenim ponašanjem radnika).

Gubitak kanonskog mandata zbog 'nepoštivanja svetosti braka' odnosno zbog razvoda braka i zaključenja novog braka ne može se smatrati razlogom za osobno uvjetovani otkaz koji je definiran kao 'nemogućnost urednog izvršavanja obveza iz radnog odnosa zbog određenih trajnih osobina ili sposobnosti', kao niti kršenjem obveza iz radnog odnosa.

Zaključenje novog braka ne može se smatrati trajnom osobinom ili sposobnošću koja utječe na mogućnost izvršavanja obveza iz radnog odnosa odnosno ukoliko se bračni status tužitelja tumači kao mogući razlog za otkaz ugovora o radu, makar i neizravno obrazlažući otkaz gubitkom kanonskog mandata tada se evidentno radi o povredi prava na obiteljski život Podnositelja, koje pravo je zaštićeno Ustavom RH i Europskom konvencijom.

Posjedovanje kanonskog mandata kao uvjet za obavljanje poslova vjeroučitelja utvrđen je Ugovorom o katoličkom vjeronauku u javnim školama i vjerskom odgoju u javnim predškolskim ustanovama zaključenim između Vlade RH i Hrvatske biskupske konferencije (a ne Svete Stolice). Stoga se radi o dvostranom ugovoru koji nije propis i nema status međunarodnog ugovora (niti ispunjava uvjete iz čl. 140. Ustava RH), te se stoga ne može neposredno primjenjivati niti može vezati stranke u ovom postupku niti se njihov odnos može tumačiti u skladu s tim ugovorom koje su zaključile druge dvije pravne osobe. Stoga prvostupanjski i drugostupanjski sud svoje odluke nisu mogle temeljiti na tom ugovoru te utvrditi zakonitost otkaza ugovora o radu pozivanjem na taj ugovor. Unatoč tome, obje presude temelje se upravo na tom ugovoru zaključenom 29.1.1999. između Vlade RH i HBK.

Podnositelj ima pravo zaključiti brak bez ikakvih ograničenja temeljem Ustava RH i temeljem Europske konvencije. To pravo ne može mu se ograničiti pozivanjem na kanonsko pravo niti na ugovor zaključen s trećom stranom, u ovom slučaju pozivanjem na Ugovor sa Svetom Stolicom. Ustavno pravo ne može se ograničiti jer je Ustav RH po svojoj snazi iznad ugovora sa Svetom Stolicom, a pravo zaštićeno Europskom konvencijom ne može se ograničiti zbog ugovora sa Svetom Stolicom, jer temeljem Bečke konvencije o pravu međunarodnih ugovora država ne može izbjeći obveze iz Europske konvencije zbog svojih obveza ugovorenih dvostranim međunarodnim ugovorom.

Ustavom Republike Hrvatske određeno je da je država odvojena od vjerskih zajednica, pa tako i od katoličke vjerske zajednice odnosno katoličke crkve. Poslodavci Podnositelja su laičke škole, dakle škole koje nisu u vlasništvu Katoličke crkve niti bilo koje religijske zajednice. Osnivač obje škole i Gimnazije E. K. iz O. i H.-t. š. iz O. je Primorsko-goranska županija, dakle jedinica lokalne uprave i samouprave koja nije u vlasništvu niti jedne religijske zajednice.

Kako su poslodavci Podnositelja ustanove u javnom vlasništvu osnovane u skladu s propisima Republike Hrvatske a ne prema kanonskom pravu, tada ugovorne odnose sa svojim radnicima ne može temeljiti na kanonskom pravu niti radne odnose otkazivati prema kanonskom pravu već isključivo prema propisima Republike Hrvatske. Tumačiti zaključenje braka kao povredu ćudoređa zbog kojeg je opravdano otkazati ugovor o radu nije moguće u državi koja je odvojena od crkve i u kojoj je, zakonom dopušteno da brak prestane razvodom te u kojoj zakonom nije ograničeno koliko puta osoba može zaključiti brak.

Otkazivanjem ugovora o radu zbog zaključenja braka povrijeđeno je pravo Podnositelja na obiteljski život kao i pravo stupanja u brak i osnivanja obitelji koja su prava zaštićena Ustavom RH i Europskom konvencijom.

Pravo na obiteljski život i pravo stupanja u brak sadrži u sebi obvezu države da ne sprječava zaključenje braka niti osnivanje obitelji kada je brak zaključen u skladu s domaćim zakonom ali i zabranjuje državi nametanje nekoj osobi bilo kakve sankcije zbog zaključenja braka. Podnositeljev prvi brak prestao je na način propisan Obiteljskim zakonom te je on zaključio drugi brak također u skladu s Obiteljskim zakonom. Zaključenjem tog braka nije povrijedio niti jedan propis koji je na snazi u Republici Hrvatskoj. Ipak, upravo zbog zaključenja braka dobio je otkaz kao radnik laičke škole u vlasništvu županije. Stoga je njegovo pravo na obiteljski život i pravo stupanja u brak povrijeđeno.

Prema kanonskom pravu brak je moguće raskinuti samo u iznimnim slučajevima i samo u kanonskim pravom propisanoj proceduri u kojoj razrješenje braka može dati samo Papa. Razvod braka bez Papinog razrješenja smatra se grijehom i povredom ćudoređa. Kada državni sudovi opravdavaju otkaz ugovora o radu radniku u javnoj školi u vlasništvu županije kanonskim pravom tada postupaju protivno zakonu, jer uvode sankciju za nešto što je zakonom dopušteno i regulirano te uvode u hrvatski pravni sustav institut grijeha i ćudoređa.

U predmetu F. v. Švicarska, pokrenutom po tužbi F. koji nije mogao zaključiti brak u razdoblju od tri godine od prestanka prethodnog braka, Europski sud za ljudska prava utvrdio je povredu prava zaštićenog čl. 12. Europske konvencije smatrajući da:

'If national legislation allows divorce, which is not a requirement of the Convention, Article 12 (art. 12) secures for divorced persons the right to remarry without unreasonable restrictions.'

Gubitak posla odnosno otkaz ugovora o radu u državnoj odnosno javnoj školi osobi koja nije svećenik zbog zaključenja braka, a brak je zaključen u skladu s propisima Republike Hrvatske, predstavlja nerazumno i neopravdano ograničenje njegovog prava na zaključenje braka i obiteljski život.«

U odnosu na osporenu presudu Vrhovnog suda, podnositelj u ustavnoj tužbi navodi:

»... pogrešan je stav Vrhovnog suda RH da se sud ne može upuštati u ispitivanje osnovanosti uzroka opoziva kanonskog mandata. Taj sud očito smatra da se nadležnost suda ograničava na utvrđenje da li je kanonski mandat uvjet za radni odnos te da li je isti opozvan. Podnositelj smatra da je taj stav pogrešan te je zbog njega došlo i do daljnje povrede njegovog prava na pravično suđenje... jer je sud odbio raspravljati o ključnim navodima tužbe i revizije. Temeljem čl. 1. Zakona o parničnom postupku u parničnom postupku sud prije svega raspravlja i odlučuje 'o osnovnim pravima i obvezama čovjeka i građanina'. Kada sud odbije raspravljati da li su nekom sudskom odlukom ili otkazom ugovora o radu povrijeđena prava tužitelja, te se ograničava samo na proceduralna pitanja te površna tumačenja da li ugovor o radu otkazan zbog opoziva kanonskog mandata a ne i što je razlog tog opoziva, odnosno što je zapravo pravi razlog otkaza ugovora o radu, tada se radi o povredi prava na pravično suđenje odnosno pristup sudu.«

Podnositelj zaključno smatra da mu je nezakonitim otkazom ugovora o radu odnosno osporenim odlukama povrijeđeno pravo na rad i slobodu rada zaštićeno člankom 54. Ustava; »otkazom ugovora o radu zbog zaključenja braka povrijeđeno je njegovo pravo na osobni i obiteljski život zaštićeno čl. 35. Ustava RH i na zaštitu obitelji zaštićeno čl. 61. Ustava RH i čl. 8. Europske konvencije te na sklapanje braka zaštićeno čl. 12. Europske konvencije; a otkazivanje ugovora o radu zbog bračnog statusa povrijeđeno je i njegovo pravo na jednakost zaštićeno čl. 14. Ustava RH, na jednakost pred zakonom zaštićeno čl. 26. Ustava RH te na zabranu diskriminacije zaštićeno čl. 14. Europske konvencije«, a stajalištem izraženim u presudi Vrhovnog suda da mu je povrijeđeno pravo na pravično suđenje odnosno pravo na pristup sudu, zajamčeno člankom 29. Ustava.

IV. MJERODAVNO MEĐUNARODNO I DOMAĆE PRAVO

A. MJERODAVNO MEĐUNARODNO PRAVO

6. Zakonom o potvrđivanju Ugovora između Svete Stolice i Republike Hrvatske o suradnji na području odgoja i kulture potvrđen je navedeni ugovor, čiji članak 3. stavci 1. i 2. glase:

»Članak 3.

1. Katolički vjeronauk predaju kvalificirani vjeroučitelji koji su po sudu crkvene vlasti prikladni za to i koji zadovoljavaju odgovarajuće odredbe zakonodavstva Republike Hrvatske, pridržavajući se svih dužnosti i prava koji iz toga proizlaze.

2. Vjeroučitelji moraju imati ispravu o kanonskome mandatu (missio canonica) koju je izdao dijecezanski biskup. Opoziv mandata nosi sa sobom neposredni gubitak prava na predavanje katoličkoga vjeronauka.

(...)«

B. MJERODAVNO DOMAĆE PRAVO

7. Članak 5. stavci 1., 3. i 4. Ugovora o katoličkom vjeronauku u javnim školama i vjerskom odgoju u javnim predškolskim ustanovama, koji su nenavedenog datuma sklopili Vlada Republike Hrvatske i Hrvatska biskupska konferencija, glase:

»Članak 5.

(1) Katolički vjeronauk odnosno vjerski odgoj izvode osobe kojima je dijecezanski biskup izdao ispravu o kanonskome mandatu (missio canonica) i koji ispunjavaju potrebne uvjete u skladu s važećim propisima Republike Hrvatske.

(...)

(3) Isprava o kanonskom mandatu (missio canonica) za poučavanje katoličkog vjeronauka odnosno vjerskog odgoja ima učinak dok je dijecezanski biskup ne opozove.

(4) Dijecezanski biskup ima pravo svojim dekretom opozvati kanonski mandat (missio canonica) za proučavanje katoličkog vjeronauka odnosno vjerskog odgoja zbog nedostatka s obzirom na ispravnost naučavanja i s obzirom na osobno ćudoređe.«

8. Članak 107. stavci 1. i 10. Zakona o odgoju i obrazovanju u osnovnoj i srednjoj školi (»Narodne novine« broj 87/08., 86/09., 92/10. i 105/10.) glase:

»Članak 107.

(1) Radni odnos u školskoj ustanovi zasniva se ugovorom o radu na temelju natječaja.

(...)

(10) Iznimno od odredbe stavka 1. ovog članka, radni odnos može se zasnovati ugovorom o radu i bez natječaja:

– na određeno vrijeme, kada obavljanje poslova ne trpi odgodu, do zasnivanja radnog odnosa na temelju natječaja ili na drugi propisan način, ali ne dulje od 60 dana,

– s osobom kojoj je ugovor o radu na neodređeno vrijeme otkazan zbog gospodarskih, tehničkih ili organizacijskih razloga i koja se nalazi u evidenciji ureda državne uprave, odnosno Gradskog ureda,

– do punog radnog vremena, s radnikom koji u školskoj ustanovi ima zasnovan radni odnos na neodređeno nepuno radno vrijeme,

– na temelju sporazuma školskih ustanova u kojima su radnici u radnom odnosu na neodređeno vrijeme ako žele zamijeniti mjesto rada zbog udaljenosti mjesta rada od mjesta stanovanja,

– na temelju rješenja ministra o pravu zasnivanja radnog odnosa na neodređeno vrijeme iz članka 105. stavka 14. ovog Zakona.

(...)«

9. Članci 18. stavak 1., 106. stavci 1., 2. i 4. te 107. stavak 1. ZR-a glase:

»Posebni uvjeti za sklapanje ugovora o radu

Članak 18.

(1) Ako su zakonom, drugim propisom, kolektivnim ugovorom ili pravilnikom o radu, određeni posebni uvjeti za zasnivanje radnog odnosa, ugovor o radu može sklopiti samo radnik koji zadovoljava te uvjete.«

»Redoviti otkaz ugovora o radu

Članak 106.

(1) Poslodavac može otkazati ugovor o radu uz propisani ili ugovoreni otkazni rok (redoviti otkaz), ako za to ima opravdani razlog, u slučaju:

– ako prestane potreba za obavljanje određenog posla zbog gospodarskih, tehničkih ili organizacijskih razloga (poslovno uvjetovani otkaz),

– ako radnik nije u mogućnosti uredno izvršavati svoje obveze iz radnog odnosa zbog određenih trajnih osobina ili sposobnosti (osobno uvjetovani otkaz), ili

– ako radnik krši obveze iz radnog odnosa (otkaz uvjetovan skrivljenim ponašanjem radnika).

(2) Poslovno i osobno uvjetovani otkaz dopušten je samo ako poslodavac ne može zaposliti radnika na nekim drugim poslovima.

(...)

(4) Poslovno ili osobno uvjetovani otkaz dopušten je samo ako poslodavac ne može obrazovati ili osposobiti radnika za rad na nekim drugim poslovima, odnosno ako postoje okolnosti zbog kojih nije opravdano očekivati od poslodavca da obrazuje ili osposobi radnika za rad na nekim drugim poslovima.

(...)

Izvanredni otkaz ugovora o radu

Članak 107.

(1) Poslodavac i radnik imaju opravdani razlog za otkaz ugovora o radu sklopljenog na neodređeno ili određeno vrijeme, bez obveze poštivanja propisanog ili ugovorenog otkaznog roka (izvanredni otkaz), ako zbog osobito teške povrede obveze iz radnog odnosa ili zbog neke druge osobito važne činjenice, uz uvažavanje svih okolnosti i interesa obiju ugovorenih stranaka, nastavak radnog odnosa nije moguć.

(...)«.

V. OCJENA USTAVNOG SUDA

10. Predmet postupka koji je prethodio ustavnosudskom bila je (ne)zakonitost odluka o otkazu ugovora o radu, koje su tuženice donijele nakon i zbog toga što je nadležna crkvena vlast opozvala kanonski mandat podnositelju za poučavanje katoličkog vjeronauka u javnim školama, pri čemu opoziv tog mandata nosi sa sobom neposredni gubitak prava na predavanje katoličkog vjeronauka (članak 3. stavak 3. Ugovora između Svete Stolice i Republike Hrvatske o suradnji na području odgoja i kulture). Podnositelju je kanonski mandat opozvan zbog povrede Kanonskog prava (vjeroučitelj se mora odlikovati »pravim naukom i svjedočenjem kršćanskog života«), koje je počinio sklapanjem novog civilnog braka iako je i dalje u »crkvenom« braku s bivšom suprugom.

U ustavnoj tužbi podnositelj ukazuje na povredu više ustavnih prava. Polazeći od navoda ustavne tužbe kojima se obrazlaže povreda ustavnih prava a imajući u vidu okolnosti cijelog slučaja, Ustavni sud će predmet ispitati sa stajališta članka 35. Ustava i članaka 8. i 12. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst, 8/99. – ispravak, 14/02., 1/06.; u daljnjem tekstu: Konvencija), te članka 54. Ustava.

10.1. Članak 35. Ustava glasi:

»Članak 35.

Svakom se jamči štovanje i pravna zaštita njegova osobnog i obiteljskog života ...«.

Članak 8. Konvencije glasi:

»Članak 8.

PRAVO NA POŠTOVANJE PRIVATNOG I OBITELJSKOG ŽIVOTA

Svatko ima pravo na poštovanje svoga privatnog i obiteljskog života ...«.

Članak 12. Konvencije glasi:

»Članak 12.

PRAVO NA BRAK

Muškarci i žene u dobi za sklapanje braka imaju pravo stupiti u brak i osnovati obitelj, u skladu s domaćim zakonima koji uređuju ostvarenje tog prava.«

10.1.1. Podnositelj smatra da je »otkazivanjem ugovora o radu zbog zaključenja braka povrijeđeno... pravo podnositelja na obiteljski život kao i pravo stupanja u brak i osnivanja obitelji koja su prava zaštićena Ustavom RH i Europskom konvencijom.«

Ističe da ta prava u sebi sadrže »obvezu države da ne sprječava zaključenje braka niti osnivanje obitelji kada je brak zaključen u skladu s domaćim zakonom ali i zabranjuje državi nametanje nekoj osobi bilo kakve sankcije zbog zaključenja braka.« Smatra da ima pravo sklopiti brak bez ikakvih ograničenja.

Podnositelj zaključno tvrdi da »gubitak posla odnosno otkaz ugovora o radu u državnoj odnosno javnoj školi osobi koja nije svećenik zbog zaključenja braka, a brak je zaključen u skladu s propisima Republike Hrvatske, predstavlja nerazumno i neopravdano ograničenje njegovog prava na zaključenje braka i obiteljski život.«

10.1.2. Iz pribavljene dokumentacije i navoda ustavne tužbe proizlazi da je podnositeljev prvi brak bio sklopljen u vjerskom obliku pred službenikom vjerske zajednice, a razveden na temelju pravomoćne sudske presude sukladno pozitivnom pravu Republike Hrvatske. Ustavni sud primjećuje da je podnositelj nakon toga sklopio novi brak u građanskom obliku bez ikakvih smetnji od strane države. Država ga dakle nije sprječavala u namjeri da sklopi novi brak, niti mu je onemogućila sklapanje novog braka i osnivanje nove obitelji.

Slijedi da podnositelju nije povrijeđeno pravo na sklapanje braka zajamčeno člankom 12. Konvencije, niti ustavno pravo na poštovanje njegova obiteljskog života zajamčenog člankom 35. Ustava i člankom 8. Konvencije.

10.2. Člankom 54. stavkom 1. Ustava propisano je:

»Članak 54.

Svatko ima pravo na rad i slobodu rada.

(...)«

Prema ustaljenom stajalištu Ustavnog suda, pod pravom na rad i slobodu rada podrazumijeva se i pravo pojedinca da mu radni odnos ne prestane na način suprotan od onog utvrđenog mjerodavnim zakonom. Sadržaj ovog prava jest i pružanje zaštite zakonom utvrđenih prava građana, koja iz njihovog rada proizlaze, uključujući i zaštitu u svezi s prestankom radnog odnosa ako je taj prestanak suprotan zakonu (odluka broj: U-III-4656/2007 od 30. rujna 2010., www.usud.hr).

Slijedom navedenog, Ustavni sud će u ovom dijelu ispitati je li podnositelju pružen dovoljan stupanj zaštite njegovih prava koja proizlaze iz ustavnog prava na rad i slobodu rada.

10.2.1. Podnositelj navodi da ugovorima o radu koje je sklopio s tuženicama nije ugovoren nikakav poseban uvjet za sklapanje kao niti mogućnost otkaza ugovora o radu u slučaju prestanka bilo kojeg uvjeta. Navodi da su u ZR-u taksativno propisane situacije u kojima prestaje ugovor o radu, a »nije propisana mogućnost prestanka ugovora o radu zbog prestanka neke okolnosti ili uvjeta na strani radnika kao primjerice zbog opoziva kanonskog mandata«.

Podnositelj smatra da se »gubitak kanonskog mandata zbog 'nepoštivanja svetosti braka' odnosno zbog razvoda braka i zaključenja novog braka ne može ... smatrati razlogom za osobno uvjetovani otkaz koji je definiran kao 'nemogućnost urednog izvršavanja obveza iz radnog odnosa zbog određenih trajnih osobina ili sposobnosti', kao niti kršenjem obveza iz radnog odnosa«.

Nadalje smatra da »kako su poslodavci Podnositelja ustanove u javnom vlasništvu osnovane u skladu s propisima Republike Hrvatske a ne prema kanonskom pravu, tada ugovorne odnose sa svojim radnicima ne može temeljiti na kanonskom pravu niti radne odnose otkazivati prema kanonskom pravu već isključivo prema propisima Republike Hrvatske ...«.

Zaključno navodi da »kada državni sudovi opravdavaju otkaz ugovora o radu radniku u javnoj školi u vlasništvu županije kanonskim pravom tada postupaju protivno zakonu, jer uvode sankciju za nešto što je zakonom dopušteno i regulirano te uvode u hrvatski pravni sustav institut grijeha i ćudoređa«.

10.2.2. U ocjeni osnovanosti navoda podnositelja o povredi ustavnog prava zajamčenog člankom 54. Ustava, Ustavni sud polazi od činjenice da je između Republike Hrvatske i Svete Stolice sklopljen Ugovor o suradnji na području odgoja i kulture, potpisan u Zagrebu, 18. prosinca 1996. Zakon o potvrđivanju tog Ugovora stupio je na snagu 11. veljače 1997., čime je taj međunarodni ugovor postao dio unutarnjeg pravnog poretka Republike Hrvatske, a po pravnoj snazi je iznad zakona.

Tim ugovorom Republika Hrvatska je preuzela obveze koje je dužna izvršiti i poštovati; primarno, obvezala se jamčiti nastavu katoličkog vjeronauka u svim javnim osnovnim i srednjim školama i u predškolskim ustanovama, kao obveznoga predmeta za one koji ga izaberu, pod istim uvjetima po kojima se izvodi nastava ostalih obveznih predmeta.

Ugovoreno je da će katolički vjeronauk predavati kvalificirani vjeroučitelji koji su po sudu crkvene vlasti prikladni za to i koji zadovoljavaju odgovarajuće odredbe zakonodavstva Republike Hrvatske, pridržavajući se svih dužnosti i prava koji iz toga proizlaze. Ugovoreno je i to da vjeroučitelji moraju imati ispravu o kanonskom mandatu (missio canonica) koju je izdao dijecezanski biskup, a opoziv mandata nosi sa sobom neposredni gubitak prava na predavanje katoličkoga vjeronauka. Prema ugovoru, vjeroučitelji su članovi, sa svim učincima, nastavničkog zbora u osnovnim i srednjim školama, odnosno odgojiteljskog zbora u predškolskim ustanovama. Republika Hrvatska se obvezala program i način odvijanja katoličkog vjeronauka u školama svih vrsta i stupnjeva urediti posebnim ugovorima između Vlade i Hrvatske biskupske konferencije.

Ustavni sud na ovom mjestu smatra potrebnim primijetiti da je netočan navod podnositelja da prema Ugovoru između Svete Stolice i Republike Hrvatske o suradnji na području odgoja i kulture kanonski mandat nije uvjet za zasnivanje radnog odnosa, već je kao uvjet uređen samo i isključivo Ugovorom o katoličkom vjeronauku u javnim školama i vjerskom odgoju u javnim predškolskim ustanovama, kojeg je Vlada Republike Hrvatske 29. siječnja 1999. sklopila s Hrvatskom biskupskom konferencijom. Podnositelj naime ističe da je Ugovor između Vlade i Hrvatske biskupske konferencije, dvostrani ugovor koji »nije propis i nema status međunarodnog ugovora« te ne može vezivati podnositelja i tuženice niti se može primjenjivati na slučaj podnositelja kao što su to učinili sudovi.

Iako podnositelj polazi od pogrešne pretpostavke da je posjedovanje kanonskog mandata kao uvjeta za obavljanje poslova vjeroučitelja ugovoreno (tek) Ugovorom Vlade i Hrvatske biskupske konferencije, može se zaključiti da podnositelj u biti smatra suprotnima Ustavu posljedice koje opoziv kanonskog mandata ima na ugovor o radu odnosno na radnopravni status vjeroučitelja.

Ustavni sud ponavlja da je određivanje kanonskog mandata kao uvjeta za obavljanje poslova vjeroučitelja i posljedice koje opoziv tog mandata nosi sa sobom (gubitak prava na predavanje katoličkog vjeronauka) određeno člankom 3. Ugovora između Svete Stolice i Republike Hrvatske o suradnji na području odgoja i kulture. Ocjena suglasnosti s Ustavom međunarodnog ugovora, međutim, nije u nadležnosti Ustavnog suda (vidi rješenje broj: U-I-1583/2000 i dr. od 24. ožujka 2010., »Narodne novine« broj 46/10.).

10.2.3. Ustavni sud smatra potrebnim osvrnuti se i na poseban uvjet ugovoren Vatikanskim ugovorima za obavljanje posla vjeroučitelja – posjedovanje kanonskog mandata.

U prvom redu Ustavni sud ističe da je Vlada Republike Hrvatske do sada sklopila 7 ugovora o pitanjima od zajedničkog interesa s raznim vjerskim zajednicama:

– Srpskom pravoslavnom crkvom u Republici Hrvatskoj (»Narodne novine« broj 196/03.);

– Islamskom zajednicom u Republici Hrvatskoj (»Narodne novine« broj 196/03.);

– Evangeličkom crkvom u Republici Hrvatskoj i Reformiranom kršćanskom crkvom u Hrvatskoj (»Narodne novine« broj 196/03.);

– Evanđeoskom (Pentekostnom) crkvom u Republici Hrvatskoj, Kršćanskom adventističkom crkvom u Republici Hrvatskoj i Savezom baptističkih crkava u Republici Hrvatskoj (»Narodne novine« broj 196/03.);

– Bugarskom pravoslavnom crkvom u Hrvatskoj, Hrvatskom starokatoličkom crkvom i Makedonskom pravoslavnom crkvom u Hrvatskoj (»Narodne novine« broj 196/03. i 141/04.);

– Židovskom vjerskom zajednicom Bet Israel u Hrvatskoj (»Narodne novine« broj 4/12.) i

– Koordinacijom židovskih općina u Republici Hrvatskoj (»Narodne novine« broj 4/12.).

Svi ti ugovori sklopljeni su pozivom na Zakon o pravnom položaju vjerskih zajednica (»Narodne novine« broj 83/02.) i sadrže identične odredbe, primjerice o obvezatnosti predmeta vjeronauka za one koji ga izaberu, o izvođenju tog predmeta pod istim uvjetima pod kojima se izvodi nastava ostalih obveznih predmeta i o potrebnoj ispravi o mandatu za osobe koje izvode vjerski odgoj koja se može opozvati »zbog nedostataka s obzirom na ispravnost poučavanja i s obzirom na osobno ćudoređe«.

Taj zahtjev, s obzirom na prirodu njihovog posla i vezanost s misijom proklamiranja crkvenog nauka, prema ocjeni Ustavnog suda, nije prevelik teret za osobe koje kao svoj životni poziv izaberu zvanje vjeroučitelja. Određivanje prikladnosti vjeroučitelja od strane mjerodavne crkvene vlasti konkretizacija je slobode djelovanja crkve i prava na vjersku slobodu koja uključuje pravo roditelja na vjerski odgoj djece.

10.2.4. Izvršavanjem obveze preuzete međunarodnim ugovorom, to jest organiziranjem nastave katoličkog vjeronauka u javnim osnovnim i srednjim školama i u predškolskim ustanovama, sukladno Ugovoru između Svete Stolice i Republike Hrvatske o suradnji na području odgoja i kulture i Ugovoru Vlade i Hrvatske biskupske konferencije, u radnopravni sustav Republike Hrvatske »ulaze« vjeroučitelji. Njihov radnopravni odnos tim ugovorima nije u potpunosti definiran, no već iz samih odredbi Ugovora između Svete Stolice i Republike Hrvatske o suradnji na području odgoja i kulture razvidno je da je radni odnos vjeroučitelja radni odnos sui generis – da bi predavali katolički vjeronauk moraju biti prikladni za to po sudu crkvene vlasti, moraju imati ispravu o kanonskom mandatu, a opoziv tog mandata ima za posljedicu gubitak prava na predavanje katoličkog vjeronauka.

Na javnoj raspravi je – temeljem navoda ravnateljice Uprave za pravne poslove Ministarstva znanosti, obrazovanja i športa Republike Hrvatske S. S. B. postalo nedvojbeno da se zapošljavanje svih vjeroučitelja katoličkog vjeronauka vrši ugovorom o radu bez javnog natječaja, iako za tu kategoriju zaposlenika tada za to nije bilo uporišta u mjerodavnom pravu. Tek je, nakon održane javne rasprave, člankom 12. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o odgoju i obrazovanju u osnovnoj i srednjoj školi (»Narodne novine« broj 90/11.) dodan u članku 107. stavku 10. podstavak 6., kojim je propisano sklapanje ugovora o radu bez javnog natječaja i s osobom koja se zapošljava na radnom mjestu vjeroučitelja.

Ministarstvo prosvjete i športa dostavilo je u lipnju 2000. svim županijskim uredima za prosvjetu, kulturu, informiranje, šport i tehničku kulturu, dopis – obavijest o radnopravnom statusu vjeroučitelja u osnovnim i srednjim školama, točnije o načinu zapošljavanja i otkazivanju ugovora o radu.

U obavijesti se navodi da se sa vjeroučiteljima koji ispunjavaju uvjete sklapa ugovor o radu, a ako dijecezanski biskup svojim dekretom opozove kanonski mandat za poučavanje katoličkoga vjeronauka odnosno vjerskoga odgoja zbog nedostatka s obzirom na ispravnost naučavanja i s obzirom na osobno ćudoređe vjeroučitelju se otkazuje ugovor o radu sukladno članku 107. ZR-a izvanrednim otkazom ugovora o radu.

10.2.5. Prema tome u konkretnom slučaju i podnositelj je u javnoobrazovni sustav ušao bez javnog natječaja. Na javnoj raspravi naveo je kako mu je na preporuku župnika biskup dao mandat, Katehetski ured posredovao, a škola ga primila. Imajući dakle kanonski mandat i ispunjavajući ostale uvjete, podnositelj je s tuženicama sklopio »klasični« ugovor o radu na temelju ZR-a, u kojem se kanonski mandat ni posljedice zbog eventualnog njegovog opoziva ne spominju.

Podnositelj je na javnoj raspravi, na pitanje je li bio svjestan posljedica svog postupanja na daljnju mogućnost predavanja vjeronauka, naveo kako je na fakultetu položio kolegij kanonskog prava te da isti ne bi mogao položiti da nije znao za te posljedice. Podnositelj je, dakle, znao da svoj radni odnos izvodi iz mandata dijecezanskog biskupa i da će ga izgubiti ako mu taj mandat bude opozvan.

Slijedom navedenog, iako je sklopio »klasični« ugovor o radu na temelju ZR-a, podnositelj nije mogao očekivati da će gubitkom kanonskog mandata, do kojeg je došlo nakon sklapanja novog civilnog braka u vrijeme dok je još uvijek u »crkvenom« braku s trećom osobom, i dalje ostati u radnom odnosu na radnom mjestu vjeroučitelja. Ali je mogao očekivati, unatoč internoj uputi ministra, da škole u kojima je zaposlen poduzmu sve kako bi ga zaposlile na drugom radnom mjestu. Naime, opoziv kanonskog mandata ima za posljedicu gubitak prava na predavanje katoličkog vjeronauka, a ne otkaz ili gubitak diplome diplomiranog teologa. Prema članku 2. Pravilnika o stručnoj spremi i pedagoško-psihološkom obrazovanju nastavnika u srednjem školstvu (»Narodne novine« broj 1/86. i 80/99.), dipl. teolog osim vjeronauka može predavati etiku i kulturu, odnosno etiku.

Prema utvrđenju prvostupanjskog suda tužene su razmotrile mogućnost zapošljavanja podnositelja na drugim poslovima, ali takvih nije bilo pa su mu otkazale ugovor o radu tzv. redovnim otkazom, što znači uz otkazni rok i s pravom na otpremninu. Na taj način tužene su postupile kao što se uobičajeno postupa i s drugim radnicima kojima se otkazuje ugovor o radu tzv. redovnim otkazom. Ustavni sud stoga utvrđuje da podnositelj nije doveden u nejednak položaj u odnosu na druge radnike, pa i djelatnike škole, u situaciji otkazivanja radnog odnosa tzv. redovnim otkazom.

Ocjenu zakonitosti otkaza ugovora o radu podnositelju u okviru mjerodavnog radnog prava proveli su sudovi u tri stupnja. Pošavši od činjenice da se za radno mjesto vjeroučitelja traži postojanje posebnog uvjeta bez kojeg nije moguće sklopiti ugovor o radu, kanonskog mandata, a utvrdivši da podnositelj nakon njegovog opoziva više ne ispunjava uvjete za predavanje katoličkog vjeronauka, uz činjenicu da su tuženice pokušale podnositelja zaposliti na drugom radnom mjestu odnosno da nije bilo mogućnosti primijeniti članak 106. stavke 2. i 4. ZR-a, sudovi su prema ocjeni Ustavnog suda zauzeli ustavnopravno prihvatljivo stajalište da je podnositelju ugovor o radu otkazan sukladno mjerodavnom pravu.

10.2.6. Slijedom svega iznijetog, a posebice analizirajući postupanje tuženica nakon opoziva kanonskog mandata podnositelju i način na koji su redovni sudovi pružili podnositelju sudsku zaštitu u odnosu na obveze države preuzete Vatikanskim ugovorima, Ustavni sud ocjenjuje da je podnositelju pružen dovoljan stupanj zaštite njegovih prava koja proizlaze iz ustavnog prava na rad i slobodu rada te da mu nije povrijeđeno to ustavno pravo.

11. Slijedom navedenog, na temelju članaka 73. i 75. Ustavnog zakona, odlučeno je kao u izreci.

12. Odluka o objavi (točka II. izreke) temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-III-702/2009

Zagreb, 22. svibnja 2013.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica
dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

* * *

Na temelju članka 27. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona o ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02 – pročišćeni tekst, dalje u tekstu: Ustavni zakon) i članka 50. stavak 1. i 2. Poslovnika Ustavnog suda Republike Hrvatske (»Narodne novine« broju 181/03., 16/06) prilažem sljedeće

POTVRDNO IZDVOJENO MIŠLJENJE

uz Odluku broj U-III-702/2009 od 22. svibnja 2013.

U ovome sam predmetu glasovao za odbijanje ustavne tužbe ali ne i za obrazloženje te odluke. Ono iznosi da je osporenim presudama podnositelju pružena dovoljna pravna zaštita njegovih prava te da mu nije povrijeđeno ustavno pravo na rad i slobodu rada. No ono ne stavlja potrebnu težinu na argumente koji su, po mojem mišljenju, važni za odluku.

U konkretnom slučaju Republika Hrvatska nije bila zakonski uredila način na koji će se zapošljavati vjeroučitelji u javnom školskom sustavu, unatoč toga što članak 5. stavak 1. Ugovora između Vlade Republike Hrvatske i Hrvatske biskupske konferencije o katoličkom vjeronauku u javnim školama i vjerskom odgoju u javnim predškolskim ustanovama od 29. siječnja 1999. propisuje da katolički vjeronauk izvode osobe s ispravom dijecezanskog biskupa o kanonskom mandatu »koje ispunjavaju potrebne uvjete u skladu s važećim propisima Republike Hrvatske«. Ako je pri izvođenju vjeronauka riječ o specifičnom radnopravnom odnosu između države kao poslodavca i vjeroučitelja, koji može biti okončan opozivom kanonskog mandata vjeroučitelju od strane dijecezanskog biskupa, onda bi »važeći propisi« (koji govore o »potrebnim uvjetima« koje vjeroučitelji moraju ispunjavati) morali biti zakonski propisi koji će regulirati kako ostvarivanje vjeronauka u školi i vjerskog odgoja u predškolskim i školskim ustanovama sukladno kvalitativno sadržajnim i didaktičko-metodičkim zahtjevima tako i navedene uvjete za vjeroučitelja koji će istovremeno »obdržavati crkvene zakone i odredbe u pitanjima sadržaja vjerskoga odgoja i obrazovanja« te »odredbe zakonodavstva Republike Hrvatske...« (članak 7. Ugovora između Svete Stolice i Republike Hrvatske o suradnji na području odgoja i kulture; »Narodne novine – Međunarodni ugovori« 2/97).

Međutim, činjenica da Republika Hrvatska nije donijela specifični odgovarajući zakon – nego je na pitanja početka i završetka zapošljavanja vjeroučitelja primjenjivala Zakon o radu – ipak sama po sebi ne znači da bi administrativna praksa koja je ustanovljena za postupanje školskih vlasti u slučajevima kakav je slučaj podnositelja ustavne tužbe (prema okružnici Ministarstva prosvjete i športa Republike Hrvatske klasa 602-01/00-01/229 urbroj 532/1-00-1 od 15. lipnja 2000. svim županijskim uredima za prosvjetu, kulturu, informiranja, šport i tehničku kulturu) predstavljala podnositelju nedostupno i neprecizno domaće pravo, koje bi ga ostavilo bez (domaćeg) pravnog sredstva protiv samovoljnih miješanja u njegova radna prava. Naprotiv, podnositelj ustavne tužbe bio je prilikom sklapanja ugovora o radu upoznat s rezolutivnim uvjetom prestanka tog ugovora, ako, unatoč činjenici da nije povrijedio prava i obveze iz radnog odnosa, izgubi kanonski mandat dijecezanskog biskupa za predavanje vjeronauka te je i na taj rezolutivni uvjet pristao. Također je mogao raspolagati pravnim sredstvima kanonskog prava i državnog prava (o prestanku ugovora o radu izvanrednim otkazom). Stoga nema mjesta usvajanju ustavne tužbe u cijelosti niti djelomice (npr. utvrđenjem da je u konkretnom slučaju došlo do povrede nekog ustavnog prava podnositelja).

Ne može se ignorirati takav njegov pristanak niti naša administrativna praksa u pogledu spornih pitanja postanka i prestanka radnog odnosa vjeroučitelja u javnom školskom sustavu, za koju nije pokazao da bi mu bila nepoznata (što bi inače, povlačilo obvezu države da mu naknadi štetu koju bi mu prouzročila svojim propustom adekvatnog reguliranja specifičnih situacija u zapošljavanju vjeroučitelja u javnom školskom sustavu). Sve nas to privodi potrebi rješavanja kolizije između prava vjeroučitelja na štovanje i pravnu zaštitu osobnog života odnosno, na razvod braka bez štetnih posljedica po radni odnos s jedne i slobode vjerskih zajednica da javno očituju svoje temeljne religijske postavke s druge strane. U to, uz ostalo, spada i zahtjev da vjeroučitelji, po svojoj moralnoj prikladnosti, budu osobe od posebnog povjerenja (u konkretnom slučaju, dijecezanskog biskupa, nadležnog za izdavanje i uskratu kanonskog mandata). Na rješavanje te kolizije i poremećaja u strukturnim odnosima između države i Crkve uslijed nedorečenosti i podnormiranosti sustava državnog prava kojim se izvršavaju odredbe članka 7. Ugovora između Svete stolice i Republike Hrvatske o suradnji na području odgoja i kulture međutim, u ovom slučaju Ustavni sud nije pozvan.

Akademik

Davor Krapac, v. r.

* * *

Na temelju članka 27. stavka 4. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 99/99., 29/02., 49/02. – pročišćeni tekst) i članka 50. stavka 2. Poslovnika Ustavnog suda Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 181/03., 16/06., 30/08., 123/09., 63/10., 121/10. i 19/13.), dajem

IZDVOJENO MIŠLJENJE NESUGLASNO S ODLUKOM
broj: U-III-702/2009 od 22. svibnja 2013.

Protivim se izreci i obrazloženju odluke broj: U-III-702/1999 koja je donesena na Sjednici Ustavnog suda 22. svibnja 2013. (u daljnjem tekstu: odluka).

Smatram da je Ustavni sud u konkretnom slučaju, u skladu s člankom 76. stavkom 3. Ustavnog zakona, trebao utvrditi povredu ustavnog prava na poštovanje podnositeljeva osobnog života zajamčenog člankom 34. Ustava zbog propuštanja pozitivne obveze države da stvori normativni okvir koji će osigurati da radni odnosi vjeroučitelja u javnim školama i u javnim predškolskim ustanovama budu u skladu s međunarodnopravnim obvezama Republike Hrvatske i da budu zasnovani na načelu dostupnosti (pristupačnosti) pravnih pravila te načelima pravne predvidljivosti, pravne sigurnosti i pravne izvjesnosti kako to nalaže vladavina prava, najviša vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske (članak 3. Ustava).

Također smatram da je izreka odluke trebala sadržavati posebnu točku u kojoj bi bilo rečeno da se prethodno utvrđenje ima smatrati dostatnom zadovoljštinom za povredu ustavnog prava podnositelja ustavne tužbe u okolnostima konkretnog slučaja. Međutim, ta činjenica ne bi trebala osloboditi državu obveze da podnositelju ustavne tužbe omogući i osigura odgovarajuću prekvalifikaciju, ako on to želi.

Nadalje, smatram da je Ustavni sud u ovom predmetu morao naložiti zakonodavcu da u određenom roku uredi zasnivanje i prestanak radnog odnosa te radnopravni status vjeroučitelja u javnim školama i u javnim predškolskim ustanovama u skladu s Ustavom i u skladu s:

– bilateranim međudržavnim Ugovorom između Svete Stolice i Republike Hrvatske o suradnji na području odgoja i kulture (Zakon o potvrđivanju Ugovora između Svete Stolice i Republike Hrvatske o suradnji na području odgoja i kulture, »Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 2/97.), i

– Ugovorom o katoličkom vjeronauku u javnim školama i vjerskom odgoju u javnim predškolskim ustanovama, koji su radi provedbe navedenog međudržavnog bilateralnog ugovora sklopili Vlada Republike Hrvatske i Hrvatska biskupska konferencija (taj je ugovor sklopljen 29. siječnja 1999., ali formalno ne sadrži oznaku datuma sklapanja).

Konačno, budući da Ugovor o katoličkom vjeronauku u javnim školama i vjerskom odgoju u javnim predškolskim ustanovama, sklopljen između Vlade Republike Hrvatske i Hrvatske biskupske konferencije 29. siječnja 1999., nikada nije objavljen u službenom listu Republike Hrvatske, smatram da je Ustavni sud u ovom predmetu morao naložiti Vladi Republike Hrvatske da taj ugovor objavi u »Narodnim novinama«.

U nastavku se obrazlažu razlozi na kojima sam utemeljila izdvojeno mišljenje.

***

1. Neovisno o tome što Ustavni sud nije nadležan za ocjenu materijalne ustavnosti međunarodnih ugovora, naglašavam da ovaj slučaj ne otvara nijedno pitanje materijalne suglasnosti s Ustavom međudržavnog bilateralnog Ugovora između Svete Stolice i Republike Hrvatske o suradnji na području odgoja i kulture (u ovom će se izdvojenom mišljenju taj ugovor označavati kraticom: MU, u značenju »međunarodni ugovor: Sveta Stolica – Republika Hrvatska«).

Što se tiče formalnog aspekta, taj je ugovor ratificiran u Hrvatskom saboru u skladu s Ustavom i Ustavni sud dužan ga je uzimati u obzir sve dok je na snazi, to jest sve dok se eventualno ne promijeni ili prestane važiti u skladu s drugom rečenicom članka 134. Ustava (»Njihove se odredbe mogu mijenjati ili ukidati samo uz uvjete i na način koji su u njima utvrđeni, ili suglasno općim pravilima međunarodnog prava.«). Sukladno tome, Ustavni sud dužan je uzimati u obzir i sljedeće njegove odredbe:

»Članak 1.

1. Republika Hrvatska, u svijetlu načela o vjerskoj slobodi, poštuje temeljno pravo roditelja na vjerski odgoj djece te se obvezuje da će, u sklopu školskoga plana i programa i u skladu s voljom roditelja ili skrbnika, jamčiti nastavu katoličkoga vjeronauka u svim javnim osnovnim i srednjim školama i u predškolskim ustanovama, kao obveznoga predmeta za one koji ga izaberu, pod istim uvjetima pod kojima se izvodi nastava ostalih obveznih predmeta.

(...)

Članak 3.

1. Katolički vjeronauk predaju kvalificirani vjeroučitelji koji su po sudu crkvene vlasti prikladni za to i koji zadovoljavaju odgovarajuće odredbe zakonodavstva Republike Hrvatske, pridržavajući se svih dužnosti i prava koji iz toga proizlaze.

2. Vjeroučitelji moraju imati ispravu o kanonskome mandatu (missio canonica) koju je izdao dijecezanski biskup. Opoziv mandata nosi sa sobom neposredni gubitak prava na predavanje katoličkoga vjeronauka.

3. Vjeroučitelji su članovi, sa svim učincima, nastavničkoga zbora u osnovnim i srednjim školama, odnosno odgojiteljskoga zbora u predškolskim ustanovama.

4. Programi i način odvijanja katoličkoga vjeronauka u školama svih vrsta i stupnjeva, uredit će se posebnim ugovorima između Vlade Republike Hrvatske i Hrvatske biskupske konferencije.

(...)

Članak 6.

1. Programe i sadržaje nastave katoličkoga vjeronauka u školama bilo koje vrste i stupnja, te udžbenike i didaktičku građu, sastavlja Hrvatska biskupska konferencija koja ih podastire nadležnim tijelima Republike Hrvatske radi njihova uvođenja u školske programe.

2. Republika Hrvatska snosi troškove izradbe i tiskanja udžbenika vjeronauka i organizira izdavački postupak u skladu s postojećim odredbama za ostale školske udžbenike.

Članak 7.

1. Mjerodavne vlasti na crkvenom i državnom području, prema vlastitim nadležnostima, bdiju da se vjeronauk u školi i vjerski odgoj u predškolskim i školskim ustanovama i u sadržajnom i u didaktičko-metodičkom pogledu održava kvalitetno i u skladu s propisima crkvenoga i državnoga zakonodavstva.

2. Vjeroučitelji će obdržavati crkvene zakone i odredbe u pitanjima sadržaja vjerskoga odgoja i obrazovanja; što se ostaloga tiče obdržavat će odredbe zakonodavstva Republike Hrvatske i poštivati stegovne odredbe odgojne ustanove u kojoj djeluju.«

Za konkretan su predmet relevantne sljedeće međunarodnopravne obveze Republike Hrvatske prihvaćene u MU:

– jamčiti nastavu katoličkog vjeronauka u svim javnim osnovnim i srednjim školama i u predškolskim ustanovama, kao obveznog predmeta za one koji ga izaberu, pod istim uvjetima pod kojima se izvodi nastava ostalih obveznih predmeta (članak 1. MU);

– poštovati ugovoreno pravilo da će katolički vjeronauk predavati kvalificirani vjeroučitelji koji su po sudu crkvene vlasti prikladni za to pridržavajući se svih dužnosti i prava koji iz toga proizlaze (članak 3. stavak 1. MU);

– poštovati ugovoreno pravilo da će vjeroučitelji imati ispravu o kanonskom mandatu (missio canonica) koju izdaje dijecezanski biskup (članak 3. stavak 2. prva rečenica MU);

– poštovati ugovoreno pravilo da opoziv mandata koji daje dijecezanski biskup nosi sa sobom neposredni gubitak prava na predavanje katoličkog vjeronauka u javnom školskom sustavu (članak 3. stavak 2. druga rečenica MU);

– poštovati ugovoreno pravilo da su vjeroučitelji članovi, sa svim učincima, nastavničkog zbora u osnovnim i srednjim školama, odnosno odgojiteljskog zbora u predškolskim ustanovama (članak 3. stavak 3. MU).

2. Drugačiju pravnu narav od MU-a ima Ugovor o katoličkom vjeronauku u javnim školama i vjerskom odgoju u javnim predškolskim ustanovama koji je Vlada Republike Hrvatske sklopila s Hrvatskom biskupskom konferencijom (u daljnjem tekstu: HBK) 29. siječnja 1999. U ovom će se izdvojenom mišljenju taj ugovor označavati kraticom: Ugovor VRH-HBK, u značenju »Ugovor: Vlada Republike Hrvatske – Hrvatska biskupska konferencija«.

Riječ je o javnopravnom ugovoru provedbenog karaktera koji nema međudržavna (međunarodna) obilježja. Vlada Republike Hrvatske sklopila ga je s HBK radi stipuliranja pravno-tehničkih pravila provedbe MU u praksi. Sukladno tome, Ugovor VRH-HBK može biti predmet izmjena i dopuna u svim pitanjima koja izlaze izvan okvira obveza koje je Republika Hrvatska prihvatila u MU.

Primjer je razrada dijela članka 3. stavka 1. MU u Ugovoru VRH-HBK. Odredba MU koja propisuje da »katolički vjeronauk predaju kvalificirani vjeroučitelji koji su po sudu crkvene vlasti prikladni za to« razrađena je tako da je u članku 5. stavku 2. Ugovora VRH-HBK određeno: «... dijecezanski biskup određuje prikladnu osobu za izvođenje vjeronauka odnosno vjerskog odgoja«. Ta klauzula u Ugovoru VRH-HBK očito prelazi okvir međunarodne obveze koju je preuzela Republika Hrvatska ratifikacijom MU. Međunarodna obveza pretpostavlja, naime, samo prethodnu suglasnost crkvenih vlasti da određena osoba može predavati katolički vjeronauk u javnom školskom sustavu, ali ne zahtijeva da tu osobu određuje predstavnik crkve. Stoga ta klauzula u Ugovoru VRH-HBK može biti podvrgnuta reviziji ugovornih stranaka, a da to ne utječe na sam MU.

Konačno, za razliku od samih materijalnih odredaba MU, prethodno navedena i druge slične klauzule u Ugovoru VRH-HBK mogu biti i predmet ustavnog nadzora (koji uključuje i ocjenu njihove suglasnosti sa samim MU) ako utječu na ljudska prava i temeljne slobode građana zajamčene Ustavom ili su nesuglasne s temeljnim načelima ustavnog poretka Republike Hrvatske.

2.1. Budući da Ugovor VRH-HBK dosada nije objavljen u službenom listu Republike Hrvatske, a na njega se pozivam u ovom izdvojenom mišljenju, citiram ga u cijelosti:

»Na temelju članka 2. Zakona o potvrđivanju ugovora između Svete Stolice i Republike Hrvatske o suradnji na području odgoja i kulture (»Narodne novine«, Međunarodni ugovori, br. 2/97) Vlada Republike Hrvatske i Hrvatska biskupska konferencija zaključuju ovaj

UGOVOR

o katoličkom vjeronauku u javnim školama i vjerskom odgoju u javnim predškolskim ustanovama

Članak 1.

(1) Katolički vjeronauk u javnim osnovnim i srednjim školama obvezni je predmet za one učenike koji ga izaberu.

(2) O izboru katoličkog vjeronauka kao obveznog predmeta daje se pisana izjava ravnatelju škole.

(3) Za učenika u dobi do 15 godina izjavu iz stavka 2. ovoga članka daje roditelj odnosno skrbnik, a za učenika starijeg od 15 godina izjavu daje učenik i roditelj odnosno skrbnik.

(4) Nastava katoličkog vjeronauka u javnim osnovnim i srednjim školama izvodi se pod istim uvjetima pod kojima se izvodi nastava ostalih obveznih predmeta, napose s obzirom na položaj vjeronauka unutar rasporeda sati.

(5) Za formiranje razrednoga odjela odnosno odgojno-obrazovne skupine za izvođenje nastave katoličkoga vjeronauka u redovitim prilikama mora biti najmanje sedam (7) učenika.

(6) Vjerski odgoj u javnim predškolskim ustanovama izvodi se za djecu čiji roditelj odnosno skrbnik o tome dade pismenu izjavu ravnatelju predškolske ustanove.

Članak 2.

Mjerodavne školske i crkvene vlasti dužne su učenicima i njihovim roditeljima odnosno skrbnicima pri donošenju odluke o pohađanju katoličkog vjeronauka pravodobno pružiti potrebne obavijesti o njegovoj svrsi, sadržaju i ciljevima.

Članak 3.

(1) U javnim osnovnim i srednjim školama nastava katoličkoga vjeronauka izvodi se u okviru nastavnog plana i programa s dva (2) školska sata tjedno.

(2) Katolički vjerski odgoj u javnim predškolskim ustanovama izvodi se u okviru cjelokupnog odgoja prema programu katoličkoga vjerskog odgoja predškolske djece.

(3) Nastavne planove i programe katoličkog vjeronauka za javne osnovne i srednje škole te program katoličkoga vjerskog odgoja za javne predškolske ustanove izrađuje Hrvatska biskupska konferencija.

(4) Nastavne planove i programe iz stavka 3. ovoga članka na prijedlog Hrvatske biskupske konferencije donosi Ministar prosvjete i športa.

Članak 4.

(1) Vjeronaučni udžbenici školski su udžbenici koji su u svemu izjednačeni sa školskim udžbenicima za obvezni predmet, s time da moraju imati odobrenje Hrvatske biskupske konferencije, što mora biti navedeno u impresumu udžbenika.

(2) Ako za isti razred odnosno za isti odgojno-obrazovni stupanj više vjeronaučnih udžbenika dobije odobrenje dijecezanskog biskupa i suglasnost Hrvatske biskupske konferencije, o njihovu izboru, uz prethodno mišljenje roditelja odnosno skrbnika učenika, odlučuje vjeroučitelj.

Članak 5.

(1) Katolički vjeronauk odnosno vjerski odgoj izvode osobe kojima je dijecezanski biskup izdao ispravu o kanonskome mandatu (missio canonica) i koji ispunjavaju potrebne uvjete u skladu s važećim propisima Republike Hrvatske.

(2) Kad mjerodavne školske i crkvene vlasti utvrde potrebu, dijecezanski biskup određuje prikladnu osobu za izvođenje vjeronauka odnosno vjerskog odgoja.

(3) Isprava o kanonskom mandatu (missio canonica) za poučavanje katoličkoga vjeronauka odnosno vjerskoga odgoja ima učinak dok je dijecezanski biskup ne opozove.

(4) Dijecezanski biskup ima pravo svojim dekretom opozvati kanonski mandat (missio canonica) za poučavanje katoličkoga vjeronauka odnosno vjerskoga odgoja zbog nedostatka s obzirom na ispravnost naučavanja i s obzirom na osobno ćudoređe.

Članak 6.

(1) Nastavu katoličkoga vjeronauka u javnim osnovnim i srednjim školama mogu izvoditi:

– diplomirani teolozi odnosno vjeroučitelji s ekvivalentnom visokom teološkom stručnom spremom (VII/I)

– diplomirani katehete odnosno vjeroučitelji s ekvivalentnom visokom stručnom spremom iz religiozne pedagogije i katehetike (VII/I).

(2) Nastavu katoličkoga vjeronauka u svim razredima javne osnovne škole mogu izvoditi i katehete kojima se diplomom priznaje viša stručna sprema iz religiozne pedagogije i katehetike, odnosno vjeroučitelji s ekvivalentnom višom stručnom spremom (VI), uz uvjet da su svoje teološko-katehetsko školovanje završili do kraja 1998. godine.

(3) Nastavu katoličkoga vjeronauka u odjelima razredne nastave mogu izvoditi i katehete odnosno vjeroučitelji koji imaju diplomu ili ekvivalentnu ispravu o srednjoj stručnoj spremi (IV) iz religiozne pedagogije i katehetike, uz uvjet da su svoje teološko-katehetsko školovanje završili prije uvođenja vjeronauka u hrvatski školski sustav (škol. god. 1991/92.).

(4) Vjerski odgoj u javnim predškolskim ustanovama mogu izvoditi:

– odgojitelji predškolske djece, pod uvjetom da uz stručnu spremu utvrđenu propisima Republike Hrvatske imaju i dostatnu teološko-katehetsku, psihološko-pedagošku i didaktičko-metodičku spremu u vjerskom odgoju

– osobe iz stavka 1., 2. i 3. ovoga članka pod uvjetom da su dostatno osposobljene za vjerski odgoj djece predškolske dobi, o čemu ocjenu donosi dijecezanski biskup.

(5) Iznimno kad se za izvođenje nastave katoličkoga vjeronauka u javnoj osnovnoj ili srednjoj školi odnosno vjerskoga odgoja u javnoj predškolskoj ustanovi ne može osigurati odgovarajuća osoba u smislu stavka 1., 2., 3. odnosno 4. ovoga članka, nastavu vjeronauka odnosno vjerski odgoj može izvoditi i druga osoba ako joj dijecezanski biskup izda ispravu o kanonskome mandatu (missio canonica).

Članak 7.

Hrvatska biskupska konferencija dostavlja Ministarstvu prosvjete i športa popis crkvenih učilišta na kojima se stječu navedeni obrazovni stručni naslovi, te izvješćuje o svim promjenama u svezi s time.

Članak 8.

O trajnom stručnom usavršavanju vjeroučitelja brinut će se Hrvatska biskupska konferencija u suradnji s Ministarstvom prosvjete i športa.

Članak 9.

Na polaganje stručnoga ispita i napredovanje u zvanje mentora i savjetnika, u načelu vrijede analogni uvjeti i postupci propisani odgovarajućim pravilnicima Ministarstva prosvjete i športa. Specifičnosti pak tih uvjeta i postupaka preciziraju se posebnim pravilnicima odobrenima od Ministarstva prosvjete i športa i Hrvatske biskupske konferencije.

Članak 10.

(1) Hrvatska biskupska konferencija po Nacionalnom katehetskom uredu stručno vodi, promiče i usklađuje cjelokupni katolički vjerski odgoj i naobrazbu, trajno stručno usavršavanje vjeroučitelja te njihovo napredovanje u zvanje mentora i savjetnika.

(2) Pri Nacionalnom katehetskom uredu djeluju viši savjetnici za vjerski odgoj u javnim predškolskim ustanovama te za vjeronauk u javnim osnovnim i srednjim školama, koje imenuje Hrvatska biskupska konferencija.

(3) Dijecezanski biskup preko savjetnikâ za vjeronauk u školama koji djeluju pri dijecezanskim katehetskim uredima vodi brigu o izvođenju katoličkoga vjerskog odgoja u javnim predškolskim ustanovama i nastave katoličkoga vjeronauka u javnim osnovnim i srednjim školama.

Članak 11.

(1) Katoličke vjerske tradicije duboko su ukorijenjene u hrvatskoj kulturnoj baštini, što će se u javnom hrvatskom školstvu uzimati u obzir, napose u provođenju prikladnih vjersko-kulturnih inicijativa i programa, koje uz školstvo obuhvaćaju najrazličitija područja društvenoga i kulturnog života.

(2) Bogoštovni čini redovito se slave u crkvenim prostorima, s time da se, u dogovoru sa školskim vlastima, u osobitim prilikama i okolnostima mogu slaviti i u školskim prostorima. Sudjelovanje učenika i učitelja u tim bogoštovnim činima slobodno je. Suglasnost za obavljanje bogoštovlja u školskim prostorima daje ravnatelj škole.

(3) Za vrijeme pastirskog pohoda dijecezanskog biskupa župi, škola će učenicima i učiteljima koji to žele omogućiti susret s njime u školskim prostorijama.

Članak 12.

Župnici, zbog naravi svoje službe, imaju pravo izvoditi nastavu katoličkog vjeronauka u školi i s nekoliko sati tjedno.

Članak 13.

Za rješavanje svih pitanja koja bi se otvorila primjenom ovoga ugovora te koja bi zahtijevala nova ili dodatna rješenja, Vlada Republike Hrvatske i Hrvatska biskupska konferencija imenovat će povjerenstvo sastavljeno od jednakog broja predstavnika Republike Hrvatske i Katoličke Crkve.

 mr. Božidar Pugelnik, v. r.                                   Msgr. Josip Bozanić, v. r.
za Vladu Republike Hrvatske                          za Hrvatsku biskupsku konferenciju«

3. Ugovor VRH-HBK sklopljen je na temelju članka 3. stavka 4. MU (»4. Programi i način odvijanja katoličkoga vjeronauka u školama svih vrsta i stupnjeva, uredit će se posebnim ugovorima između Vlade Republike Hrvatske i Hrvatske biskupske konferencije.«). Iz te ugovorne odredbe jasno proizlazi da »način odvijanja katoličkoga vjeronauka u školama svih vrsta i stupnjeva« nije predmet uređenja MU.

Iz ostalih odredaba MU (navedenih u točki 1. ovog izdvojenog mišljenja) također jasno proizlazi da predmet uređenja MU nije ni način na koji će Republika Hrvatska urediti radnopravni status osoba koje predaju katolički vjeronauk u javnom školskom sustavu (vjeroučitelja). Odredba MU koja određuje da su vjeroučitelji »članovi, sa svim učincima, nastavničkoga zbora u osnovnim i srednjim školama, odnosno odgojiteljskoga zbora u predškolskim ustanovama« (članak 3. stavak 3.) ni u kojem se slučaju ne može tumačiti tako da nužno pretpostavlja zasnivanje radnog odnosa vjeroučitelja prema općim pravilima Zakona o radu.

4. Smatram da su utvrđenja sadržana u točkama od 1. do 3. ovog izdvojenog mišljenja osnova od koje je trebao poći Ustavni sud u ispitivanju navodnih povreda ustavnih prava na koje se podnositelj poziva u svojoj ustavnoj tužbi. Drugačije rečeno, smatram da je Ustavni sud trebao rasvijetliti pravne osnove na kojima se danas temelji i iz kojih izvire postojeća administrativna praksa zapošljavanja vjeroučitelja u javnom školskom sustavu, uređivanja njihovih prava i obveze iz radnog odnosa (to jest, radnopravnog statusa) te otkazivanja njihova radnog odnosa. Da je Ustavni sud tako postupio, izvjesno je da bi došao do drugačije izreke svoje odluke.

Navodim najvažnije ustavnopravne činjenice na kojima temeljim tu svoju tvrdnju.

a) Ni u Zakonu o radu ni u bilo kojem drugom propisu koji je objavljen u službenom listu Republike Hrvatske, pa ni u Ugovoru VRH-HBK koji u njemu nije objavljen, nije spomenut, a ponajmanje uređen način zapošljavanja vjeroučitelja u javnom školskom sustavu. Iz MU-a se može zaključiti samo to da radnopravni propisi Republike Hrvatske nisu u cijelosti primjenjivi na njihovo zapošljavanje i na uvjete njihova radnog odnosa.

Ocjenjujem da nije potrebno posebno obrazlagati razloge zbog kojih MU priječi da se radni odnosi vjeroučitelja u cijelosti zasnivaju na općim pravilima Zakona o radu, a posebno razloge koji priječe da se zasnivaju sklapanjem »običnog« ugovora o radu na neodređeno vrijeme. Te mi se činjenice čine notornima. Radni odnosi vjeroučitelja u Republici Hrvatskoj u sebi nose međunarodnopravne elemente, a opterećeni su po sili međunarodnog ugovora dvjema skupinama uvjeta.

Prva skupina uvjeta ima suspenzivni karakter, što znači da bez njihova ispunjenja nije dopušteno u Republici Hrvatskoj poučavati katolički vjeronauk u javnom školskom sustavu. Riječ je o dvama takvim kumulativno postavljenim suspenzivnim uvjetima (nije isključena mogućnost da oba budu ispunjena jednim aktom):

– prvi je uvjet postojanje »suda crkvenih vlasti« da je osoba koja će predavati katolički vjeronauk prikladna za to,

– drugi je uvjet da ta osoba od dijecezanskog biskupa dobije ispravu o kanonskom mandatu.

S druge strane, postoji i jedan rezolutivni (raskidni) uvjet, što znači da zaposleni vjeroučitelj smije poučavati katolički vjeronauk u javnom školskom sustavu sve dok taj uvjet ne nastupi. Riječ je o opozivu kanonskog mandata zaposlenom vjeroučitelju koji također daje dijecezanski biskup. Nastup tog uvjeta (to jest opoziv kanonskog mandata) dovodi do zabrane daljnjeg poučavanja katoličkog vjeronauka u javnom školskom sustavu Republike Hrvatske za vjeroučitelja na kojeg se opoziv odnosi.

Sukladno tome, sama ideja da u takvim okolnostima škole s vjeroučiteljima sklapaju »obične« ugovore o radu na neodređeno vrijeme na temelju općih pravila Zakona o radu čini se neodrživom.

Naime, dosadašnja administrativna praksa pokazuje da u realizaciji MU, od samog početka njegova važenja, poslodavac vjeroučiteljima nije bila crkva nego država i da se na zapošljavanje vjeroučitelja primjenjivao i još se uvijek primjenjuje Zakon o radu. Sudeći prema ugovorima u radu sklopljenima s podnositeljem ustavne tužbe na neodređeno vrijeme u dvjema srednjim školama, iz tih se ugovora ne vidi da je riječ o učitelju, predavaču ili profesoru u javnom školskom sustavu Republike Hrvatske koji je u posebnom statusu uvjetovanom međunarodnopravnim obvezama koje je preuzela Republika Hrvatska. Ti su ugovori glasili (na primjeru Gimnazije Eugena Kumičića, Opatija):

»Na temelju članka 11. Zakona o radu (NN br. 38/95., 54/95., 65/95., 17/01., 82/01. i 114/03.) i članka 7. Pravilnika o radu Gimnazije Eugena Kumičića Opatija sklapa se

UGOVOR O RADU

između Gimnazije Eugena Kumičića Opatija, Opatija, D. Gervaisa 2 (u daljnjem tekstu: poslodavac) koju zastupa ravnateljica Biserka Kutleša, prof.

i

PETRA TRAVAŠA iz Matulja (u daljnjem tekstu: radnik).

Članak 1.

Ugovor o radu sa radnikom se sklapa na neodređeno nepuno radno vrijeme.

Članak 2.

Radnik će obavljati poslove nastavnika vjeronauka sukladno Godišnjem programu rada poslodavca (raspored sati) i rješenju o tjednom i godišnjem rasporedu radnih obveza nastavnika poslodavca.

Članak 3.

Radnik će poslove iz članka 2. ugovora obavljati u sjedištu poslodavca u Opatiji.

Članak 4.

Radnik će otpočeti radom dana 01.09.2003.g. na temelju Odluke poslodavca.

Članak 5.

Radnik će raditi u nepunom radnom vremenu od 10 nastavnih sati tjedno ili ukupno 19 sati tjedno kod poslodavca. Raspored radnog vremena utvrđuje se Godišnjim planom i programom rada poslodavca.

Članak 6.

U tijeku rada radnik će koristiti stanku, dnevni odmor, tjedni odmor, godišnji odmor i plaćeni dopust prema odredbama Pravilnika o radu i kolektivnim ugovorima, a koji se primjenjuju na radnike u srednjem školstvu.

Članak 7.

Za obavljanje poslova iz članka 2. ovog ugovora u redovnom radnom vremenu, poslodavac će radniku isplaćivati plaću jedanput mjesečno unatrag, a prema važećim propisima koji se primjenjuju na radnike u srednjem školstvu.

Članak 8.

Ugovorne strane sporazumjele su se da naknada plaće i druge novčane naknade radnika određuju i isplaćuju prema važećim propisima, koji se primjenjuju u srednjem školstvu.

Članak 9.

U slučaju otkaza ovog ugovora određuje se otkazni rok sukladno članku 113. Zakona o radu.

Članak 10.

Ovaj ugovor sklopljen je u četiri (4) istovjetna primjerka od kojih poslodavac zadržava tri (3) primjerka, a radnik jedan (1) primjerak.

U Opatiji, 1. 9. 2003. g.

Klasa: 112-03/03-01/04

Urbroj: 2156-23-G/01-03-1

      Radnik:                        Ravnateljica:

Petar Travaš, prof.     Biserka Kutleša, prof.«

c) Citirani sadržaj podnositeljeva ugovora o radu na neodređeno vrijeme, sklopljen na temelju Zakona o radu, otvara daljnja pitanja koja je Ustavni sud trebao postaviti u ovom ustavnosudskom postupku: koji je pravni akt bio osnova na temelju koje je Republika Hrvatska u izvršenju MU preuzela ulogu poslodavca vjeroučiteljima i koji je pravni akt odredio da će Republika Hrvatska u toj ulozi poslodavca primjenjivati opće odredbe Zakona o radu?

Da je Ustavni sud tako postupio, utvrdio bi da se »pravna osnova« krije u javnosti nepoznatoj internoj obavijesti koju je nadležno ministarstvo u obliku okružnice dostavilo nadležnim uredima u županijama i Gradu Zagrebu. Ta je obavijest glasila:

»REPUBLIKA HRVATSKA

MINISTARSTVO PROSVJETE I ŠPORTA

KLASA: 602-01/00-01/229

URBROJ: 532/1-00-1

Zagreb, 15. lipnja 2000.

                                                  ŽUPANIJSKIM UREDIMA ZA PROSVJETU,

                                             KULTURU, INFORMIRANJE, ŠPORT I TEHNIČKU

                                                                       KULTURU

                                                                        – svima –

                                           GRADSKOM UREDU ZA OBRAZOVANJE I ŠPORT

                                                                        ZAGREB

PREDMET: Radno-pravni status vjeroučitelja katoličkog vjeronauka u osnovnim i srednjim školama – obavijest

Vlada Republike Hrvatske i Hrvatska biskupska konferencija zaključili su 29. siječnja 1999. godine Ugovor o katoličkom vjeronauku u javnim školama i vjerskom odgoju u javnim predškolskim ustanovama, čijim su odredbama uređena i pitanja vezana uz radno-pravni status vjeroučitelja u osnovnim i srednjim školama. U svezi s iznijetim molimo vas da sve školske ustanove na vašem području obavijestite o sljedećem:

Člankom 5. citiranog Ugovora o katoličkom vjeronauku propisano je sljedeće:

'(1) Katolički vjeronauk odnosno vjerski odgoj izvode osobe kojima je dijecezanski biskup izdao ispravu o kanonskome mandatu (missio canonica) i koji ispunjavaju potrebne uvjete u skladu s važećim propisima Republike Hrvatske.

(2) Kad mjerodavne školske i crkvene vlasti utvrde potrebu, dijecezanski biskup određuje prikladnu osobu za izvođenje vjeronauka odnosno vjerskog odgoja.

(3) Isprava o kanonskom mandatu (missio canonica) za poučavanje katoličkoga vjeronauka odnosno vjerskoga odgoja ima učinak dok je dijecezanski biskup ne opozove.

(4) Dijecezanski biskup ima pravo svojim dekretom opozvati kanonski mandat (missio canonica) za poučavanje katoličkoga vjeronauka odnosno vjerskoga odgoja zbog nedostatka s obzirom na ispravnost naučavanja i s obzirom na osobno ćudoređe.'

Kada škola u suglasnosti s nadležnim biskupijskim katehetskim uredom utvrdi potrebu za zapošljavanjem vjeroučitelja dužna je postupiti na sljedeći način:

Ako je riječ o novom radnom mjestu vjeroučitelja potrebno je prethodno dobiti suglasnost Ministarstva prosvjete i športa, u skladu s Odlukom o prijamu službenika i namještenika u tijela državne uprave i javne službe koje se financiraju iz državnog proračuna (»Narodne novine«, broj 25/00).

Ako je riječ o povećanju radnog vremena postojećega radnog mjesta vjeroučitelja, škola je dužna dobiti potvrdu Uprave za financije Ministarstva prosvjete i športa o osiguranju potrebnih financijskih sredstava.

Kada su osigurana financijska sredstva za novo radno mjesto, za popunjavanje upražnjenog ili za povećanje radnog vremena postojećega radnog mjesta škola će od nadležnoga biskupijskog katehetskog ureda zatražiti da odredi prikladnu osobu za izvođenje nastave vjeronauka.

Odluka dijecezanskog biskupa daje se u pisanom obliku i uz nju se školi dostavlja ostala potrebna dokumentacija iz koje je vidljivo da vjeroučitelj ispunjava potrebne uvjete u skladu s važećim propisima Republike Hrvatske te isprava o kanonskom mandatu (missio canonica).

Ravnatelj škole razmotrit će dostavljenu dokumentaciju te ako predložena osoba ispunjava sve uvjete u skladu s propisima, ponudit će joj ugovor o radu na neodređeno vrijeme.

U slučaju kada se za izvođenje nastave katoličkog vjeronauka ne može osigurati osoba koja ispunjava propisane uvjete, nastavu vjeronauka mogu, prema odluci dijecezanskog biskupa, sukladno članku 6. stavku 5. navedenog Ugovora, izvoditi i druge osobe osim onih koje ispunjavaju propisane uvjete, ako im dijecezanski biskup izda ispravu o kanonskome mandatu. U takvom slučaju, kao i u slučaju kada vjeroučitelj ispunjava zakonom propisane uvjete, ali ima mandat na određeno vrijeme, vjeroučitelju će se ponuditi sklapanje ugovora o radu na određeno vrijeme u skladu s odredbama Zakona o osnovnom školstvu, odnosno Zakona o srednjem školstvu i u skladu s člankom 10. Zakona o radu.

S vjeroučiteljima koji već rade u školama te imaju kanonski mandat na neodređeno vrijeme i ispunjavaju druge propisane uvjete, a s kojima do sada nije sklopljen ugovor o radu na neodređeno vrijeme obvezatno se sklapa takav ugovor.

Glede primjene stavka 4. citiranog članka 5. Ugovora posebno napominjemo sljedeće:

Ako dijecezanski biskup svojim dekretom opozove kanonski mandat za poučavanje katoličkoga vjeronauka odnosno vjerskoga odgoja zbog nedostatka s obzirom na ispravnost naučavanja i s obzirom na osobno ćudoređe vjeroučitelju se otkazuje ugovor o radu sukladno članku 107. Zakona o radu izvanrednim otkazom ugovora o radu.

U slučajevima kada je potrebno zaposliti vjeroučitelja kao zamjenu (npr. u slučaju bolesti ili korištenja porodiljnog dopusta) škola je također obvezatna zatražiti od nadležnog biskupijskog katehetskog ureda da odredi prikladnu osobu za izvođenje nastave vjeronauka.

U privitku ovog dopisa dostavljamo vam tekst Ugovora o katoličkom vjeronauku u javnim školama i vjerskom odgoju u javnim predškolskim ustanovama te vas molimo da ga dostavite školama kao prilog uz ovu obavijest.

S poštovanjem,

Ministar

dr. sc. Vladimir Strugar«

Sudeći prema dosadašnjoj administrativnoj praksi, ta je obavijest za javne škole očito bila pravo po kojemu su te škole bile »dužne postupati«. Čini se da je ta interna obavijest nadležnog ministra zapravo jedini akt koji određuje da će Republika Hrvatska u izvršenju MU preuzeti ulogu poslodavca vjeroučiteljima i jedini akt koji daje konkretne i precizne upute za postupanje javnih škola pri zasnivanju i prestanku radnih odnosa vjeroučitelja.

Ta obavijest nije nikada objavljena u službenom listu Republike Hrvatske. Objavljena je, primjerice, na internetskoj stranici Nacionalnog katehetskog ureda HBK (www.nku.hbk.hr/dokumenti/zakoni-i-pravilnici/66-radnopravnistatusvjeroucitelja), a spominje se i na internetskim stranicama pojedinih osnovnih škola u okviru navođenja »pravnih dokumenata« kojima se uređuje »vjeronauk u školskom sustavu«, i to pod nazivom: Radno-pravni status vjeroučitelja /15.6.2000./ (v. primjerice, internetske stranice Osnovne škole Dr. Vinka Žganca iz Zagreba na adresi http://os-vzganca-zg.skole.hr/razmjena/katolicki_vjeronauk ili Osnovne škole Ludbreg na adresi http://os-ludbreg.skole.hr/vjeronauk). Očito je, dakle, da u administrativnoj praksi ta obavijest proizvodi pravne učinke i smatra se »pravnim dokumentom« kojim se uređuje radnopravni status vjeroučitelja u javnom školskom sustavu.

5. Što je, dakle, ustavnopravno relevantan propust države u konkretnom slučaju koji je, prema mojoj ocjeni, doveo do povrede ustavnog prava podnositelja ustavne tužbe na poštovanje njegova osobnog života u skladu s člankom 35. Ustava?

Taj propust države vidim u nepravnosti interne obavijesti nadležnog ministra koja se u slučaju podnositelja ustavne tužbe i u svim sličnim slučajevima smatra mjerodavnim domaćim pravom na kojem je izgrađena postojeća administrativna praksa vezana uz primjenu općih pravila Zakona o radu na zapošljavanje i prestanak radnih odnosa vjeroučitelja. Ta je praksa ustaljenom, dugogodišnjom i jednoobraznom primjenom i sama postala obvezujuće pravo.

Podsjećam da je u nizu slučajeva u prvom redu vezanih uz kvalificirana prava propisana člancima 8., 9., 10. i 11. Konvencije, ali s učincima koji prelaze dosege tih konvencijskih odredaba, Europski sud za ljudska prava u Strasbourgu razvio tzv. četverosložni test (four-fold test) pomoću kojega se određuje može li se osporena državna mjera, neovisno o obliku u kojem je pojavljuje (zakon, drugi propis, sudska odluka, upravni akt, zakonodavna, sudska ili administrativna praksa, itd.), smatrati »zakonitom« (lawful) u smislu Konvencije. Europski sud sažeo je cilj četverosložnog testa pravnosti kad je riječ o članku 8. Konvencije u predmetu Huvig protiv Francuske (presuda, 24. travnja 1990., zahtjev br. 11105/84):

»26. Izraz 'u skladu sa zakonom' u smislu članka 8. stavka 2. ... zahtijeva prvo da osporena mjera treba imati neku osnovu u domaćem pravu; također upućuje i na kvalitetu prava (law) o kojem je riječ, zahtijevajući da mora biti dostupan osobi kojoj, štoviše, mora biti omogućeno da predvidi njegove posljedice za nju, i suglasan s vladavinom prava.«

Sukladno tome, četverosložni test zakonitosti traži odgovore na četiri pitanja odnosno postavlja četiri zahtjeva. Prvo pitanje/zahtjev odnosi se na pravnu osnovu (legal basis) osporenog miješanja države u neko zaštićeno pravo pojedinca, dok se ostala tri pitanja odnose na kvalitetu samog prava (quality of the law).

Prvo, zahtjev za postojanje pravne osnove u domaćem pravu (legal basis in the domestic law) odgovara na pitanje: postoji li pravna osnova u domaćem pravu države stranke koja dopušta miješanje u konvencijska prava kojemu podnositelj zahtjeva prigovara?

Drugo, zahtjev za pristupačnošću (dostupnošću) domaćeg prava (requirement of accessibility of the domestic law) odgovara na pitanje: je li mjerodavno domaće pravo bilo pristupačno (dostupno) podnositelju zahtjeva?

Treće, zahtjev za predvidljivošću domaćeg prava (requirement of foresee ability of the domestic law) odgovara na pitanje: je li domaća pravna norma dovoljno precizna da omogućuje građaninu razumno predviđanje pravnih posljedica vlastitog ponašanja?

Četvrto, zahtjev za domaćim sredstvom (mjerom) pravne zaštite protiv samovoljnih miješanja u zaštićeno konvencijsko pravo (measure of legal protection in domestic law against arbitrary interferences) odgovara na pitanje: propisuje li domaća pravna norma odgovarajuće sredstvo (mjeru) protiv arbitrarnog miješanja javnih vlasti u konvencijsko pravo o kojem je riječ?

Kršenje bilo kojeg od tih zahtjeva dovodi, prema praksi Europskog suda, do zasebne povrede Konvencije, što znači da zahtjevi nisu postavljeni kumulativno. Međutim, postavljeni su redoslijedom kojim se ispituju, budući da neispunjavanje prethodnog zahtjeva isključuje ispitivanje sljedećeg po redu.

Vjerujem da nije potrebno provoditi taj test u konkretnom slučaju jer je očito da (neobjavljena) interna obavijest nadležnog ministra ne ispunjava ni prvi navedeni zahtjev.

Ta se obavijest, prema mojoj ocjeni, ne može smatrati ustavnopravno prihvatljivom »pravnom osnovom domaćeg prava« kad je riječ o načinu na koji će biti uređeno zapošljavanje vjeroučitelja u javnom školskom sustavu, kao i druga pitanja vezana uz uređenje njihova radnopravnog statusa, uključujući prestanak njihova radnog odnosa. U demokratskom društvu utemeljenom na vladavini prava duboko je protuustavno nalagati javnim školama da su »dužne postupati« na temelju (neobjavljene) interne obavijesti jer ona nema i ne smije imati nikakvu pravnu snagu i ne proizvodi i ne smije proizvoditi nikakve pravne učinke. Isto tako, duboko je protuustavno radnopravni status građanina učiniti ovisnim o takvoj obavijesti.

Neustavnost koja izvire iz nepristupačnosti (nedostupnosti) takve interne obavijesti i nepostojanja bilo kakvih pravnih sredstava zaštite protiv nje nije potrebno posebno obrazlagati.

6. Kad se sve prethodno navedene činjenice uzmu u obzir, mora se doći do zaključka da je konkretan problem s kojim se suočio podnositelj ustavne tužbe nastao isključivo zbog nepravnog postupanja Republike Hrvatske. Njezino je nepravno postupanje u ovom slučaju ustavnopravno relevantna činjenica. U ovom predmetu, dakle, nije riječ ni o problemima u primjeni MU ni o problemima u primjeni Ugovora VRH-HBK. Ni prvi ni drugi ugovor, naime, ne uređuju pitanja koja se u ovom predmetu postavljaju kao ustavnopravno relevantna, a tiču se načina na koji će se urediti zapošljavanje vjeroučitelja i njihov radnopravni status u javnom školskom sustavu Republike Hrvatske u okvirima koji su određeni tim ugovorima.

Čini se da je sporna interna obavijest nadležnog ministra de facto kvalificirala Republiku Hrvatsku kao ugovornu stranku koja je u izvršenju svojih međunarodnih obveza pristala na model u kojem će ona preuzeti ulogu poslodavca, pri čemu će vjeroučiteljima priznati puni status javnih službenika koji s javnim školama sklapaju »obični« ugovor o radu na neodređeno vrijeme bez spominjanja u njemu bilo kakvih posebnih uvjeta zapošljavanja proizašlih iz preuzetih međunarodnopravnih obveza (v. točku 4.b ovog izdvojenog mišljenja).

Tek kad se u praksi pojavio problem prestanka radnog odnosa vjeroučitelja, to jest otkaz ugovora o radu (sklopljenog na neodređeno vrijeme u skladu sa Zakonom o radu) zbog toga što su zaposlenom vjeroučitelju crkvene vlasti oduzele kanonski mandat, svom se silinom otvorio i problem povreda ustavnih prava te osobe kojoj je primjenom državnog zakonodavstva prije toga priznat redoviti zakonski status javnog službenika Republike Hrvatske.

Kad je dijecezanski biskup opozvao kanonski mandat prethodno dan podnositelju ustavne tužbe (vjeroučitelju), škole s kojima je podnositelj sklopio ugovor o radu na neodređeno vrijeme u skladu sa Zakonom o radu nisu imale izbora. Primijenile su pravilo koje je ministar odredio svojom internom obaviješću: »Ako dijecezanski biskup svojim dekretom opozove kanonski mandat za poučavanje katoličkoga vjeronauka odnosno vjerskoga odgoja zbog nedostatka s obzirom na ispravnost naučavanja i s obzirom na osobno ćudoređe vjeroučitelju se otkazuje ugovor o radu sukladno članku 107. Zakona o radu izvanrednim otkazom ugovora o radu.« Izvanredni otkaz ugovora o radu u konkretnom je slučaju glasio (na primjeru Gimnazije Eugena Kumičića, Opatija):

»GIMNAZIJA

EUGENA KUMIČIĆA OPATIJA

Opatija, Drage Gervaisa 2

Opatija, 08.09.2006. god.

Klasa: 112-02/06-01/03

Urbroj: 2156-23-G/01-06-1

Na temelju članka 106., stavak 1., podstavak 2. Zakona o radu (»Narodne novine«, br. 38/95., 54/95., 65/95., 17/01., 82/01., 114./03. i 30/04.), članka 76. i članka 77. Pravilnika o radu, poslodavac Gimnazija Eugena Kumičića Opatija zastupana po ravnateljici Biserki Kutleša, prof. dana 08.09.2006.god. donosi

ODLUKU

O OTKAZU UGOVORA O RADU

1. Radniku Petru Travašu iz« (podaci o adresi izostavljeni – op. J.O.) »koji obavlja poslove nastavnika vjeronauka, otkazuje se Ugovor o radu na neodređeno vrijeme sklopljen 01.09.2003. godine.

2. Radniku prestaje radni odnos istekom otkaznog roka od dva mjeseca.

3. Podaci za obračun i isplatu otpremnine će se dostaviti Upravi za financije Ministarstva znanosti, obrazovanja i športa 15 dana od dana isteka otkaznog roka.

Obrazloženje:

Radnik Petar Travaš obavlja poslove nastavnika vjeronauka.

Poslove nastavnika vjeronauka radnik može obavljati uz uvjet posjedovanja Kanonoskog mandata.

Dana 31. kolovoza 2006. godine Gimnazija Eugena Kumičića Opatija je zaprimila obavijest Riječke nadbiskupije, Katehetskog ureda – Rijeka u kojoj stoji da je nastavniku vjeronauka Petru Travašu opozvan Kanonoski mandat br. 492/08-2002. danom 31. kolovoza 2006. godine.

Kanonoski mandat je opozvan na temelju članka 3. stavak 2. Ugovora između Svete Stolice i Republike Hrvatske o suradnji na području odgoja i kulture zbog povrede Kanonoskog prava.

Radnika nije moguće zaposliti na nekim drugim poslovima, niti ga obrazovati, odnosno osposobiti za rad na drugim poslovima. Sindikalna povjerenica s ovlastima Radničkog vijeća se očitovala o namjeravanom otkazu u zakonskom roku.

Otkazni rok utvrđen je u trajanju od dva mjeseca, sukladno odredbama Zakona o radu, a temeljem njegovog dosadašnjeg radnog iskustva.

Podaci za obračun i/isplatu otpremnine će se dostaviti Ministarstvu znanosti, obrazovanja i športa, Upravi za financije, kao nadležnom tijelu, u roku 15 dana od dana isteka otkaznog roka.

Uputa o zaštiti prava:

Radnik može podnijeti zahtjev za zaštitu povrijeđenog prava Školskom odboru u roku 15 dana od dana dostave ove odluke.

Ravnateljica:

Biserka Kutleša, prof.«

Ponavljam da, prema mojoj ocjeni, škole u kojima je bio zaposlen podnositelj ustavne tužbe na neodređeno vrijeme nisu imale drugog izbora jer ih je u tu nemoguću pravnu situaciju doveo propust države da pravodobno i u skladu sa zahtjevima koji proizlaze iz načela vladavine prava, u okvirima preuzetih međunarodnopravnih obveza, zakonom uredi pitanje načina na koji će se zapošljavati vjeroučitelji u javnom školskom sustavu Republike Hrvatske. To uređenje uključuje i pitanje mjerodavne pravne osnove zapošljavanja vjeroučitelja, kao i pitanje vrste i sadržaja individualnog pravnog akta na temelju kojega će se zapošljavanje provoditi, ali i druga relevantna pitanja njihova specifičnog radnopravnog statusa. Samo na taj način država može ispuniti svoju pozitivnu ustavnu obvezu da obvezujuća pravila ponašanja u tom pravnom području budu zasnovana na zakonskoj (pravnoj) osnovi, pristupačna (dostupna) svima, predvidljiva i podložna sudskom nadzoru kroz pravno sredstvo koje će jamčiti zaštitu od arbitrarnosti.

7. Prema mojoj ocjeni, Republika Hrvatska jedina je odgovorna za današnje kaotično stanje objektivnog pravnog poretka u pravnom području radnih odnosa vjeroučitelja u javnom školskom sustavu. To je stanje danas plodno tlo za kršenje Ustavom zajamčenih prava vjeroučitelja. Oni u ovom trenutku uživaju status javnih službenika Republike Hrvatske, a time i punu pravnu zaštitu svih prava koja im kao javnim službenicima Republike Hrvatske jamči Ustav. U to su uključena i njihova osobna prava jer status javnih službenika pretpostavlja njihov puni građanski status. (Civilni) razvod braka i sklapanje novog (civilnog) braka dobar je primjer takvog njihova osobnog prava koje izvire iz punine njihova Ustavom zajamčenog građanskog statusa.

S druge strane, međutim, punom građanskom statusu i s njim povezanim osobnim pravima vjeroučitelja kao javnih službenika Republike Hrvatske suprotstavlja se kanonsko pravo na poštovanje kojega se Republika Hrvatska obvezala ratifikacijom MU. Za razliku od pravila koja vrijede za javne službenike (pa i vjeroučitelje jer im je priznat status javnih službenika), kvalifikacija je crkvenih vlasti da (civilni) razvod braka vjeroučitelja odnosno sklapanje novog (civilnog) braka pokazuje »nedostatak s obzirom na osobno ćudoređe«. Upravo se zbog tog razloga (razvoda prvog i sklapanja novog braka) podnositelju ustavne tužbe, vjeroučitelju, oduzeo kanonski mandat za poučavanje katoličkog vjeronauka u javnom školskom sustavu Republike Hrvatske.

Slučaj podnositelja dobra je ilustracija veličine i snage konflikta unutar kojega se zbog nesređenog stanja u tom pravnom području našla osoba koju je nemar države pravno razapeo između dva prava: državnog (svjetovnog) i kanonskog. S jedne strane, u svojstvu javnog službenika s punim građanskim statusom i svim pripadajućim osobnim pravima koja mu jamči Ustav, vjeroučitelj je osoba koja ima pravo na razvod braka i sklapanje novog braka bez ikakvih štetnih posljedica za svoj radnopravni status zasnovan na državnom zakonu. S druge strane, njegov razvod braka odnosno sklapanje novog braka crkvene vlasti teško sankcioniraju: zabranjuju mu daljnje podučavanje katoličkog vjeronauka u javnom školskom sustavu. Tu je zabranu Republika Hrvatska dužna poštovati po sili MU jer je to njezina međunarodnopravna obveza. Međutim, kad se ta zabrana izravno sukobi s onim što je država prethodno učinila (to jest sklopila s vjeroučiteljem »obični« ugovor o radu na neodređeno vrijeme na temelju svoga općeg državnog zakonodavstva i priznala mu status javnog službenika Republike Hrvatske), s aspekta zaštite ljudskih prava rezultat postaje poguban: posljedice trpi samo pojedinac (vjeroučitelj).

Tu doista postoji konflikt, i to konflikt toliko dubok da se može govoriti i o tome da je država svojim nepravnim postupanjem (zaobilaženjem demokratskih procedura i jednostranom razradom mjerodavnih odredaba MU i Ugovora VRH-HBK na način koji iz njihovih odredaba nužno ne proizlazi, i to u obliku neobjavljene interne obavijesti upućene županijskim uredima) obezvrijedila državno radno zakonodavstvo koje je prethodno primijenila na podnositelja ustavne tužbe, a time i ustavna jamstva na kojima se ono temelji.

Međutim, iako je taj konflikt očito prisutan u praksi, ne smatram da je uzrokovan izravnim sukobom Ustava i MU. Taj međunarodni ugovor ostavlja dovoljno prostora da u granicama ugovorenog Republika Hrvatska uredi zapošljavanje i radnopravni status vjeroučitelja u javnom školskom sustavu tako da se taj konflikt – koji je svom žestinom izbio u konkretnom slučaju podnositelja ustavne tužbe – generalno spriječi odnosno izbjegne. I to tako da budu poštovani i Ustav i MU.

U tom svjetlu treba utvrditi: klauzula iz članka 5. stavka 2. Ugovora VRH-HBK (»Kad mjerodavne školske i crkvene vlasti utvrde potrebu, dijecezanski biskup određuje prikladnu osobu za izvođenje vjeronauka odnosno vjerskog odgoja.«) inherentna je po naravi stvari modelu u kojem je poslodavac crkvena vlast, a ne država. Bude li u Republici Hrvatskoj zadržan model u kojem će država biti poslodavac vjeroučiteljima, ta će ugovorna klauzula uvijek predstavljati prodor u čistoću općeg modela.

8. Zaključno, sve dok u praksi postoji opisani konflikt koji je svojim propustom uzrokovala Republika Hrvatska, a žrtva je tog konflikta konkretan pojedinac (u ovom slučaju: podnositelj ustavne tužbe), taj mu se status žrtve mora i priznati. S obzirom na specifične uvjete njegova radnog mjesta, u središtu problema nije toliko diskriminacija podnositelja po osnovi braka (podnositelj se bez ikakvih smetnji od države razveo i sklopio novi brak), a nije ni povreda njegova prava na rad. Razumno je zaključiti, naime, da je podnositelj ustavne tužbe (visokokvalificirana osoba i vrsni poznavatelj kanonskog prava, profesor laičke teologije), vrlo dobro znao i MU i Ugovor VRH-HBK, a time i radnopravne posljedice koje će ga pogoditi ne ponaša li se u skladu s mjerodavnim normama njemu dobro poznatog kanonskog prava.

Čini se da je to i razlog zbog kojega se podnositelj u ustavnoj tužbi nije ni pozvao na dimenziju svoga zapošljavanja koja je bila vezana uz crkvu i kanonsko pravo. Suprotno tome, svoj je status žrtve zasnovao na propustu države koja mu je – unatoč specifičnim okolnostima vezanim uz podučavanje katoličkog vjeronauka u javnom školskom sustavu – dodijelila status »klasičnog« javnog službenika s kojim je zasnovala redovni radni odnos na neodređeno vrijeme na temelju državnog zakona. Time je sama država otvorila put podnositelju da – u svojstvu javnog službenika Republike Hrvatske – u ustavnoj tužbi prigovori povredi svoga Ustavom zajamčenog prava na poštovanje osobnog života.

Za razliku od mogućih mišljenja da je podnositelj na taj način zlouporabio institut ustavne tužbe, budući da je znao ili je morao znati posljedice svoga ponašanja, moje je mišljenje suprotno: podnositelj je imao legitimno pravo podnijeti ustavnu tužbu Ustavnom sudu i od njega tražiti zaštitu svoga prava na poštovanje osobnosti zajamčenog Ustavom. U svojstvu sutkinje Ustavnog suda dužna sam reći: ni podnositelj ustavne tužbe ni bilo koji drugi pojedinac u Republici Hrvatskoj ne smije trpjeti štetne posljedice propusta države. To je principijelno stajalište koje polazi od primarne obveze države da svojim građanima osigura pristupačan, siguran, predvidljiv i izvjestan okvir za njihovo ponašanje.

Sigurna sam da se u konkretnom slučaju taj okvir može izgraditi tako da ustavni zahtjevi koji proizlaze iz vladavine prava i zaštite ustavnih prava građana budu ostvareni, a da istodobno budu poštovane i međunarodne obveze Republike Hrvatske koje proizlaze iz MU. To je osobito važno u području osobne autonomije pojedinaca u kojem su prava iz članka 35. Ustava i članka 8. Konvencije, više od svih ostalih, povezana sa složenim pitanjima prosudbe osobne i društvene moralnosti.

Zbog navedenih razloga nisam u mogućnosti podržati odluku većine o odbijanju ustavne tužbe. Uz postojeći strukturalni problem u pravnom sustavu Republike Hrvatske koji sam pokušala prikazati u ovom mišljenju, a koji pogađa cijelu jednu kategoriju građana, takvu odluku Ustavnog suda ocjenjujem neprihvatljivom. Podnositeljevo ustavno pravo na poštovanje osobnog života u ovom je slučaju ostalo neostvareno i nedjelotvorno, to jest teorijsko i iluzorno. Stoga tražim da se moje ime ne povezuje s odlukom Ustavnog suda broj: U-III-702/2009 od 22. svibnja 2013.

Sutkinja

prof. dr. sc. Jasna Omejec, v. r.